Orzeczenia sądów
Opublikowano: LEX nr 753462

Wyrok
Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie
z dnia 20 grudnia 2010 r.
II SA/Kr 1201/10

UZASADNIENIE

Skład orzekający

Przewodniczący: Sędzia WSA Kazimierz Bandarzewski (spr.).

Sędziowie WSA: Krystyna Daniel, Wojciech Jakimowicz.

Sentencja

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 20 grudnia 2010 r. sprawy ze skargi Gminy Miejskiej Kraków na decyzję Wojewody Małopolskiego z dnia 10 sierpnia 2010 r. nr SN.VI.PC.7724-1-42-10 w przedmiocie odmowy zwrotu części nieruchomości uchyla zaskarżoną decyzję.

Uzasadnienie faktyczne

Decyzją z dnia 21 stycznia 2010 r. nr (...) Starosta K., działając na podstawie art. 136 ust. 3, art. 137 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami, orzekł o odmowie zwrotu części działki nr (...) obr. (...) jedn. ewid. (...) Miasta K., w granicach wywłaszczonej na rzecz Skarbu Państwa działki nr (...), obr. (...) (mały) (...), na rzecz S.M., M.S., L.Z. i E.B.

Orzekając o odmowie zwrotu części działki nr (...) w granicach dawnej działki nr (...) organ I instancji wskazał, że w świetle poczynionych ustaleń przedmiotowa nieruchomość wprawdzie od samego początku była zbędna na cel określony w orzeczeniu Prezydium Rady Narodowej Miasta K. z dnia 8 września 1969 r. nr (...), to jest na budowę Ośrodka Turystycznego dla k.p.U.R.T. (...) w K., gdyż jak wynika z analizy załącznika graficznego do decyzji o lokalizacji szczegółowej nr (...) z dnia 20 sierpnia 1969 r. ustalającej obszar dla ww. inwestycji, zawnioskowany do zwrotu teren znalazł się poza granicami obszaru objętego jej lokalizacją, to jednak ze względu na fakt, że aktualnie wchodzi on w skład pasa drogowego ulicy (...), w kontekście orzecznictwa Naczelnego Sądu Administracyjnego, nie jest możliwy jego zwrot.

Odwołanie od powyższej decyzji złożyli w dniu 5 lutego 2010 r. (data nadania w urzędzie pocztowym) S.M., M.S., L.Z. i E.B. reprezentowani przez pełnomocnika J.M.

Decyzją z dnia 10 sierpnia 2010 r. znak: (...) Wojewoda (...), na podstawie art. 9a ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz art. 138 § 2 k.p.a., uchylił zaskarżoną decyzję organu I instancji i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia temu organowi.

W uzasadnieniu swojej decyzji organ zwrócił uwagę, że z przepisów art. 7 i art. 77 k.p.a. obowiązek prowadzenia postępowania administracyjnego na zasadzie oficjalności. Powyższe oznacza, że to na organie administracji ciąży z urzędu obowiązek ustalenia stanu faktycznego sprawy, który odpowiada rzeczywistemu stanowi rzeczy (prawdzie materialnej), a nie temu przedstawionemu przez strony (prawdzie formalnej). Przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego zakładają wiec aktywną rolę organu administracji w procesie ustalania faktów mających istotne znaczenie dla sprawy.

Wojewoda wskazał, podzielając pogląd Starosty K. w przedmiocie niemożności zwrotu nieruchomości stanowiącej część drogi publicznej, że jednak oparcie treści zaskarżonego rozstrzygnięcia jedynie na informacji przedstawionej przez Zarząd Infrastruktury Komunalnej i Transportu w K. o tym, iż działka nr (...) stanowi pas drogowy ulicy (...) (pismo....z dnia 25 czerwca 2009 r. nr...) rodzić może istotne wątpliwości co do tego czy postępowanie dowodowe zostało w przedmiotowej sprawie przeprowadzone przez organ I instancji zgodnie ze wspomnianą zasadą prawdy obiektywnej.

W związku z powyższym, w opinii organu odwoławczego, Starosta K. przed ponownym wydaniem rozstrzygnięcia powinien wyczerpująco ustalić powyższe okoliczności faktyczne, w szczególności powinien on pozyskać dowód z oględzin nieruchomości przeprowadzonych z udziałem biegłego geodety, który winien wykonać czynności w terenie pozwalające na precyzyjne określenie granic dawnej działki nr (...) obr. (...) (mały).... Dodatkowo wskazano, że dla potwierdzenia, czy przedmiotowa działka stanowi element pasa drogowego ulicy (...) koniecznym będzie pozyskanie przez organ I instancji autoryzowanego dowodu pozwalającego na jednoznaczne określenie przebiegu pasa drogowego omawianej ulicy, tj. opatrzonej pieczęcią geodety uprawnionego lub właściwego ośrodka dokumentacji geodezyjnej i kartograficznej, mapy sytuacyjno-wysokościowei z naniesionym; podczas inwentaryzacji powykonawczej, przebiegiem inwestycji drogowej, w tym granicy pasa drogowego tej ulicy.

Niezależnie od powyższego organ odwoławczy stwierdził, że istnieje konieczność uzupełnienia dokumentacji geodezyjnej, gdyż w chwili obecnej nie można jednoznacznie stwierdzić, iż ww. działka nr (...) faktycznie weszła w skład działki nr (...). Choć bowiem porównanie map obecnych w aktach może sugerować powyższe, to brak jest w tym zakresie dowodu, który w sposób oczywisty by to potwierdzał (wykaz zmian gruntowych, równoważnik).

Ponadto organ odwoławczy podał, że za zasadne wydaje się pozyskanie do akt sprawy dowodu potwierdzającego, iż ul. (...) stanowi drogę publiczną w rozumieniu art. 2a ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych, a więc np. stosowną uchwałę co zaliczenia jej do tej kategorii dróg.

W oparciu o powyższe organ stwierdził, że zobowiązany był do wydania decyzji kasacyjnej, gdyż w sprawie istnieje konieczność przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w znacznej części.

Pismem z dnia (...) 2009 r. Gmina Miasto K. wniosła skargę na decyzję Wojewody (...) z dnia 10 sierpnia 2010 r. Zaskarżonej decyzji zarzucono:

- naruszenie zasad postępowania tj. art. 7, 8 i 12 k.p.a., które to naruszenie miało istotny wpływ na treść rozstrzygnięcia, gdyż spowodowało uchylenie prawidłowej decyzji organu I instancji i skierowanie sprawy do ponownego rozpoznania przez organ I instancji;

- naruszenie art. 76 § 1, art. 77 § 1, art. 78 § 2 oraz art. 80 k.p.a. poprzez nierozpatrzenie całości materiału dowodowego zebranego w sprawie i nieuzasadnione przyjęcie, że konieczne jest przeprowadzenie dodatkowego postępowania dowodowego w zakresie stanu faktycznego i prawnego działki będącej przedmiotem postępowania pomimo, iż okoliczności te stwierdzone były już zebranymi w sprawie dowodami;

- naruszenie art. 138 § 2 k.p.a. poprzez nieuzasadnione przyjęcie, że rozstrzygnięcie sprawy wymaga uprzedniego przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w całości lub w znacznej części.

W oparciu o powyższe Gmina wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania.

Strona skarżąca podniosła, że Zarząd Infrastruktury Komunalnej i Transportu w Krakowie jest miejską jednostką organizacyjną, która pełni funkcję zarządu dróg publicznych krajowych, wojewódzkich, powiatowych, gminnych w rozumieniu ustawy o drogach publicznych oraz dróg wewnętrznych, położonych na terenach stanowiących własność i pozostających we władaniu Gminy Miasto K. lub Skarbu Państwa, a także zarządza działkami położonymi na terenach stanowiących własność i pozostających we władaniu Gminy Miasto K. lub Skarbu Państwa, oznaczonymi symbolem "dr" w operacie ewidencji gruntów (§ 2 pkt 2 ppkt 1 i 2 Regulaminu Organizacyjnego Zarządu Infrastruktury Komunalnej i Transportu w K., dostępnego pod adresem internetowym www.zikit.krakow.pl). Brak jest jakichkolwiek podstaw do odmowy wiarygodności dowodom przedstawionym przez Zarząd Infrastruktury Komunalnej i Transportu, a stanowisko Wojewody (...), podające w wątpliwość jego wiarygodność, uznać należy za nieprzekonujące. Nie można podzielić oceny organu odwoławczego, że materiały przesłane przez tę jednostkę winny być jeszcze dodatkowo weryfikowane jako pochodzące z jednostki organizacyjnej Gminy Miasto K.

Dalej organ wskazał, że informacja przekazana przez Zarząd Infrastruktury Komunalnej i Transportu w powiązaniu z zalegającym w aktach sprawy wypisem z ewidencji gruntów, która ma charakter dokumentu urzędowego i szczególną moc dowodową.

Organ zwrócił uwagę, że same oględziny rozwiewają wszelkie wątpliwości co do charakteru użytku.

Jeśli chodzi o rzekomą potrzebę przeprowadzenia dowodu z oględzin z udziałem geodety, a także pozyskania mapy sporządzonej przez biegłego geodetę, obrazującą zakres pasa drogowego, to organ podniósł, że zarzut ten nie był podnoszony przez żadną ze stron, co świadczy o tym, że uczestnicy postępowania nie mieli wątpliwości co do położenia przedmiotu sprawy. Jeśli natomiast potrzebę taką widzi organ II instancji, to powinien dokonać stosownych czynności w prowadzonym przez siebie postępowaniu odwoławczym. Dowód z oględzin nieruchomości, przeprowadzonych z udziałem biegłego geodety nie jest normalną praktyką w sprawach o zwrot nieruchomości. W zupełności wystarczającym dowodem są oględziny przeprowadzone przez pracowników organu, oparte na porównaniu mapy ewidencyjnej i zasadniczej z mapą z okresu wywłaszczenia. Jedynie w terenie pozbawionym całkowicie obiektów terenowych, zaznaczonych na mapach, dowód taki mógłby się okazać konieczny. W niniejszej sprawie taka okoliczność nie zachodziła.

Podkreślono, że w postępowaniu przed Ministrem Infrastruktury, zakończonym orzeczeniem stwierdzającym, że decyzja wywłaszczeniowa wydana została z rażącym naruszeniem prawa, dowody których przeprowadzenie Wojewoda (...) uważa za konieczne, nie były przeprowadzane a ustalony przez Ministra infrastruktury na podstawie identycznych dokumentów jak znajdujące się w aktach niniejszej sprawy, stan faktyczny był jednoznaczny i wystarczający dla wydania rozstrzygnięcia.

Skarżąca Gmina podniosła, że Wojewoda (...) działając jako organ II winien był rozpatrzyć merytorycznie sprawę, działając w oparciu o art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. W przedmiotowym stanie faktycznym doszło do naruszenia § 2 ww. przepisu. Zdaniem strony skarżącej materiał dowodowy jest zupełny.

W niniejszej sprawie organ II instancji wydając zaskarżoną decyzję, naruszył nie tylko zasadę szybkości postępowania, ale również podstawowe zasady postępowania dowodowego, dokonując dowolnej oceny stanu faktycznego sprawy co powoduje, że słusznym jest zarzut uchybienia przepisom art. 7, art. 8 i art. 12 k.p.a., a także art. 76 § 1, 77 § 1, art. 78 § 2 oraz art. 80 k.p.a.

W odpowiedzi na skargę Wojewoda (...) wniósł o jej oddalenie powtarzając tę samą argumentację, która została przytoczona w uzasadnieniu zakwestionowanego rozstrzygnięcia.

Uzasadnienie prawne

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje:

Właściwym do rozpoznania niniejszej skargi jest Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie, który w ramach kontroli działalności administracji publicznej, przewidzianej w art. 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2002 r. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm.), zwanej dalej w skrócie p.p.s.a., uprawniony jest do badania, czy przy wydaniu zaskarżonej decyzji nie doszło do naruszenia przepisów postępowania administracyjnego, nie będąc przy tym związanym granicami skargi (art. 134 p.p.s.a.).

Ze względu na powyższą zasadę kontroli oraz treść art. 134 § 1 p.p.s.a., zgodnie z którym sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, sąd nie ma obowiązku badania tych zarzutów i wniosków, które nie mają znaczenia dla oceny legalności zaskarżonego aktu (tak Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 11 października 2005 r., sygn. akt: FSK 2326/04).

Sądowa kontrola zaskarżonej decyzji dokonana pod kątem zgodności z prawem dała podstawę do stwierdzenia, że skarga jest zasadna.

W ocenie Sądu stan faktyczny sprawy nie budzi istotnych wątpliwości, a zgromadzony materiał dowodowy jest wystarczający do wydania orzeczenia merytorycznego w sprawie. Zdaniem Sądu zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem art. 138 § 2 k.p.a., który stanowi, że organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji, gdy rozstrzygnięcie sprawy wymaga uprzedniego przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w całości lub w znacznej części.

Racę ma więc skarżąca Gmina Miasto K., kwestionując zasadność ponownego przeprowadzania postępowania dowodowego.

Zgodnie z art. 138 § 2 k.p.a., organ odwoławczy stosując ten przepis musi ustalić, że rozstrzygnięcie sprawy wymaga przeprowadzenia postępowania dowodowego w całości lub w znacznej części. Zastosowanie tego przepisu ma miejsce tylko wówczas, gdy albo w ogóle nie przeprowadzono postępowania dowodowego, albo postępowanie dowodowe przeprowadzone przez organ pierwszej instancji jest co do zasady wadliwe, bądź też wprawdzie organ pierwszej instancji przeprowadził postępowanie dowodowe, ale pominął kluczowe dowody istotne dla należytego ustalenia stanu faktycznego sprawy. Dopiero ustalenie tego stanu sprawy, pozwala (ale nie nakazuje organowi odwoławczemu) na uchylenie zaskarżonej decyzji i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania organowi pierwszej instancji.

Wydanie decyzji kasacyjnej i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji jest wyjątkiem od zasady merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej i może nastąpić tylko i wyłącznie przy wystąpieniu warunków określonych w powołanym przepisie, nie jest zatem dopuszczalna wykładnia rozszerzająca.

Jak już wskazano, ten rodzaj decyzji organu odwoławczego jest dopuszczony wyjątkowo, stanowiąc wyłom od zasady merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy przez organ odwoławczy, a samo uzupełnienie dowodów nie jest wystarczającą przesłanką do kasacji decyzji i przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji.

W ocenie Sądu w niniejszej sprawie na podstawie tak zgromadzonego materiału dowodowego nie zachodziła przesłanka do wydania decyzji kasacyjnej przez organ odwoławczy. Wojewoda w zaskarżonej decyzji stwierdził, że stan faktyczny nie jest ustalony prawidłowo, bowiem brak jest w aktach równoważników map i w związku z tym zachodzi wątpliwość, czy działka nr (...) obr. (...) faktycznie weszła w skład działki nr (...). Nadto nie przeprowadzono oględzin w terenie z udziałem biegłego geodety, a więc może zachodzić wątpliwość, gdzie znajdują się granice dawnej działki nr (...).

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie kontrolując prawidłowość ustaleń dokonanych przez organy administracji nie zgadza się z taką oceną.

Z akt sprawy zgromadzonej przez organy administracji nie wynika bowiem, aby okoliczności te nie były przedmiotem wyjaśnień. Przykładowo, znajdująca się w aktach sprawy (akta administracyjne sprawy, tom II, karta nr 162a) mapa, sporządzona w 1977 r. przez (...) Przedsiębiorstwo Geodezyjne w K. wskazuje przebieg ulicy (...) w K. i cała działka nr (...) znajduje się w pasie tej ulicy. Fakt tren potwierdza dowód z oględzin nieruchomości przeprowadzony w dniu (...) 2009 r. dokładnie opisujący każdą "stronę" byłej działki nr (...) i jej umiejscowienie w terenie (akta administracyjne sprawy, tom II, karta nr 164-163). Położenie ww. działki nr (...) obrazuje mapa znajdująca się na karcie nr 172 akt administracyjnych sprawy (tom II). Kolejna mapa (akta administracyjne sprawy, karta nr 184, tom II) również pokazuje usytuowanie byłej działki nr (...). O tym, że działka nr (...) (w skład której weszła działka nr...) stanowi pas drogowy informował organ I instancji zarząd drogi (akta administracyjne sprawy, tom II, karta nr 198). Wreszcie na karcie nr 221 (akta administracyjne sprawy, tom II) znajduje się mapa z naniesionymi w graficznej formie granicami byłej działki nr (...), która dokładnie obrazuje umiejscowienie tejże działki.

Mimo tak licznych, i wcale nie jest to wyczerpujący zestaw dowodów na tą okoliczność znajdujących się w aktach sprawy, organ odwoławczy nie wskazał, dlaczego na ich podstawie ustalenie położenia byłej działki nr (...) nie jest prawidłowe.

Sama wątpliwość, czy dany dowód w sposób wyczerpujący pozwala na ustalenie stanu faktycznego sprawy nie uzasadnia zastosowania art. 138 § 2 k.p.a. Stosując ten przepis organ odwoławczy zobowiązany jest wykazać, że zgromadzone w sprawie przez organ pierwszej instancji dowody są niewłaściwe, błędne i nie ustalają należycie stanu rzeczywistego.

Takiej konstatacji nie zawiera zaskarżona decyzja, a jedynie sugestię, że należałoby ustalić granice byłej działki nr (...) z udziałem geodety. Jeżeli rzeczywiście organ odwoławczy miał wątpliwości co do należytego ustalenia tejże okoliczności, to powinien w pierwszej kolejności skorzystać z art. 136 k.p.a., który pozwala organowi odwoławczemu na przeprowadzenie uzupełniającego postępowania dowodowego samodzielnie, bądź zlecić to organowi I instancji.

W postępowaniu administracyjnym tak organ I instancji, jak i organ II instancji są organami merytorycznymi, zobowiązanymi do merytorycznego załatwiania sprawy. W demokratycznym państwie prawnym, zgodnie z art. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, każdy organ administracji musi działać na podstawie prawa zgodnie z posiadanymi kompetencjami. Taką zaś kompetencją organu odwoławczego jest uzupełnienie postępowania dowodowego. Nie kolidowałoby to również z zasadą dwuinstancyjności postępowania administracyjnego zwłaszcza, że ani wnioskodawcy nie kwestionowali ani nie kwestionują granic byłej działki nr (...), ani skarżąca Gmina Miasto K., ani żaden inny uczestnik nie ma i nie miał wątpliwości co do tej kwestii.

Wojewoda (...) zakwestionował stwierdzenie przez organ I instancji na podstawie pisma Zarządu Infrastruktury Komunalnej i Transportu w K., że przedmiotowa działka leży w pasie drogowym ul. (...). Wojewoda poddał w wątpliwość bezstronność tej jednostki organizacyjnej Gminy. Zdaniem Sądu bezpodstawnie. Z samego faktu, że zarząd dróg w Gminie Miasto K. jest samorządową jednostką organizacyjną nie można wnioskować, że podawana przez niego informacja jest stronnicza zwłaszcza, że podawane przez tą jednostkę informacje znajdują potwierdzenie w materiale dowodowym sprawy.

Również ustalenie, czy ulica (...) położona w K. jest drogą publiczną, nie powinno uzasadniać uchylenia zaskarżonej decyzji. Zaliczenie drogi do kategorii dróg publicznych odbywa się uchwałą rady gminy. Uchwały takie publikuje wojewoda w wojewódzkim dzienniku urzędowym. Nawet gdyby zaliczenie w tej sprawie ulicy (...) do kategorii dróg publicznych nastąpiło przed 1990 r. to i tak tą okoliczność mógł samodzielnie ustalić organ odwoławczy.

Mając powyższe na uwadze należy stwierdzić, że Wojewoda (...) wydając zaskarżoną decyzję przekroczył uprawnienia wynikające z art. 138 § 2 k.p.a. i dokonał błędnej subsumcji tego przepisu. Wskazane bowiem we uzasadnieniu zaskarżonej decyzji okoliczności nie stanowiły braków, które byłyby w tej sprawie na podstawie tak zgromadzonego materiału dowodowego podstawą do uchylenia decyzji organu I instancji.

Zgodnie z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. sąd uchyla zaskarżoną decyzję, jeżeli stwierdzi naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. W tej sprawie błędne zastosowanie art. 138 § 2 k.p.a. oraz ewentualnie nie zastosowanie art. 136 k.p.a., co mogło mieć wpływ na treść zaskarżonej decyzji.

Zgodnie z art. 141 § 4 p.p.s.a. ponownie rozpoznając odwołanie, organ odwoławczy powinien uwzględnić stanowisko Sądu zawarte w uzasadnieniu tego wyroku, rozpoznać odwołanie i ewentualnie, jeżeli uzna istnienie takiej potrzeby, przeprowadzić uzupełniające postępowanie dowodowe, chyba że w sprawie ujawnią się nowe istotne okoliczności dotychczas nie podnoszone i co do których nie było prowadzone postępowanie dowodowe, które będą uzasadniały przyjęcie innego stanowiska.

Z powyższych względów sąd w tej sprawie skargę uwzględnił i uchylił zaskarżoną decyzję.

Tekst orzeczenia pochodzi ze zbiorów sądów administracyjnych.