Orzeczenia sądów
Opublikowano: LEX nr 2625739

Wyrok
Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie
z dnia 21 grudnia 2018 r.
II SA/Kr 1293/18
Niedopuszczalny podział zamierzenia inwestycyjnego.

UZASADNIENIE

Skład orzekający

Przewodniczący: SWSA Iwona Niżnik-Dobosz SWSA Agnieszka Nawara-Dubiel (spr.) SWSA Magda Froncisz.

Sentencja

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 21 grudnia 2018 r. sprawy ze skargi B. A. i R. W. na postanowienie nr (...) (...) Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w (...) z dnia (...) lipca 2018 r. znak (...) w przedmiocie wstrzymania robót budowlanych i obowiązku przedłożenia dokumentów skargę oddala.

Uzasadnienie faktyczne

Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego dla powiatu (...)-ziemskiego w K. postanowieniem z dnia 27 marca 2017 r. nr (...) znak: (...) na podstawie art. 48 ust. 2 i 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2016 r. poz. 290 z późn. zm.):

1. wstrzymał prowadzenie robót budowlanych na terenie działki nr (...) w m. M. polegających na budowie placu składowo - postojowego,

2. zobowiązał współwłaścicieli nieruchomości: R. W. i B. A. do przedłożenia w terminie do 30 września 2017 r. następujących dokumentów:

< zaświadczenia Burmistrza Miasta i Gminy M. (art. 48 ust. 3 pkt 1 Prawa budowlanego) o zgodności "budowy placu składowo - postojowego na terenie działki nr (...) w m. M. z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, W przypadku zgodności budowy z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego należy dostarczyć opracowania, wynikające z art. 33 ust. 2 ustawy Prawo budowlane tj.:

< cztery egzemplarze projektu budowlanego dla "budowy placu skladowo-postojowego na terenie działki nr (...) w m. M. " wraz z opiniami, uzgodnieniami, pozwoleniami i innymi dokumentami wymaganymi przepisami szczególnymi i sprawdzone przez osoby posiadające uprawnienia budowlane do projektowania (...)

< oświadczenie, pod rygorem odpowiedzialności karnej, o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, aktualnym na dzień opracowania projektu.

Po rozpoznaniu zażalenia wniesionego na to postanowienie przez B. A. - W. i R. W. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego postanowieniem z dnia 17 lipca 2018 r. Nr (...), znak (...) uchylił zaskarżone postanowienie w zakresie terminu wykonania nałożonego obowiązku i wyznaczył nowy termin wykonania nałożonego obowiązku: do dnia 31 października 2018 r., a w pozostałym zakresie utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie.

W uzasadnieniu postanowienia organ II instancji wskazał, że z uwagi na obowiązujące od dnia 1 stycznia 2017 r. zmiany w zakresie procedur dotyczących prowadzenia postępowania legalizacyjnego w trybie art. 48 Pr. bud., na mocy art. 26 ust. 2 ustawy z dnia 16 grudnia 2016 r. o zmianie niektórych ustaw w celu poprawy otoczenia prawnego przedsiębiorców (Dz. U. z 2016 r. poz. 2255) - należy w niniejszej sprawie zastosować przepisy art. 48 Pr. bud. w brzmieniu po wspomnianej nowelizacji.

Analiza materiału dowodowego sprawy wykazała, że organ I instancji prawidłowo dokonał kwalifikacji wykonanych robót budowlanych przy budowie placu składowo-postojowego na terenie dz. nr (...) w m. M., gm. M. uznając, że w niniejszej sprawie inwestor na wykonanie przedmiotowego placu składowo-postojowego winien legitymować się pozwoleniem na budowę.

Zgodnie z art. 3 pkt 1 Pr. bud. obiektem budowlanym jest (1) budynek wraz z instalacjami i urządzeniami technicznymi, (2) budowla stanowiąca całość techniczno-użytkową wraz z instalacjami i urządzeniami oraz (3) obiekt małej architektury. Ze względu na charakter omawianej inwestycji prawidłowo uznano, iż jest to budowla w rozumieniu art. 3 pkt 3 Pr. bud. Roboty budowlane polegające na utwardzeniu terenu, wykonaniu przyłącza wodociągowego i przyłącza energetycznego, składały się łącznie na obiekt budowlany w postaci placu składowo-postojowego. Nie można zatem podzielić stanowiska skarżących, iż poszczególne roboty budowlane miały charakter samodzielny i niepowiązany ze sobą, a ich efekt nie stanowi całości funkcjonalno-użytkowej. Materiał dowodowy zgromadzony w aktach sprawy, wskazuje bowiem, że roboty te nakierowane były na stworzenie zwartego i funkcjonalnego kompleksu w postaci placu składowo-postojowego. Stąd też zarzut zażalenia nieprawidłowego zastosowania art. 3 pkt 3 Pr. bud. poprzez przyjęcie przez organ I instancji, że wykonana przez strony inwestycja stanowi budowlę w rozumieniu tego przepisu, gdy w istocie nie stanowi ona całości funkcjonalno-użytkowej, pozostaje całkowicie nieusprawiedliwiony.

W ocenie B. A. i R. W. wykonana przez nich inwestycja nie wymagała jednak uzyskania pozwolenia na budowę, albowiem taką konieczność wyłączał przepis art. 29 ust. 2 pkt 5 Pr. bud. Zgodnie z tym przepisem pozwolenia na budowę nie wymaga wykonanie robót budowlanych polegających na utwardzeniu powierzchni gruntu na działkach budowlanych. Norma tego przepisu dotyczy przypadku, gdy utwardzenie powierzchni gruntu ma charakter niesamoistny, w szczególności dokonuje się przy istniejącym już obiekcie budowlanym (zob. wyrok NSA z dnia 11 grudnia 2013 r. sygn. akt II OSK 1722/12, Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych), zaś w rozpatrywanej sprawie wykonanie wskazanych robót budowlanych nie było powiązane z istnieniem innego samodzielnego obiektu budowlanego i nie stanowiło uzupełnienia jego infrastruktury, a prowadziło do powstania samodzielnej budowli w postaci placu składowo-postojowego. Wskazany art. 29 ust. 2 pkt 5 Pr. bud. nie mógł mieć zastosowania.

Ponadto - jak słusznie zauważył organ I instancji - fakt użytkowania przedmiotowego obiektu jako placu składowo-postojowego został w prowadzonym postępowaniu przed organami nadzoru budowlanego udowodniony. Wynika to bezsprzecznie z protokołu kontroli z dnia 14 marca 2017 r. oraz z dokumentacji fotograficznej.

Reasumując, organ I instancji prawidłowo wdrożył tryb oparty o art. 48 ust. 2 i 3 Pr. bud. oraz nakazał wstrzymanie robót budowlanych i nałożył obowiązek przedłożenia wymaganych dokumentów w celu zatwierdzenia projektu budowlanego i ewentualnego pozwolenia na wznowienie robót budowlanych jeżeli budowa nie została zakończona. Z uwagi na upływ terminu do wykonania obowiązku MWINB uchylił zaskarżone postanowienie w zakresie terminu i orzekł na nowo w tym zakresie, a w pozostałej części utrzymał zaskarżone postanowienie w mocy. Przedmiotowa reformacja nie narusza art. 139 k.p.a.

Opisane wyżej postanowienie zaskarżyli do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie B. A. - W. i R. W. Zaskarżonemu postanowieniu zarzucili rażące naruszenie przepisów prawa materialnego, które miało istotny wpływ na wynik sprawy:

1.1. art. 3 pkt 7 p.b. w zw. z art. 3 pkt 6 p.b. w zw. z art. 3 pkt 1 p.b. w zw. z art. 3 pkt 3 p.b. przez całkowicie błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie, poprzez pominięcie przez organ administracji, że powstanie obiektu budowlanego jest jednym z naturalnych skutków robót budowlanych, podczas gdy zgodnie z przywołanym przepisem skutkiem robót budowlanych jest budowa obiektu budowlanego, a także przebudowa, montaż, remont lub rozbiórka obiektu budowlanego; roboty budowlane mają zatem określony normatywnie rezultat;

1.2. art. 3 pkt 7 p.b. w zw. z art. 3 pkt 6 p.b. w zw. z art. 3 pkt 1 p.b. w zw. z art. 3 pkt 3 p.b. w zw. z art. 29 ust. 2 pkt 5 p.b. przez całkowicie błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie, poprzez pominięcie przez organ administracji, że roboty budowlane polegające na utwardzeniu powierzchni działki budowlanej z ustawowej definicji powinny polegać na wzniesieniu obiektu budowlanego, przedmiotem tego rodzaju prac, niezależnie od ich dalszej kwalifikacji, zawsze bowiem będzie obiekt budowlany, przez który należy rozumieć

a) budynek wraz z instalacjami i urządzeniami technicznymi,

b) budowlę stanowiącą całość techniczno-użytkową wraz z instalacjami i urządzeniami bądź

c) obiekt małej architektury (art.

3 ust. 1 p.b.);

1.3. art. 3 pkt 7 p.b. w zw. z art. 3 pkt 6 p.b. w zw. z art. 3 pkt 1 p.b. w zw. z art. 3 pkt 3 p.b. w zw. z art. 29 ust. 2 pkt 5 p.b. przez całkowicie błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie, poprzez przyjęcie przez organ administracji, że wykonanie przez inwestora robót budowlanych w normatywnym znaczeniu przepisu art. 3 pkt 7 p.b. w zw. z art. 3 pkt 6 p.b. polegających tylko na utwardzeniu powierzchni działki budowlanej w normatywnym znaczeniu przepisu art. 29 ust. 2 pkt 5 p.b., podlegających zgłoszeniu organowi administracji architektoniczno-budowlanej, nawet gdyby przyjąć, skutkujących powstaniem obiektu budowlanego, bez wykonania przez inwestora innych robót budowlanych w znaczeniu normatywnym przepisu art. 3 pkt 7 p.b. w zw. z art. 3 pkt 6 p.b., może doprowadzić do powstania obiektu budowlanego wymagającego uzyskania decyzji o pozwoleniu na budowę, podczas gdy przedmiotem regulacji Prawa budowlanego wymagającego zgłoszenia organowi administracji architektoniczno-budowlanej lub uzyskania decyzji o pozwoleniu na budowę są zawsze i wyłącznie roboty budowlane, co jednoznacznie wynika z przepisu art. 3 pkt 7 p.b. w zw. z art. 6 p.b. oraz art. 28 i art. 29 p.b. i 30 p.b., inne zaś czynności nie mieszczące się w normatywnej definicji robót budowlanych zamieszczonej w ww. przepisie art. 3 pkt 7 p.b. w zw. z art. 3 pkt 6 p.b. są prawnie irrelewantne, zatem wykonanie przez inwestora innych czynności niż roboty budowlane nie może podlegać prawnemu wartościowaniu na gruncie Prawa budowlanego z punktu widzenia dopełnienia obowiązków wynikających z art. 28 ust. 1 p.b. oraz z art. 29 p.b. i art. 30 p.b. w szczególności, ocenie, że inne niż roboty budowlane czynności doprowadziły do powstania obiektu budowlanego, którego z kolei budowa wymaga pozwolenia na budowę;

1.4. art. 3 pkt 7 p.b. w zw. z art. 3 pkt 6 p.b. w zw. z art. 3 pkt 1 p.b. w zw. z art. 3 pkt 3 p.b. w zw. z art. 29 ust. 2 pkt 5 p.b. przez całkowicie błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie, poprzez przyjęcie przez organ administracji, że roboty budowlane polegające na utwardzeniu powierzchni działki budowlanej podlegają zgłoszeniu organowi administracji architektoniczno-budowlanej, zaś ewentualny efekt tych robót budowlanych w postaci obiektu budowlanego wymaga decyzji o pozwoleniu na budowę, podczas gdy skoro same roboty polegające na utwardzeniu powierzchni działki budowlanej podlegają tylko zgłoszeniu organowi administracji architektoniczno-budowlanej, to efekt tych robót budowalnych w postaci obiektu budowlanego musi mieć ten sam reżim prawny, a zatem nie może wymagać decyzji o pozwoleniu na budowę, skoro bowiem ustawodawca zwolnił z obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę roboty budowlane polegające na utwardzeniu powierzchni działki budowlanej to w konsekwencji zwolnił z obowiązku uzyskania decyzji o pozwoleniu na budowę wzniesienie obiektu budowlanego na skutek ww. robót budowlanych;

1.5. art. 3 pkt 12 p.b. w zw. z art. 3 pkt 6 p.b. w zw. z art. 3 pkt 7 p.b. przez całkowicie błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie, poprzez przyjęcie przez organ administracji, że decyzja o pozwoleniu na budowę może dotyczyć czynności cywilnoprawnych oraz innych czynność prawnych nie mieszczących się w pojęciu budowy i robót budowlanych, podczas gdy decyzja administracyjna zezwalająca na rozpoczęcie i prowadzenie budowy lub wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu budowlanego, dotyczy wyłącznie prowadzenia budowy oraz wykonywania robót budowlanych, a zatem czynności cywilnoprawne w postaci zawarcia umowy najmu są irrelewantne z punktu widzenia stosowania prawa budowlanego i nie mogą decydować o podpadanie danej inwestycji pod prawo budowlane, tak samo kwalifikacja poprzez pryzmat celu czy też przeznaczenia danej inwestycji nie może decydować o konieczności uzyskania pozwolenia na budowę, przy wykonaniu tych samych robót budowlanych;

1.6. art. 28 ust. 1 p.b. oraz z art. 29 p.b. a contrario, poprzez przez całkowicie błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie, poprzez przyjęcie przez organ administracji, że ewentualny obiekt budowlany wzniesiony tylko i wyłącznie w wyniku robót budowlanych, o których mowa w przepisie art. 29 ust. 2 pkt 5 p.b., tj. w wyniku utwardzenia powierzchni działki budowlanej, wymaga uzyskania pozwolenia na budowę;

1.7. art. 29 ust. 2 pkt 5 p.b. i art. 29 ust. 1 pkt 10 p.b. przez całkowicie błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie, poprzez przyjęcie przez organ administracji, że roboty budowlane polegające na utwardzeniu powierzchni działki budowlanej oraz budowa placów postojowych dla samochodów obejmuje te same roboty budowlane i zakresy ww. robót budowlanych pokrywają się, podczas gdy samo utwardzenie powierzchni działki budowlanej nie oznacza jeszcze budowy placu postojowego dla samochodów, albowiem plac postojowy dla samochodów powstaje w wyniku budowy miejsc postojowych dla samochodów, a zatem musi składać się miejsc (stanowisk) postojowych wydzielonych w sposób widoczny i trwały;

1.8. § 3 pkt 22 w zw. z § 2 ust. 1 Rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. 2015.1422 t.j., dalej Rozporządzenie w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie) podczas gdy z samej nazwy ww. aktu normatywnego, jak i z ww. przepisu § 2 ust. 1 ww. Rozporządzenia jednoznacznie wynika, że przepisy tego Rozporządzenia stosuje się przy projektowaniu, budowie i przebudowie oraz przy zmianie sposobu użytkowania budynków oraz budowli nadziemnych i podziemnych spełniających funkcje użytkowe budynków, a także do związanych z nimi urządzeń budowlanych, z zastrzeżeniem § 207 ust. 2, nie zaś do wszelkich budowli, wobec czego ww. przepis § 3 pkt 22 ww. Rozporządzenia oraz normy dotyczące terenu biologicznie czynnego mają zastosowanie tylko do działek budowlanych zabudowanych budynkami lub budowlami spełniającym funkcję użytkowe budynków, a nie wszelkimi budowlami;

1.9. art. 48 ust. 2 w zw. z ust. 1 pkt 2 p.b. i art. 48 ust. 3 przez zastosowanie, podczas gdy przedmiotowy przepis nie znajduje zastosowania w niniejszej sprawie, gdyż roboty budowlanie nie zostały wykonane bez wymaganego pozwolenia na budowę albo bez wymaganego zgłoszenia dotyczącego budowy, o której mowa w art. 29 ust. 1 pkt 1a, 2b i 19a, albo pomimo wniesienia sprzeciwu do tego zgłoszenia;

1.10. art. 50 p.b. poprzez niezastosowanie w przedmiotowej sprawie, podczas gdy niniejsza sprawa jest przypadkiem innym niż określone w art. 48 ust. 1 lub w art. 49b ust. 1 p.b., w rozumieniu przepisu art. 50 p.b.;

Zarzucono również rażące naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, a to:

2.1. art. 7 k.p.a. w zw. z art. 140 k.p.a. w zw. z art. 15 k.p.a. poprzez naruszenie zasady prawdy obiektywnej przez nieuwzględnienie słusznego interesu stron oraz przez zaniechanie wszechstronnego wyjaśnienia sprawy oraz naruszenie zasady dwuinstancyjności postępowania i w konsekwencji błędne ustalenie stanu faktycznego,

2.2 art. 8 k.p.a. i art. 11 k.p.a. w zw. z art. 140 k.p.a. w zw. z art. 15 k.p.a. poprzez prowadzenie postępowania w sposób sprzeczny z zasadą pogłębiania zaufania jego uczestników do władzy publicznej;

2.3 art. 9 k.p.a. w zw. z art. 140 k.p.a. w zw. z art. 15 k.p.a. poprzez zaniechanie należytego i wyczerpującego informowania stron o okolicznościach faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie ich praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania administracyjnego;

2.4 art. 10 § 1 k.p.a. w zw. z art. 140 k.p.a. w zw. z art. 15 k.p.a. poprzez niezapewnienie przez organ odwoławczy stronie postępowania B. A. czynnego udziału w każdym stadium postępowania;

2.5 art. 10 § 1 k.p.a. w zw. z art. 42 k.p.a. w zw. z art. 44 k.p.a. w zw. z art. 140 k.p.a. w zw. z art. 15 k.p.a. poprzez zaakceptowanie, że zaniechano doręczenia stronie postępowania B. A. zawiadomienia o toczącym się postępowaniu oraz innych pism w toku przedmiotowego postępowania w pierwszej instancji, przez co uniemożliwiono stronie czynny udział w każdym stadium postępowania, o toczącym się postępowaniu B. A. nie została bowiem w ogóle zawiadomiona w sposób przewidziany w ww. przepisach, żadne zawiadomienie ani pismo w toku niniejszego postępowania, tak w pierwszej instancji, jak również drugiej instancji o nie zostało doręczone stronie, ani też nie pozostawione w sposób przewidziany ww. przepisem art. 44 k.p.a.;

2.6 art. 10 § 1 k.p.a. w zw. z art. 79 § 1 i § 2 k.p.a. w zw. z art. 140 k.p.a. w zw. z art. 15 k.p.a. poprzez niedostrzeżenie, że w pierwszej instancji zaniechano zawiadomić stronę postępowania B. A. o miejscu i terminie przeprowadzenia dowodu z oględzin oraz nie przeprowadzenia oględzin przez organ odwoławczy ponownie dowodu z oględzin, przez co uniemożliwiono stronie wzięcie udziału w przeprowadzeniu ww. dowodów oraz zadawanie pytań i składanie wyjaśnień;

2.7 art. 7 k.p.a. i art. 77 § 1 k.p.a. w zw. z art. 140 k.p.a. w zw. z art. 15 k.p.a. poprzez naruszenie zasady prawdy obiektywnej przez nieuwzględnienie słusznego interesu stron oraz poprzez zaniechanie wszechstronnego wyjaśnienia sprawy oraz wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia materiału dowodowego i w konsekwencji:

a) zaniechanie ustalenia przez organ administracji jakie inne roboty budowlane w rozumieniu przepisu art. 3 ust. 7 p.b. w zw. z art. 3 ust. 6 p.b. oraz art. 28 p.b., art. 29 p.b i art. 30 p.b., poza robotami budowlanymi polegającymi na utwardzeniu powierzchni działki budowlanej w rozumieniu przepisu art. 29 ust. 2 pkt 5 p.b. zostały wykonane przez inwestora w przedmiotowym przypadku, skutkujące powstaniem po stronie inwestora obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę,

b) zaniechanie ustalenia przez organ administracji, że budowa ogrodzenia w rozumieniu przepisu art. 29 ust. 1 pkt 23 p.b., wykonana przez inwestora została zgłoszona właściwemu organowi administracji architektoniczno-budowlanej i wobec braku sprzeciwu w trybie art. 30 ust. 5 p.b. została wykonana, tak samo jak budowa przyłącza wodociągowego, o którym mowa w przepisie art. 29 ust. 1 pkt 20 p.b., która też została zgłoszona właściwemu organowi administracji architektoniczno-budowlanej i wobec braku sprzeciwu z trybie art. 30 ust. 5 p.b. została wykonana;

c) zaniechanie ustalenia przez organ administracji, że budowa przyłącza elektroenergetycznego wykonana została przez przedsiębiorstwo elektroenergetyczne;

d) zaniechanie ustalenia przez organ administracji, że słupy elektroenergetyczne posadowione na działce nr (...) w m. M. wybudowane zostały przez przedsiębiorstwo elektroenergetyczne, w dodatku bez zgody właściciela przedmiotowej nieruchomości;

e) zaniechanie ustalenia przez organ administracji, że podział "działki na sektory" nie został dokonany za pomocą ogrodzenia wewnętrznego ale za pomocą paneli z siatki ustawionych prowizorycznie i tymczasowo, w sposób nie związany trwale z gruntem;

f) zaniechanie ustalenia przez organ admuiistracji, że zarówno komis samochodowy należący do P. W. prowadzącego działalność gospodarczą pod nazwą (...) oraz ekspozycja domków, altan, garaży i galanterii drewnianych należącej do A. M. prowadzącego działalność gospodarczą w formie zakładu stolarskiego funkcjonują na podstawie umów najmu zawartych przez stronę postępowania B. A. jako wynajmującą oraz odpowiednio przez P. W. oraz A. M. jako najemcą, które to umowy przewidują możliwość ich wypowiedzenie, nie są zatem umowami stałymi, co w konsekwencji oznacza, że umieszczone na przedmiotowej działce, na podstawie ww. umów rzeczy ruchome, umieszczone zostały czasowo, stanowią własność najemców, a na skutek wypowiedzenia ww. umów zostaną przez ich właścicieli usunięte z działki;

2.8 art. 80 k.p.a. w zw. z art. 140 k.p.a. w zw. z art. 15 k.p.a. poprzez dowolną, a nie swobodną ocenę dowodów oraz sprzeczność istotnych ustaleń faktycznych ze zgromadzonym w sprawie materiałem dowodowym polegającą na bezpodstawnym przyjęciu, że roboty budowlane doprowadziły do powstania na ternie działki ewidencyjnej nr (...) położonej w M. obiektu budowlanego w rozumieniu art. 3 ust. 1 p.b. tj. placu składowo-postojowego, co rzekomo stanowi kategorię XXII wg załącznika do ustawy Prawo budowlane, mającego wymagać uzyskania decyzji o pozwoleniu na budowę, podczas gdy z materiału dowodowego zgromadzonego w sprawie, wynika, że w przedmiotowej sprawie nie zostały wykonane żadne inne roboty budowlane w rozumieniu przepisu art. 3 ust. 7 p.b. w zw. z art. 3 ust. 6 p.b. oraz art. 28 p.b., art. 29 p.b i art. 30 p.b., poza robotami budowlanymi polegającymi na utwardzeniu powierzchni działki budowlanej w rozumieniu przepisu art. 29 ust. 2 pkt 5 p.b., co oznacza, że wykonane przez inwestora roboty budowlane nie mogą skutkować powstaniem po stronie inwestora obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę;

2.9 art. 124 § 1 i § 2 k.p.a. poprzez poprzez zaniechanie wskazania stron postępowania i adresatów postanowienia oraz poprzez lakoniczne, ogólnikowe i niejasne uzasadnienie stanu faktycznego, z którego odnosi się wrażenie jakoby ogrodzenie działki nr (...) położonej w m. M., doprowadzenie przyłącza wodociągowego, doprowadzenie przyłącza elektroenergetycznego oraz budowa słupów elektroenergetycznych nastąpiło w ramach budowy jednego obiektu budowalnego, podczas, gdy każda z ww. budów wykonywana była w oparciu o osobne zgłoszenie oraz przez różnych inwestorów, w jednym zaś przypadku budowa nastąpiła bez zgody właściciela nieruchomości; a nadto poprzez brak uzasadnienia prawnego stanowiska organu w zakresie przyjęcia przez ten organ, że w jego ocenie wykonane roboty budowlane doprowadziły do powstania na działce nr (...) w M. placu składowo-postojowego;

2.10 art. 28 ust. 2 p.b. poprzez bezpodstawne zastosowanie, w przedmiotowej sprawie, podczas gdy roboty budowlane będące przedmiotem niniejszego postępowania nie wymagały decyzji o pozwoleniu na budowę ale podlegały zgłoszeniu organowi administracji architektoniczno-budowlanej, a w tym postępowaniu stroną jest tylko inwestor, a nadto poprzez zaniechanie wykazania przez organ, że dopuszczone w charakterze stron osoby są właścicielami, użytkownikami wieczystymi lub zarządcami nieruchomości, które znajdują w obszarze oddziaływania rzekomego obiektu, w sytuacji przyjęcia przez organ, że będące przedmiotem niniejszego postępowania roboty budowlane wymagają pozwolenia na budowę.

2.11 art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. w zw. z art. 144 k.p.a. poprzez niewłaściwe zastosowania, w sytuacji, gdy zaskarżone postanowienie organu pierwszej instancji winno zostać uchylone w całości, a w jego miejsce winno zostać wydane postanowienie w trybie art. 50 p.b.

Na podstawie tych zarzutów skarżący wnieśli o uchylenie zaskarżonego postanowienia wraz z poprzedzającym go postanowieniem organu I instancji, a także o zasądzenie kosztów postępowania.

W odpowiedzi na skargę Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego wniósł o jej oddalenie i w całości podtrzymał stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia.

Uzasadnienie prawne

Rozpoznając skargę, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje:

Stosownie do treści art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2017 r. poz. 2188) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem (legalności), jeżeli ustawy nie stanowią inaczej.

Sprawa została rozpoznana w trybie uproszczonym, na podstawie art. 119 pkt 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r. poz. 1302 z późn. zm.), dalej zwanej p.p.s.a., zgodnie z którym sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli przedmiotem skargi jest postanowienie wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie.

Zaskarżone postanowienie jest prawidłowe, a zarzuty skargi nie mogą odnieść skutku.

Zgodnie z art. 48 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (t.j. Dz. U. z 2018 r. poz. 1202 z późn. zm.) organ nadzoru budowlanego nakazuje, z zastrzeżeniem ust. 2, w drodze decyzji, rozbiórkę obiektu budowlanego lub jego części, będącego w budowie albo wybudowanego bez wymaganego pozwolenia na budowę. Wydanie nakazu rozbiórki musi jednak - co do zasady - być poprzedzone postępowaniem legalizacyjnym, określonym w dalszych przepisach. Zaskarżone postanowienie jest jego pierwszym etapem. Zgodnie z art. 48 ust. 2 ustawy Prawo budowlane jeżeli budowa, o której mowa w ust. 1, jest zgodna z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, a w szczególności ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego i innymi aktami prawa miejscowego oraz nie narusza przepisów, w tym techniczno-budowlanych, w zakresie uniemożliwiającym doprowadzenie obiektu budowlanego lub jego części do stanu zgodnego z prawem, organ nadzoru budowlanego wstrzymuje postanowieniem prowadzenie robót budowlanych. Na postanowienie przysługuje zażalenie. Po myśli ust. 3 w postanowieniu, o którym mowa w ust. 2, ustala się wymagania dotyczące niezbędnych zabezpieczeń budowy oraz nakłada obowiązek przedstawienia, w wyznaczonym terminie:

1) zaświadczenia wójta, burmistrza albo prezydenta miasta o zgodności budowy z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego albo decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, w przypadku braku obowiązującego planu zagospodarowania przestrzennego;

2) dokumentów, o których mowa w art. 33 ust. 2 pkt 1, 2 i 4 oraz ust. 3; do projektu architektoniczno-budowlanego nie stosuje się przepisu art. 20 ust. 3 pkt 2.

Zaskarżone postanowienie zostało wydane na podstawie przytoczonych wyżej art. 48 ust. 2 i ust. 3 ustawy Prawo budowlane. Przesłankami ich zastosowania jest prowadzenie budowy obiektu budowlanego lub jego części bez wymaganego pozwolenia na budowę.

Istotą sporu w niniejszej sprawie jest kwalifikacja wykonanych przez skarżących robót budowlanych jako wymagających pozwolenia na budowę.

W ocenie Sądu organy nadzoru budowlanego prawidłowo zakwalifikowały stan faktyczny ustalony w niniejszej sprawie jako mieszczący się w zakresie hipotezy art. 48 ust. 1 ustawy Prawo budowlane.

Zgodnie z art. 29 ust. 2 pkt 5 ustawy Prawo budowlane nie wymaga pozwolenia na budowę wykonywanie robót budowlanych polegających na utwardzeniu powierzchni gruntu na działkach budowlanych. Jednakże roboty budowlane będące przedmiotem postępowania niewątpliwie wychodzą poza zakres zastosowania tego przepisu, bowiem w wyniku ich wykonania powstała budowla w rozumieniu art. 3 pkt 3 ustawy Prawo budowlane - plac składowo - postojowy.

Należy zgodzić się z organami nadzoru budowlanego, iż oceny tej nie zmienia fakt, że budowla ta była wznoszona niejako "na raty", a niektóre jej elementy były realizowane na podstawie zgłoszeń dokonywanych w organach administracji architektoczniczno - budowlanej. I tak:

< według oświadczenia R. W. z 18 marca 2014 r. ok. 2011 - 2012 r. zrealizowano przyłącz energetyczny do działki, a w 2013 r. przyłącz wodociągowy,

< podczas kontroli 23 kwietnia 2014 r. stwierdzono podniesienie terenu poprzez wysypanie działki gruzem i kruszywem - o 1 - 1,5 metra,

< podczas kontroli 28 października 2014 r. stwierdzono, że na terenie nieruchomości zlokalizowane jest ogrodzenie o wysokości ok. 150 cm.

< podczas oględzin 5 grudnia 2016 r. stwierdzono, że na północnej części działki zlokalizowano pusty plac, w środkowej części na utwardzeniu zlokalizowano ekspozycję domków, altan, garaży, galanterii drewnianych, zaś w południowej części działki zlokalizowano komis samochodowy.

Do akt sprawy dołączono też zgłoszenie budowy przyłącza wodociągowego z 30 listopada 2012 r., zgłoszenie budowy ogrodzenia z 27 maja 2013 r. oraz zgłoszenie budowy tymczasowego obiektu budowlanego z 23 grudnia 2014 r.

Jak wynika z postanowienia PINB z dnia 30 czerwca 2016 r. nr (...) początkowo postępowanie było prowadzone wyłącznie w zakresie utwardzenia gruntu w trybie przewidzianym art. 50-51 ustawy Prawo budowlane. W postanowieniu tym jednoznacznie stwierdzono: "Ponieważ roboty budowlane polegające na utwardzeniu powierzchni gruntu na działce budowlanej zostały zakończone/wykonane (w sposób, o którym mowa w art. 50 ust. 1)". Takie ustalenie zakresu postępowania prowadziło do przyjęcia, że roboty budowlane polegające na utwardzeniu terenu działki zostały zakończone i nie było potrzeby ich wstrzymywania w jakimkolwiek trybie.

Jak organ I instancji ustalił później, roboty budowlane nie ograniczyły się jedynie do stwierdzonego w 2014 r. utwardzenia gruntu, lecz były kontynuowane. Ich konsekwencją było powstanie obiektu budowlanego kategorii XXII (plac składowo - postojowy). Budowa takiego obiektu budowlanego (budowli) wymaga pozwolenia na budowę zgodnie z ogólną zasadą wynikającą z art. 28 ustawy Prawo budowlane.

W ocenie Sądu organy obu instancji w tak ustalonym stanie faktycznym prawidłowo zastosowały art. 48 ust. 2 i 3 ustawy Prawo budowlane, wstrzymując roboty budowlane i zobowiązując inwestorów do przedłożenia określonych dokumentów. Nie można uznać za dopuszczalne dzielenia procesu inwestycyjnego na drobniejsze fragmenty, z których poszczególne można realizować na podstawie zgłoszenia - w sytuacji, gdy łącznie po wykonaniu tych robót powstaje obiekt budowlany wymagający pozwolenia na budowę. Prowadziłoby to do obejścia obowiązujących przepisów prawa.

Zarzuty skargi stanowią niemal dosłowne powtórzenie zarzutów odwołania i podobnie jak zarzuty odwołania nie mogą odnieść skutku.

Kwestia braku możliwości ograniczenia postępowania oraz wydawanych w sprawie rozstrzygnięć wyłącznie do robót budowlanych związanych z utwardzeniem powierzchni działki oraz braku możliwości zastosowania art. 29 ust. 2 pkt 5 ustawy Prawo budowlane została już powyżej omówiona.

Zarzut oznaczony numerem 1.5 - błędne przyjęcie, iż "decyzja o pozwoleniu na budowę może dotyczyć czynności cywilnoprawnych oraz innych czynność prawnych nie mieszczących się w pojęciu budowy i robót budowlanych (...), a zatem czynności cywilnoprawne w postaci zawarcia umowy najmu są irrelewantne z punktu widzenia stosowania prawa budowlanego i nie mogą decydować o podpadanie danej inwestycji pod prawo budowlane, tak samo kwalifikacja poprzez pryzmat celu czy też przeznaczenia danej inwestycji nie może decydować o konieczności uzyskania pozwolenia na budowę, przy wykonaniu tych samych robót budowlanych" - jest wynikiem niezrozumienia obowiązujących regulacji ustawy Prawo budowlane.

Sposób korzystania z obiektu budowlanego może determinować kwalifikację tego obiektu do poszczególnych kategorii, wymienionych w załączniku do ustawy. Zmiana sposobu użytkowania danego obiektu budowlanego może również wymagać zgłoszenia właściwemu organowi administracji architektoniczno - budowlanej (art. 71 ustawy Prawo budowlane). Oznacza to, że nie tylko wykonanie danego obiektu budowlanego może mieć znaczenie z punktu widzenia regulacji zawartych w ustawie Prawo budowlane. Można sobie wyobrazić sytuację, w której ten sam obiekt budowlany byłby użytkowany jako obiekt mieszkalny albo jako obiekt usługowy - przy czym w każdym przypadku reżim prawny jest odmienny, a zatem odmienne wymogi należałoby postawić budynkowi mieszkalnemu, a inne budynkowi usługowemu. To co powstaje na skutek wykonania robót budowlanych tzn. obiekt budowlany może i powinien być oceniany również z uwzględnieniem sposobu jego użytkowania.

W żadnym wypadku nie oznacza to, że umowy cywilnoprawne są kwalifikowane z punktu widzenia regulacji o charakterze administracyjnym. Z punktu widzenia organów nadzoru budowlanego jest bowiem obojętne jaki podmiot i na jakiej podstawie prawnej korzysta z danego obiektu budowlanego - istotne jest natomiast to, w jaki sposób z niego korzysta.

Kwestia naruszenia § 3 pkt 22 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie jest niezrozumiała, bowiem w zaskarżonym postanowieniu przepis ten w ogóle nie został powołany. Przywołano go w postanowieniu organu I instancji, niemniej jednak poza wnioskiem, iż teren biologicznie czynny stanowi 10% powierzchni działki nr (...) w M. nie zastosowano tego przepisu w niniejszej sprawie. Samo zaś określenie powierzchni biologicznie czynnej z punktu widzenia art. 48 ust. 2 i 3 jest obojętne.

Nie potwierdził się zarzut pominięcia skarżącej w trakcie postępowania - jak wynika z akt administracyjnych B. A. - W. została zawiadomiona o wszczęciu postępowania (zawiadomienie z 9 czerwca 2014 r. - k. 104 - 105) i od tej pory była zawiadamiana o wszystkich dalszych czynnościach w postępowaniu (k. 121 - 122, 127 - 128, 170 - 171 i inne).

Bez znaczenia dla rozstrzygnięcia pozostają kwestie w jaki sposób dokonano "podziału działki na sektory" czy wybudowania słupów energetycznych przez przedsiębiorstwo elektroenergetyczne bez zgody właściciela działki. Pozostają one poza zakresem niniejszego postępowania.

Wbrew zarzutom skargi Sąd nie stwierdził również naruszenia zasad ogólnych kodeksu postępowania administracyjnego, a zwłaszcza zasady pogłębiania zaufania uczestników postępowania do organów władzy publicznej, zasady prawdy obiektywnej czy zasady uwzględniania słusznego interesu strony.

Wobec powyższego skargę jako nieuzasadnioną oddalono na podstawie art. 151 p.p.s.a.

Tekst orzeczenia pochodzi ze zbiorów sądów administracyjnych.