Orzeczenia sądów
Opublikowano: LEX nr 1443468

Wyrok
Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie
z dnia 13 marca 2014 r.
II SA/Kr 117/14

UZASADNIENIE

Skład orzekający

Przewodniczący: Sędzia WSA Mariusz Kotulski.

Sędziowie WSA: Iwona Niżnik-Dobosz Jacek Bursa ( spr.).

Sentencja

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 13 marca 2014 r. sprawy ze skargi W. P. i C.

V.

na decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. z dnia 14 października 2009 r., znak: (...) w przedmiocie nakazu rozbiórki

I.

stwierdza nieważność zaskarżonej decyzji;

II.

uchyla decyzję organu I instancji;

III.

określa, że zaskarżona decyzja nie może być wykonywana;

IV.

zasądza od Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. na rzecz skarżącej C. V. kwotę 257 / dwieście pięćdziesiąt siedem / złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.

Uzasadnienie faktyczne

Decyzją z dnia 2 września 2008 r., Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego, zwany dalej "PINB", w N., na podstawie art. 48 ust. 1 w zw. z art. 48 ust. 4 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2006 r. Nr 156, poz. 1118 z późn. zm.), zwanej dalej "Prawem budowlanym", nakazał W. P. dokonać rozbiórki budynku rekreacyjnego o wymiarach w rzucie poziomym 6,0 m x 6,5 m, zlokalizowanego na działce nr ewid. (...) w miejscowości C.

W uzasadnieniu organ I instancji podał, że w wyniku oględzin przeprowadzonych z urzędu 10 października 2007 r. ustalono, że działka nr (...) w miejscowości C. zabudowana jest budynkiem mieszkalnym, dwoma budynkami gospodarczymi i budynkiem rekreacyjnym. W dniu 12 marca 2008 r. inwestor W. P. przedstawił zgłoszenie robót budowlanych niewymagających pozwolenia na budowę (sygn. akt (...)) z dnia 17 października 2005 r. W dniu 26 marca 2008 r. ponownie przeprowadzono oględziny w obrębie działki nr (...) w C., ustalając, że obiekt zrealizowany jest niezgodny z warunkami zgłoszenia organowi administracji architektonicznej-budowlano. Zgłoszenie, o którym mowa, obejmowało bowiem budowę budynku gospodarczego, wolnostojącego, parterowego, o wymiarach w rzucie poziomym 6,0 m x 4,0 m, o powierzchni zabudowy do 25 m2. Obiekt zrealizowany w miejscu wskazanym na załączniku graficznym do zgłoszenia robót budowlanych niewymagających pozwolenia na budowę sygn. akt (...) z 17 października 2005 r. to budynek rekreacyjny o wymiarach w rzucie poziomym 6,0 x 6,5 m. Jest to obiekt konstrukcji drewnianej, z bali, oparty na ławach betonowych ciągłych, pokryty papą. Budynek usytuowany jest przy zachodniej granicy działki nr (...). Wykonany zakres robót w rozumieniu art. 3 pkt 6 Prawa budowlanego stanowi budowę. Gabaryty przedmiotowego obiektu oraz jego funkcja powodują, iż bezspornym jest fakt, że do jego budowy inwestor mógł przystąpić po uzyskaniu ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę, która określa warunki realizacji inwestycji zarówno co do jej gabarytów, funkcji i lokalizacji. Ponieważ budowa została zakończona PINB w N. odstąpił od nałożenia na inwestora obowiązku wstrzymania prowadzenia robót budowlanych i postanowieniem z dnia 18 czerwca 2008 r., na podstawie art. 48 ust. 2 i 3 Prawa budowlanego, zobowiązał inwestora W. P., do przedłożenia w terminie do 29 sierpnia 2008 r. dokumentów, o których mowa w art. 33 ust. 2 pkt 1 i 2. Inwestor nie wypełnił w wyznaczonym terminie obowiązków nałożonych w postanowieniu.

W. P. odwołał się od ww. decyzji.

Decyzją z dnia 14 października 2009 r., nr (...), Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego, na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., utrzymał zaskarżoną decyzję w mocy.

W uzasadnieniu organ odwoławczy podniósł, że zgodnie z generalną zasadą wyrażoną w art. 28 ust. 1 Prawa budowlanego, roboty budowlane rozpocząć można jedynie na podstawie ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę. Wyjątki od tej zasady ustanawiają art. 29 i 30 Prawa budowlanego. Zgodnie z art. 29 ust. 1 pkt 2 w zw. z art. 30 ust. 1 pkt 1 ww. ustawy zgłoszenia właściwemu organowi wymaga budowa wolnostojących parterowych budynków gospodarczych o powierzchni zabudowy do 25 m2. Zgodnie z oświadczeniem inwestora, przedmiotowy obiekt budowlany wybudowany został na podstawie przyjętego bez sprzeciwu zgłoszenia robót budowlanych niewymagających pozwolenia na budowę z dnia 17 października 2005 r. Ze znajdującej się w aktach sprawy uwierzytelnionej kserokopii ww. zgłoszenia wynika, że zgłoszenie to obejmowało budowę wolnostojącego parterowego budynku gospodarczego, o powierzchni zabudowy 25 m2 oraz o wymiarach w rzucie poziomym 4,0 x 6,0 m. W trakcie przeprowadzonych 26 marca 2008 r. oględzin ustalono, że faktyczne wymiary przedmiotowego budynku to 6,5 x 6,0 m. Organ II instancji podniósł, że Prawo budowlane nie przewiduje pojęcia odstępstwa od dokonanego zgłoszenia robót budowlanych. Obiekt o wymiarach innych niż określone w zgłoszeniu jest zatem nowym obiektem budowlanym i jako taki powinien podlegać ocenie pod kątem wymogu uzyskania pozwolenia na budowę bądź dokonania zgłoszenia właściwemu organowi. Kwalifikacji takiej dokonywać należy na podstawie art. 29 i 30 Prawa budowlanego. W związku z faktem, że budowa wolnostojącego budynku o wymiarach w rzucie 6,5 x 6,0 m (a więc o pow. przekraczającej 25 m2) nie została wymieniona w katalogu budów zwolnionych z obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę, zgodnie z generalną zasadą wyrażoną w art. 28 ww. ustawy stwierdzić należy, że na wybudowanie przedmiotowego budynku wymagane było uzyskanie ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę. W ocenie organu odwoławczego, organ I instancji prawidłowo zastosował w sprawie art. 48 Prawa budowlanego. Ze zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego wynika, że organ I instancji podjął wymagane przepisami Prawa budowlanego kroki, mające na celu wdrożenie w stosunku do przedmiotowego budynku postępowania legalizacyjnego, wydając w dniu 18 czerwca 2008 r. postanowienie nakładające na inwestora obowiązek przedłożenia dokumentów wymaganych do legalizacji inwestycji. W uzasadnieniu ww. postanowienia zacytowano również art. 48 ust. 4 Prawa budowlanego, informując tym samym zobowiązanego o skutkach niewykonania w terminie nałożonych obowiązków. Przed upływem terminu określonego w ww. postanowieniu inwestor nie wywiązał się jednak z obowiązku przedstawienia wymaganych dokumentów. W aktach sprawy znajduje się co prawda zaświadczenie Wójta Gminy (...) o zgodności przedmiotowej budowy z zapisami obowiązującego planu zagospodarowania przestrzennego, jednak pozostałych dokumentów, o których mowa w postanowieniu z dnia 18 czerwca 2008 r., inwestor nie dostarczył. W ocenie organu odwoławczego, zakreślony przez PINB, prawie 2-miesięczny termin uznać należało za wystarczający do wywiązania się z obowiązku przedłożenia wymaganych dokumentów. Inwestor nie wystąpił również o przedłużenie zakreślonego terminu.

Powyższą decyzję zaskarżyli do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie W. P. i C. V., domagając się uchylenia zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji I instancji. Zaskarżonej decyzji zarzucili naruszenie:

- art. 48 ust. 1 i ust. 4 Prawa budowlanego poprzez jego błędne zastosowanie,

- art. 50 i art. 51 Prawa budowlanego poprzez ich niezastosowanie,

- art. 7, art. 77 i art. 107 k.p.a.

W uzasadnieniu skarżący, odwołując się do orzecznictwa sądów administracyjnych wskazali, że w przedmiotowej sprawie organy zastosowały niewłaściwy tryb legalizacji inwestycji. Wykonanie robót budowlanych wymagających pozwolenia na budowę, w oparciu o skutecznie dokonane zgłoszenie, powinno być oceniane w trybie art. 50 i 51 Prawa budowlanego, chyba że zostanie wykazane, iż inwestor wykonując roboty budowlane w zasadniczy sposób odbiegające od objętych zgłoszeniem, zmierzał do obejścia obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę. Organy nadzoru budowlanego nie wyjaśniły tego, czy inwestor zmierzał do obejścia obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę. Dopiero bowiem po niewątpliwym ustaleniu takiej okoliczności mogły sięgać do art. 48 Prawa budowlanego. Jednakże, w okolicznościach niniejszej sprawy nie może być mowy o tym, że inwestor zamierzał, a więc miał od początku wolę celowego działania nakierowanego na obejście pozwolenia na budowę. Tak więc, niniejsza sprawa winna być rozpatrywana na podstawie art. 50 i art. 51 Prawa budowlanego, w ramach którego powinno dojść do oceny, czy inwestor istotnie odstąpił od warunków zgłoszenia.

W odpowiedzi na skargę WINB wniósł o oddalenie skargi i podtrzymał swoje stanowisko przedstawione w zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie wyrokiem z dnia 20 lutego 2012 r., sygn. akt II SA/Kr 33/10, oddalił skargę, jednakże Naczelny Sąd administracyjny wyrokiem z dnia 29 listopada 2013 r. sygn. II OSK 1548/12 uwzględniając skargę kasacyjną C. V., uchylił zaskarżony wyrok i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Krakowie, zasądzając koszty na rzecz C. V.

W ocenie NSA nie doszło w sprawie do naruszenia art. 10 i art. 28 k.p.a., gdyż z akt sprawy wynika, że w kwestii reprezentowania C. V. przed organem II instancji, zaskarżona decyzja została doręczona również uczestniczce reprezentowanej przez W. P. Jednakże Sąd I instancji zupełnie pominął, że C. V. złożyła do akt sprawy pismo procesowe z dnia 14 lutego 2012 r., w załączeniu do którego przedstawiła również złożone przed notariuszem w dniu 21 listopada 2008 r. wypowiedzenie W. P. umowy użyczenia z dnia 29 sierpnia 2005 r., uprawniającej W. P. do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Zatem w postępowaniu sądowym wyszła na jaw nowa istotna okoliczność nie znana organowi II instancji w dacie wydania zaskarżonej decyzji - w dacie wydania zaskarżonej decyzji W. P. nie posiadał już prawa do dysponowania nieruchomością. Z tego względu decyzja organu II instancji, zawierająca w swej treści nakaz rozbiórki, została skierowana do W. P. zamiast do C. V.

Uzasadnienie prawne

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Stosownie do art. 3 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270), zwanej dalej w skrócie "p.p.s.a.", sądy administracyjne powołane są do kontroli zgodności z prawem działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Stosownie do przepisu art. 145 § 1 pkt 1 lit. "a" - "c" oraz pkt 2 p.p.s.a. kontrola ta sprawowana jest w zakresie oceny zgodności zaskarżonych do sądu decyzji z obowiązującymi przepisami prawa materialnego jak i przepisów proceduralnych, a także przy uwzględnieniu przyczyn nieważności orzeczeń organów administracyjnych, określonych w art. 156 k.p.a. Orzekanie - w myśl art. 135 p.p.s.a. - następuje w granicach sprawy będącej przedmiotem kontrolowanego postępowania, w której został wydany zaskarżony akt lub czynność i odbywa się z uwzględnieniem wówczas obowiązujących przepisów prawa.

Nadto w niniejszej sprawie Sąd, któremu sprawa została przekazana, jest zgodnie z art. 190 p.p.s.a. związany wykładnią prawa dokonaną w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny.

Wobec tego wytyczne wskazane przez NSA w wyroku z dnia 29 listopada 2013 r. sygn. II OSK 1548/12, które wiążą Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie, muszą doprowadzić do oceny, iż w kontrolowanej sprawie w trakcie postępowania odwoławczego trwającego przed organem II instancji doszło do istotnej zmiany stanu faktycznego, który uzasadniał skierowanie nakazu rozbiórki wynikającego z zaskarżonej decyzji do C. V., a nie jak błędnie to uczyniono w decyzji do W. P. Fakt utraty przez inwestora prawa do dysponowania nieruchomością, co wynika ze złożonego przed notariuszem w dniu 21 listopada 2008 r. wypowiedzenia W. P. umowy użyczenia z dnia 29 sierpnia 2005 r., uprawniającej W. P. do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, oznacza, że W. P. jako inwestor w sposób trwały został pozbawiony możliwości wykonania nakazu rozbiórki. Takie uprawnienie, z uwagi na obowiązujący system prawa własności, w okolicznościach faktycznych i prawnych niniejszej sprawy nie przysługiwało bowiem inwestorowi na podstawie zaskarżonej decyzji, ponieważ wydanie nakazu rozbiórki nie statuuje żadnego tytułu prawnego uprawniającego osobę nie mającą tytułu prawnego do gruntu na tak doniosłą ingerencję w prawo własności jak rozbiórka obiektu budowlanego. Zatem zaskarżona decyzja została obarczona kwalifikowaną wadą wynikającą z art. 156 § 1 pkt 5 k.p.a., tj. była niewykonalna w dniu jej wydania i niewykonalność ta miała charakter trwały. Zaskarżona decyzja winna zostać skierowana do C. V., jako właścicielki nieruchomości, gdyż z treści art. 52 Prawa budowlanego jednoznacznie wynika, że m.in. właściciel obiektu budowlanego jest obowiązany na swój koszt dokonać nakazu rozbiórki nałożonego w decyzji, o której mowa w art. 48 Prawa budowlanego.

Mając powyższe na uwadze Sąd, w pkt I wyroku, w oparciu art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a. w zw. z art. 156 § 1 pkt 5 k.p.a. stwierdził nieważność zaskarżonej decyzji. W pkt III określił, w oparciu o art. 152 p.p.s.a., że zaskarżona decyzja nie może być wykonywana.

Sąd uchylił również decyzję organu I instancji, w oparciu o art. 145 § 1 pkt 1 lit. "c" p.p.s.a., ponieważ wytyczne przedstawione przez NSA zmierzają do wydania nakazu rozbiórki wobec innego podmiotu, niż wskazany przez organy, co w sytuacji stwierdzenia nieważności decyzji II instancji bez uchylenia również decyzji I instancji, doprowadziłoby do pozbawienia tego podmiotu uprawnienia do rozpatrzenia sprawy administracyjnej w dwuinstancyjnym postępowaniu administracyjnym tj. z zapewnieniem możliwości jakie daje ochrona w obu instancjach postępowania administracyjnego (art. 15 k.p.a.).

Przy ponownym rozpatrzeniu sprawy organy winny kierować się wyżej przedstawionymi uwagami Sądu.

O kosztach orzeczono w oparciu o art. 200 w zw. z art. 205 § 2 p.p.s.a.

Tekst orzeczenia pochodzi ze zbiorów sądów administracyjnych.