II SA/Kr 1043/18 - Wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie

Orzeczenia sądów
Opublikowano: LEX nr 2591419

Wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 15 listopada 2018 r. II SA/Kr 1043/18

UZASADNIENIE

Skład orzekający

Przewodniczący: Sędzia WSA Magda Froncisz.

Sędziowie WSA: Jacek Bursa, Krystyna Daniel (spr.).

Sentencja

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 15 listopada 2018 r. sprawy ze skargi K.

I.

na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia (...) maja 2018 r. znak: (...) w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu I instancji;

II.

zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego na rzecz skarżącego K. I. kwotę 997 zł (słownie: dziewięćset dziewięćdziesiąt siedem złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania.

Uzasadnienie faktyczne

Prezydent Miasta K. decyzją z 29 stycznia 2018 r., na podstawie art. 59 ust. 1, art. 61 ust. 1 w związku z art. 60 ust. 1 ustawy z 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (tj. Dz. U. z 2017 r. poz. 1073 z późn. zm.), § 1-9 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. z 2003 r. Nr 164, poz. 1588), § 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 26 sierpnia 2003 r. w sprawie oznaczeń i nazewnictwa stosowanych w decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego oraz w decyzji o warunkach zabudowy (Dz. U. z 2003 r. Nr 164, poz. 1589) oraz 105 ustawy z 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn.: Dz. U. z 2016 r. poz. 23 z późn. zm.), w związku z art. 25 ustawy z 16 grudnia 2016 r. o zmianie niektórych ustaw w celu poprawy otoczenia prawnego przedsiębiorców (Dz. U. z 2016 r. poz. 2255) (w odniesieniu do spraw wszczętych przed dniem 1 stycznia 2017 r.) oraz art. 29 ust. 6 ustawy z 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (tj. Dz. U. z 2016 r. poz. 1440 z późn. zm.), po rozpatrzeniu wniosku K. K., ustalił warunki zabudowy dla części zamierzenia inwestycyjnego pn.: "Budowa budynku mieszkalnego wielorodzinnego składającego się z czterech segmentów naziemnych z wielostanowiskowym garażem podziemnym, wewnętrznym układem drogowym, naziemnymi miejscami postojowymi, infrastrukturą techniczną i towarzyszącą (sieci, przyłącza, instalacja oświetlenia zewnętrznego, odwodnieniem terenu, obiekty i budynki techniczne) na działkach nr (...) obręb (...) przy ul. (...) w K.", oraz umorzył dla części zamierzenia inwestycyjnego obejmującego: "Budowę zjazdu na działce nr (...) obręb (...)". Organ wskazał, że załączniki: Nr 1- warunki zabudowy i zagospodarowania terenu, Nr 2 - część graficzna warunków zabudowy, Nr 3 - część tekstowa wyników analizy urbanistyczno-architektonicznej oraz Nr 4 - część graficzna wyników analizy urbanistyczno-architektonicznej stanowią integralną część decyzji.

W uzasadnieniu decyzji organ wskazał, że w dniu 28 października 2016 r. do organu I instancji wpłynął wniosek K. K. o ustalenie warunków zabudowy dla opisanej wyżej inwestycji. Pismem z 5 lipca 2017 r. inwestor dokonał korekty wniosku w zakresie parametrów projektowanego budynku.

Wobec ustalenia, że teren inwestycji nie jest objęty miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego, przeprowadzono postępowanie na zasadach i w trybie przewidzianym w art. 59 i n. ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. W toku postępowania uzyskano wymagane opinie. Organ ustalił, że spełnione zostały wszystkie przesłanki wydania decyzji o warunkach zabudowy, o których mowa w art. 61 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym.

Natomiast zgodnie z art. 29 ust. 6 ustawy o drogach publicznych obowiązującym od 1 stycznia 2017 r., budowa lub przebudowa zjazdu nie wymaga uzyskania decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu. W związku z czym postępowanie o ustalenie warunków zabudowy w części obejmującej budowę zjazdu stało się bezprzedmiotowe. Projekt decyzji został sporządzony przez osobę wpisaną na listę samorządu zawodowego urbanistów.

W dalszej części uzasadnienia organ odniósł się do uwag stron postępowania.

Od powyższej decyzji odwołania złożyli: J. J., B. W., K. I., C. T., E. K., M. S., B. G., M. G. i S. M.

J. J. zarzucił, że ustalone parametry nowej zabudowy dają inwestorowi możliwość zwiększenia zabudowy w stosunku do średnich z obszaru analizowanego: ustalony wskaźnik wielkości powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni działki daje inwestorowi możliwość zwiększenia powierzchni zabudowy o 5,5% w stosunku do średniej z obszaru analizowanego; ustalenie wielkości elewacji frontowej daje możliwość zwiększenia wielkości elewacji frontowej o 20% w stosunku do średniej z obszaru; maksymalna szerokość elewacji bocznej daje inwestorowi możliwość zwiększenia tej wielkości o 55,5% w stosunku do najbliższego sąsiedztwa; ustalona powierzchnia zabudowy daje możliwość zwiększenia powierzchni zabudowy o 113,6% w stosunku do najbliższego sąsiedztwa; wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej może zostać zwiększona o 5,5% w stosunku do średniej z sąsiedztwa; wysokość okapów dachów może być zwiększona o 13,2% w stosunku do średniej z sąsiedztwa.

B. W., K. I., C. T., E. K. i M. S. wnieśli tożsame odwołania, domagając się uchylenia decyzji i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. Zaskarżonej decyzji zarzucili naruszenie:

- art. 61 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, poprzez jego niewłaściwe zastosowanie i błędne przyjęcie, że zostały łącznie spełnione wszystkie warunki wymagane dla wydania decyzji o warunkach zabudowy;

- art. 10 § 1 k.p.a, poprzez nieprawidłowe powiadomienie stron przez organ I instancji o zmianie tytułu inwestycji oraz de facto całego wniosku, jak również pozbawianie możliwości wypowiedzenia się im co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań przed wydaniem decyzji.

W uzasadnieniu odwołujący się podnieśli, że zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna i zabudowa mieszkaniowa wielorodzinna to odmienne, różne od siebie parametry urbanistyczne. Zabudowa mieszkaniowa wielorodzinna, jako posiadająca odmienne cechy i parametry nie może być utożsamiana z zabudową jednorodzinną. W ocenie organu I instancji działkami stanowiącymi podstawę do ustalenia warunków zabudowy są działki na których znajdują się domy jednorodzinne. W obszarze analizowanym nie występuje funkcja mieszkaniowa wielorodzinna. Ponadto stosownie do zapisów Studium Uwarunkowań i Kierunków Zagospodarowania Przestrzennego Miasta K. teren inwestycji znajduje się w obszarze oznaczonym symbolem MN - terenu zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej. Odwołujący odnieśli się również do ustalonych w zaskarżonej decyzji parametrów zabudowy, zarzucili nieprawidłowe ustalenie wymaganych miejsc postojowych dla planowanej inwestycji oraz naruszenie art. 10 § 1 k.p.a.

B. G., M. G. i S. M. zarzucili naruszenie:

1.

art. 53 ust. 3 w zw. z art. 64 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w zw. z § 2 pkt 2 i 3 rozporządzenia Ministra Infrastruktury w sprawie sposobu ustalenia wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, poprzez nieprawidłowe przeprowadzenie analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania na obszarze analizowanym, a w konsekwencji uznanie, że wnioskowana funkcja mieszkaniowa wielorodzinna będzie stanowiła kontynuację funkcji mieszkaniowej zabudowy dostępnej z tej samej drogi publicznej, podczas gdy z przeprowadzonych w toku przedmiotowego postępowania analiz urbanistyczno-architektonicznych wynika, że w obszarze analizowanym nie występuje zabudowa mieszkaniowa wielorodzinna, zatem nie został spełniony warunek z art. 61 ust. 1 u.p.z.p., art. 53 ust. 3 w zw. z art. 64 ust. 1 u.p.z.p. w zw. z § 5 ust. 1 i § 6 ust. 1 rozporządzenia poprzez błędną analizę warunków i zasad zagospodarowania terenu analizowanego oraz jego zabudowy, a w konsekwencji wyznaczenie przez organ I instancji wielkości powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni działki objętej zakresem zamierzenia inwestycyjnego oraz szerokości elewacji frontowej i bocznej w wielkościach, które nie występują na żadnej z działek sąsiednich znajdujących się w obszarze analizowanym, na co organ wskazuje w warunkach analizy urbanistyczno-architektonicznej stanowiącej integralną część decyzji, co świadczy o wewnętrznej niespójności decyzji oraz nieprawidłowości rozstrzygnięcia organu I instancji, art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. w zw. z § 3 ust. 1 rozporządzenia, poprzez błędne przyjęcie, że planowane zamierzenie inwestycyjne będzie stanowić kontynuację sposobu zabudowy i zagospodarowania terenu istniejącego na działkach sąsiednich, co jest konsekwencją nieprawidłowo przeprowadzonej analizy obszaru analizowanego, w szczególności nieuwzględnienie w ww. analizie, że działki nr (...), (...), (...) obr. (...) wyznaczone przez organ I instancji jako działki sąsiednie, nie są działkami o podobnym rozmiarze i podobnej zabudowie, a którego uwzględnienie byłoby uzasadnione i bez wątpienia doprowadziłoby do wniosku, że planowana inwestycja nie spełnia warunków określonych przepisami prawa, art. 2 pkt 1 w zw. z art. 53 ust. 3 w zw. z art. 64 ust. 1 u.p.z.p. w zw. z art. 32 ust. 1 Konstytucji RP poprzez brak odmowy ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania przestrzennego dla wnioskowanego zamierzenia inwestycyjnego pomimo istnienia ku temu uzasadnionych powodów, w szczególności ze względu na zaburzenie przez zamierzoną inwestycję ładu przestrzennego obszaru analizowanego oraz przyjęcie przez organ I instancji prymatu interesu inwestora nad interesem właścicieli działek sąsiednich, co narusza zasadę zaufania do działań podejmowanych przez organy władzy publicznej oraz zasadę równości wobec prawa, art. 8 § 1 w zw. z art. 11 w zw. z art. 107 § 3 k.p.a., poprzez błędne przyjęcie, że planowane zamierzenie inwestycyjne będzie stanowić kontynuację funkcji zabudowy i zagospodarowania terenu istniejącego na działkach sąsiednich w sytuacji, gdy w warunkach analizy urbanistyczno-architektonicznej stanowiącej integralną część decyzji, organ I instancji stwierdza, że projektowana funkcja mieszkaniowa wielorodzinna nie występuje w obszarze analizowanym, a ww. teren zgodnie ze Studium Uwarunkowań i Kierunków Zagospodarowania Przestrzennego Miasta K. znajduje się w obszarze oznaczonym symbolem MN - tereny zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej, co w konsekwencji wskazuje na nieprawidłowe ustalenia organu orzeka orzekającego skutkujące błędnym rozstrzygnięciem,

6.

art. 8 § 1 w zw. z art. 10 § 1 k.p.a., poprzez niezawiadomienie stron postępowania o dokonanych przez inwestora zmianach w parametrach oraz korekcie tytułu zamierzenia inwestycyjnego oraz o możliwości zapoznania się przez strony biorące udział w postępowaniu z zebranym w toku postępowania przez organ I instancji materiałem dowodowym, podczas gdy organ prowadzący postępowanie zobowiązany jest do zapewnienia stronom czynnego udziału w każdym stadium postępowania, a przed wydaniem decyzji umożliwić im wypowiedzenie się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań,

7.

art. 7, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 k.p.a., poprzez niewyjaśnienie istotnych okoliczności sprawy i błędne przyjęcie, że w obszarze analizowanym występują działki sąsiednie, dostępne z tej samej drogi publicznej, zabudowane w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy, podczas gdy działki znajdujące się w sąsiedztwie, mające dostęp do tej samej drogi publicznej, nie są zabudowane w sposób umożliwiający określenie wymagań dla nowej zabudowy.

Odwołujący wnieśli o uchylenie decyzji w zakresie ustalenia warunków zabudowy i orzeczenie w tym zakresie co do istoty sprawy tj. odmowę wydania decyzji o warunkach zabudowy, ewentualnie uchylenie zaskarżonej decyzji w tym zakresie i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z 29 maja 2018 r., znak: (...), na podstawie art. 59, art. 61, art. 64 o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, § 1-9 rozporządzenia Ministra Infrastruktury w sprawie sposobu ustalenia wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego oraz art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. (t.j.: Dz. U. z 2017 r. poz. 1257), utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję organu I instancji.

W uzasadnieniu organ II instancji podał, że w analizie wskazano, że szerokość frontu działki nr (...) obr. (...) wynosi ok. 35,5 m, zatem minimalny zakres obszaru analizowanego, stanowiący trzykrotność szerokości frontu działki, wynosi 106,5 m. W tak wyznaczonym obszarze analizowanym przeprowadzono analizę funkcji, parametrów, wskaźników i cech zabudowy oraz zagospodarowania terenu. Sporządzona analiza wykazała, że w obszarze analizowanym znajduje się działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, która jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy. W zaskarżonej decyzji jako działki sąsiednie wskazano działki nr (...), (...) i (...) obr. (...).

W złożonych odwołaniach zarzucono, że wskazane działki zabudowane są budynkami mieszkalnymi jednorodzinnymi, tak więc nie został spełniony warunek kontynuacji funkcji. Organ odwoławczy wyjaśnił w związku z tym, że zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna i zabudowa mieszkaniowa wielorodzinna spełnia tą samą funkcję, tj. funkcję mieszkaniową. Potwierdzeniem powyższego jest treść § 2 pkt 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 26 sierpnia 2003 r. w sprawie oznaczeń i nazewnictwa stosowanych w decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego oraz w decyzji o warunkach zabudowy (Dz. U. z 2003 r. Nr 164, poz. 1589). Dla poparcia swojego stanowiska organ odwołał się do orzecznictwa. W ocenie Kolegium w przedmiotowej sprawie organ I instancji, ustalając warunki zabudowy, uwzględnił, że zabudowa mieszkaniowa wielorodzinna realizowana będzie w obszarze, w którym występuje zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna. Pierwotnie inwestor planował budowę budynku o wiele większych gabarytach, niemniej jednak - w związku z wynikami sporządzonej analizy urbanistyczno-architektonicznej - skorygował wniosek w lipcu 2017 r. Oczywiście organ I instancji nie jest związany wskazanymi przez Inwestora parametrami planowanej zabudowy, jednak z samego pisma inwestora wynika, że zabudowa wielorodzinna ma mieć gabaryty zbliżone do występującej w obszarze zabudowy jednorodzinnej.

W zaskarżonej decyzji wyznaczono nieprzekraczalną linię zabudowy w odległości 10 m od granicy z działką drogową nr (...) obr. (...), na podstawie § 4 ust. 4 rozporządzenia. Sposób wyznaczenia przedmiotowego parametru został szczegółowo uzasadniony. Mając na względzie położenie znacznej ilości budynków w sposób jednolity w odległościach ok. 10 m od granic działki drogowej nr (...), co czytelnie, harmonijnie i jednorodnie kształtuje przestrzeń wzdłuż ul. (...), w przedmiotowej lokalizacji należy kontynuować linie wyznaczone przez tak usytuowaną zabudowę, pomimo że większość tych budynków znajduje się po zachodniej stronie ww. ulicy.

Wskaźnik wielkości powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni terenu objętego wnioskiem ustalono w wysokości 18% z tolerancją ± 1%, na podstawie § 5 ust. 2 rozporządzenia. Średni wskaźnik wielkości powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni działki w obszarze analizowanym wynosi 18%. Organ odwoławczy ustalenia dokonanego przez organ I instancji nie kwestionował, bowiem wyznaczenie omawianego parametru nastąpiło w nawiązaniu do średniej z obszaru z tolerancją, która mieści się w procencie wskaźników zabudowy występujących w obszarze analizowanym. W wynikach analizy urbanistyczno-architektonicznej wskazano, że wnioskowana zabudowa mieszkalna wielorodzinna usytuowana będzie w sąsiedztwie i w obszarze analizowanym, w którym taka zabudowa nie występuje. Prawidłowe uzupełnienie zabudowy istniejącej w tej lokalizacji przez planowaną inwestycję może być zapewnione pod warunkiem, że będzie ona nawiązywać gabarytami i cechami do całej zabudowy obszaru analizowanego ze szczególnym uwzględnieniem występującej w nim zabudowy mieszkalnej, zatem cechy i parametry projektowanej zabudowy winny zostać ustalone na podstawie wartości średnich parametrów budynków usytuowanych w całym obszarze.

Jednocześnie ustalono udział powierzchni biologicznie czynnej w wysokości min. 70% powierzchni części działki nr (...) położonej w strefie kształtowania systemu przyrodniczego i min. 50% pozostałej powierzchni działki.

Szerokość elewacji frontowej każdej z naziemnych brył nowej zabudowy, tj. elewacji zlokalizowanej od strony ul. (...) wyznaczono na 12,1 m z tolerancją ± 20%. Z analizy wynika, że średnia szerokość elewacji frontowych w obszarze analizowanym wynosi 12,1 m, dlatego też brak było podstaw do kwestionowania tak ustalonego parametru.

Jednocześnie określono maksymalną szerokość elewacji bocznej każdej z naziemnych brył budynku na 28 m. Organ odwoławczy podkreślił, że obowiązujące przepisy wymagają ustalenia w decyzji o warunkach zabudowy jedynie szerokości elewacji frontowej, nie nakładają natomiast obowiązku ustalenia szerokości elewacji bocznej, dlatego też trudno zarzucać organowi nieprawidłowe wyznaczenie przedmiotowej wielkości.

Kolejny parametr - wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej - wyznaczono dla każdej z naziemnych brył budynku na poziomie 9 m z tolerancją ± 0,5 m, natomiast wysokość okapów dachów głównych dla każdej z naziemnych brył budynku w przedziale od 5 m do 6m. Podkreślono również, że należy zastosować takie rozwiązania architektoniczne i technologiczne, aby pomieszczenia i urządzenia techniczne były wkomponowane w bryłę budynku i swoją wysokością nie przekraczały wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej oraz całkowitej wysokości budynku wyrażonej w wartości bezwzględnej. Jednocześnie zaznaczono, że maksymalna wysokość do kalenic głównych każdej z naziemnych brył budynku nie może przekroczyć rzędnej bezwzględnej 242,80 m.n.p.m. Powyższy parametr wyznaczony został na podstawie § 7 ust. 4 rozporządzenia.

W analizie urbanistyczno-architektonicznej, jak również w wynikach analizy urbanistyczno-architektonicznej, wskazano, że wysokości górnych krawędzi elewacji frontowych budynków w obszarze analizowanym są zróżnicowane i wynoszą: do okapów od ok. 3 m do ok. 9 m, do kalenic głównych od ok. 8,5 m do ok. 11,5 m, a do attyki do 8 m. W obszarze analizowanym średnia wysokość okapów zabudowy wynosi ok 5 m, kalenic ok. 9 m, attyki ok. 8 m. Podkreślono, że wysokości zabudowy na działkach sąsiednich przebiegają tworząc uskoki. Stwierdzono, że wysokości górnych krawędzi elewacji frontowych dla planowanej inwestycji winny być ustalone na podstawie odpowiednich parametrów średnich zabudowy istniejącej w całym obszarze analizowanym. Ponadto wysokości górnych krawędzi elewacji frontowych nowej zabudowy muszą mieścić się w przedziałach wysokości budynków położonych w bezpośrednim sąsiedztwie wnioskowanego terenu, tj. na działkach nr (...), (...), (...) i (...). Wnioskowane wysokości do okapów i kalenic nowej zabudowy są wyższe od wysokości określonych przez ww. przedziały i z tego powodu również nie mogą zostać dopuszczone. Na podstawie przeprowadzonej analizy wyznaczono dla każdej z czterech brył naziemnych nowej zabudowy wysokości do kalenic głównych wynoszące 9 m z tolerancją ± 0,5 m oraz wysokości do okapów dachów głównych wynoszące 5 m z tolerancją + 1m, czyli w przedziale od 5 m do 6 m, co zapewni harmonijne i spójne przestrzennie uzupełnienie zabudowy w obszarze analizowanym i w bezpośrednim sąsiedztwie inwestycji.

Kolegium nie znalazło podstaw do kwestionowania wyznaczonych wartości, gdyż sposób ich ustalenia został szczegółowo uzasadniony przez sporządzającego analizę. Jednocześnie uwzględniono wysokości budynków znajdujących się w najbliższym sąsiedztwie działki nr (...); na działce nr (...), bezpośredni graniczącej z terenem inwestycji, wysokość kalenicy budynku wynosi 10 m, a na działce nr (...), również bezpośrednio graniczącej z terenem inwestycji, 9,5 m.

Ponadto dla planowanej inwestycji ustalono dachy dwuspadowe lub wielospadowe, symetryczne, kąt nachylenia połaci dachowych: 30°-45°, wysokość głównych kalenic od 8,5 m do 9,5 m, kierunek głównych kalenic dachów: prostopadły do frontu działki. W analizie oraz w wynikach analizy wskazano, że geometria dachów istniejącej zabudowy jest zróżnicowana. Budynki kryte są dachami płaskimi ograniczonym attyką o górnej krawędzi na wysokości ok. 8 m, a także dachami połaciowymi dwu-lub wielospadowymi, głównie o symetrycznych układach połaci dachowych, kątach nachylenia połaci od 20° do ok. 45° i kalenicach na wysokościach od ok. 7 m do ok. 11,5 m, równoległych lub prostopadłych do frontów działek. Kolegium ustaleń dokonanych przez organ I instancji nie kwestionowało, podkreślając, że na działach bezpośrednio sąsiednich - działce nr (...), (...), jak również działce nr (...) występują dachy dwuspadowe lub wielospadowe o kącie nachylenia połaci od 25° do 45°.

Teren inwestycji posiada bezpośredni dostęp do drogi publicznej, tj. ul. (...), co potwierdza znajdująca się w aktach sprawy opinia Zarządu Infrastruktury Komunalnej i Transportu w K. nr (...) Ponadto w powołanej opinii wskazano, że istniejące i projektowane uzbrojenie terenu w zakresie obsługi komunikacyjnej jest wystarczające dla planowanego zamierzenia inwestycyjnego. W aktach sprawy znajdują się: oświadczenia o możliwości przyłączenia projektowanych obiektów do istniejącego gazociągu średniego ciśnienia, jak również do sieci elektroenergetycznej. Inwestor przedłożył również informacje Miejskiego Przedsiębiorstwa Wodociągów i Kanalizacji o możliwości doprowadzania wody i odprowadzania ścieków. Nie budzi także wątpliwości, że teren inwestycji nie wymaga zgody, o której mowa w art. 61 ust. 1 pkt 4 u.p.z.p., oraz że przedmiotowa decyzja jest zgodna z przepisami odrębnymi, te zatem przesłanki ustalenia warunków zabudowy uznać należy za spełnione.

Ponadto należy wskazać, że do decyzji dołączono załączniki zgodnie z wymogiem § 9 rozporządzenia.

Odnosząc się do zarzutu odwołań, że przyjęty wskaźnik miejsc postojowych jest zbyt niski, kolegium wskazało, że podany w decyzji organu I instancji wskaźnik (1,2 miejsca postojowego na 1 mieszkanie oraz 0,5 miejsca postojowego dla rowerów na 1 mieszkanie) wynika z uchwały Nr LIII/723/12 Rada Miasta Krakowa z 29 sierpnia 2012 r. "Program obsługi parkingowej dla miasta Krakowa". Na etapie ustalania warunków zabudowy nie jest wymagane dokładne określenie miejsc parkingowych. Jak wskazał Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 2 sierpnia 2016 r. (sygn. akt II OSK 1871/15), przepisy ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, zwłaszcza przepis art. 52 ust. 1 i 2 nie przewidują obowiązku dokładnego i precyzyjnego określenia miejsc parkingowych. Ostateczne, dokładne i precyzyjne dane techniczne planowanej zabudowy, w tym dokładna ilość miejsc parkingowych, ustalona zostanie w postępowaniu o wydanie decyzji o pozwoleniu na budowę.

Ponadto, w odpowiedzi na zarzut naruszenia art. 10 § 1 k.p.a., kolegium wskazało, że zarzut naruszenia postanowień powołanego przepisu może odnieść skutek tylko wówczas, gdy stawiająca go strona wykaże, że zarzucane uchybienie uniemożliwiło jej dokonanie konkretnych czynności procesowych. W przedmiotowej sprawie organ I instancji rzeczywiście nie zawiadomił stron o możliwości zapoznania się z aktami sprawy, niemniej jednak strony nie wykazały, że uchybienie to uniemożliwiło im dokonanie konkretnych czynności, wpływających na wynik sprawy.

K. I. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie skargę na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego, domagając się uchylenia zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji organu I instancji oraz zasądzenia kosztów postępowania.

Zaskarżonej decyzji zarzucił:

I.

naruszenie przepisów prawa materialnego mające wpływ na wynik sprawy, tj.:

1.

art. 53 ust. 3 w zw. z art. 64 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w zw. z § 2 pkt 2 i 3 rozporządzenia w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego poprzez uznanie za prawidłowo przeprowadzoną analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania na obszarze analizowanym, a w konsekwencji uznanie przez organ II instancji, że wnioskowana funkcja mieszkaniowa wielorodzinna będzie stanowiła kontynuację funkcji mieszkaniowej zabudowy dostępnej z tej samej drogi publicznej, podczas gdy ze znajdującej się w aktach przedmiotowego postępowania analizy urbanistyczno-architektonicznej wynika, że w obszarze analizowanym nie występuje zabudowa mieszkaniowa wielorodzinna, zatem nie został spełniony warunek zakreślony przez art. 61 ust. 1 u.p.z.p., art. 53 ust. 3 w zw. z art. 64 ust. 1 u.p.z.p. w zw. z § 2 pkt 2 rozporządzenia w zw. z § 2 pkt 1a rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 26 sierpnia 2003 r. w sprawie oznaczeń i nazewnictwa stosowanych w decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego oraz w decyzji o warunkach zabudowy (Dz. U. z 2003 r. Nr 164, poz. 1589), poprzez jego błędną wykładnię i przyjęcie, że na obszarze analizowanym występuje zabudowa mieszkaniowa wielorodzinna, podczas gdy organy obu instancji wskazują, że na ww. obszarze występuje wyłącznie zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna, co świadczy o wewnętrznej niespójności decyzji obu instancji oraz nieprawidłowości rozstrzygnięcia organu I i II instancji, art. 53 ust. 3 w zw. z art. 64 ust. 1 u.p.z.p. w zw. z § 5 ust. 1 i § 6 ust. 1 rozporządzenia, poprzez błędną analizę funkcji i cech zabudowy oraz zagospodarowania w terenie analizowanym i w konsekwencji przyjęcie, że wyznaczona przez organ I instancji wielkość powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni działki objętej zakresem zamierzenia inwestycyjnego oraz szerokości elewacji frontowej i bocznej w wielkościach, które nie występują na żadnej z działek sąsiednich znajdujących się na obszarze analizowanym, na co wskazano w warunkach analizy urbanistyczno-architektonicznej stanowiącej integralną część decyzji, jest prawidłowa, art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. w zw. z § 3 ust. 1 rozporządzenia poprzez błędne przyjęcie, że planowane zamierzenie inwestycyjne będzie stanowić kontynuację sposobu zabudowy i zagospodarowania terenu istniejącego na działkach sąsiednich, co jest konsekwencją nieprawidłowego uznania przez organ II instancji, że Prezydent Miasta K. poprawnie przeprowadził analizę obszaru analizowanego, co skutkowało w szczególności nieuwzględnieniem przez organ II instancji, że działki nr (...), (...), (...) obręb (...) wyznaczone jako działki sąsiednie, nie są działkami o podobnym rozmiarze i podobnej zabudowie, a którego uwzględnienie było uzasadnione i bez wątpienia doprowadziłoby do wniosku, że planowana inwestycja nie spełnia warunków określonych przepisami prawa, art. 2 pkt 1 w zw. z art. 53 ust. 3 w zw. z art. 64 ust. 1 u.p.z.p. w zw. z art. 32 ust. 1 Konstytucji RP poprzez brak odmowy ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu dla wnioskowanego zamierzenia inwestycyjnego pomimo istnienia ku temu uzasadnionych powodów, w szczególności ze względu na zaburzenie przez zamierzoną inwestycję ładu przestrzennego obszaru analizowanego oraz przyjęciem przez organ II instancji prymatu interesu inwestora nad interesem właścicieli działek sąsiednich, co narusza zasadę zaufania do działań podejmowanych przez organy władzy publicznej oraz zasadę równości wobec prawa;

II.

naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj.: art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. poprzez jego zastosowanie i wadliwe przyjęcie, że organ I instancji wydając zaskarżoną decyzję nie dopuścił się naruszenia przepisów prawa materialnego oraz przepisów postępowania, co za tym idzie prawidłowo ustalił warunki zabudowy dla planowanego zamierzenia inwestycyjnego, co skutkowało utrzymaniem w mocy zaskarżonej decyzji Prezydenta Miasta K., art. 8 § 1 w zw. z art. 11 w zw. z art. 107 § 3 k.p.a., poprzez błędne przyjęcie, że planowane zamierzenie inwestycyjne będzie stanowić kontynuację funkcji zabudowy i zagospodarowania terenu istniejącego na działkach sąsiednich w sytuacji, gdy z analizy urbanistyczno architektonicznej stanowiącej integralną część decyzji, wynika, że projektowana funkcja mieszkaniowa wielorodzinna nie występuje na obszarze analizowanym, a ww. teren zgodnie ze Studium Uwarunkowań i Kierunków Zagospodarowania Przestrzennego Miasta K. znajduje się w obszarze oznaczonym symbolem MN - tereny zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej, co w konsekwencji wskazuje na nieprawidłowe ustalenia organu orzekającego skutkujące błędnym rozstrzygnięciem. art. 7, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 k.p.a., poprzez niewyjaśnienie istotnych okoliczności sprawy i błędne przyjęcie, że w obszarze analizowanym występują działki sąsiednie, dostępne z tej samej drogi publicznej, zabudowane w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy, podczas gdy działki znajdujące się w sąsiedztwie, mające dostęp do tej samej drogi publicznej, nie są zabudowane w sposób umożliwiający określenie wymagań dla nowej zabudowy. art. 7, art. 75 § 1, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a., poprzez błędne dopuszczenie i przeprowadzenie dowodu z analizy urbanistyczno - architektonicznej, podczas gdy analiza urbanistyczno - architektoniczna zawierająca powielenie parametrów ustalonych przez Zespół Urbanistyczny, tj. podmiot nieumocowany przez ustawodawcę do ustalania parametrów nowej zabudowy - jako wadliwa nie mogła zostać dopuszczona przez organ orzekający jako dowód w postępowaniu. art. 6, art. 7, art. 75 § 1, art. 77 § 1, art. 78 § 1 i art. 80 k.p.a., poprzez nieprzeprowadzenie dowodu z wydanych przez Prezydenta Miasta K. decyzji ustalających warunki zabudowy dla działek ewidencyjnych objętych zakresem obszaru analizowanego wskazanych organom w toku postępowania administracyjnego, podczas gdy przedmiotem dowodu z ww. decyzji były okoliczności mające znaczenie dla sprawy, a organ prowadzący postępowania zobowiązany był do przeprowadzenia postępowania na podstawie całokształtu materiału dowodowego.

W uzasadnieniu opisane wyżej zarzuty zostały rozwinięte.

W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o oddalenie skargi i podtrzymało swoje stanowisko w sprawie.

W pismach z 18 października 2018 r. S. M. -L. i J. J., E. K., C. T., B. G. i K. L. wyrazili swoje stanowisko w sprawie, wskazując, ze popierają w całości wszelkie twierdzenia, wywody oświadczenia i wnioski podniesione w skardze.

Uzasadnienie prawne

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył co następuje:

Stosownie do art. 1 ustawy z 30. 08. 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270 z późn. zm.), zwanej dalej w skrócie p.p.s.a., sądy administracyjne powołane są do kontroli działalności administracji publicznej, w tym w zakresie legalności decyzji administracyjnych i stosują środki określone w ustawie (art. 1 i 3 p.p.s.a.). W ramach swej kognicji sąd bada czy przy wydawaniu zaskarżonego aktu nie doszło do naruszenia prawa materialnego i przepisów postępowania administracyjnego, nie będąc przy tym związanym granicami skargi, stosownie do dyspozycji art. 134 § 1 p.p.s.a. W ramach kontroli legalności decyzji Sąd stosuje przewidziane prawem środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia (art. 135 p.p.s.a.).

Zgodnie z treścią art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a. uwzględnienie przez sąd administracyjny skargi i uchylenie zaskarżonej decyzji bądź postanowienia w całości lub w części następuje wtedy, gdy sąd stwierdzi:

a)

naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy,

b)

naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego,

c)

inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Dokonana w powyższym zakresie kontrola zaskarżonej decyzji pod kątem tak określonych kryteriów prowadzi do wniosku, że skarga jest zasadna ponieważ zaskarżona decyzja i poprzedzająca ją decyzj organu i I instancji nie odpowiadają prawu.

Przedmiotem skargi jest decyzja SKO w K. z 29 maja 2018 r. utrzymująca w mocy decyzję Prezydenta Miasta K. decyzją z 29 stycznia 2018 r., którą po rozpatrzeniu wniosku K. K., ustalono warunki zabudowy dla części zamierzenia inwestycyjnego pn.: "Budowa budynku mieszkalnego wielorodzinnego składającego się z czterech segmentów naziemnych z wielostanowiskowym garażem podziemnym, wewnętrznym układem drogowym, naziemnymi miejscami postojowymi, infrastrukturą techniczną i towarzyszącą (sieci, przyłącza, instalacja oświetlenia zewnętrznego, odwodnieniem terenu, obiekty i budynki techniczne) na działkach nr (...) obręb (...) przy ul. (...) w K.", oraz umorzono dla części zamierzenia inwestycyjnego obejmującego: "Budowę zjazdu na działce nr (...) obręb (...)".

W rozpoznawanej sprawie zasadnicza kwestia sporna dotyczy zasady dobrego sąsiedztwa inaczej zasady kontynuacji zastanego ładu urbanistyczno-architektonicznego w obszarze wnioskowanym do ustalenia warunków zabudowy dla przedsięwzięcia, które zostało określone w zmodyfikowanym wniosku jak wyżej wskazano jako "Budowa budynku mieszkalnego wielorodzinnego składającego się z czterech segmentów naziemnych (...)". W ocenie strony skarżącej wnioskowana zabudowa nie spełnia kryterium wymaganego przepisami prawa w tym art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy z 27. 03. 2003 o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2017.1073 z późn. zm.) przede wszystkim ze względu na fakt, iż jest to zabudowa mieszkowa wielorodzinna, która ma powstać na terenie zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej. Wnioskowa zabudowa jako polegająca na realizacji innej funkcji naruszy w sposób niedopuszczalny istniejący ład przestrzenny. W ocenie organu wnioskowany sposób zagospodarowania nieruchomości przez inwestora jest taki sam jak już istniejący, gdyż zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna i wielorodzinna stanowią identyczną funkcje zabudowy, podkreślając, że istotne jest natomiast wyznaczone wskaźniki i parametry dla wnioskowanej zabudowy zostały prawidłowo wyznaczone.

Zgodnie z treścią art. 61 ust. 1 u.p.z.p. wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe jedynie w przypadku łącznego spełnienia warunków określonych w punktach od 1 do 5 tj.:

1.

co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu;

2.

teren ma dostęp do drogi publicznej;

3.

istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu z uwzględnieniem ust. 5, jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego;

4.

teren nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych;

5.

decyzja jest zgodna z przepisami odrębnymi.

Sposób ustalania warunków wskazanych w art. 61 ust. pkt 1 ustawy został sprecyzowany w rozporządzeniu Ministra Infrastruktury z 26. 08. 2003 r. w sprawie sposobu ustalenia wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. Nr 164, poz. 1588, dalej w skrócie rozporządzenie). Oznacza to, że w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, który jest podstawowym aktem prawnym kształtującym zagospodarowanie przestrzenne, umożliwia się - na zasadzie wyjątku - realizację inwestycji, ale na warunkach określonych przez organy administracji publicznej, przy czym warunki te określa się w sposób wymagany przez prawo. W celu ustalenia wymagań dla nowej zabudowy ustala się: linie zabudowy, wielkość powierzchni nowej zabudowy w stosunku do pow. działki lub terenu, szerokość elewacji frontowej, wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki i geometrię dachu (kąt nachylenia, wysokość kalenicy i układu połaci dachowych). Zgodnie z § 3 ust. 1 i 2 w celu ustalenia wymagań dla nowej zabudowy i zagospodarowania terenu właściwy organ wyznacza wokół działki budowlanej, której dotyczy wniosek o ustalenie warunków zabudowy, obszar analizowany i przeprowadza na nim analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1-5 ustawy (ust. 1).

Organy administracji publicznej obowiązane są zgodnie z zasadą prawdy obiektywnej, wyrażoną w art. 7 k.p.a., podjąć wszelkie kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy mając na względzie interes społeczny i słuszny interes strony. Oznacza to, że trafność rozstrzygnięcia w każdej indywidualnej sprawie wymaga szczegółowego zbadania i rozważenia argumentów, które stanowiłyby podstawę do podjęcia konkretnego rozstrzygnięcia. Wydając decyzję organy są zobowiązane do przestrzegania przepisów procedury administracyjnej, a zatem zobowiązane są do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy tj. wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego zgodnie z przepisem art. 77 § 1 k.p.a. oraz do uzasadnienia decyzji z zastosowaniem wymogów określonych w przepisie art. 107 § 3 k.p.a. W związku z powyższym kontrola legalności zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji organu I instancji obejmuje oprócz zbadania czy zastosowano prawidłowo przepisy prawa materialnego także zbadanie czy wydanie decyzji zostało poprzedzone prawidłowo przeprowadzonym postępowaniem.

Z treści ww. art. 61 ust. pkt 1 u.p.z.p. wynika, że zgodnie z tzw. zasadą dobrego sąsiedztwa, która ma m.in. na celu zachowanie w procesie inwestycyjnym kontynuacji funkcji oraz cech architektonicznych i urbanistycznych projektowane przedsięwzięcie mieścić się musi w granicach zastanego w danym miejscu sposobu zagospodarowania terenu, w tym użytkowania obiektów. Określenie powyższej charakterystyki jest obowiązkiem organu prowadzącego postępowanie w sprawie warunków zabudowy, a także jest jednym z elementów rozstrzygnięcia znajdującego się w treści decyzji (por. Ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Komentarz, pod red. Z. Niewiadomskiego, Wyd. C.H. Beck, Warszawa 2004, s. 500). Aby spełnić ten warunek konieczne jest przeprowadzenie analizy urbanistyczno-architektonicznej, przy czym granice obszaru analizowanego wyznacza się na kopii mapy zasadniczej lub, w przypadku jej braku, na kopii mapy katastralnej, przyjętych do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego, obejmujących teren, którego wniosek dotyczy, i obszaru, na który ta inwestycja będzie oddziaływać, w skali 1:500 lub 1:1000, a w stosunku do inwestycji liniowych również w skali 1:2000 - w odległości nie mniejszej niż trzykrotna szerokość frontu działki objętej wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy, nie mniejszej jednak niż 50 metrów (§ 3 ust. 1 rozporządzenia). Trzeba przy tym mieć na uwadze, że każda sprawa w przedmiocie udzielenia warunków zabudowy stanowi indywidualny przypadek i wymaga odrębnej analizy w zakresie ochrony istniejącego ładu przestrzennego. Zadaniem organu administracyjnego jest bowiem ustalenie, czy nowa zabudowa będzie mogła obiektywnie i bezkolizyjnie współistnieć z obecną już funkcją zrealizowanej zabudowy, a także, czy charakter nowej zabudowy w przyszłości nie ograniczy zastanego sposobu użytkowania sąsiedniego terenu.

Przenosząc powyższe do okoliczności rozpatrywanej sprawy, na wstępie należy zauważyć budzącą wątpliwości kwalifikację wnioskowanego zamierzenia inwestycyjnego znajdującego wyraz w jego nazwie wskazanej decyzji o ustaleniu warunków zabudowy. Zgodnie ze zmodyfikowanym wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy z 6 lipca 2017 wnioskowane zamierzenie to: budowa budynku mieszkalnego wielorodzinny, składającego się 4 segmentów naziemnych i wielostanowiskowego garażu podziemnego, natomiast jak wynika z załącznika nr 1 dołączonego do wniosku inwestor zamierza zrealizować 4 budynki mieszkalne wielorodzinne o znacząco większych gabarytach w porównaniu z gabarytami budynków sytuowanych na działkach sąsiednich. W załączniku tym odległości między poszczególnymi budynkami określonymi jako "segmenty" mają wynosić 13 m. Należy przy tym zwrócić uwagę na ścisły związek decyzji o warunkach zabudowy z kolejnym etapem inwestycyjnym, w którym jest wydawane pozwolenie na budowę. Z mocy art. 55 w zw. z art. 64 ust. 1 u.p.z.p. decyzja o ustaleniu warunków zabudowy jest wiążąca dla organu administracji architektoniczno-budowlanej przy wydawaniu decyzji o pozwolenie na budowę i ocenie projektu budowlanego, będącej następnym etapem procesu inwestycyjnego. Organ w postępowaniu o wydanie pozwolenia na budowę winien więc wykazać zgodność projektu budowlanego z ustaleniami zawartymi w decyzji o warunkach zabudowy. Także z przepisu art. 35 ust. 1 pkt 1 ustawy z 7. 07. 1994 Prawo budowlane (Dz. 2017. 1332 z późn. zm.) wynika, że przed wydaniem decyzji o pozwoleniu na budowę lub odrębnej decyzji o zatwierdzeniu projektu budowlanego organ administracji architektoniczno-budowlanej sprawdza zgodność projektu budowlanego z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego i innymi aktami prawa miejscowego albo decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu, a także wymaganiami ochrony środowiska, w szczególności określonymi w decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, o której mowa w art. 71 ust. 1 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko. Jak zasadnie wskazano w wyroku WSA w Krakowie z 14. 04. 2018 r., sygn. akt II SA/Kr 49/18: "wprawdzie decyzja o ustaleniu warunków zabudowy ma odmienny charakter od decyzji o pozwoleniu na budowę i zatwierdzeniu projektu budowlanego - jest to decyzja, która określa urbanistyczno-architektoniczne ramy, w jakich dane przedsięwzięcie może być realizowane, to jednak jest jednym z etapów procesu inwestycyjnego. Na dalszym etapie tego procesu decyzja ta warunkować będzie konkretne rozwiązania zawarte w projekcie budowlanym i przez pryzmat decyzji o pozwoleniu na budowę oraz przepisów regulujących podstawy do jej wydania - także w aspekcie techniczno-budowlanym, właściwy organ oceniał będzie konkretne rozwiązania zawarte w projekcie budowlanym w zakresie ich zgodności z decyzją o ustaleniu warunków zabudowy. W tym znaczeniu decyzja o ustaleniu warunków zabudowy nie może abstrahować od rozwiązań i regulacji zawartych w ustawie Prawo budowlane. Jak wskazuje się w orzecznictwie wadliwym jest wydanie pozwolenia na budowę dla obiektów budowlanych (budynków) tj. więcej niż jednego obiektu, które jako część wspólną mają jedynie garaż podziemny, w sytuacji kiedy pozwolenie dotyczy tylko jednego obiektu (por. wyrok WSA w Krakowie z 11 stycznia 2018 r., sygn. II SA/Kr 1064/17). Zgodnie bowiem z art. 2 pkt 3 ustawy Prawo budowlane ilekroć w ustawie jest mowa o budynku - należy przez to rozumieć taki obiekt budowlany, który jest trwale związany z gruntem, wydzielony z przestrzeni za pomocą przegród budowlanych oraz posiada fundamenty i dach. Jeżeli zatem mamy do czynienia z wieloma obiektami, które są trwale związane z gruntem, wydzielone z przestrzeni za pomocą przegród budowlanych oraz posiadają fundamenty i dach to fakt ich połączenia na poziomie podziemnym nie czyni z nich jednego obiektu. Są to odrębne obiekty budowlane jedynie funkcjonalnie ze sobą związane. W tym sensie nie może być traktowany jako jeden budynek, zespół obiektów (dwa lub więcej) niepołączonych ze sobą częściami naziemnymi w stopniu pozwalającym na stwierdzenie, że jest to jeden obiekt w sensie architektonicznym" (wyrok WSA w Krakowie sygn. akt II SA/Kr 49/18) Powyższy pogląd jako zasadny przyjmuje w całości Sąd w składzie rozstrzygającym w rozpoznawanej sprawie. I tak, w ocenie Sądu przedmiotowe warunki zabudowy dotyczą nie jednego budynki mieszkaniowego wielorodzinnego, składającego się z 4 segmentów, ale czterech odrębnych, niepołączonych budynków mieszkalnych, wielorodzinnych, czego nie zmienia fakt, że w części podziemnej budynki te mają mieć wspólny garaż podziemny (por. wyrok WSA z Krakowa 1. 04. 2016 r., sygn. akt II SA/Kr 25/16). Wypada podkreślić, że przy ustalaniu warunków zabudowy i zagospodarowania, ładu urbanistycznego istotne znaczenie mają właśnie obiekty planowane nad powierzchnią ziemi i ich parametry, a nie ich części podziemne (por. wyrok NSA z 15 czerwca 2016 r., sygn. II OSK 2484/14). W konsekwencji nazwanie wnioskowanego przedsięwzięcia budynkiem - a zatem jednym obiektem - mieszkalnym wielorodzinnym składającym się z 4 segmentów (nazwanych w załączniku nr do decyzji organu I instancji "bryłami naziemnymi budynków" należy uznać za nieprawidłowe w sytuacji, gdy z załączonych do akt administracyjnych dokumentów wynika jednoznacznie, że są to 4 niepołączone budynki wielorodzinne. Konkludując, należy wskazać, iż nie jest dopuszczalnym wydanie decyzji o pozwoleniu na budowę dla budynków połączonych jedynie garażem podziemnym, gdy zamierzenie nazwane jest budową jednego tylko obiektu (nawet złożonego z segmentów). Na marginesie należy wskazać, że w związku z tym inaczej powinien być obliczony wskaźnik wielkości pow. nowej zabudowy. A zatem, już z powodu istotnej nieadekwatności nazwy przedsięwzięcia, które zgodnie z ustaleniami zawartymi w załączniku nr 1 "warunki zabudowy" dotyczy czterech odrębnych budynków mieszkalnych wielorodzinnych zaskarżona decyzja i poprzedzająca ją decyzja organu I instancji podlegają uchyleniu.

Odnosząc się do podstawowego zarzutu podniesionego w skardze, a wskazującego na naruszenia prawa materialnego, w tym art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p., zgodnie z którym w sprawach ustalenia warunków zabudowy wymaga aby wnioskowana zabudowa nie naruszała zasady dobrego sąsiedztwa, pozwalającej na zachowanie ładu przestrzennego, co zakłada kontynuację przez wnioskowaną zabudowę - 1. funkcji dotychczasowej zabudowy oraz - 2. wymaga aby parametry i wskaźniki nowej zabudowy pozwoliły wkomponować nową zabudowę pod względem gabarytów i formy architektonicznej istniejącej już zabudowy. Należy podkreślić, że z uwagi na powyższe tj. dążenie do zachowania istniejącego ładu przestrzennego konieczne jest przede wszystkim zachowanie zabudowy istniejącej na działkach sąsiednich tj. działkach objętych analizą architektoniczno-urbanistyczną. Jak wynika w przedłożonej do akt administracyjnych sprawy dokumentów, w tym analizy architektoniczno-urbanistycznej, która została sporządzonej w dniu 13 czerwca 2017 r. przez inspektor M. M.-A. tj. przed modyfikacją wniosku inwestora, przy czym ustalenia analizy dotyczą tego samego obszaru, w który znajduje się wnioskowana do zabudowy nieruchomość. W tym miejscu trzeba zauważyć, że fakt, iż przed wydaniem decyzji I instancji w przedmiotowej sprawie wypowiadał się również Zespół Urbanistyczny powołany zarządzeniem Prezydenta M. K. i, jak wskazano w załączniku nr 3 do decyzji pierwszoinstancyjnej - formułował on zalecenia i uwagi do opracowanej w Wydziale Architektury i Urbanistyki UM K. analizy urbanistyczno-architektonicznych - nie ma znaczenia dla rozpoznawanej sprawy, brak bowiem umocowania prawnego "Zespołu" do udziału w tego rodzaju postępowaniu.

Z analizy wynika, że w obszar, w którym ma być zrealizowane przedsięwzięcie - najpierw określone jako budowa budynku mieszkalnego wielorodzinnego, a po modyfikacji jako budowa budynku mieszkalnego wielorodzinnego, składającego się z 4 segmentów - stanowi obszar zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej, a zabudowa wielorodzinna w tym obszarze nie występuje. Co prawda na s. 2 analizy analizator wskazał, ze na dz. Nr (...) i (...) (wcześniej dz. Nr (...)) i dz. Nr (...), (...) i (...) (dawniej dz. Nr (...)) prowadzone są budowy budynków mieszkalnych wielorodzinnych, ale ze względu na stan budów oraz brak możliwości oceny niezbędnych do analizy parametrów - obiekty te nie mogą stanowić podstawy do przeprowadzenia analizy urbanistyczno-architektonicznej. Jak wynika z załączników do decyzji I instancji stan ten nie uległ zmianie, trzeba też zauważyć, że teren ww. działki nr (...) tylko w niewielkiej części znajduje się w obszarze analizy. W związku z powyższym nie można uznać, iż przy ustalaniu przedmiotowych warunków zabudowy został spełniony warunek z art. 61 ust. pkt 1 u.p.z.p. W ocenie Sadu nie zasługuje na uznanie argumentacja przedstawiona w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, zgodnie z którą nawet jeżeli w obszarze analizy nie występuje zabudowa wielorodzinna, a jedynie jednorodzinna to w obu przypadkach realizowana jest ta sama funkcja tj. funkcja mieszkaniowa. Ten sposób wnioskowania pozwalałby uznać, że realizacja wnioskowanej funkcji mieszkaniowej wielorodzinnej w obszarze, w którym sytuowane są domy jednorodzinne jest dopuszczalna i gwarantuje zachowanie ładu przestrzennego, pod warunkiem prawidłowego wyznaczenia dla tej zabudowy parametrów i wskaźników zabudowy. Trudno się zgodzić z taką argumentacją. Po pierwsze trudno oczekiwać, że zabudowa mieszkalna wielorodzinna będzie miała gabaryty odpowiadające gabarytom budynków jednorodzinnych. Przede wszystkim jednak nie można zaakceptować poglądu, zgodnie z którym realizacja zabudowy mieszkaniowej wielorodzinnej stanowi realizację tej samej funkcji co realizacji zabudowy mieszkalnej jednorodzinnej. W ocenie Sądu obie funkcje są zróżnicowane, jakkolwiek w mniejszym zakresie ni mp. ż pomiędzy funkcją usługową a mieszkaniową. Co jednak istotne, zróżnicowanie obu funkcji mieszkaniowych: wielorodzinnej i jednorodzinnej znajduje potwierdzenie w obowiązującym prawie I tak w przepisie § 2 pkt 1 lit. a rozporządzenia z 26. 08. 2003 r. w sprawie oznaczeń i nazewnictwa stosowanych w decyzji o ustaleniu lokalizacji celu publicznego oraz w decyzji o warunkach zabudowy (Dz. U. z 2003 r. Nr 164, poz. 1589) wskazano, że ustalenia dotyczące rodzaju zabudowy mieszkaniowej zapisuje się jako zabudowę mieszkaniową jednorodzinną i zabudowę mieszkaniową wielorodzinną. Z kolei, definicja legalna budynku mieszkalnego jednorodzinnego zawarta w przepisie art. 3 pkt 2a ustawy Prawo budowlane (Dz. U. z 2018 r. poz. 1202 z późn. zm.), stanowi, że za taki budynek uważa się budynek wolnostojący, albo budynek w zabudowie bliźniaczej, szeregowej lub grupowej, służący zaspokajaniu potrzeb mieszkaniowych, stanowiący konstrukcyjnie samodzielną całość, w którym dopuszcza się wydzielenie nie więcej niż dwóch lokali mieszkalnych albo jednego lokalu mieszkalnego i lokalu użytkowego o powierzchni całkowitej nie przekraczającej 30% powierzchni całkowitej budynku..A zatem tylko tego rodzaju budynek może stanowić kontynuację funkcji i cech zabudowy jednorodzinnej wyrażonej w art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. zasady "dobrego sąsiedztwa". Mając powyższe na uwadze zgodzić należy się z zarzutami skargi, zgodnie z którym organy obu instancji błędne przyjęły, że planowane zamierzenie inwestycyjne polegające na realizacji przedmiotowej inwestycji o funkcji mieszkaniowej wielorodzinnej będzie stanowić kontynuację sposobu zabudowy i zagospodarowania terenu istniejącego na działkach sąsiednich, nawet przy szerokim rozumieniu pojęcia działka sąsiednia. Zarówno bowiem w przepisach prawa w tym prawa budowlanego, a także w orzecznictwie sądowo-administracyjnym (por. wyrok WSA w Łodzi z 13.06. 2017, sygn...akt II SA/Łd 829/16) takie rozróżnienie funkcjonuje, a obie funkcje nie tylko nie są tożsame, ale w istotny sposób się różnią, mając charakterystyczne parametry i cechy zabudowy. A to ma w sprawie istotne znaczenie.

Niezależnie od powyższego należy się również zgodzić z zarzutem skargi wskazującym na istotną sprzeczność w zaskarżonej decyzji, gdyż jak to wskazano w jej uzasadnieniu organ odwoławczy z jednej strony przyjmuje, że w obszarze analizy nie występuje zabudowa mieszkaniowa wielorodzinna, która mogłaby by punktem odniesienia dla przeprowadzonej w sprawie analizy architektoniczno-urbanistycznej, a równocześnie uznaje, że został spełniony wymóg z art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. wskazując, że wnioskowana zabudowa stanowi kontynuację zabudowy na działkach sąsiednich ((...), (...), (...), (...) i (...)) przy wyżej wskazanych zastrzeżeniach, które w ocenie Sądu, ale i samego organu nie uprawniają do przyjęcia iż w obszarze analizy realizowana jest funkcja mieszkaniowa wielorodzinna (s.7 zaskarżonej decyzji). Tego rodzaju ustalenia należy ocenić jako wewnętrznie sprzeczne i mylące, co w decyzji o warunkach zabudowy, stanowi szczególne uchybienie ze względu na znaczenie ustaleń dla dalszych etapów realizacji inwestycji, dla której zostały ustalone. W świetle art. 61 ust. 1 u.p.z.p. nie do zaakceptowania jest sytuacja, kiedy w treści decyzji lub w treści dołączonej do niej analizy w istocie nie są ustalane "prawidłowości" urbanistyczne czy architektoniczne, pozwalające na zbadanie, czy planowana inwestycja "wpasowuje się" w zastany ład architektoniczno-urbanistyczny, a zamiast tego tak przedstawia się i interpretuje pozyskane informacje o zabudowie i zagospodarowaniu analizowanego terenu, aby "dopasować" je do przewidywanej inwestycji i umożliwić jej realizację.

Obok już wskazanych zastrzeżeń dotyczących wskaźnika wielkości nowej zabudowy nie można również zaaprobować sposobu ustalania wskaźnika dotyczącego wysokości głównych kalenic wszystkich 4 budynków wielorodzinnych określonych jako 4 bryły budynku wielorodzinnego. Ustalenie uwidocznione w punkcie II. 1 lit. d0 załącznika nr 1 do decyzji I instancji jest bowiem wewnętrznie sprzeczne i w efekcie nie gwarantuje, że wysokość kalenic głównych planowanych budynków będzie wynosić 9 m z tolerancją do 0,5 m, przez co będzie nawiązywać do średniej wysokości kalenic w analizowanym obszarze. W załączniku nr 1 wys. kalenic głównych została ustalona co prawda jako " 9 m z tolerancją 0,5 m", jednak tak ustalony parametr został "uzupełniony" w dalszej części punktu II.1 lit. d przez wskazanie, że: "maksymalna wysokość kalenic głównych każdej z naziemnych brył budynku nie może przekroczyć rzędnej bezwzględnej 242,80 m n.p.m." Zauważyć trzeba, że takie podwójne ustalenie parametru wys. kalenicy nie tylko nie podlega weryfikacji pod względem jego zgodności z parametrem wyznaczonym liczbowo, ale także z parametrami zastanej już zabudowy na działkach sąsiednich, nie podlega też weryfikacji w kontekście ustaleń analizy. Nie wiadomo bowiem jak jest rzędna wysokości terenu w analizowanym obszarze (w przedłożonych aktach adm. brak odpowiedniej mapy wysokościowej), nie mówiąc o rzędnej wysokości bezwzględnej. Mając na względzie wymóg zachowania ładu przestrzennego w wnioskowanej warunkach zabudowy należy jednoznacznie wykazać, iż ustalony parametr będzie nawiązywał do zabudowy na działach sąsiednich. Co gwarantuje zachowanie ładu przestrzennego. Nie gwarantuje tego dodatkowe ustalenie wysokości kalenicy w relacji do rzędnej wysokości bezwzględnej wysokości, sugerujące, że dla wnioskowanych budynków dopuszcza się także inną wysokość kalenicy niż ustalona w wartościach bezwzględnych w nawiązaniu do średniej wysokość w obszarze analiz. Zasadny jest zarzut wskazujący na niezgodne z prawem ustalenie szerokości elewacji bocznej każdego z 4 budynków. Ustalenie takie nie wynika bowiem z obowiązujących przepisów prawa.

Podsumowując, zgodnie z zasadą dobrego sąsiedztwa (art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p). przy ustalaniu warunków zabudowy istotne jest zagwarantowanie ładu przestrzennego - określonego w art. 2 pkt 1 u.p.z.p., czyli zapewnienie takiego ukształtowania przestrzeni, aby tworzyła harmonijną całość przy uwzględnieniu w przyporządkowanych relacjach funkcjonalnych przede wszystkim elementów architektonicznych i urbanistycznych, ale mając również na uwadze uwarunkowania gospodarczo-społecznych, środowiskowe oraz estetyczne. Powstająca w sąsiedztwie zabudowanej już działki/działek nowa zabudowa powinna zatem odpowiadać charakterystyce urbanistycznej (kontynuacja funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, linii zabudowy i intensywności wykorzystania terenu) i architektonicznej (gabarytów i formy architektonicznej, obiektów budowlanych) zabudowy już istniejącej. Określenie powyższej charakterystyki jest obowiązkiem organu prowadzącego postępowanie w sprawie warunków zabudowy, a także jest jednym z elementów rozstrzygnięcia znajdującego się w treści decyzji. Wymóg ten wynika wprost z ustawy, która nakłada na organy obowiązek przestrzegania w planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym zasady kształtowania ładu przestrzennego, w tym urbanistyki i architektury (art. 1 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p.). Co więcej, istotne znaczenie przy ustalaniu warunków zabudowy ma wyważenie interesów wszystkich właścicieli nieruchomości znajdujących się w obrębie obszaru sąsiadującego (w szerokim znaczeniu tego słowa z terenem inwestycji) z interesem inwestora. Tego jednak organy obu instancji nie uczyniły prawidłowo, jakkolwiek w rozpoznawanej sprawie zachodzi taka konieczność.

Rozpoznając sprawę ponownie, organy przeprowadzą w sposób należyty postępowanie wyjaśniające oraz podejmą stosowne rozstrzygnięcie, uwzględniając sformułowane wyżej poglądy prawne.

Wskazane wyżej uchybienia, stanowią o naruszeniu przepisów postępowania oraz norm prawa materialnego, skutkując uchyleniem zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c) p.p.s.a. w zw. z art. 135 p.p.s.a.

O kosztach postępowania rozstrzygnięto na podstawie art. 200 p.p.s.a., zasądzając na rzecz strony skarżącej ich zwrot w kwocie równej uiszczonemu wpisowi sądowemu od skargi, wynagrodzeniu pełnomocnika oraz kwocie opłaty od pełnomocnictwa.

Tekst orzeczenia pochodzi ze zbiorów sądów administracyjnych.