II SA/Kr 1076/20 - Wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie

Orzeczenia sądów
Opublikowano: LEX nr 3157053

Wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 10 grudnia 2020 r. II SA/Kr 1076/20

UZASADNIENIE

Skład orzekający

Przewodniczący: Sędzia NSA Andrzej Irla.

Sędziowie WSA: Mirosław Bator Tadeusz Kiełkowski (spr.).

Sentencja

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 10 grudnia 2020 r. sprawy ze skargi Z. Z., S. C., E. R., S. B., K. K., W. B., S. B., B. K., R. B., S. B., E. D., Z. B. i A. J. na decyzję Wojewody (...) z dnia 16 lipca 2020 r. znak (...) w przedmiocie odmowy zwrotu działki oddala skargę

Uzasadnienie faktyczne

Wojewoda, decyzją z dnia 16 lipca 2020 r., znak: (...), działając na podstawie art. 9a w związku z art. 142 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (t.j. Dz. U. z 2020 r. poz. 65 z późn. zm.) oraz art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2020 r. poz. 256 z późn. zm.), po rozpatrzeniu odwołania Z. Z., S. C., E. R., S. B., K. K., W. B. S. B., B. K., R. B., S. B., E. D., Z. B. i A. J. od decyzji nr (...) Prezydenta Miasta K. z dnia 8 maja 2020 r. znak (...) - utrzymał w mocy zaskarżone rozstrzygnięcie.

Powyższa decyzja, która jest przedmiotem skargi, zapadła w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych.

Prezydent Miasta K., decyzją z dnia 8 maja 2020 r., znak: (...), działając na podstawie art. 136 ust. 3, art. 137, art. 142 ust. 1, art. 4 pkt 9b1, art. 216 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (t.j. Dz. U. z 2020 r. poz. 65 z późn. zm.) oraz art. 104 i art. 107 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2020 r. poz. 256) oraz upoważnienia Prezydenta Miasta K. Nr (...) z dnia 28 sierpnia 2017 r. - po rozpatrzeniu wniosku: Z. Z., S. C., E. R., S. B., K. K., W. B., S. B., B. K., R. B., S. B., E. D., Z. B. i A. J. o zwrot części działki ewidencyjnej nr (...), obr. (...) jedn. ewid. (...) m. K., w granicach parceli I. kat. (...), b. gm. kat. (...) orzekł o odmowie zwrotu przedmiotowej nieruchomości na rzecz ww. osób.

Uzasadniając to rozstrzygnięcie, organ I instancji wyjaśnił, że opisana powyżej nieruchomość została wywłaszczona na rzecz Skarbu Państwa orzeczeniem Prezydium Rady Narodowej m. K. z dnia 28 kwietnia 1951 r. znak (...) z przeznaczeniem pod budowę Miasta (...). Z uwagi na przepis art. 2a ustawy z dnia 21 marca 1985 r. drogach publicznych, w związku z faktem, że ww. nieruchomość jest częścią pasa drogowego drogi publicznej, uznano, że nie może podlegać zwrotowi w trybie art. 136 ust. 3 u.g.n.

Odwołanie od decyzji Prezydenta Miasta K. dnia 8 maja 2020 r. złożyli: Z. Z., S. C., S. B., B. K., R. B., E. D., S. B., K. K., S. B., W. B., E. R., A. J. i Z. B. Odwołujący się zaskarżonej decyzji zarzucili: "1. Naruszenie art. 7 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 oku Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2013 r. poz. 23, dalej również jako "k.p.a."), art. 77 § 1 k.p.a. oraz art. 80 k.p.a. poprzez niedopełnienie obowiązku wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego w sprawie i dowolną a nie swobodną ocenę dowodów, tj. w szczególności poprzez: - zaniechanie precyzyjnego ustalenia, jaki był rzeczywisty i skonkretyzowany cel wywłaszczenia przedmiotowej nieruchomości, mimo iż jak sam organ I instancji przyjął, że nieruchomość nie została zagospodarowana zgodnie z celem określonym w orzeczeniach wywłaszczeniowych; - iluzoryczne dokonanie uszczegółowienia skonkretyzowanego celu wywłaszczenia w oparciu o niewystarczające dokumenty (tj. plany, pisma) powstałe już po dacie wywłaszczenia, które z tej przyczyny nie są przydatne do określenia celu wywłaszczenia poprzedzającego datę wydania orzeczenia wywłaszczeniowego, a nie w oparciu o konieczną w tym wypadku i prawomocną decyzję o lokalizacji szczegółowej wydane przez uprawniony do tego organ, tj. Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w K.; - niedopuszczalne ustalenie rzekomego zrealizowania celu wywłaszczenia określonego w orzeczeniach wywłaszczeniowych na podstawie szczątkowych dokumentów oraz wybrakowanej dokumentacji projektowej; -zaniechanie przez organ przeprowadzenia dowodu z opinii biegłego geodety na okoliczność ustalenia czy wywłaszczona nieruchomość (dz. ew. nr (...)) w ogóle znajduje się w pasie drogowym, a jeżeli tak to jaka konkretnie jej część jest konieczna do obsługi drogi; -bezpodstawne uznanie, że wystarczającym dowodem w sprawie lokalizacji drogi jest jednostronne oświadczenie Zarządu Dróg Miasta K. z dnia 26 lutego 2020 r. stwierdzające, że działka (...) mieści się w granicach pasa drogowego i nie może zostać zwrócona na rzecz spadkobierców poprzednich właścicieli, w tym odstąpienie od zbadania realizacji celu wywłaszczenia na przedmiotowej nieruchomości; podczas gdy: - stwierdzenie braku realizacji celu wywłaszczenia otworzyłoby możliwość dochodzenia przez skarżących odszkodowania za grunty przejęte pod drogę publiczną; - obowiązkiem organu administracji publicznej w sprawie o zwrot nieruchomości jest dokładne ustalenie, jaki był cel wywłaszczenia wnioskowanej do zwrotu nieruchomości; - dopiero ustalenie rzeczywistego celu wywłaszczenia, w oparciu o wszystkie dostępne dowody pozwala na ocenę, czy tak ustalony cel został na nieruchomości zrealizowany, a wiec ocenę spełnienia podstawowej przesłanki odmowy zwrotu; - oparcie rozstrzygnięcia na niekompletnym materiale dowodowym skutkuje wadliwością oceny wyrażonej w decyzji, a warunkiem prawidłowości rozstrzygnięcia jest jego oparcie na przeprowadzonym zgodne z k.p.a. postępowaniu dowodowym; - oparcia rozstrzygnięcia dotyczącego działki ew. nr (...) na jednostronnym oświadczeniu organu zainteresowanego utrzymaniem obecnego stanu rzeczy czyli Zarządu Dróg Miasta K.; 2) naruszenie zarządzenia przewodniczącego Państwowej Komisji Planowania Gospodarczego nr 40 z dnia 11 marca 1955 r. w sprawie zasad wyboru i trybu uzgodnienia lokalizacji inwestycji w zw. z uchwałą nr 279 Rady Ministrów z dnia 29 lipca 1957 r. w sprawie lokalizacji inwestycji poprzez jego niezastosowanie i utrzymanie w mocy decyzji Prezydenta Miasta K., podczas gdy zgodnie z tymi przepisami zatwierdzenie lokalizacji szczegółowej wymagały wszystkie budowy, a wiec również budowa miasta (...), co w niniejszym wypadku wskazuje, że nieruchomość powinna zostać zwrócona, gdyż zaświadczenie o lokalizacji szczegółowej dla tego terenu określające je jako budowa konkretnego obiektu mieszkalnego lub usługowego nie zostało nigdy wydane przez PWRN w K., a przynajmniej organy administracji publicznej w niniejszej sprawie nie załączyły do materiału dowodowego sprawy takich zaświadczeń; 3) naruszenie art. 136 ust. 3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomości poprzez: - bezzasadną odmowę zwrotu nieruchomości stanowiącej działkę ewidencyjną nr (...) (w granicach należących do skarżących parceli katastralnej 1. kat. (...)), podczas gdy odmowa zwrotu nieruchomości może nastąpić dopiero po ustaleniu przez organ, jaki był rzeczywisty i konkrety cel wywłaszczenia oraz czy cel ten został na nieruchomości zrealizowany; -bezpodstawną odmowę zwrotu nieruchomości podczas gdy, organ I instancji w żadnym zakresie nie zbadał wskazanych w art. 136 ust. 3 UGN przesłanek zwrotu wywłaszczonej nieruchomości, co w konsekwencji doprowadziło do wydania przedwczesnego i niepodpartego dokładną analizą zaskarżonego rozstrzygnięcia; - zaniechanie ustalenia czy (jeżeliby cel wywłaszczenia został zrealizowany) jego realizacja objęła wszystkie nieruchomości; 4) naruszenie art. 137 ust. 1 pkt 1 i 2 UGN poprzez ich niezastosowanie, podczas gdy cel wywłaszczenia nie został zrealizowany na nieruchomości, pomimo upływu terminów określonych w art. 137 ust. 1 pkt 1 i 2 UGN, a organ w żadnym zakresie nie ustalił jaka część wywłaszczonej parceli zajęta jest pod drogę publiczną; 5) naruszenie art. 107 § 3 k.p.a. w zw. z art. 11 k.p.a. w zw. z art. 8 k.p.a. poprzez sformułowanie uzasadnienia decyzji w sposób niepełny i z zaniechaniem odniesienia się do podstawowych okoliczności sprawy i precyzyjnego wyjaśnienia przesłanek, którymi kierował się organ przy wydaniu decyzji, a w szczególności poprzez pominięcie w uzasadnieniu wyjaśnienia kwestii dlaczego organ nie wziął pod uwagę okoliczności, że cel wywłaszczenia nie został zrealizowany.

Działając na skutek odwołania, Wojewoda opisaną na wstępie decyzją z dnia 16 lipca 2020 r., znak (...), utrzymał w mocy decyzję Prezydenta Miasta K. z dnia 8 maja 2020 r. W uzasadnieniu swojego rozstrzygnięcia organ odwoławczy przywołał brzmienie przepisów art. 136 i art. 137 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Następnie wskazano, iż w omawianej sprawie spełnione zostały dwie podstawowe przesłanki, bez zaistnienia których nie jest możliwe orzeczenie o zwrocie wywłaszczonej nieruchomości. Po pierwsze, parcela katastralna I. kat. (...), b. gm. kat. (...), została wywłaszczona orzeczeniem Prezydium Rady Narodowej m. K. z dnia 28 kwietnia 1951 r. znak (...), wydanym na podstawie art. 23, art. 24, art. 37 dekretu z dnia 26 kwietnia 1949 r. o nabywaniu i przekazywaniu nieruchomości niezbędnych dla realizacji narodowych planów gospodarczych (Dz. I. RP Nr (...), poz. 197 i Nr 55, poz. 458), z przeznaczeniem pod budowę Miasta (...) i (...). Po drugie, z wnioskiem o zwrot przedmiotowej nieruchomości wystąpiły uprawnione do tego osoby, tj. spadkobiercy poprzedniej właścicielki: F. B.

Dalej organ odwoławczy wskazał, że w toku prowadzonego postępowania, na podstawie opracowania stanowiącego porównanie mapy katastralnej z mapą ewidencyjną, sporządzonego przez geodetę uprawnionego, ustalono, iż wywłaszczona parcela I. kat. (...), b. gm. kat. B., odpowiada m.in. części działki nr (...), obr. (...), jedn. ewid. (...) m. K. Ze zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego (m.in. w oparciu o ustalenia poczynione na podstawie rozprawy administracyjnej z dnia 26 lutego 2020 r. oraz pisma z dnia 26 lutego 2020 r. znak: (...) Zarządu Dróg Miasta K.), w ocenie organu odwoławczego wynika, iż przedmiotowa nieruchomość znajduje się w pasie drogowym ulicy (...) w K., która jest zaliczona do dróg publicznych o kategorii (aktualnie) powiatowej.

Wojewoda stwierdził, iż zgodnie z przepisami ustawy o drogach publicznych pod pojęciem drogi rozumie się budowlę wraz z drogowymi obiektami inżynierskimi, urządzeniami oraz instalacjami, stanowiącymi całość techniczno-użytkową, przeznaczoną do prowadzenia ruchu drogowego, zlokalizowaną w pasie drogowym (art. 4 pkt 2 ustawy). Droga to nie tylko jez dnia, lecz wszystko to, co znajduje się w jej liniach rozgraniczających (pasie drogowym), a więc także chodnik, ścieżka rowerowa, pobocze, zatoki, rowy przeznaczone do powszechnego korzystania (...). Z kolei "pas drogowy" jest to wydzielony liniami granicznymi grunt wraz z przestrzenią nad i pod jego powierzchnią, w którym są zlokalizowane droga oraz obiekty budowlane i urządzenia techniczne związane z prowadzeniem, zabezpieczeniem i obsługą ruchu, a także urządzenia związane z potrzebami zarządzania drogą (art. 4 pkt 1 ustawy o drogach publicznych). Pojęcie pasa drogowego jest zatem pojęciem znacznie szerszym od drogi (por. wyrok WSA w Lublinie z dnia 28 września 2010 r., sygn. akt III SA/Lu 260/10) i jego rozumienie co do zasady można sprowadzić do stwierdzenia, że jest to grunt, na którym zlokalizowana jest szczególna budowla w postaci drogi. Organ II instancji wskazał również, iż poza art. 4 pkt 2 ustawy o drogach publicznych pojęcie "drogi" zostało również zdefiniowane w przepisach ustawy - Prawo o ruchu drogowym. Powołując się na brzmienie przepisu art. 2 pkt 1 ww. ustawy wskazano, że droga to wydzielony pas terenu, który składa się z jezdni, pobocza, chodnika, drogi dla pieszych lub drogi dla rowerów, łącznie z torowiskiem pojazdów szynowych znajdującym się w obrębie tego pasa, przeznaczonych do ruchu lub postoju pojazdów, ruchu pieszych, jazdy wierzchem lub pędzenia zwierząt, a także pasa zieleni izolacyjnej, ograniczającego wzajemnie negatywne oddziaływanie drogi i środowiska. Zdaniem organu odwoławczego, powyższe prowadzi zatem do wniosku, że niedopuszczalne jest orzeczenie o zwrocie nieruchomości wywłaszczonej, która w czasie orzekania o zwrocie jest częścią drogi publicznej w rozumieniu przepisów ustawy o drogach publicznych.

Wojewoda stwierdził, że wykładnia systemowa art. 136 ustawy, uwzględniająca ograniczenie obrotu nieruchomościami zajętymi pod drogi publiczne, która wynika z art. 2a ustawy o drogach publicznych, prowadzi do wniosku, że niedopuszczalne jest orzeczenie o zwrocie nieruchomości wywłaszczonej, która w czasie orzekania o zwrocie jest częścią drogi publicznej w rozumieniu przepisów ustawy o drogach publicznych.

Mając na uwadze powyższe organ II instancji podniósł, iż wątpliwości odwołujących się co do zajęcia całej zawnioskowanej do zwrotu nieruchomości pod drogę w pełni rozwiewa treść zgromadzonej przez organ I instancji dokumentacji geodezyjno-kartograficznej, tj. map zasadniczych, na których naniesiono granice dawnej parceli I. kat. (...) (k.a. I instancji - nr (...), nr (...), nr (...)) oraz protokołu z rozprawy połączonej z oględzinami nieruchomości, które - przy uwzględnieniu definicji drogi i pasa drogowej zawartych w ustawie o drogach publicznych-pozwalają na niebudzące wątpliwości ustalenie, że na terenie przedmiotowej części obecnej działki nr (...), obr. (...), jedn. ewid. (...) m. K. znajdują się takie elementy jak fragment jezdni, trakcji tramwajowej, zieleń przydrożna, chodnik i oświetlenie, a więc ściśle związane z funkcjonowaniem drogi publicznej.

W ocenie Wojewody, także zarzut nieustalenia zbędności przedmiotowej nieruchomości na cel wywłaszczenia nie zasługiwał na uwzględnienie. Parcela katastralna I. kat. (...), b. gm. kat. (...) została wywłaszczona z przeznaczeniem pod budowę Miasta (...) i (...). Zbędność nieruchomości na cel wywłaszczenia ma miejsce wówczas, gdy w ogóle nie przystąpiono do realizacji celu wywłaszczenia bądź pomimo rozpoczęcia jego realizacja cel ten nie został ukończony. Jak wynika z ustaleń organu I instancji, przedmiotowa nieruchomość od 1986 r. została zaliczona do kategorii drogi publicznej, co niewątpliwie mieści się w celu określonym jako budowa miasta (...) - a to oznacza, że nie stała się na zbędna na ten cel.

Pismem z dnia 19 sierpnia 2020 r. Z. Z., S. C., S. B., B. K., R. B., E. D., S. B., K. K., S. B., W. B., E. R., A. J. i Z. B. zaskarżyli powyższą decyzję Wojewody z dnia 16 lipca 2020 r. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie. Skarżący wnieśli o uchylenie zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji organu I instancji oraz zasądzenie na ich rzecz kosztów postępowania. Skarżący zarzucili zaskarżonej decyzji naruszenie:

1) art. 136 ust. 3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami poprzez:

a) bezzasadne powielenie stanowiska organu I instancji i przyjęcie, że w przedmiotowym stanie sprawy zachodzą przesłanki uzasadniające odmowę zwrotu nieruchomości stanowiącej działkę ewidencyjną nr (...) (w granicach należących do skarżących parceli katastralnej I. kat. (...)), podczas gdy odmowa zwrotu nieruchomości może nastąpić dopiero po ustaleniu przez organ, jaki był rzeczywisty i konkretny cel wywłaszczenia oraz czy cel ten został na nieruchomości zrealizowany;

b) bezpodstawną odmowę zwrotu nieruchomości podczas gdy, Wojewoda w ślad za organem I instancji w żadnym zakresie nie zbadał wskazanych w art. 136 ust. 3 UGN przesłanek zwrotu wywłaszczonej nieruchomości, co w konsekwencji doprowadziło do wydania przedwczesnego i niepopartego dokładną analizą zaskarżonego rozstrzygnięcia;

c) zaniechanie ustalenia czy (jeżeliby cel wywłaszczenia został zrealizowany) jego realizacja objęła wszystkie nieruchomości;

2) naruszenie art. 137 ust. 1 pkt 1 i 2 UGN poprzez ich niezastosowanie, podczas gdy cel wywłaszczenia nie został zrealizowany na nieruchomości, pomimo upływu terminów - określonych w art. 137 ust. 1 pkt 1 i 2 UGN, a organ w żadnym zakresie nie ustalił jaka część wywłaszczonej parceli zajęta jest pod drogę publiczną;

3) naruszenie art. 7, art. 77 § 1 k.p.a. oraz art. 80 k.p.a. poprzez niedopełnienie przez Wojewodę obowiązku wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego w sprawie i dowolną a nie swobodną ocenę dowodów, tj. w szczególności poprzez: a) zaniechanie precyzyjnego ustalenia, jaki był rzeczywisty i skonkretyzowany cel wywłaszczenia przedmiotowej nieruchomości, mimo iż już sam organ I instancji przyznał, że nieruchomość nie została zagospodarowana zgodnie z celem określonym w orzeczeniach wywłaszczeniowych, a Wojewoda odstąpił od dalszych ustaleń; b) bezzasadne powielenie stanowiska organu I instancji i iluzoryczne dokonanie uszczegółowienia skonkretyzowanego celu wywłaszczenia w oparciu o niewystarczające dokumenty (tj. plany, pisma) powstałe już po dacie wywłaszczenia, które z tej przyczyny nie są przydatne do określenia celu wywłaszczenia poprzedzającego datę wydania orzeczenia wywłaszczeniowego, a nie w oparciu o konieczną w tym wypadku i prawomocną decyzję o lokalizacji szczegółowej wydaną przez uprawniony do tego organ, tj. Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w K.; c) niedopuszczalne ustalenie rzekomego zrealizowania celu wywłaszczenia określonego w orzeczeniach wywłaszczeniowych na podstawie szczątkowych dokumentów oraz wybrakowanej dokumentacji projektowej;

d) zaniechanie przez organ II instancji przeprowadzenia dowodu z opinii biegłego geodety na okoliczność ustalenia czy wywłaszczona nieruchomość (dz. ew. nr (...)) w ogóle znajduje się pasie drogowym, a jeżeli tak to jaka konkretnie jej część jest konieczna do obsługi drogi;

e) bezpodstawne uznanie, w ślad za organem I instancji, że wystarczającym dowodem w sprawie lokalizacji drogi jest jednostronne oświadczenie Zarządu Dróg Miasta K.

z dnia 26 lutego 2020 r. stwierdzające, że działka (...) mieści się w granicach pasa drogowego i nie może zostać zwrócona na rzecz spadkobierców poprzednich właścicieli, a tym odstąpienie od zbadania realizacji celu wywłaszczenia na przedmiotowej nieruchomości - podczas gdy: - stwierdzenie braku realizacji celu wywłaszczenia otworzyłoby możliwość dochodzenia przez skarżących odszkodowania za grunty przejęte pod drogę publiczną; - obowiązkiem organu administracji publicznej w sprawie o zwrot nieruchomości jest dokładne ustalenie, jaki był cel wywłaszczenia wnioskowanej do zwrotu nieruchomości; - dopiero ustalenie rzeczywistego celu wywłaszczenia, w oparciu o wszystkie dostępne dowody pozwala na ocenę, czy tak ustalony cel został na nieruchomości zrealizowany, a więc ocenę spełnienia podstawowej przesłanki odmowy zwrotu; - oparcie rozstrzygnięcia na niekompletnym materiale dowodowym skutkuje wadliwością oceny wyrażonej w decyzji, a warunkiem prawidłowości rozstrzygnięcia jest jego oparcie na przeprowadzonym zgodnie z k.p.a. postępowaniu dowodowym; - oparcie rozstrzygnięcia dotyczącego działki ew. nr (...) na jednostronnym oświadczeniu organu zainteresowanego utrzymaniem obecnego stanu rzeczy czyli Zarządu Dróg Miasta K. - co doprowadziło w konsekwencji do: 4. naruszenia zarządzenia Przewodniczącego Państwowej Komisji Planowania Gospodarczego nr 40 z dnia 11 marca 1955 r. w sprawie zasad wyboru i trybu uzgadniania lokalizacji inwestycji w zw. z uchwałą nr 270 Rady Ministrów z dnia 29 lipca 1957 r. w sprawie lokalizacji inwestycji, dalej jako "uchwała" (M. P. Nr 67, poz. 407) poprzez jego niezastosowanie i utrzymanie w mocy decyzji Prezydenta Miasta K., podczas gdy zgodnie z tymi przepisami zatwierdzenia lokalizacji szczegółowej wymagały wszystkie budowy, a wiec również budowa miasta (...), co w niniejszym wypadku wskazuje, że nieruchomość powinna zostać zwrócona, gdyż zaświadczenie o lokalizacji szczegółowej dla tego terenu określające je jako budowa konkretnego obiektu mieszkalnego lub usługowego nie zostało nigdy wydane przez PWRN w K., a przynajmniej organy administracji publicznej w niniejszej sprawie nie załączyły do materiału dowodowego sprawy takich zaświadczeń; 5. naruszenia art. 107 § 3 k.p.a. w zw. z art. 11 k.p.a. w zw. z art. 8 k.p.a. poprzez sformułowanie uzasadnienia decyzji w sposób niepełny i z zaniechaniem odniesienia się do podstawowych okoliczności sprawy i precyzyjnego wyjaśnienia przesłanek, którymi kierował się organ przy wydawaniu decyzji, a w szczególności poprzez pominięcie w uzasadnieniu wyjaśnienia kwestii dlaczego organ nie wziął pod uwagę okoliczności, że cel wywłaszczenia nie został zrealizowany - a ponadto: 6. naruszenia art. 2a ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (t.j. Dz. U. z 2020 r. poz. 1087 dalej jako "u.d.p.") poprzez jego błędne zastosowanie i przedwczesne przyjęcie, że działka ew. nr (...) w całości zlokalizowana jest w pasie drogowym, a tym samym stanowi drogę publiczną o kategorii (aktualnie) powiatowej, mimo nieprzeprowadzenia uprzednio pełnego postępowania dowodowego w tym zakresie. W uzasadnieniu skargi przytoczone wyżej zarzuty zostały rozwinięte.

W odpowiedzi na skargę Wojewoda wniósł o jej oddalenie w pełni podtrzymując swoje stanowisko zawarte w uzasadnieniu zakwestionowanego rozstrzygnięcia.

Uzasadnienie prawne

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje.

Stosownie do art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2019 r. poz. 2167) w zw. z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 z późn. zm., dalej "p.p.s.a."), sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej, stosując środki określone w ustawie. Kontrola sądu polega na zbadaniu, czy przy wydawaniu zaskarżonego aktu nie doszło do rażącego naruszenia prawa dającego podstawę do stwierdzenia jego nieważności, naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania, naruszenia prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy oraz naruszenia przepisów postępowania administracyjnego w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Sąd nie jest przy tym związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, zgodnie z dyspozycją art. 134 § 1 p.p.s.a. Sąd nie rozstrzyga sprawy administracyjnej merytorycznie, lecz ocenia zgodność aktu z przepisami prawa.

Kontrolując zaskarżoną decyzję zgodnie ze wskazanymi wyżej kryteriami, należało uznać, że nie ma podstaw do pozbawienia jej mocy wiążącej. Skarga okazała się niezasadna.

Zgodnie z art. 136 ust. 3 zd. 1 z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (obecnie tj. Dz. U. z 2020 r. poz. 65, dalej "u.g.n.") poprzedni właściciel lub jego spadkobierca mogą żądać zwrotu wywłaszczonej nieruchomości lub udziału w tej nieruchomości albo części wywłaszczonej nieruchomości lub udziału w tej części, jeżeli, stosownie do przepisu art. 137, nieruchomość lub jej część stała się zbędna na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu. Wedle art. 137 ust.

1. u.g.n. nieruchomość uznaje się za zbędną na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu, jeżeli:

1) pomimo upływu 7 lat od dnia, w którym decyzja o wywłaszczeniu stała się ostateczna, nie rozpoczęto prac związanych z realizacją tego celu albo

2) pomimo upływu 10 lat od dnia, w którym decyzja o wywłaszczeniu stała się ostateczna, cel ten nie został zrealizowany.

Jeżeli cel wywłaszczenia został zrealizowany tylko na części wywłaszczonej nieruchomości, zwrotowi podlega pozostała część (art. 137 ust. 2 u.g.n.). Powołane przepisy stanowią determinantę prawną zaskarżonej decyzji, aczkolwiek jej istotnym uzupełnieniem jest orzeczenie Trybunału Konstytucyjnego z dnia 13 marca 2014 r., sygn. akt P 38/11 (Dz. U. poz. 376), w wyniku którego art. 137 ust. 1 pkt 2 utracił moc z dniem 24 marca 2014 r. w zakresie, w jakim za nieruchomość zbędną uznaje nieruchomość wywłaszczoną przed 27 maja 1990 r., na której w dniu złożenia wniosku o zwrot, a nie później niż przed 22 września 2004 r. zrealizowano cel określony w decyzji o wywłaszczeniu.

Argumentacja zawarta zarówno w odwołaniu od decyzji organu I instancji jak i w skardze na decyzję Wojewody z dnia 16 lipca 2020 r. dotycząca braku ustalenia przez organ konkretnego celu wywłaszczenia nieruchomości (z uwagi na brak decyzji o lokalizacji szczegółowej inwestycji sprzed wywłaszczenia) oraz tego czy na przedmiotowej nieruchomości został zrealizowany cel wywłaszczenia - jest irrelewantna dla zapadłego w sprawie rozstrzygnięcia w kontekście poczynionych przez orzekające w sprawie organy ustaleń. Przedmiotowa nieruchomość znajduje się w pasie drogowym ulicy (...) w K., która jest zaliczona do dróg publicznych o kategorii (aktualnie) powiatowej. Organy obu instancji prawidłowo ustaliły tę istotną dla sprawy okoliczność na podstawie rzetelnie i kompletnie zebranego materiału dowodowego. Na marginesie warto jednak odnotować, że analiza akt sprawy nie pozostawia wątpliwości również co do tego, że cel określony w decyzji o wywłaszczeniu został zrealizowany.

Zgodnie z utrwaloną linią orzeczniczą zarówno Sądu Najwyższego, jak i Naczelnego Sądu Administracyjnego - organ administracji publicznej orzekając o zwrocie nieruchomości powinien badać nie tylko przesłanki zwrotu nieruchomości określone w art. 136 ww. ustawy, ale wcześniej - aktualny w chwili orzekania stan prawny nieruchomości powstały po wywłaszczeniu i rozważyć, czy nie stanowi on przeszkody do zwrotu nieruchomości poprzedniemu właścicielowi (por. uchwała SN z dnia 22 grudnia 1993, III AZP 24/93, LEX nr 10916; wyrok SN z dnia 12 maja 1994, III ARN 22/94, OSNP 1994, Nr 7, poz. 108).

Nieruchomość stanowiąca przedmiot tego postępowania, objęta wnioskiem o zwrot, oznaczona jako część działki nr (...), obr. (...), jedn. ewid. (...) m. K. (w granicach parceli I. kat. (...), b. gm. kat. (...)) zawiera się obecnie w obszarze pasa drogowego ulicy (...). Okoliczność ta została stwierdzona m.in. w oparciu o ustalania wynikające z protokołu rozprawy administracyjnej wraz z oględzinami z dnia 30 grudnia 2019 r. (k. 165 a.a.), dokumentacji geodezyjno - kartograficznej (k.160-162 a.a.), informacji nadesłanych przez zarządcę ww. drogi publicznej (zawarte w piśmie z dnia 26 lutego 2020 r. oraz załączonej do niego mapy, k. 182-183 a.a.). Twierdzenia skargi, zarzucające organowi odwoławczemu brak ustaleń odnośnie tego, czy cała czy tylko cześć zawnioskowanej do zwrotu nieruchomości została zajęta pod drogę publiczną - nie zostały w żaden sposób choćby nawet uprawdopodobnione i, zdaniem Sądu, stanowią jedynie nieuzasadnioną, gołosłowną polemikę ze stanowiskiem organu, wystarczająco uzasadnionym w zaskarżonym rozstrzygnięciu. Organ prowadzący sprawę, nie dysponując żadnymi dowodami podważającymi wiarygodność okoliczności wynikających z dowodów, którymi dysponował, i przy braku jakiejkolwiek inicjatywy dowodowej strony skarżącej reprezentowanej w sprawie przez profesjonalnego pełnomocnika będącego adwokatem - nie był zobligowany do prowadzenia z urzędu dalszego postępowania wyjaśniającego. Skarżący nie przedstawili w tym postępowaniu żadnego dowodu w postaci ekspertyzy czy opracowania geodezyjno-kartograficznego, mogącego podważyć ustalenia wynikające z zebranej w sprawie dokumentacji, obrazujące w sposób niezbity, że przedmiotowa nieruchomość znajduje się w obrębie pasa drogowego.

Jak wynika z art. 4 pkt 1 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (t.j. Dz. U. z 2020 r. poz. 470 z późn. zm.) pas drogowy to wydzielony liniami granicznymi grunt wraz z przestrzenią nad i pod jego powierzchnią, w którym są zlokalizowane droga oraz obiekty budowlane i urządzenia techniczne związane z prowadzeniem, zabezpieczeniem i obsługą ruchu, a także urządzenia związane z potrzebami zarządzania drogą.

Pojęcie obrotu, zgodnie z przepisami zawartymi w ustawie o gospodarce nieruchomościami, ma szeroki charakter - chodzi tu o każdą czynność dotyczącą nieruchomości, w tym przeniesienie prawa własności na inną osobę. Nie budzi zatem wątpliwości, że w pojęciu "obrotu" mieści się również zwrot wywłaszczonej nieruchomości byłym właścicielom lub ich spadkobiercom. Nieruchomości przeznaczone pod drogi publiczne są rzeczami wyłączonymi z obrotu (res extra commercium), co ma charakter bezwzględny i oznacza niedopuszczalność jakiejkolwiek zmiany podmiotowej w osobie właściciela, niezależnie od sposobu jej dokonania. Oznacza to, że nikt poza Skarbem Państwa lub jednostkami samorządu terytorialnego nie może być właścicielem gruntu przeznaczonego pod drogi publiczne. Nie ma zatem możliwości by skarżący w takim stanie faktycznym i prawnym doprowadzili do fizycznego zwrotu nieruchomości na swoją rzecz.

W przedmiotowej sprawie należało zastosować wykładnię systemową art. 136 ust. 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami, uwzględniającą ograniczenie obrotu nieruchomościami zajętymi pod drogi publiczne, a także powołać się na art. 2a ustawy o drogach publicznych, który stanowi, że drogi publiczne stanowią własność Skarbu Państwa, samorządu województwa, powiatu lub gminy w zależności od kategorii - co prowadzi do wniosku, że niedopuszczalne jest orzeczenie o zwrocie nieruchomości wywłaszczonej, która w czasie orzekania o zwrocie jest częścią drogi publicznej w rozumieniu przepisów ustawy o drogach publicznych.

Jak już wyżej zostało stwierdzone, działka, której zwrotu domagają się skarżący, niewątpliwie stanowi obecnie część pasa drogowego.

W orzecznictwie drogi publiczne traktowane są jako rzeczy wyłączone z obrotu i nie mogą być obciążone prawami osób trzecich. Ta sama zasada wyłączenia z obrotu dotyczy pozostałej części pasów drogowych, przy czym dotyczy to tej części, która stanowi funkcjonalną, techniczną i przestrzenną całość z drogą publiczną. O takiej możliwości wyłączenia, przy uwzględnieniu realnego aspektu infrastruktury wypowiedział się Sąd Najwyższy w postanowieniu z dnia 22 maja 2014 r., IV CSK 556/13 (LEX nr 1475237) aprobując co do zasady pogląd, że droga publiczna z pasem drogowym, na którym jest zlokalizowana powinna być traktowana w tej kwestii jako całość. Skoro zatem, zgodnie z utrwalonym orzecznictwem sądów administracyjnych (tak m.in. WSA w Krakowie w wyroku z dnia 19 września 2018 r., II SA/Kr 740/18), jeżeli nieruchomość objęta żądaniem zwrotu stanowi w czasie orzekania o zwrocie część drogi publicznej, niedopuszczalne jest orzeczenie o jej zwrocie. Drogi publiczne traktowane są bowiem przez ustawodawcę jako rzeczy wyłączone z powszechnego obrotu, gdyż własność tych dróg może być przenoszona tylko pomiędzy podmiotami publicznoprawnymi (Skarbem Państwa i jednostkami samorządu terytorialnego). Nieruchomości drogowe nie mogą być więc obciążane prawami rzeczowymi na rzecz osób ?zycznych, osoby te nie mogą też tymi nieruchomościami faktycznie władać w sposób prowadzący do zasiedzenia (uchwała SN z dnia 13 października 2006 r., sygn. akt III CZP 72/06, OSNC 2007/6/85).

Ponadto, odpowiadając na podnoszony w skardze zarzut "niezbadania czy cel wywłaszczenia został zrealizowany", wskazać należy, że zgodnie z utrwalonym poglądem orzecznictwa, niedopuszczalne jest orzeczenie o zwrocie nieruchomości wywłaszczonej również wtedy, gdy nieruchomość objęta żądaniem wprawdzie okazała się zbędna na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu, lecz w czasie orzekania o zwrocie stanowi część drogi publicznej w rozumieniu przepisów u.d.p. (por.m.in. wyrok NSA oz. w Gdańsku z dnia 29 maja 2003 r., II SA/Gd 1206/01). Wobec tego nawet w sytuacji zbędności nieruchomości względem celu wywłaszczenia nie jest możliwy jej zwrot, gdy stanowi ona drogę publiczną. Podsumowując, wyłączeniu z powszechnego obrotu podlegają działki stanowiące drogi publiczne w rozumieniu ustawy o drogach publicznych, przy czym w judykaturze podkreśla się, że owo wyłączenie z obrotu dotyczy całości gruntu znajdującego w liniach rozgraniczających pas drogowy. Wyłączenie nieruchomości z obrotu oznacza niedopuszczalność jakiejkolwiek zmiany podmiotowej w osobie właściciela, niezależnie od sposobu jej dokonania. Nieruchomości przeznaczone pod drogi publiczne są rzeczami wyłączonymi z obrotu, choć przeznaczonymi do powszechnego użytku. Sama zaś możliwość korzystania z drogi publicznej nie ma cech posiadania na gruncie prawa cywilnego, lecz stanowi korzystanie ze sfery wolności gwarantowanej obywatelowi przez państwo.

Sąd stwierdził zatem, że sam fakt zajęcia nieruchomości pod drogę publiczną jest równoznaczny z wykonywaniem nad nią władztwa. W ocenie Sądu, po zbadaniu tych wszystkich aspektów organy administracyjne obu instancji doszły do prawidłowych wniosków, że niedopuszczalne jest orzeczenie o zwrocie nieruchomości wywłaszczonej, która w czasie orzekania o zwrocie jest częścią pasa drogi publicznej w rozumieniu przepisów o drogach publicznych. Poza tym - choć ta okoliczność ma w istocie drugoplanowe znaczenie - cel wywłaszczenia (budowa Miasta (...) również został na przedmiotowej nieruchomości zrealizowany.

Przepisy art. 136 ust. 3 i art. 137 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami, a także przepisy ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych zostały przez organy obu instancji prawidłowo zinterpretowane i zastosowane. W szczególności organy nie popełniły żadnego błędu na etapie subsupmcji ustalonego stanu faktycznego pod hipotezę wynikającej ze wspomnianych przepisów normy. Relewantne dla rozstrzygnięcia sprawy okoliczności faktyczne (przede wszystkim pozostawanie przedmiotowej nieruchomości w pasie drogowym drogi publicznej) zostały należycie wyjaśnione, toteż nie doszło do naruszenia przepisów prawa procesowego (art. 7, art. 8, art. 77 ani art. 80 k.p.a.). Uzasadnienie zaskarżonej decyzji odpowiada wymogom prawa procesowego (art. 107 § 3 k.p.a.). Zaskarżona decyzja nie narusza prawa, w szczególności nie narusza przepisów powołanych w zarzutach skargi.

W tym stanie rzeczy, na podstawie art. 151 p.p.s.a., Sąd orzekł jak w sentencji wyroku.

Tekst orzeczenia pochodzi ze zbiorów sądów administracyjnych.