II SA/Kr 1157/20 - Wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie

Orzeczenia sądów
Opublikowano: LEX nr 3129958

Wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 26 stycznia 2021 r. II SA/Kr 1157/20

UZASADNIENIE

Skład orzekający

Przewodniczący: Sędzia WSA Magda Froncisz.

Sędziowie WSA: Joanna Człowiekowska Tadeusz Kiełkowski (spr.).

Sentencja

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 26 stycznia 2021 r. sprawy ze skargi H. B. na decyzję Wojewody (...) z dnia 24 lipca 2020 r. znak (...) w przedmiocie odmowy zwrotu nieruchomości oddala skargę

Uzasadnienie faktyczne

Wojewoda M., decyzją z dnia 24 lipca 2020 r., znak: (...), działając na podstawie art. 9a w związku z art. 142 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (t.j. Dz. U. z 2020 r. poz. 65 z późn. zm.) oraz art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2020 r. poz. 256 z późn. zm.), w związku z art. 16 ustawy z dnia 7 kwietnia 2017 r. o zmianie ustawy Kodeks postępowania administracyjnego oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2017 r. poz. 935), po rozpatrzeniu odwołania H.B. od decyzji Starosty K. z dnia 10 lutego 2020 r. znak: (...) - utrzymał zaskarżoną decyzję w mocy.

Powyższa decyzja, która jest przedmiotem skargi, zapadła w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych.

Starosta K., decyzją z dnia 10 lutego 2020 r., znak: (...), działając na podstawie art. 136 ust. 3, art. 137 ust. 1 i art. 142 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (t.j. Dz. U. z 2020 r. poz. 65) oraz art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2018 r. poz. 2096 z późn. zm.), po rozpatrzeniu wniosku H.B., A.B. i T.B. o zwrot nieruchomości i po przeprowadzeniu postępowania administracyjnego - orzekł o odmowie zwrotu nieruchomości oznaczonej jako część działki nr (...), obj. księgą wieczystą nr (...), poł. w obr. (...) jedn. ewid. K. m. K., w granicach wywłaszczonej parceli I. kat. (...) b. gm. kat. N., na rzecz: H.B., A.B. i T. B.

Starosta K. stwierdził w szczególności, że zawnioskowana do zwrotu nieruchomość oznaczona jako część działki nr (...), poł. w obr. (...), jedn. ewid. K. m. K., w graniach wywłaszczonej na rzecz Skarbu Państwa parceli I. kat. (...), b. gm. kat. N., została wykorzystana zgodnie z celem wywłaszczenia wskazanym w orzeczeniu Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w K. z 25 lutego 1955 r., jako niezbędna dla realizacji narodowych planów gospodarczych, w ramach których wybudować miano domy akademickie, które powstały. Organ I instancji zwrócił również uwagę na to, że realizacja inwestycji polegającej na budowie domów akademickich ma charakter złożony i za jej integralną część należy uznać także obszary zielone, stanowiące zieleń izolacyjną, a także obszary spełniające rolę rekreacyjną. O niezbędności przedmiotowej nieruchomości świadczy również powierzchnia terenu przeznaczonego pod wywłaszczenie. Trudno bowiem wyobrazić sobie sytuację, aby cały obszar wskazany w zezwoleniu Przewodniczącego Państwowej Komisji Planowania Gospodarczego został zabudowany domami akademickimi. Z dokumentów tych wynika, że planowano wybudowanie 3 akademików. Tak więc należy domniemywać, iż resztę wywłaszczonych nieruchomości miano zagospodarować jako tereny zielone i rekreacyjne. Realizacja celu wywłaszczenia polegającego na budowie domów akademickich wraz z terenami zielonymi musi wiązać się konkretnymi robotami i nakładami inwestycyjnymi, co w przedmiotowej sprawie organ I instancji stwierdził. Aktualny stan zagospodarowania przedmiotowej nieruchomości również wskazuje, zdaniem Starosty K., na wykonanie w jej obszarze prac związanych z realizacją zaplanowanej inwestycji.

Odwołanie od powyższej decyzji złożył H.B., zarzucając jej: "1. naruszenie przepisów prawa materialnego, tj. art. 136 ust. 3 w zw. z art. 137 ustawy o gospodarce nieruchomościami (...), poprzez błędne uznanie, iż Nieruchomość została wykorzystana zgodnie z celem wywłaszczenia oraz że cel wywłaszczenia został zrealizowany na terenie Nieruchomości, podczas gdy cel dla którego Nieruchomość została wywłaszczona w 1955 r. został zrealizowany poza obszarem Nieruchomości, która jeszcze w latach 70-tych stanowiła niezagospodarowany teren zielony, a następnie (pod koniec lat 90-tych), została zagospodarowana jako teren o charakterze parkowym, wyraźnie oddzielony od terenów przylegających do wybudowanych domów akademickich; 2. naruszenie przepisów postępowania, tj. art. 80 k.p.a., polegające na wadliwej i sprzecznej z zasadami logicznego myślenia i doświadczenia życiowego ocenie materiału dowodowego, w szczególności poprzez uznanie, że wywłaszczenie terenu większego niż było to konieczne do budowy "trzech domów akademickich" lub "trzech burs akademickich" (do których odnoszą się liczne zgromadzone w sprawie dokumenty) może świadczyć jedynie o tym, że teren pod inwestycję został wywłaszczony w zakresie większym niż to było konieczne dla realizacji celu wywłaszczenia; 3. naruszenie przepisów postępowania, tj. art. 8 k.p.a., przez wydanie decyzji w sposób naruszający zaufanie uczestników do władzy publicznej poprzez nieuzasadnioną zmianę poglądów przez Organ I instancji - Starostę K. - w zakresie zasadności zwrotu działki (...), podczas gdy zasadność zwrotu działki (...), przylegającej bezpośrednio i bez zarysowanych w terenie granic do działki (...), której teren został wywłaszczony na podstawie tego samego Orzeczenia Prezydium WRN w K., nie była kwestionowana przez ten organ w decyzji z dnia 2 sierpnia 2019 r., znak: (...), utrzymanej następnie w mocy przez Organ II instancji w drodze decyzji z dnia 15 stycznia 2020 r., znak: (...)"

Działając na skutek odwołania, Wojewoda M. opisaną na wstępie decyzją z dnia 24 lipca 2020 r., znak (...), utrzymał w mocy decyzję Starosty K. z dnia 10 lutego 2020 r.

W uzasadnieniu swojego rozstrzygnięcia organ odwoławczy wskazał i wyjaśnił art. 136 i art. 137 ustawy o gospodarce nieruchomościami w znowelizowanym brzmieniu oraz zwrócił uwagę na wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 13 marca 2014 r., P 38/11 - a następnie zauważył, że w przeszłości częstą praktyką było ogólnikowe określanie celu wywłaszczenia w decyzji lub umowie sprzedaży, bądź też brakowało nawet określenia przeznaczenia nieruchomości. W ocenie Wojewody M., należy również zwrócić uwagę na specyfikę niniejszej sprawy, w której przedmiotem ustaleń są nieruchomości wywłaszczone na podstawie dekretu z dnia 26 kwietnia 1949 r. o nabywaniu i przekazywaniu nieruchomości niezbędnych dla realizacji narodowych planów gospodarczych. Powołana regulacja nie przewidywała bowiem konieczności precyzyjnego określenia celu wywłaszczenia zarówno w dokumentacji wymaganej dla uzyskania pozwolenia na nabycie nieruchomości (przy czym pojęcie to oznaczało na gruncie omawianej regulacji wywłaszczenie), dokumentacji sporządzanej na potrzeby procesu wywłaszczeniowego, jak i w samym orzeczeniu wywłaszczeniowym.

Dalej Wojewoda M. wskazał, że w przedmiotowej sprawie niewątpliwie spełnione zostały dwie podstawowe przesłanki, bez zaistnienia których nie jest możliwe orzeczenie o zwrocie wywłaszczonej nieruchomości. Po pierwsze, w stosunku do przedmiotowje nieruchomości zastosowanie znajdują przepisy art. 136 ust. 3 i następne u.g.n., gdyż jej przejęcie na rzecz Skarbu Państwa nastąpiło na podstawie orzeczenia Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w K. z dnia 25 lutego 1955 r. znak: (...), wydanego na podstawie dekretu z dnia 26 kwietnia 1949 r. o nabywaniu i przekazywaniu nieruchomości niezbędnych dla realizacji narodowych planów gospodarczych, z przeznaczeniem na cele realizacji narodowych planów gospodarczych - Przedsiębiorstwa Państwowego Zarządu Ośrodków Akademickich w Warszawie, Ekspozytura w K. Na podstawie operatu licz. ks. zam. (...) z parceli I. kat. (...), b. gm. kat. N. o pow. 0,3222 ha zostały wydzielone: część o pow. 0,2830 ha, przeznaczona "pod ośrodek akademicki", która weszła w skład nowoutworzonej parceli I. kat. 90/7, część o pow. 0,0096 ha, przeznaczona pod drogę, która weszła w skład parceli I. kat. 90/8, zaś pozostała część o pow. 0,0296 ha pozostała przy właścicielu. W dniu wywłaszczenia przedmiotowa nieruchomość stanowiła własność N.B. z M. Wniosek o zwrot przedmiotowej nieruchomości złożyły uprawnione do tego osoby, tj. A.B., H.B. oraz T.B., spadkobiercy poprzedniej właścicielki, co potwierdzają zgromadzone w aktach sprawy, stosowne dokumenty.

Wojewoda M. następnie zreferował zebrany materiał dowodowy i ustalenia organu I instancji. W tym kontekście podał, że z dokumentacji geodezyjnej oraz z porównania archiwalnej mapy katastralnej z mapą ewidencji gruntów wynika, że wywłaszczonej części parceli I. kat. (...), b. gm. kat. N., odpowiada obecnie m.in. działka nr (...), poł. w obr. (...), jedn. ewid. K. m. K. W toku postępowania organ I instancji pozyskał kopię orzeczenia Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w K. z dnia 25 lutego 1955 r. znak (...) oraz dokumentację związaną z postępowaniem poprzedzającym wydanie tego orzeczenia, tj.: zezwolenie Zastępcy Przewodniczącego Państwowej Komisji Planowania Gospodarczego z dnia 3 grudnia 1953 r. nr (...), kopię mapy katastralnej Dzielnicy (...) N., stanowiącej załącznik do ww. zezwolenia, zawiadomienie Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w K. z dnia 3 maja 1954 r. znak: (...) o wszczęciu postępowania wywłaszczeniowego i rozprawie wywłaszczeniowo-odszkodowawczej, zaświadczenie lokalizacyjne Nr (...) z dnia 29 lipca 1953 r. znak: (...), wydane przez Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w K., zaświadczenie lokalizacyjne Nr (...) z dnia 15 października 1953 r. znak: (...), wydane przez Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w K., opinię Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w K. z dnia 28 sierpnia 1953 r. znak: (...), wniosek Ministra Szkolnictwa Wyższego z dnia 20 listopada 1953 r. nr (...), wniosek Państwowego Zarządu Ośrodków Akademickich w Warszawie Ekspozytura w K. z dnia 1 lutego 1954 r. znak: (...) o przeniesienie prawa własności nieruchomości położonych w K., w dzielnicy (...) N., protokół z rozprawy administracyjnej połączonej z oględzinami nieruchomości przeprowadzonej w dniu 25 października 2019 r. oraz archiwalne zdjęcia lotnicze przedmiotowego terenu z lat: 1970, 1975, 1982, 1993, 1998 i 2003.

Wojewoda M. wskazał, że z powyższej dokumentacji wynika, iż na podstawie zezwolenia Przewodniczącego Państwowej Komisji Planowania Gospodarczego z dnia 3 grudnia 1953 r. nr (...) udzielono Zarządowi Ośrodków Akademickich w Warszawie - Ekspozytura w K., jako wykonawcy narodowych planów gospodarczych, zezwolenia na nabycie nieruchomości niezbędnych pod budowę trzech domów akademickich, zlokalizowanych pomiędzy ulicami: K., R., projektowanym przedłużeniem ul. U. i rzeczką M., na terenie oznaczonym na załączonym planie sytuacyjnym linią koloru niebieskiego. Jak ustalił organ I instancji, załącznik do ww. zezwolenia obejmował parcelę 1. kat. (...), b. gm. kat. N. Z zawiadomienia Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w K (...) z dnia 3 maja 1954 r. znak: (...) o wszczęciu postępowania wywłaszczeniowego i rozprawie wywłaszczeniowo-odszkodowawczej wynika, iż nieruchomości wymienione w ww. zawiadomieniu, w tym część parceli 1. kat. (...), b. gm. kat. N., związane są z realizacją narodowego planu gospodarczego. Natomiast zgodnie z treścią zaświadczenia lokalizacyjnego Nr (...) z dnia 29 lipca 1953 r. znak: (...), wydanego przez Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w K., wyrażono zgodę na wstępną lokalizację szczegółową trzech typowych burs akademickich na terenie położonym w K., zawartym między ulicami: K., R., przedłużeniem ul. U. i M. Z kolei zaświadczenie lokalizacyjne Nr (...) z dnia 15 października 1953 r. znak: (...), wydane przez Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w K. wyrażało zgodę na ostateczną lokalizację szczegółową trzech burs akademickich na terenie położonym w K. Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w K. w opinii z dnia 28 sierpnia 1953 r. znak: (...) wskazało, że nieruchomości położone w K. pomiędzy ulicami K., R., przedłużeniem ul. U. i M., są niezbędne pod budowę trzech typowych burs akademickich, co stwierdza zaświadczenie lokalizacyjne nr (...), wydane w dniu 29 lipca 1953 r. przez Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w K. w porozumieniu z Wojewódzką Komisją Planowania Gospodarczego w K. Wśród wymienionych nieruchomości niezbędnych do realizacji ww. inwestycji znalazła się parcela I. kat. (...), b. gm. kat. N. Minister Szkolnictwa Wyższego wnioskiem z dnia 20 listopada 1953 r. nr DI-III-62/139/53 zwrócił się do Przewodniczącego Państwowej Komisji Planowania Gospodarczego o zezwolenie Przedsiębiorstwu Państwowemu Zarząd Ośrodków Akademickich w Warszawie - Ekspozytura w K. na nabycie nieruchomości niezbędnych pod budowę trzech domów akademickich. Następnie we wniosku wywłaszczeniowym z dnia 1 lutego 1954 r. znak: (...) Państwowe Przedsiębiorstwo Zarząd Ośrodków Akademickich w Warszawie - Ekspozytura w K., skierowanym do Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej, wystąpiło o przeniesienie prawa własności nieruchomości położonych w K., w dzielnicy (...) N., w tym m.in. parceli 1. kat. (...), b. gm. N.

W dniu 25 października 2019 r. została przeprowadzona rozprawa administracyjna połączona z oględzinami przedmiotowej nieruchomości, podczas której Starosta K. stwierdził, iż: "Granice: północna, wschodnia i zachodnia nie są widoczne w terenie - brak punktów granicznych. Granica południowa przebiega wzdłuż wykonanego z metalowych elementów ogrodzenia. Widoczna jest także stara betonowa podmurówka, która może być granicą nieruchomości. Zagospodarowanie nieruchomości. Teren porośnięty jest wykoszoną trawą. Przez nieruchomość przebiega ścieżka wykonana z kostki brukowej. Nieruchomość zagospodarowana jest jako plac zabaw dla dzieci, na którym posadowione są zjeżdżalnie, huśtawki oraz kosze na śmieci, a także ławki. Na działce znajduje się także wykonana z drewna lokomotywa z wagonikiem (zabawka) oraz piaskownica w kształcie kwiatu." Na pozyskanych przez Starostę K. zdjęciach lotniczych z 1970 r. i 1975 r., na terenie objętym wnioskiem o zwrot widoczny jest teren zielony, przez który przebiega ciąg pieszy. Natomiast na fotografiach pochodzących z lat: 1982, 1993, 1998 i 2003 widoczny jest wspomniany wyżej ogródek jordanowski. W trakcie prowadzonego postępowania organ I instancji ustalił również, na podstawie pisma Miejskiego Przedsiębiorstwa Wodociągów i Kanalizacji S.A. w K. z dnia 30 sierpnia 2017 r. nr (...), iż na przedmiotowej nieruchomości znajduje się kolektor ogólnospławny 01200 (dok. pow. 1006). Ponadto Urząd Miasta K. pismami z dnia 23 kwietnia 2018 r. i z dnia 24 lipca 2018 r. poinformował organ I instancji, iż działka nr (...), poł. w obr. (...), jedn. ewid. K. m. K., objęta jest służebnością przesyłu na rzecz Miejskiego Przedsiębiorstwa Wodociągów i Kanalizacji S.A. w K., a także ustanowiono na ww. działce trwały zarząd na czas nieoznaczony na rzecz Zarządu Zieleni Miejskiej w K.

Wojewoda M., przechodząc do przedstawienia własnej oceny zebranego materiału dowodowego, wskazał, że jako prawidłowe należy ocenić ustalenia dokonane przez organ I instancji w zakresie określenia, a następnie doprecyzowania celu wywłaszczenia przedmiotowej nieruchomości, zgodnie z którymi na stanowiącej przedmiot postępowania nieruchomości wywłaszczonej, w ramach ogólnie określonego w orzeczeniu wywłaszczeniowym celu wywłaszczenia, jakim była realizacja narodowych planów gospodarczych, powstać miały domy akademickie, a także obszary zielone, stanowiące zieleń izolacyjną, spełniające rolę rekreacyjną. Z pozyskanych w sprawie dokumentów wynika, że na nieruchomości wywłaszczonej planowano wybudowanie 3 domów akademickich. Odnosząc się do odpowiedniego zarzutu odwołania, Wojewoda M. zauważył, iż budowa domów akademickich obejmuje również - oprócz realizacji budynków - także realizację infrastruktury niezbędnej dla ich funkcjonowania, urządzonej w postaci ciągów komunikacyjnych, terenów rekreacji i terenów zielonych. Powołując się na doświadczenia związane z prowadzeniem spraw z zakresu zwrotów nieruchomości wywłaszczonych prowadzonych na podstawie powołanego dekretu z 26 kwietnia 1949 r., Wojewoda M. wskazał, że często realizacja danej inwestycji następowała etapami, zarówno w sferze projektowej, jak i wykonawczej, w tym przedstawiania na poszczególnych etapach projektowania inwestycji coraz bardziej uszczegóławianych planów, dotyczących konkretnych fragmentów całego obszaru inwestycji. Często też zdarzało się, że pierwotne zamierzenia (z ogólnych planów zagospodarowania terenu) uzyskiwały odmienny kształt od początkowych (tworzone były aneksy do wcześniejszych planów). Mając na uwadze fakt, iż dla wnioskowanego do zwrotu terenu nie zaprojektowano w dacie wywłaszczenia przedmiotowej nieruchomości konkretnych rozwiązań infrastruktury technicznej, zaś ogólnie określonym celem wywłaszczenia była realizacja narodowych planów gospodarczych, a w jego ramach powstać miały domy akademickie - to istniejące na przedmiotowej nieruchomości tereny zielone należy uznać za związane funkcjonalnie z inwestycją stanowiącą cel wywłaszczenia. Oceniając zebrany w sprawie materiał dowodowy, w świetle wyroku Trybunału Konstytucyjnego z 13 marca 2014 r., sygn. akt P 38/11, należy stwierdzić - zdaniem organu odwoławczego - iż cel wywłaszczenia został na przedmiotowej nieruchomości zrealizowany, a tym samym nie można orzec o jej zwrocie na rzecz uprawnionych podmiotów. Wojewoda M. zwrócił uwagę także na kwestię dopuszczalnej modyfikacji przeznaczenia nieruchomości (jej części) dla osiągnięcia celu wywłaszczenia. Organ odwoławczy ocenił, że w ramach dopuszczalnej modyfikacji celu wywłaszczenia przedmiotowa nieruchomość została wykorzystana pod urządzenie zieleni, co nie niweczy realizacji głównego celu wywłaszczenia nieruchomości tj. realizacji narodowych planów gospodarczych i może stanowić dopuszczalną modyfikację celu wywłaszczenia.

Odnosząc się do wskazanych w odwołaniu decyzji Starosty K. z dnia 2 sierpnia 2019 r., znak: (...), utrzymanej w mocy przez Wojewodę M. decyzją z dnia 15 stycznia 2020 r., znak: (...), Wojewoda M. zauważył, iż Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie wyrokiem z dnia 16 lipca 2020 r., sygn. akt II SA/Kr 300/20, uchylił zaskarżoną decyzję organu II instancji i poprzedzającą ją decyzję organu I instancji.

Pismem z dnia 3 września 2020 r. H.B. zaskarżył powyższą decyzję Wojewody M. z dnia 24 lipca 2020 r. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie. Skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji organu I instancji oraz o zasądzenie na jego rzecz kosztów postępowania. Skarżący zarzucił zaskarżonej decyzji:

1) naruszenie przepisów prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, tj. art. 136 ust. 1 i 3 w zw. z art. 137 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami, poprzez przyjęcie, że cel wywłaszczenia mogą wypełniać nie tylko działania podejmowane dla realizacji rzeczywistych zamiarów (planów) podmiotu dokonującego wywłaszczenia, ale także zdarzenia znacznie późniejsze, niezależne od woli wywłaszczającego, w dodatku podejmowane poza obszarem faktycznej realizacji zamierzonej inwestycji, co skutkowało przyjęciem przez organ, że pozostawienie terenów zielonych nieruchomości mieściło się w dopuszczalnej modyfikacji celu wywłaszczenia;

2) naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy tj.:

a) art. 80 k.p.a. poprzez nieznajdującą podstaw w materiale dowodowym ocenę, że celem wywłaszczenia nieruchomości było przeznaczenie jej pod obszary zielone, podczas, gdy ze zgromadzonego materiału dowodowego wynika, że celem wywłaszczenia nieruchomości była budowa trzech akademików, a jednocześnie brak jest jakiejkolwiek dokumentacji projektowej, która mogłaby swoim zasięgiem obejmować obszar nieruchomości, jak również która mogłaby wskazywać, że plan realizacyjny budowy trzech akademików obejmował swoim zakresem także teren objęty nieruchomością lub która mogłaby przewidywać przeznaczenie nieruchomości na oznaczoną infrastrukturę funkcjonalnie powiązaną z akademikami;

b) art. 7, 77 § 1 w zw. z art. 107 § 3 k.p.a. poprzez nierozpatrzenie istotnych elementów materiału dowodowego zgromadzonego w sprawie, w szczególności zdjęć lotniczych terenu, które dowodzą, że nieruchomość jeszcze w latach 70-tych stanowiła niezagospodarowany teren zielony, a następnie (pod koniec lat 90-tych), została zagospodarowana jako teren o charakterze parkowym, wyraźnie oddzielony od terenów przylegających do wybudowanych domów akademickich, jak również protokołu z rozprawy administracyjnej, z którego wynika, że nieruchomość wzdłuż południowej granicy pozostaje wyraźnie rozgraniczona z terenem przylegającym do akademików;

c) art.

138 § 1 pkt 1 k.p.a. poprzez utrzymanie w mocy decyzji organu I instancji, podczas gdy w sprawie zachodziły przesłanki do jej uchylenia i wydania decyzji reformatoryjnej. W uzasadnieniu skargi skarżący przedstawił argumentację na poparcie sformułowanych zarzutów i wniosków W odpowiedzi na skargę Wojewoda M. wniósł o jej oddalenie w pełni podtrzymując swoje stanowisko zawarte w uzasadnieniu zakwestionowanego rozstrzygnięcia. Organ odwoławczy ustosunkował się także do zarzutów skargi uznając je za niezasadne.

Uzasadnienie prawne

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje.

Stosownie do art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2019 r. poz. 2167) w zw. z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 z późn. zm., dalej "p.p.s.a."), sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej, stosując środki określone w ustawie. Kontrola sądu polega na zbadaniu, czy przy wydawaniu zaskarżonego aktu nie doszło do rażącego naruszenia prawa dającego podstawę do stwierdzenia jego nieważności, naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania, naruszenia prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy oraz naruszenia przepisów postępowania administracyjnego w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Sąd nie jest przy tym związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, zgodnie z dyspozycją art. 134 § 1 p.p.s.a. Sąd nie rozstrzyga sprawy administracyjnej merytorycznie, lecz ocenia zgodność aktu z przepisami prawa.

Kontrolując zaskarżoną decyzję zgodnie ze wskazanymi wyżej kryteriami, należało uznać, że nie ma podstaw do pozbawienia jej mocy wiążącej. Skarga okazała się niezasadna.

Zgodnie z art. 136 ust. 3 zd. 1 z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (obecnie tj. Dz. U. z 2020 r. poz. 1990, dalej "u.g.n.") poprzedni właściciel lub jego spadkobierca mogą żądać zwrotu wywłaszczonej nieruchomości lub udziału w tej nieruchomości albo części wywłaszczonej nieruchomości lub udziału w tej części, jeżeli, stosownie do przepisu art. 137, nieruchomość lub jej część stała się zbędna na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu. Wedle art. 137 ust.

1. u.g.n. nieruchomość uznaje się za zbędną na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu, jeżeli:

1) pomimo upływu 7 lat od dnia, w którym decyzja o wywłaszczeniu stała się ostateczna, nie rozpoczęto prac związanych z realizacją tego celu albo

2) pomimo upływu 10 lat od dnia, w którym decyzja o wywłaszczeniu stała się ostateczna, cel ten nie został zrealizowany.

Jeżeli cel wywłaszczenia został zrealizowany tylko na części wywłaszczonej nieruchomości, zwrotowi podlega pozostała część (art. 137 ust. 2 u.g.n.). Powołane przepisy stanowią determinantę prawną zaskarżonej decyzji, aczkolwiek jej istotnym uzupełnieniem jest orzeczenie Trybunału Konstytucyjnego z dnia 13 marca 2014 r., sygn. akt P 38/11 (Dz. U. poz. 376), w wyniku którego art. 137 ust. 1 pkt 2 utracił moc z dniem 24 marca 2014 r. w zakresie, w jakim za nieruchomość zbędną uznaje nieruchomość wywłaszczoną przed 27 maja 1990 r., na której w dniu złożenia wniosku o zwrot, a nie później niż przed 22 września 2004 r. zrealizowano cel określony w decyzji o wywłaszczeniu.

Na tyle powyższych przepisów rysują się trzy przesłanki zwrotu wywłaszczonej nieruchomości: nabycie tejże nieruchomości przez Skarb Państwa lub jednostkę samorządu terytorialnego w drodze wywłaszczenia, wystąpienie o zwrot przez poprzedniego właściciela lub jego spadkobierców, zbędność nieruchomości na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu. W niniejszej sprawie dwie pierwsze przesłanki zostały zweryfikowane pozytywnie i są w istocie bezsporne. Postępowanie wyjaśniające oraz spór ogniskują się na trzeciej przesłance zwrotu wywłaszczonej nieruchomości (zbędność nieruchomości na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu), przy czym obejmuje ona w istocie dwa zagadnienia: ustalenie określonego w decyzji celu wywłaszczenia i ocenę, czy nieruchomość jest zbędna na ten cel - z uwzględnieniem ustawowych definicji odnośnych pojęć i ugruntowanego sposobu ich rozumienia. Sąd w pełni podziela przy tym stanowisko Wojewody M., że konieczne jest uwzględnienie specyfiki przedmiotowej sprawy, w której przedmiotem ustaleń jest nieruchomość wywłaszczona na podstawie dekretu z dnia 26 kwietnia 1949 r. o nabywaniu i przekazywaniu nieruchomości niezbędnych dla realizacji narodowych planów gospodarczych. Regulacja ta rzeczywiście nie przewidywała konieczności precyzyjnego określenia celu wywłaszczenia w dokumentacji wymaganej dla uzyskania pozwolenia na nabycie nieruchomości, w dokumentacji sporządzanej na potrzeby procesu wywłaszczeniowego ani w samym orzeczeniu wywłaszczeniowym. Orzeczenie o wywłaszczeniu przenosiło prawo własności nieruchomości na rzecz wywłaszczającego z dniem zgłoszenia wniosku o wywłaszczenie. W orzecznictwie sądów administracyjnych - zwłaszcza najnowszym - podkreśla się, że ilekroć cel wywłaszczenia obejmuje przedsięwzięcie o dużej skali, choćby w postaci kilku budynków użyteczności publicznej, tylekroć o wykorzystaniu nieruchomości na ten cel świadczy nie tylko zabudowanie jej tym budynkami, ale także wszelkimi innymi obiektami, które są funkcjonalnie z nimi powiązane. O wykorzystaniu na cel wywłaszczenia może także świadczyć inne niż zabudowa zagospodarowanie, w tym pozostawienie terenów zielonych, budowa placu zabaw, boiska itp. Poza tym, w przypadku realizacji inwestycji na poszczególnych etapach może dochodzić do zmian w pierwotnych projektach zagospodarowania poszczególnych części terenu. Zasadniczo punktem wyjścia dla oceny realizacji celu wywłaszczenia winno być wprawdzie ustalenie, jakie konkretne zagospodarowanie na określonym terenie było przewidziane w projektach inwestycji, jednakże nawet niezrealizowanie na wywłaszczonym terenie pierwotnie planowanych jej elementów - jeżeli zrealizowano inne mieszczące się w ramach przedsięwzięcia postrzeganego jako całość - nie może prowadzić do zanegowania realizacji celu wywłaszczenia; dochodzi wtedy li tylko do modyfikacji tegoż celu. Zmiana sposobu wykorzystania nieruchomości nie oznacza zmiany celu wywłaszczenia, a jedynie jego modyfikację. Modyfikacja oznacza zmianę wykorzystania wywłaszczonej nieruchomości w zakresie obejmującym cel wywłaszczenia, a nie zmianę samego celu wywłaszczenia (por. np. wyrok NSA dnia 19 lipca 2016 r., I OSK 2600/14, CBOSA; wyrok WSA w Krakowie z dnia 30 stycznia 2018 r., II SA/Kr 1457/17, CBOSA).

W niniejszej sprawie Wojewoda M. trafnie przyjął, że - w ramach ogólnie ujętego celu wywłaszczenia, jakim była realizacja narodowych planów gospodarczych - konkretnym celem, jaki miał być zrealizowany na przedmiotowej nieruchomości, była budowa trzech domów akademickich, a także utworzenie obszarów zielonych, stanowiących zieleń izolacyjną i spełniających rolę rekreacyjną. Zdaniem Sądu, rację ma Wojewoda M., gdy twierdzi, że budowa domów akademickich obejmuje również - oprócz realizacji budynków - także realizację infrastruktury niezbędnej dla ich funkcjonowania, urządzonej w postaci ciągów komunikacyjnych, terenów rekreacji i terenów zielonych. Z kolei z zebranego materiału dowodowego wynika jednoznacznie, że w przewidzianym prawem terminie przedmiotowa nieruchomość w taki właśnie sposób została zagospodarowana - wpierw jako teren zielony z ciągiem pieszym (zdjęcia lotnicze z lat siedemdziesiątych), a potem także jak ogródek jordanowski (zdjęcia lotnicze z lat osiemdziesiątych i dziewięćdziesiątych). Nie ma zatem wątpliwości, że cel wywłaszczenia został na przedmiotowej nieruchomości zrealizowany.

Jak już wyżej wskazano, Sąd w pełni podziela przyjętą w orzecznictwie sądów administracyjnych koncepcję modyfikacji celu wywłaszczenia, jednak w okolicznościach niniejszej sprawy nie ma nawet potrzeby stosowania tej koncepcji. Wszak są podstawy do przyjęcia, że sposób zagospodarowania nieruchomości jest zgodny z celem wywłaszczenia w jego pierwotnym kształcie. Zważywszy na znaczną powierzchnię terenu przeznaczonego pod wywłaszczenie w celu realizacji inwestycji polegającej na budowie domów akademickich, jako zasadny jawi się wniosek, że od początku chodziło nie tylko o grunt pod same budynki, ale także pod infrastrukturę tudzież tereny zielone i rekreacyjne. "Jest dość oczywistym, że teren wywłaszczenia był większy niż na potrzeby stricte trzech budynków" (zob. wyrok WSA w Krakowie z dnia 16 lipca 2020 r., II SA/Kr 300/20, CBOSA).

Powyższe rozważania zawierają już odniesienie się do zarzutów skargi, które Sąd uznał za niezasadne. Przepisy art. 136 ust. 1 i 3 i art. 137 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami zostały przez Wojewodę M. prawidłowo zinterpretowane i zastosowane. W szczególności organ odwoławczy nie popełnił żadnego błędu na etapie subsumcji ustalonego stanu faktycznego pod hipotezę wynikającej ze wspomnianych przepisów normy. Relewantne dla rozstrzygnięcia sprawy okoliczności faktyczne zostały należycie wyjaśnione, toteż nie doszło do naruszenia przepisów prawa procesowego (art. 7, art. 77, art. 80 i art. 107 § 3 k.p.a.).

W tym stanie rzeczy, na podstawie art. 151 p.p.s.a., Sąd orzekł jak w sentencji wyroku.

Tekst orzeczenia pochodzi ze zbiorów sądów administracyjnych.