II SA/Kr 1051/18, Skutki prawne braku możliwości legalizacji samowoli budowlanej. - Wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie

Orzeczenia sądów
Opublikowano: LEX nr 2604998

Wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 19 grudnia 2018 r. II SA/Kr 1051/18 Skutki prawne braku możliwości legalizacji samowoli budowlanej.

UZASADNIENIE

Skład orzekający

Przewodniczący: Sędzia WSA Paweł Darmoń.

Sędziowie WSA: Krystyna Daniel (spr.), Mirosław Bator.

Sentencja

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 19 grudnia 2018 r. sprawy ze skargi J. G. na decyzję nr (...) (...) Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w (...) z dnia (...) czerwca 2018 r. znak: (...) w przedmiocie nakazu zaniechania dalszych robót budowlanych uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu I instancji.

Uzasadnienie faktyczne

Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w N. T. decyzją z dnia 30 października 2017 r., na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 1 i ust. 7 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo Budowlane (tj.: Dz. U. z 2017 r. poz. 1332 z późn. zm.) nakazał Gminie J. zaniechanie dalszych robót budowlanych w obrębie działki ew. nr (...) stanowiącej drogę gminną nr (...) we wsi L. M. - z uwagi na zakończenie robót budowlanych na etapie nie stwarzającym zagrożenia bezpieczeństwa osób i mienia oraz brak możliwości, w ramach kompetencji PINB w N. T., doprowadzenia obiektu do stanu zgodnego z prawem, w tym obowiązującymi warunkami technicznymi jakim powinny odpowiadać drogi ich usytuowanie, poprzez nałożenie obowiązku wykonania określonych czynności w postępowaniu naprawczym prowadzonym przez organ nadzoru budowlanego.

Odwołanie od decyzji złożyła J. G., wyrażając swoje niezadowolenie z wydanego rozstrzygnięcia.

Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. decyzją z dnia 20 czerwca 2018 r., znak: (...), na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (tj. Dz. U. z 2017 r. poz. 1257 z późn. zm.), art. 51 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (tj. Dz. U. z 2017 r. poz. 1332 z późn. zm.) utrzymał zaskarżoną decyzję w mocy.

W uzasadnieniu organ II instancji przedstawił przebieg dotychczasowego postępowania w sprawie.

Impulsem do podjęcia działań przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w N. T. było pismo J. G. z dnia 10 stycznia 2001 r. W dniu 21 czerwca 2001 r. pracownicy organu w obecności J. G. i J. J., przeprowadzili oględziny drogi (...)" w L. M. Podczas oględzin ustalono, że nawierzchnia przedmiotowej drogi jest żwirowa. Korona drogi ma średnią szerokość 4,6-5,2 m. Wizualnie stwierdzono, że średnia wysokość nasypu pod koroną drogi wynosi ok. 35 cm na wysokości zabudowań gospodarczych Państwa G. do ok. 80 cm w miejscu przepustu. Pod drogą na odcinku 40,0 m założony jest przepust z rur betonowych o średnicy 120. Wg oświadczenia G. J. nasyp z żwiru jak i przepust były wykonane we wrześniu 1999 r. Długość odcinka na którym nasypano żwir wynosi około 85,0 m.

Decyzją z dnia 25 czerwca 2001 r. PINB w N. T. na podstawie art. 48 ustawy Prawo Budowlane, nakazał: A. W. Przewodniczącemu Zarządowi Gminy J. jako zarządcy drogi gminnej, rozbiórkę spornego przepustu oraz odcinka drogi. W dniu 5 grudnia 2001 r. M. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w K., wydał decyzję, którą uchylił decyzję organu I instancji i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. PINB w N. T. w dniu 1 lipca 2002 r. wydał decyzję, którą nakazał A. W. Przewodniczącemu Zarządu Gminy J. dokonać rozbiórki przepustu wykonanego pod drogą gminna oraz odcinka drogi gminnej. W dniu 17 grudnia 2002 r. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego wydał decyzję, którą odmówił stwierdzenia nieważności decyzji MWINB w K. z dnia 5 grudnia 2001 r. Następnie MWINB w K. decyzją z dnia 10 lipca 2003 r. uchylił zaskarżoną decyzję PINB i umorzył postępowanie organu I instancji, a następnie przekazał sprawę do rozpatrzenia zgodnie z kompetencjami przez Starostwo Powiatowe w N. T. W dniu 7 marca 2005 r. w związku ze sporem kompetencyjnym Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego wydał postanowienie znak: (...), którym uznał WINB w K. za organ właściwy w niniejszym postępowaniu. Wyrokiem z dnia 13 grudnia 2006 r., sygn. akt II SA/Kr 1803/03 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie uchylił decyzję MWINB w K. z dnia 10 lipca 2003 r. i poprzedzającą ją decyzję organu I instancji.

W dniu 31 lipca 2007 r. upoważnieni pracownicy PINB w N. T. przeprowadzili oględziny na przedmiotowym terenie. W trakcie oględzin ustalono, że szerokość przedmiotowego odcinka jezdni wynosi ok. 4,60 m. Roboty zostały wykonane przy pomocy okolicznych mieszkańców zamieszkałych w sąsiedztwie przedmiotowej drogi z pomocą zarządcy drogi czyli Wójta Gminy J. Przedmiotowym odcinkiem drogi biegnie wykonany podczas robót ciek wodny, który został uchwycony w przepust. Na dzień dzisiejszy trudno jest określić wysokość nasypu drogi, gdyż z upływem czasu droga uległa erozji, rozmyciu i rozjechaniu przez pojazdy. J. F. (pełnomocnik stron) podał, że istota zaangażowania mieszkańców w odtworzenie drogi polegała na tym, że prace transportowe i niwelacyjne były wykonywane we własnym zakresie. Koszty przebudowy ponosili okoliczni mieszkańcy w sąsiedztwie drogi. Ponadto, R. S., przedstawiciel RZGW wskazał, że ciek nie jest w zarządzie RZGW. Według J. G., przedmiotowa droga na całej długości została podniesiona średnio ok. 70 cm i była węższa. Według J. J. szerokość drogi była szersza ok. 2 m i wynosiła przy wjeździe z drogi powiatowej ok. 7 m, przy końcu zabudowań P. G. ok. 4,5 m. Wzdłuż przedmiotowej drogi po stronie działki P. G. biegł ciek wodny o szer. ok. 2 m. Cały teren jest nachylony w dół w kier. połud.-wsch., tak że nieruchomość P. G. znajdowała się poniżej drogi i była narażona na okresowe zalewanie przez ciek. Działki po stronie północnej są wyżej niż po stronie południowej.

Postanowieniem z dnia 7 sierpnia 2007 r., wydanym na podstawie art. 81c ust. 2 ustawy Prawo Budowlane, PINB w N. T. nakazał Gminie J. przedłożenie inwentaryzacji geodezyjnej powykonawczej drogi gminnej nr (...) na działce nr (...) wraz z oceną techniczną wykonanych robót. W dniu 18 stycznia 2008 r. MWINB w K. wydał postanowienie, którym uchylił zaskarżone postanowienie w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji.

Decyzją z dnia 5 maja 2008 r., na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 1 w zw. z art. 51 ust. 7 ustawy Prawo Budowlane, organ I instancji nakazał inwestorowi Gminie J. doprowadzić do stanu poprzedniego drogę gminną nr (...) w L. M. W dniu 6 lutego 2009 r. MWINB w K. wydał decyzję, którą uchylił zaskarżoną decyzję PINB i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. WSA w Krakowie wyrokiem z dnia 16 października 2009 r., sygn. akt II SA/Kr 570/09 skargę oddalił.

W dniu 12 sierpnia 2010 r., PINB w N. T. przeprowadził kontrolę drogi gminnej na działce nr (...) w L. M. W jej trakcie ustalono, że odległość pomiędzy zabudowaniami mieszkalno-gospodarczymi od korony drogi gminnej wynosi ok. 0,9-2,0 m. Ponadto pomiędzy drogą gminną a ścianą tych zabudowań znajduje się obniżenie terenu w formie leja. Różnica pomiędzy poziomem drogi a poziomem terenu tuż przy ścianie tych zabudowań wynosi ok. 0,1-0,2 m.

Decyzją z dnia 12 listopada 2010 r. PINB w N. T. postanowił umorzyć postępowanie w sprawie robót budowlanych przeprowadzonych przy drodze gminnej nr (...), nr ewid. działki (...) w L. M. z uwagi na jego bezprzedmiotowość. W dniu 19 maja 2011 r. MWINB w K. wydał decyzję, którą uchylił skarżoną decyzje PINB w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji.

Kolejno w dniu 27 kwietnia 2012 r. PINB w N. T. wydał postanowienie, którym na podstawie art. 48 ust. 2 i 3 ustawy Prawo budowlane wstrzymał prowadzenie robót budowlanych przy drodze gminnej oraz nałożył na Gminę J. obowiązek przedłożenia: zaświadczenia o zgodności budowy z obowiązującymi przepisami o planowaniu przestrzennym, czterech egzemplarzy projektu budowlanego i oświadczenia o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane w terminie do 31 sierpnia 2012 r.

W dniu 31 sierpnia 2012 r. Wójt Gminy J. zwrócił się z prośbą do organu I instancji o przesunięcie terminu wykonania nałożonego w ww. postanowieniu obowiązku. Następnie Wójt Gminy J. w związku z nałożonym w ww. postanowieniu obowiązkiem, w dniu 28 września 2012 r. dostarczył mapę do celów projektowych oraz poinformował o trwającej procedurze przygotowania dokumentacji projektowej, zaś pismem z dnia 31 grudnia 2012 r. znak: (...) zwrócił się z wnioskiem o przedłużenie terminu do dnia 30 czerwca 2013 r.

Decyzją z dnia 19 lutego 2013 r. PINB w N. T. w oparciu o art. 48 ust. 1 pkt 1 ustawy Prawo budowlane nakazał: Gminie J. reprezentowanej przez Wójta Gminy J.a dokonać rozbiórki: pasa o szerokości 0,6 m - 1,2 m drogi gminnej nr (...), jaką stanowi działka nr ewid.(...) w miejscowości L. M. w taki sposób, aby szerokość korony drogi nie przekraczała 4,0 m oraz nie wykraczała poza zakres granic ewidencyjnych wskazanej działki drogowej oraz odcinka przepustu o długości ok. 2,5 m zlokalizowanego po stronie południowej drogi gminnej nr (...) - działki nr ewid.(...) w miejscowości L. M., wykraczającego poza zakres granic ewidencyjnych wskazanej działki drogowej.

W dniu 21 czerwca 2013 r. MWINB wydał decyzję nr (...), którą uchylił skarżoną decyzję PINB w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji.

Za pismem z dnia 22 listopada 2013 r. Wójt Gminy J. przesłał do PINB mapę do celów projektowych drogi gminnej zlokalizowanej na działce o nr ewid.(...) w miejscowości L. M. (...) Zarząd Melioracji i Urządzeń Wodnych w K., Inspektorat Rejonowy w N. S., za pismem z dnia 3 stycznia 2014 r., poinformował organ I instancji, że została opracowana dokumentacja techniczna pn.: Usuwanie szkód powodziowych na potoku (...) (...) w k.m. 0+000 -0+800 w m. L. M. W załączeniu przesłano rysunki przepustu betonowego oraz przepustu żelbetowego ramowego.

Postanowieniem z dnia 6 listopada 2014 r. organ I instancji zobowiązał inwestora- Gminę J. do przedłożenia dokumentów niezbędnych do legalizacji przedmiotowej inwestycji budowlanej. Zawiadomieniem z dnia 7 października 2015 r. organ I instancji poinformował Wójta Gminy J. o konieczności przedłożenia dokumentów niezbędnych do legalizacji przedmiotowej inwestycji budowlanej w terminie 14 dni od otrzymania niniejszego zawiadomienia.

W dniu 26 października 2015 r. wpłynęło pismo Wójta Gminy J. z dnia 21 października 2015 r.

Decyzją z dnia 30 października 2015 r. organ I instancji nałożył na Gminę J. reprezentowaną przez Wójta Gminy J. obowiązek dokonania rozbiórki: nawierzchni żwirowej drogi gminnej nr (...) działki nr ewid.(...) na długości 85 m mierzonej od skrzyżowania z drogą główną przez wieś nr ewid.(...) w miejscowości L. M. i przepustu z kręgów betonowych o średnicy 120 cm wykonanego dla przeprowadzenia cieku wodnego przecinającego trasę drogi, zrealizowanego na odcinku wykonanej nawierzchni żwirowej o długości 85,0 m wraz z obowiązkowym tymczasowym zapewnieniem ciągłości ruchu na drodze nr ewid.(...) oraz ciągłości przepływu cieku wodnego w obrębie prowadzonych robót rozbiórkowych. MWINB w dniu 22 marca 2016 r. wydał decyzję, którą na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. uchylił zaskarżoną decyzję w całości i orzekł na nowo. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie wyrokiem z dnia 11 sierpnia 2016 r., sygn. akt II SA/Kr 602/16 uchylił decyzję organu I i II instancji.

PINB po ponownie przeprowadzonym postępowaniu w dniu 30 października 2017 r. wydał zaskarżoną decyzję.

Przechodząc do kontroli wydanej decyzji (...) Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. podał, że podstawą materialnoprawną skarżonej decyzji jest przepis art. 51 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane.

Organ odwoławczy wskazał, że w niniejszej sprawie organy prowadzące postępowanie są związane oceną prawną i wskazaniami zawartymi przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w wyrokach: z dnia 13 grudnia 2006 r. sygn. akt II SA/Kr 1803/03 oraz z dnia 16 października 2009 r. sygn. akt II SA/Kr 570/09, z dnia 11 sierpnia 2016 r. sygn. akt II SA/Kr 602/16.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w uzasadnieniu wyroku z dnia 16 października 2009 r. sygn. II SA/Kr 570/09 stwierdził, że organ pierwszej instancji prawidłowo ustalił, że inwestorem wykonanych w 1999 r. robót budowlanych przy drodze gminnej nr (...) w L. M. była Gmina J., prawidłowo je zakwalifikował jako roboty budowlane polegające na przebudowie drogi, organ pierwszej instancji słusznie uznał, że kwalifikacja wykonanych robót winna nastąpić stosownie do brzmienia art. 3 pkt 7a prawa budowlanego w brzmieniu obowiązującym w dacie wydania decyzji, a w konsekwencji, że w sprawie zastosowanie znajduje przepis art. 51 ust. 7 ustawy Prawo budowlane. W kontrolowanej sprawie organ pierwszej instancji nie zbadał i nie wyjaśnił, czy wykonane roboty budowlane pozostają w zgodności z prawem tj.: przepisami prawa budowlanego, oraz z przepisami wydanego na podstawie delegacji zawartej w art. 7 ustawy Prawo budowlane rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z 2 marca 1999 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie (Dz. U. z 1999 r. Nr 43, poz. 430). Organ nie ustalił, jaki w istocie był "stan poprzedni" przebudowanej drogi, dlatego nie było możliwym przywrócenie jej do takiego stanu. Niejasna jest sprawa wysokości nadsypanej warstwy żwiru, a także aktualna wysokość tej warstwy żwiru, przy uwzględnieniu eksploatacji drogi oraz oddziaływania warunków atmosferycznych w okresie od wykonania robót do wydania rozstrzygnięcia pierwszoinstancyjnego.

MWINB przychylił się do orzecznictwa sądowoadministracyjnego wyrażonego m.in. w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 26 kwietnia 2016 r., sygn. akt I OSK 3095/1, w którym wskazano, że skoro nie budzi wątpliwości fakt. że ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania są wiążące tylko o tyle, o ile odnoszą się do tych samych okoliczności faktycznych i prawnych, to konsekwentnie należy przyjąć, że tracą one moc wiążącą jedynie w czterech przypadkach:

1)

w razie zmiany ustawy,

2)

w wypadku zmiany (już po wydaniu orzeczenia sądowego) istotnych okoliczności faktycznych sprawy,

3)

po wzruszeniu orzeczenia, w którym zostały sformułowane, w przewidzianym do tego trybie, a także

4)

z uwagi na późniejsze podjęcie przez skład poszerzony NSA uchwały zawierającej ocenę prawną odmienną od wyrażonej we wcześniejszym wyroku sądu administracyjnego.

W tym miejscu organ odwoławczy wskazał, iż zrealizowane w 1999 r. przez inwestora -Gminę J. samowolne roboty budowlane z użyciem takich materiałów jak żwir i prefabrykowane kanały betonowe o średnicy 120 cm (wg ustaleń PINB) w obrębie działki ew. nr (...) stanowiącej drogę gminną nr (...) we wsi L. M., zgodnie z wyrokiem WSA w Krakowie z dnia 11 sierpnia 2016 r., sygn. akt II SA/Kr 602/16 oraz wyrokiem WSA w Krakowie z dnia 16 października 2009 r., sygn. akt II SA/Kr 570/09, stanowiły przebudowę drogi. Inwestor na wykonanie ww. robót związanych z przebudową drogi nie legitymował się decyzją o pozwoleniu na budowę. PINB mając na uwadze powyższe prawidłowo wdrożył tryb postępowania wynikający z przepisów art. 51 ust. 1 w zw. z art. 51 ust. 7 ustawy Prawo budowlane.

Organ I instancji ponownie rozpatrując sprawę uznał, że z uwagi na znaczny upływ czasu jaki upłynął od kiedy wykonano przedmiotowe roboty budowlane oraz z uwagi na brak jakichkolwiek dokumentów, nie sposób jest ustalić stanu faktycznego drogi przed rokiem 1999. Słusznie zauważył PINB, że stan drogi od roku 1999 ulegał ciągłym zmianom w wyniku eksploatacji drogi (np. doraźne naprawy, zajeżdżanie czy też podmywanie) oraz działania czynników atmosferycznych. Organ II instancji podzielił ww. pogląd, że ustalenie po prawie 20 latach jaka była wysokość nadsypanej warstwy żwiru w 1999 r., jest niemożliwe. Ponadto na podstawie protokołów oględzin i kontroli przeprowadzonych przez PINB w toku postępowania można wywnioskować, że aktualnie przedmiotowa droga nie spełnia zapisów rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie. Jednak mimo to, obecnie droga ta nie stwarza zagrożenia życia lub zdrowia ludzi, bezpieczeństwa mienia bądź środowiska. Wobec wymagań ww. rozporządzenia co do parametrów jakie powinna posiadać przedmiotowa droga - ewentualny zakres koniecznych robót przekraczałby kompetencje organów nadzoru budowlanego, bowiem konieczne byłoby opracowanie projektu budowlanego uwzględniającego podbudowę drogi, budowę urządzeń infrastruktury technicznej z nią związanych w tym regulację cieku wodnego zgodnie z pozwoleniem wodnoprawnym, określeniem właściwych spadków tak porzecznych jak i podłużnych, wykonanie chodników czy poboczy oraz zaprojektowanie zjazdów z poszczególnych posesji. Właściwym do zatwierdzenia takiego zamierzenia budowlanego byłby organ administracji architektoniczno - budowlanej.

Zatem zdaniem organu II instancji w niniejszej sprawie wobec faktu, że przedmiotowa droga gminna mimo, iż nie spełnia warunków technicznych jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie m.in. w zakresie szerokości czy wydzielonych chodników i poboczy, to jednak nie stwarza zagrożenia bezpieczeństwa osób i mienia oraz roboty budowlane związane z przebudową drogi zostały zakończone, a organ nadzoru budowlanego nie jest władny w ramach swoich kompetencji do nałożenia obowiązków, które doprowadzą drogę do zgodności z prawem, zasadnym było wydanie przez PINB w N. T. decyzji na podstawie art. 51 ust. 1 pkt ustawy Prawo budowlane nakazującej zaniechanie dalszych robót budowlanych.

J. G. wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie skargę na decyzję (...) Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. domagając się jej uchylenia, jak i uchylenia poprzedzającej ją decyzji organu I instancji oraz zasądzenia kosztów postępowania.

Skarżąca podniosła, że droga gminna została nielegalnie rozbudowana kosztem jej gruntów we wrześniu 1999 r. Nie zgodziła się ze stanowiskiem organów, że nie mają kompetencji do wydania rozstrzygnięcia w sprawie. Droga istnieje ponad 100 lat, została zaliczona do dróg publicznych, znajduje się w zarządzie gminy. W czasie oględzin w dniu 21 czerwca 2001 r. pracownicy PINB ustalili pierwotny stan drogi, który od tamtej pory nie uległ zmianie, albowiem nie były już prowadzone dalsze roboty budowlane.

W uzupełnieniu skargi z dnia 14 grudnia 2018 r., sporządzonym przez profesjonalnego pełnomocnika strony skarżącej podniesiono, że stan drogi z okresu przed jej przebudową jest do otworzenia. Także aktualne położenie budynków na działce skarżącej odzwierciedla poprzedni stan drogi. Nadto wskazano, że w wyniku poszerzenia i nadsypania przedmiotowej drogi skarżąca nie może korzystać z budynków znajdujących się na działce przylegającej do drogi, a bezprawnie dokonana przebudowa zagraża życiu i zdrowiu skarżącej i osób trzecich.

W odpowiedzi na skargę organ II instancji wniósł o oddalenie skargi i podtrzymał swoje stanowisko w sprawie.

Uzasadnienie prawne

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 1 ustawy z 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2017 r. poz. 2188, z późn. zm.), sądy administracyjne kontrolują działalność administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Z tego też powodu, w postępowaniu sądowym nie mogą być brane pod uwagę argumenty natury słusznościowej czy celowościowej. Badana jest wyłącznie legalność aktu administracyjnego, czyli prawidłowość zastosowania przepisów prawa do zaistniałego stanu faktycznego, trafność wykładni tych przepisów oraz prawidłowość zastosowania przyjętej procedury.

Stosownie do art. 134 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018.1302 z późn. zm.), zwanej nadal p.p.s.a., sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz wskazaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a.

Na zasadzie art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a., uwzględnienie skargi na decyzję następuje w przypadku naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy (lit. a), naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego (lit. b) lub innego naruszenia przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy (lit. c).

Przeprowadzona przez Sąd, w granicach tak określonej kognicji, kontrola legalności zaskarżonej decyzji, a także - z mocy art. 135 p.p.s.a. - poprzedzającej ją decyzji organu pierwszej instancji, wykazała, że akty te zostały wydane z naruszeniem przepisów prawa w stopniu uzasadniającym ich uchylenie.

Przedmiotem oceny w rozpoznawanej sprawie była decyzja (...) WINB z 20 czerwca 2018 r., którą utrzymano w mocy decyzję PINB w N. T. decyzją z 30 października 2017 r., nakazującą Gminie J. zaniechanie dalszych robót budowlanych w obrębie działki ew. nr (...) stanowiącej drogę gminną nr (...) we wsi L. M. - z uwagi na zakończenie robót budowlanych na etapie nie stwarzającym zagrożenia bezpieczeństwa osób i mienia oraz brak możliwości, w ramach kompetencji PINB w N. T., doprowadzenia obiektu do stanu zgodnego z prawem, w tym obowiązującymi warunkami technicznymi jakim powinny odpowiadać drogi ich usytuowanie, poprzez nałożenie obowiązku wykonania określonych czynności w postępowaniu naprawczym prowadzonym przez organ nadzoru budowlanego.

Już na wstępie należy wskazać, że decyzje obu instancji zostały wydane w oparciu o art. 51 ust. 1 pkt 1 ustawy z 7. 07. 1994 - Prawo budowlane. (Dz. U. z 2017.1332 z późn. zm.) W ocenie Sądu, w składzie rozstrzygającym w niniejszej sprawie, zaprezentowane przez organy obu instancji stanowisko co do wystąpienia w okolicznościach rozpoznawanej sprawy przesłanek do wydania tych decyzji należy uznać za nieprawidłowe, przede wszystkim ze względu na to, że organy mimo prowadzenia postępowania od 2001 r. nadal nie wyjaśniły wszystkich istotnych okoliczności dotyczących stanu przedmiotowej drogi gminnej nr (...) we wsi L. M.

Trzeba również wskazać, że w sprawie znajduje zastosowanie norma z art. 153 ustawy p.p.s.a., gdyż w przedmiotowej sprawie zostały uprzednio wydane wyroki Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 13 grudnia 2006 r., sygn. akt II SA/Kr 1803/03; z dnia 16 października 2009 r., sygn. akt II SA/Kr 570/09 oraz z dnia 11 sierpnia 2016, sygn. akt II SA/Kr 602/16. W związku z powyższym należy zważyć, że przy ponownym rozpoznawaniu sprawy jej granice przedmiotowe o jakich mowa w art. 134 § 1 p.p.s.a. podlegają zawężeniu ze względu na regulacje zawarte w art. 153 p.p.s.a., zgodnie z którymi ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie ten sąd oraz organ, którego działanie bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania były przedmiotom zaskarżenia. Należy podkreślić, że unormowanie z art. 153 p.p.s.a. stanowi "gwarant spójności działania systemu władzy państwowej, zapewniając realność konstytucyjnej zasady sądowej kontroli działalności administracji publicznej" (wyrok NSA z 8. 01. 2010 r. sygn. akt II FSK 1365/08). W konsekwencji dyspozycja z art. 153 p.p.s.a. wyznacza obowiązek podporządkowania się ocenie prawnej wyrażonej w wyroku sądu administracyjnego, ciążący zarówno na organie administracji publicznej jak i sądzie. Naruszenie przez organ administracji publicznej normy z art. 153 p.p.s.a. w razie złożenia skargi do sądu administracyjnego powoduje konieczność uchylenia zaskarżonego aktu (czynności). Obowiązek, o którym mowa w art. 153 p.p.s.a. może być wyłączony tylko w wypadku zmiany stanu prawnego lub istotnej zmiany okoliczności faktycznych, a także po wzruszeniu wyroku zawierającego ocenę prawną, w przewidzianym do tego trybie (wyrok WSA w Kielcach z 14. 01. 2010 r. sygn. akt I SA/Ke 524/09).

Mając na względzie ww. wyroki WSA w Krakowie należy wskazać, że istotne okoliczności w rozpoznawanej sprawie zostały przesądzone. I tak, prawomocnie zostało przesądzone że:

- inwestorem robót budowlanych przeprowadzonych w 1999 r. na drodze nr (...) w L. M. była Gmina J.

- wykonane roboty budowlane polegały na przebudowie ww. drogi,

- w sprawie znajduje zastosowanie tryb z art. 51 ust. 7 Prawa budowlanego, stanowiący, że przepisy ust. 1 pkt 1 i 2 oraz ust. 3 stosuje się odpowiednio, jeżeli roboty budowlane, w przypadkach innych niż określone w art. 48 albo w art. 49b, zostały wykonane w sposób, o którym mowa w art. 50 ust. 1. Wiąże się to z prawidłowo dokonaną kwalifikacją wykonanych robót budowlanych stosownie do brzmienia art. 3 pkt 7a Prawa budowlanego w brzmieniu obowiązującym w dacie wydania decyzji z 5 maja 2008 r. sygn. akt PINB (...)).

Z całości niekwestionowanych ustaleń wynika również. że przedmiotowa przebudowa dotyczyła drogi gminnej i została zakończona.

W sprawie przesądzono zatem możliwość legalizacji przebudowanej drogi gminnej nr (...) tj. doprowadzenie do zgodności z prawem przeprowadzonych robót budowlanych innych niż objęte hipoteza z art. 48 i art. 49b.

Zgodnie z treścią art. 51 ust. 1 w sytuacji w nim wskazanej organ obowiązany jest wydać jedną z decyzji, o których mowa w pkt 1, 2 lub 3. tj.:

1)

decyzję nakazującą zaniechania dalszych robót budowlanych bądź rozbiórkę obiektu budowlanego lub jego części, bądź doprowadzenie obiektu do stanu poprzedniego - gdy roboty budowlane wykonywane w warunkach art. 50 ust. 1 pkt 1, 2 lub 3 nie mogą być doprowadzone do stanu zgodnego z prawem,

2)

decyzję nakładającą obowiązek wykonania określonych czynności lub robót budowlanych w celu doprowadzenia wykonanych robot budowlanych do stanu godnego z prawem, z określeniem terminu ich wykonania - gdy roboty budowlane wykonane (lub wykonywane) w warunkach, o których mowa w art. 50 ust. 1 pkt 1, 2 lub 3 mogą być doprowadzone do stanu zgodnego z prawem, albo

3)

decyzję określoną w pkt 3 ust. 1 przepisu, w przypadku istotnego odstąpienia od zatwierdzonego projektu budowlanego.

W rozpoznawanej sprawie ze względu na rozstrzygnięcie organów I i II instancji wydane w oparciu o normę z art. 51 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego istotne jest podkreślenie, że decyzja taka może być wydana tylko wówczas, kiedy okaże się - w wyniku przeprowadzonego postępowania wyjaśniającego - że nastąpiło nie dające się usunąć naruszenie prawa czyli, że samowolnych wykonanych robot budowlanych nie można zalegalizować. Tak zresztą uznał WSA w Krakowie w wiążącym w niniejszej sprawie wyroku z dnia 11.08. 2016, sygn. II SA/Kr 602/16, w którym wskazano również, że w sytuacji, gdy w wyniku przeprowadzonego postępowania wyjaśniającego okaże się, że możliwe jest doprowadzenie robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem, wówczas organ jest obowiązany nałożyć obowiązek wykonania określonych czynności, lub robót budowlanych. Równocześnie podniesiono, że w sprawie nie zbadano i nie wyjaśniono, czy wykonane roboty budowlane pozostają w zgodności z prawem tj. z przepisami prawa budowlanego, oraz z przepisami wydanego na podstawie delegacji zawartej w art. 7 Pr. bud. Rozporządzeniu Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z 2 marca 1999 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie (Dz. U. z 1999 r. Nr 43, poz. 430), nie ustalono też jaki w istocie był stan drogi przed jej przebudową, a więc dlaczego nie było możliwym przywrócenie jej do stanu poprzedniego. Za niejasne uznano ustalenia dotyczące wysokości nadsypanej warstwy żwiru, jak również aktualnej wysokość tej warstwy żwiru, przy uwzględnieniu eksploatacji drogi oraz oddziaływania warunków atmosferycznych w okresie od wykonania robót do wydania rozstrzygnięcia pierwszoinstancyjnego. Wskazując na powyższe niejasności i braki Sąd uznał, że sprawa wymaga uzupełnienia materiału dowodowego i prawidłowej jego oceny. Nie ulega zatem wątpliwości, że wytyczne WSA zawarte w wyroku z 11 sierpnia 2016 r. sygn. akt IIU SA/Kr 602/16 prowadzą do wniosku, że organy obu instancji ponownie rozpoznając sprawę były zobowiązane zająć się kwestią prawidłowego skompletowania całości brakującego materiału dowodowego pozwalającego zgodnie z treścią art. 51 ust. 1 Prawa budowlanego wydać prawidłowe rozstrzygnięcie. Należy podkreślić, że WSA zarówno w ww. wyroku jak w wyroku z 16.10. 2009 r., sygn. akt II SA/Kr 570/09 wskazał, iż zgromadzony w sprawie materiał dowodowy nie jest jednak kompletny i wymaga uzupełnienia o brakujące elementy dotyczące aktualnych i poprzednich parametrów drogi gminnej. Dopiero bowiem, gdy wszystkie istotne elementy sprawy zostaną wyjaśnione, w tym dotyczące możliwości doprowadzenia wykonanych robót do stanu zgodnego z prawem, możliwe będzie prawidłowe zastosowanie ww. normy z art. 51 ust. 1 Prawa budowlanego.

Mając powyższe na uwadze, zdaniem Sądu w składzie rozstrzygającym w niniejszej sprawie, orzekające ponownie w sprawie organy nadzoru budowlanego nie sprostały powyższym wymogom, naruszając wskazane regulacje. Nie ustalono bowiem w sposób dostateczny stanu faktycznego sprawy, a w związku z tym podjęte decyzje - jak już wcześniej zasygnalizowano - budzą poważne wątpliwości jako przedwczesne. Z przedłożonych akt administracyjnych wynika, że organy ustaliły, iż roboty budowlane polegające na przebudowie drogi - po jej zniszczeniu w czasie powodzi w roku 1997 i 1998 r. - zostały przeprowadzone w 1999 r. Nadto wskazano na przebudowę przepustu wykonanego dla przeprowadzenia cieku wodnego przecinającego trasę przedmiotowej drogi. Z fragmentarycznych ustaleń poczynionych podczas oględzin w dniach 21. 06. 2001 r. i 31.07. 2007 r. trudno jednak jednoznacznie ustalić jakie są parametry przedmiotowej drogi, i jak jest ona wykonana, co w sprawie ma istotne znaczenie. W ocenie Sądu, organy przede wszystkim powinny też wyjaśnić, czy przedmiotowa droga - o ile nie spełnia chociażby w minimalnym zakresie wymiarów przewidzianych dla drogi gminnej - może zostać doprowadzona do stanu zgodnego z prawem. W ocenie Sądu poczynione przez organy ustalenia nie są w tym zakresie wystarczające. Przykładowo, poza ustaleniem, że droga ta jest drogą publiczną gminną nie ustalono jej klasy (GP, G,Z,L lub D), chociaż ustalenie to ma istotne znaczenie dla sprawy. Trzeba podkreślić, że w sytuacji gdy organy wskazują na brak możliwości doprowadzenia obiektu do stanu zgodnego z prawem - jak to ma miejsce w rozpoznawanej sprawie - to w treści uzasadnienia winny ze szczególną starannością wytłumaczyć stronom jakie okoliczności o tym decydują, a nie poprzestać na ogólnej konkluzji zawartej w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, że "na podstawie protokołów oględzin i kontroli przeprowadzonych przez PINB w toku postępowania można wnioskować, że aktualnie przedmiotowa droga nie spełnia zapisów rozporządzenia przedmiotowa droga "nie spełnia zapisów Rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z 2.03. 1999 r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie" oraz, że "ewentualny zakres koniecznych robót przekraczałby kompetencje organów nadzoru budowlanego (...)". Jeszcze raz trzeba zaznaczyć, ze wyjaśnienie okoliczności sprawy mających wpływ na dokonanie poprawnej kwalifikacji wykonanych robót ma zasadnicze znacznie w kontrolowanej sprawie, ponieważ od tych ustaleń zależeć będzie zastosowanie prawidłowej podstawy prawnej dla rozstrzygnięcia. Jednocześnie należy podkreślić, że dopiero jeśli w toku postępowania ustalone zostanie - na co wydają się naprowadzać ustalenia poczynione przez organy obu instancji - iż nie ma możliwości doprowadzenia wykonanych robót do stanu zgodnego z prawem - organy będą zobowiązane do zastosowania normy z art. 51 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego. Nie budzi bowiem wątpliwości, że art. 51 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego ma zastosowanie, gdy nastąpiło niedające się usunąć naruszenie prawa i wykonane roboty budowlane nie mogą być doprowadzone do stanu zgodnego z prawem. Dopiero w takiej sytuacji organ nakazuje zaniechanie dalszych robót, rozbiórkę obiektu lub doprowadzenie obiektu do stanu poprzedniego. W tym miejscu trzeba podkreślić, że nakaz zaniechania dalszych robót budowlanych nie znajduje zastosowania w stosunku do prac już wykonanych (por. wyrok WSA w Krakowie z 2.10. 2018 r. sygn. akt II SA/Kr 530/18). Mając na uwadze przede wszystkim fakt, że przedmiotowa przebudowa drogi gminnej nr (...) w L. M. miała miejsce w przeszłości i nie jest już prowadzona nie można uznać za prawidłowe nakazanie Gminie J. jako inwestorowi zaniechania dalszych robót budowlanych w obrębie działki stanowiącej ww. drogę. Roboty takie nie są bowiem już prowadzone, natomiast organ w pierwszej kolejności jest zobowiązany do ustalenia czy jest możliwe nakazanie wykonania przez inwestora takich czynności lub robót budowlanych, które doprowadziłyby przedmiotową drogę do stanu zgodnego z prawem, z poszanowaniem interesów osób trzecich (w tym skarżącej J. G.). O ile jednak ustali, że brak takiej możliwości, a przeprowadzona przebudowa jest niezgodna z przepisami w tym techniczno-budowlanymi dla dróg gminnych może zastosować nakaz rozbiórki lub doprowadzenia obiektu do stanu poprzedniego (art. 51 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego). Wydanie decyzji na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 1. oznacza zakończenie postępowania naprawczego wynikiem negatywnym dla inwestora i z uwagi na jej skutki, wymaga jednoznacznego i wyczerpującego wykazania przez organ stanu niezgodności z prawem wykonanych robót budowlanych przez wskazanie przepisów naruszonych. W rozpoznawanej sprawie organy obu instancji uznały sposób nieuprawniony, bo bez dogłębnego i wszechstronnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy, że zachodzą przesłanki do zastosowania nakazu przewidzianego w przepisie art. 51 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego. Niewyjaśnienia wszystkich istotnych okoliczności faktycznych sprawy w tym dotyczących klasyfikacji i wymiarów przedmiotowej drogi, a także brak wskazania konkretnych przepisów Prawa budowlanego, ustawy o drogach publicznych czy ww. rozporządzenia w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie, które zostały naruszone nie pozwala na tym etapie przesądzić jakie rozstrzygniecie powinno być wydane. Jednakże już teraz należy stwierdzić, że w sytuacji gdy przedmiotowa przebudowa drogi została zakończona i roboty budowane nie były prowadzone to nietrafne było orzeczenie o zaniechanie dalszych robót budowlanych w obrębie działki stanowiącej drogę gminną nr (...). Nakazy wymienione w art. 51 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego, w tym doprowadzenie obiektu do stanu poprzedniego lub nakaz jego rozbiórki mogą być zastosowane tylko, gdy nastąpiło niedające się usunąć naruszenie prawa i wykonane roboty budowlane nie mogą być doprowadzone do stanu zgodnego z prawem. Jeśli doszło do wykonania robót budowlanych naruszających obowiązujący porządek prawny, to wówczas - na zasadzie art. 51 ust. 7 zw. z art. 51 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego - organ może nakazać rozbiórkę bądź doprowadzenie obiektu do stanu poprzedniego. Wydanie decyzji na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego oznacza zatem zakończenie postępowania naprawczego wynikiem negatywnym dla inwestora i z uwagi na jej skutki, wymaga jednoznacznego i wyczerpującego wykazania przez organ stanu niezgodności z prawem wykonanych robót budowlanych przez wskazanie przepisów naruszonych. W decyzjach poddanych sądowej kontroli w niniejszym postepowaniu wystarczających ustaleń w tym zakresie zabrakło, co wskazuje na naruszenie przez organy administracji art. 7, art. 8, art. 11, art. 77 § 1, art. 80, art. 107 § 3 k.p.a. zgodnie z którymi orzekające organy podejmują wszelkie kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy oraz podania w uzasadnieniu decyzji ustaleń i przesłanek danego rozstrzygnięcia. Powyższe potwierdza również to, że organy przedwcześnie wydały decyzje.

Odnosząc się do pozostałych zarzutów skargi trzeba wskazać, że do właściwości organów nadzoru budowlanego nie należy rozstrzyganie sporów granicznych pomiędzy właścicielami nieruchomości, i organy te nie są uprawnione do badania, czy nastąpiło naruszenie własności nieruchomości.

W ocenie Sądu, opisane wyżej wadliwości i konieczność przeprowadzenia pełnych ustaleń co do istotnych elementów stanu faktycznego oraz dokonania całościowej i wyczerpującej oceny materiału dowodowego, stanowią przesłankę do uchylenia wydanych w sprawie decyzji organów obu instancji. Z tego powodu zbędne stało się badanie zasadności dalej idących zarzutów zawartych w skardze.

W tym stanie rzeczy, Sąd - na podstawie 145 § 1 pkt 1 lit. c oraz art. 135 p.p.s.a. - uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji.

Tekst orzeczenia pochodzi ze zbiorów sądów administracyjnych.