II SA/Kr 1031/18 - Wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie

Orzeczenia sądów
Opublikowano: LEX nr 2588927

Wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 15 listopada 2018 r. II SA/Kr 1031/18

UZASADNIENIE

Skład orzekający

Przewodniczący: Sędzia WSA Magda Froncisz (spr.).

Sędziowie WSA: Krystyna Daniel, Jacek Bursa.

Sentencja

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 15 listopada 2018 r. sprawy ze skargi Gminy Ł. na decyzję Nr (...) (...) Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. z dnia (...) czerwca 2018 r. znak: (...) w przedmiocie nakazu rozbiórki

I.

uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu I instancji;

II.

zasądza od (...) Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. na rzecz Gminy Ł. kwotę 997 zł (słownie: dziewięćset dziewięćdziesiąt siedem złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania.

Uzasadnienie faktyczne

Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Nowym Sączu decyzją nr 30/2017 z 20 stycznia 2017 r. znak: OAE-530-221/16, po przeprowadzeniu z urzędu postępowania administracyjnego, nakazał Gminie Łącko wykonać rozbiórkę realizowanego na dz. nr 389/5 w miejscowości Jazowsko, gm. Łącko, bez wymaganego prawem pozwolenia na budowę, posadowionego na betonowym fundamencie, parterowego budynku mieszkalnego o konstrukcji murowanej, dach dwuspadowy kryty blachą trapezową i wym. w rzucie poziomym 7,20 m x 4,80 m.

Jako podstawę prawną decyzji organ wskazał art. 48 ust. 1 oraz art. 80 ust. 2 pkt 1, art. 83 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo Budowlane (t.j.: Dz. U. z 2016 r. poz. 290 z późn. zm.) oraz art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (t.j.: Dz. U. z 2016 r. poz. 23 z późn. zm.).

W uzasadnieniu decyzji organ wskazał, że w wyniku przeprowadzonego z urzędu postępowania wyjaśniającego ustalono, że na działce nr 389/5 w Jazowsku Gmina Łącko samowolnie przystąpiła ok. 2000 r. do budowy budynku mieszkalnego, parterowego, o konstrukcji murowanej (wymiary w rzucie poziomym - 7,20 m x 4,80m). Obiekt posadowiony jest na betonowym fundamencie, ściany murowane ocieplone styropianem o grubości ok. 5cm, dach o konstrukcji drewnianej kryty blachą trapezową. Obiekt posiada dwa pomieszczenia pełniące funkcję mieszkalną.

Obiekt zlokalizowany na działce ew. nr 389/5 w Jazowsku, będącej własnością Gminy Łącko (KW NS1S/00135444/2) w terenach oznaczonych wg klasy bonitacyjnej PsIV. Budynek znajduje się w zwartej zabudowie tzw. "Osady Romskiej" w zbliżeniu do sąsiedniej zabudowy (budynki oznaczone Nr 20, 22, 33 i 34 na sporządzonym przez Gminę planie zagospodarowania).

Wg przekazanego wypisu z miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Gminy Łącko przedmiotowy budynek zlokalizowany jest w całości w terenach zieleni nieurządzonej oznaczonych na planie symbolem 10.ZO.21.

Za strony postępowania uznano Gminę Łącko - właściciela działki Nr 389/5.

Przedmiotem prowadzonego postępowania jest samowolna (bez wymaganego prawem pozwolenia na budowę lub zgłoszenia) budowa parterowego, murowanego budynku mieszkalnego o wymiarach w rzucie poziomym 7,20 m x 4,80 m, przez inwestora Gminę Łącko ok. 2000 r., co ustalono na podstawie oświadczenia złożonego podczas kontroli przez k.c. (zięcia A.M. - użytkowniczki obiektu).

Zgodnie z przepisami ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane budynkiem jest taki obiekt budowlany, który jest trwale związany z gruntem, wydzielony z przestrzeni za pomocą przegród budowlanych oraz posiada fundamenty i dach. Budynkiem mieszkalnym jednorodzinnym jest natomiast budynek wolno stojący albo budynek w zabudowie bliźniaczej, szeregowej lub grupowej, służący zaspokajaniu potrzeb mieszkaniowych, stanowiący konstrukcyjnie samodzielną całość, w którym dopuszcza się wydzielenie nie więcej niż dwóch lokali mieszkalnych albo jednego lokalu mieszkalnego i lokalu użytkowego o powierzchni całkowitej nieprzekraczającej 30% powierzchni całkowitej budynku - art. 3 pkt 2, 2a P.b. Wobec powyższego, kontrolowany obiekt uznać należy za budynek mieszkalny jednorodzinny.

W myśl przepisów P.b. budowa budynków mieszkalnych jednorodzinnych, takich jak przedmiotowy, w obecnym stanie prawnym (tzn. aktualnym na dzień orzekania w sprawie) zwolniona została z obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę i wymaga zgłoszenia - art. 28 w zw. z art. 29 ust. 1 pkt 1a P.b. Na dzień przystąpienia do budowy tj. w 2000 r. budowa ta wymagała natomiast pozwolenia na budowę. Jak ustalono inwestor nie legitymuje się tak pozwoleniem jak i zgłoszeniem.

W takiej sytuacji uzasadnionym było rozważenie wdrożenia procedury określonej w art. 48 P.b. zmierzającej do legalizacji przedmiotowego obiektu. Art. 48 ust. 2 P.b. stanowi, że organ nadzoru budowlanego po stwierdzeniu prowadzenia budowy bez wymaganego prawem pozwolenia na budowę, w sytuacji gdy jest ona zgodna z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego lub decyzja o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, dalej m.p.z.p.) oraz nie narusza przepisów w tym techniczno-budowlanych uniemożliwiających doprowadzenie obiektu budowlanego do stanu zgodnego z prawem - wstrzymuje postanowieniem prowadzenie robót, W wydanym postanowieniu nakłada się na inwestora obowiązek dostarczenia dokumentów niezbędnych do legalizacji - art. 48 ust. 3 P.b. in fine).

Wstępnym i podstawowym warunkiem dopuszczenia legalizacji obiektu jest zgodność budowy z zapisami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. W przedmiotowym postępowaniu warunek ten nie został spełniony, ponieważ z przedstawionego przez Gminę Łącko wypisu i wyrysu z m.p.z.p. (uchwała Nr 12/2007 z dnia 28 lutego 2007 r. Rady Gminy Łącko opubl. W Dz. Urz. Woj. Młp. Nr 304 z dnia 25 kwietnia 2007 r.) wynika, że budynek położony jest w terenach oznaczonych symbolem 10.ZO.21 - teren zieleni nieurządzonej. W myśl § 20 m.p.z.p. jako przeznaczenie podstawowe terenu ustala się tereny otwarte nie zainwestowane obejmujące zadrzewienia, zakrzewienia; tereny leśne (...), tereny użytkowane rolniczo jako łąki i pastwiska położone głównie wzdłuż cieków wodnych oraz zieleń izolacyjną. Jako przeznaczenie dopuszczalne terenu ustala się możliwość realizacji: ogólnodostępnych, niekubaturowych urządzeń turystyki i rekreacji tj. ścieżek rowerowych, szlaków turystycznych z towarzyszącymi elementami małej architektury, urządzeń służących rekreacji nadwodnej (stawów - zbiorników hodowlanych); w otulinie Popradzkiego Parku Krajobrazowego, na stokach w miejscach dogodnych terenowo dla realizacji zaplecza (dojazdy, parkingi) - rozbieralne wyciągi narciarskie z przenośnymi nietrwale związanymi z gruntem obiektami towarzyszącymi służącymi do obsługi turystycznej wyciągów, a w terenach nadrzecznych plaże i boiska trawiaste; zabudowy związanej z przeniesieniem gospodarstwa rolnego wyłącznie w terenach użytkowanych rolniczo; nie wydzielonych na rysunku planu dojść pieszych i podjazdów; urządzeń i sieci infrastruktury technicznej; zachowanie nie wydzielonych liniami rozgraniczającymi wód otwartych z bezpośrednią ich otuliną.

Tym samym oczywistym jest, iż legalizacja przedmiotowego obiektu nie może mieć miejsca, co przemawia za orzeczeniem bezwzględnego nakazu rozbiórki, o którym mowa w art. 48 ust. 1 P.b.

Organ wskazał, że w myśl art. 52 P.b. adresatem nakazu rozbiórki orzeczonego na podstawie art. 48 P.b. jest inwestor, właściciel lub zarządca obiektu, który to powinien wykonać nakazany w wyrzeczeniu nakaz na własny koszt. Obowiązująca linia orzecznicza oraz ugruntowany pogląd doktryny prawa budowlanego, wskazuje na wybór jednej (a nie wszystkich) z tych osób - tj. takiej, która będzie mogła wykonać nakaz bez ingerencję w sferę prawa własności. Co do zasady jest to inwestor - sprawca samowoli, ale pod warunkiem, że jest on właścicielem obiektu lub nieruchomości na której zrealizowano samowolę, czy też posiada do nich inny tytuł prawny pozwalający wykonać orzeczoną rozbiórkę. W przeciwnym razie będzie to zawsze właściciel nieruchomości gruntowej - tzw. beneficjent prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Tak m.in. wyrok WSA w Krakowie z dnia 30 października 2015 r. II SA/Kr 916/15; Lex 1939357, z dnia 17 grudnia 2013 r. II SA/Kr 1146/13; Lex 1493063, z dnia 1 marca 2012 r. II SA/Kr 1658/11; Lex 1121396, WSA w Gdańsku z dnia 4 sierpnia 2016 r. II SA/Gd 303/16; Lex 2084960, oraz NSA z dnia 15 maja 2012 r. II OSK 338/11; Lex 1219135 czy NSA z dnia 6 marca 2008 r. II OSK 158/07; Lex 468723.

Powyższy pogląd i stanowisko organ I instancji podzielił w całości, w związku z czym nakaz rozbiórki skierował do Gminy Łącko - właściciela nieruchomości, w skład której wchodzi działka zabudowana przedmiotowym budynkiem, a więc osoby posiadającej tytuł prawny pozwalający wykonać orzeczony nakaz.

Gmina Łącko wniosła odwołanie od opisanej wyżej decyzji. Wskazała, iż z zaskarżonej decyzji nie wynika, na jakiej podstawie organ I instancji ustalił, że inwestor nie miał prawa do dysponowania gruntem oraz kiedy rozpoczęto inwestycję. Podkreśliła, że adresatem rozbiórki obiektu powinien być inwestor lub właściciel tego obiektu. Podniosła, że w jej ocenie inwestor posiadał prawo do dysponowania gruntem. Zarzuciła nieustalenie właściwego stanu prawnego podnosząc, że należało stosować przepisy obecnego Prawa budowlanego. Stwierdziła również, że jako właściciel wyraża zgodę na dysponowanie nieruchomością na cele budowlane przez inwestora. Podniosła również, że jeśli w chwili obecnej, jak wskazuje organ, nie jest wymagane pozwolenie na budowę takiego obiektu, to organ nie miał podstaw prawnych do orzeczenia rozbiórki.

Małopolski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Krakowie decyzją nr 312/2018 z 22 czerwca 2018 r., znak: WOB.7721.138.2017.KKAD, na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 i art. 104 k.p.a. oraz art. 48 ust. 1, art. 80 ust. 2 pkt 2 i art. 83 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r.- Prawo budowlane, dalej P.b., uchylił zaskarżoną decyzję w całości i nakazał Gminie Łącko, powiat nowosądecki, woj. Małopolskie, dokonać rozbiórki parterowego budynku mieszkalnego o konstrukcji murowanej, dach dwuspadowy kryty blachą trapezową i wym. w rzucie poziomym 7,20 m x 4,80 m zrealizowanego na dz. nr 389/5 w miejscowości Jazowsko zgodnie z załącznikiem do decyzji.

W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy wskazał, że dokonał powtórnej, pełnej oceny stanu faktycznego i prawnego sprawy administracyjnej, będącej przedmiotem rozpoznania w niniejszym postępowaniu w zakresie wyznaczonym treścią zaskarżonego rozstrzygnięcia. Zweryfikował jednocześnie prawidłowość rozstrzygnięcia organu I instancji i poprzedzającego je postępowania wyjaśniającego w oparciu o akta sprawy PINB, znak: OAE-530-221/16.

Stroną postępowania jest Gmina Łącko reprezentowana przez Wójta zgodnie z art. 31 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym. Jak wynika z wpisów do księgi wieczystej nr NS1 S/00135444/2 działka nr 427/5 w Jazowsku należy do Gminy Łącko. Jak wynika z wpisów do księgi wieczystej z decyzją Wojewody Małopolskiego z dnia 15 lutego 2013 r. znak: WS-V11.7532.1.788.2012.PN, przyznano Gminie własność działki nr 389/5 w Jazowsku. Prawo własności budynku przysługuje Gminie, co wynika z art. 46 k.c. - prawo własności budynku przynależy właścicielowi nieruchomości gruntowej, na której on się znajduje. Ponadto jak wynika z oświadczenia obecnego w czasie kontroli k.c. inwestorem budowy przedmiotowego budynku mieszkalnego jest Gmina Łącko.

Przedmiotem postępowania w niniejszej sprawie jest ocena legalności budowy budynku mieszkalnego jednorodzinnego o wymiarach 7,20 m x 4,80 m w rzucie pionowym znajdującego się na działce nr 389/5 w Jazowsku.

Jak ustalono w toku postępowania administracyjnego przedmiotowy budynek znajduje się na terenie, dla którego uchwałą nr 12/207 Rady Gminy Łącko z dnia 28 lutego 2007 r. przyjęty został miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego Gminy Łącko (Dz. U. Woj. Małopol. z 2007 r., nr 304). Zgodnie z załącznikiem graficznym działka nr 389/5 w Jazowsku położona jest w terenie oznaczonym 10.ZO.21 - tereny zieleni nieurządzonej oraz KDW - tereny dróg kołowych, przeznaczeniem podstawowym jest odpowiednio tereny otwarte nie zainwestowane, obejmujące zadrzewienia, zakrzewienia (w tym śródpolne i przywodne), tereny leśne pełniące ważną rolę połączeń i korytarzy ekologicznych, tereny użytkowane rolniczo jako łąki i pastwiska położone głównie wzdłuż cieków wodnych oraz zieleń izolacyjną, oraz. na drogi wewnętrzne.

Będący przedmiotem niniejszego postępowania budynek mieszkalny jednorodzinny o powierzchni zabudowy wynoszącej 34,56 m2 nie może zostać uznany za zwolniony zgodnie z art. 29 ust. 1 pkt 1 P.b. z obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę. Niezależnie od powyższego legalizacja budynków jednorodzinnych, zgodnie z art. 48 ust. 1 pkt 2 P.b. prowadzona jest w oparciu o ten właśnie przepis. Dlatego w ocenie organu odwoławczego PINB prawidłowo wszczął postępowanie legalizacyjne w oparciu o art. 48 P.b., którego treść organ zacytował.

Zgodnie z ww. przepisem obiekty budowlane wybudowane bez wymaganego pozwolenia na budowę podlegają rozbiórce, jednak nakaz rozbiórki jest oceniany jako najsurowszy sposób likwidacji skutków samowoli budowlanej, który powinien mieć zastosowanie w ostateczności. W pierwszej kolejności organ nadzoru budowlanego winien zbadać, czy zaistniały przesłanki do legalizacji nielegalnego obiektu mając na uwadze treść art. 48 ust. 2 P.b., tj. czy budowa jest zgodna z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz czy nie narusza innych przepisów, w tym techniczno - budowlanych. Zatem gdy ww. przesłanki zachodzą, organ musi przesądzić o możliwości legalizacji i wydać postanowienie nakładające na inwestora obowiązek przedłożenia dokumentacji, o której mowa w art. 48 pkt 3 we wskazanym przez PINB terminie.

Zatem pierwszą z przesłanek umożliwiających legalizację samowoli budowlanej jest zgodność budowy z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Przez to pojęcie ustawodawca rozumie w szczególności zgodność z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, a w przypadku braku takiego obowiązującego planu - zgodność z ustaleniami ostatecznej decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu. Jak wynika wprost z ustawy, gdy na terenie, na którym samowolnie wzniesiono obiekt budowlany, obowiązuje miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego, tylko ten plan może być podstawą oceny zgodności budowy z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Dopiero w razie braku planu do oceny tej bierze się pod uwagę ustalenia zawarte w ostatecznej decyzji o warunkach zabudowy.

Jak ustalił organ I instancji dla przedmiotowego obszaru obowiązuje miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego Gminy Łącko, zgodnie z nim działka nr 389/5 w Jazowsku leży w terenie 10.ZL.25 (winno być 10.ZO.21 - dopisek Sądu) i KDW przeznaczonym pod zieleń nieurządzoną i drogi kołowe. Zgodnie z § 20 i 26 miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Gminy Łącko na terenie tym obowiązuje zakaz lokalizacji kubaturowych budowlanych obiektów, za wyjątkiem obiektów wskazanych w m.p.z.p., tj. ścieżek rowerowych i szlaków turystycznych z towarzyszącymi elementami małej architektury, stawów - zbiorników hodowlanych, dojazdów, parkingów, nietrwale związanymi z gruntem wyciągami i obiektami towarzyszącymi, plażami i boiskami trawiastymi.

Zatem skoro w świetle powyższego stwierdzić należy, iż budowa przedmiotowego obiektu budowlanego nie jest zgodna z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, organ odwoławczy wskazał, że właściwym jest nakazanie rozbiórki przedmiotowego obiektu budowlanego, w związku z naruszeniem przesłanek warunkujących legalizację obiektu budowlanego (określonych w art. 48 ust. 2 P.b.). Jak wskazuje w wyroku z dnia 24 listopada 2015 r., sygn. akt II OSK 706/14, NSA, "brak zgodności inwestycji z planem miejscowym stanowi samoistną, wystarczającą podstawę do nakazania rozbiórki".

Organ odwoławczy podkreślił, że obowiązywanie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego należy oceniać w dacie orzekania na podstawie art. 48 P.b., tj. badania istnienia bądź braku możliwości legalizacji samowoli budowlanej. Powyższe potwierdzają liczne wyroki Sądów Administracyjnych, w tym m.in. wyrok NSA z dnia 24 listopada 2015 r., sygn. akt II OSK 706/14 "Istotą ustalenia zgodności z przepisami planowania przestrzennego jest wykazanie takiej zgodności w trakcie wszczętego postępowania dotyczącego samowoli budowlanej. Zgodność samowoli budowlanej z prawem należy oceniać na czas jej legalizacji, skoro celem regulacji jest właśnie doprowadzenie do stanu zgodnego z prawem (a więc w czasie teraźniejszym), nie zaś do stanu prawnego, który utracił już moc".

Zgodnie z powyższym, skoro przedmiotowy budynek nie spełnia pierwszego z warunków umożliwiających przeprowadzenie postępowania legalizacyjnego, organ nadzoru budowlanego może nakazać rozbiórkę obiektu budowlanego bez przechodzenia do oceny kolejnego z warunków, tj. do badania zgodności inwestycji z przepisami techniczno-budowlanymi. W niniejszym postępowaniu PINB prawidłowo przesądził, iż w niniejszej sprawie nie występują przesłanki umożliwiające zalegalizowanie wykonanej wiaty (winno być budynku mieszkalnego - dopisek Sądu).

Organ odwoławczy wskazał, że to uzasadnienie stanowi jednocześnie odpowiedź na część uwag podniesionych w odwołaniu.

Odnośnie uwag zawartych w odwołaniu MWINB wskazał, że zgodnie z ustalonym stanem faktycznym inwestorem budowy budynku będącego przedmiotem niniejszego postępowania jest Gmina Łącko. Zauważył, że stwierdzeniu temu nie zaprzeczyła A.D., pracownik gminy, która w dniu 18 stycznia 2017 r. zapoznała się z aktami postępowania. Czas powstania budynku ustalony został w oparciu o oświadczenie oraz zdjęcia lotnicze dostępne na stronie Małopolskiej Infrastruktury Informacji Przestrzennej. Wbrew twierdzeniom strony skarżącej oraz wywodom w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji dotyczącym art. 52 P.b. organ odwoławczy wskazał, że prawo do dysponowania nieruchomością przysługuje Gminie Łącko, będącej jednocześnie inwestorem. Dlatego też to ona jest adresatem obowiązku wynikającego z decyzji administracyjnej.

Odnosząc się do podstawy prawnej prowadzonego postępowania MWINB, jak wskazał powyżej, uważa ją za prawidłową, wynikającą z ustalonego stanu faktycznego, tym samym wydanie decyzji w oparciu o przepis art. 48 P.b. jest prawidłowe. Organy nadzoru budowlanego nie mają w tym zakresie swobody, są związane przepisami prawa. Nie doszło tym samym do wybrania prawa najmniej dla inwestora korzystnego. Sam fakt, że obecnie w ściśle określnym przypadku wystarczające jest dokonanie zgłoszenia przed przystąpieniem do budowy domu jednorodzinnego, nie ma wpływu na postępowanie legalizacyjne w przypadku nie dopełnienia wspomnianego obowiązku. Postępowanie takie niezmiennie toczy się w oparciu o przepis art. 48 P.b.

Z uwagi jednak na nieprecyzyjne określenie przedmiotu postępowania w sentencji decyzji PINB, organ odwoławczy, nie naruszając zasady dwuinstancyjności, uchylił zaskarżoną decyzję w całości i orzekł j.w.

Gmina Łącko wniosła na powyższą decyzję skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie wnosząc: o przeprowadzenie postępowania w trybie uproszczonym, o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz decyzji organu pierwszej instancji w całości, o zasądzenie dla strony skarżącej kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego.

W uzasadnieniu skargi strona skarżąca wskazała, że jest to już kolejna sprawa zawisła między Gminą Łącko, a Nadzorem Budowlanym w przedmiocie rozbiórki osiedla romskiego. Nadzór budowlany różnych szczebli prowadzi kilkadziesiąt spraw dotyczących osady romskiej w Maszkowicach. Stan faktyczny tych spraw jest niemalże identyczny - Romowie osiedlili się w zasadzie nielegalnie na nieruchomości, którą Gmina otrzymała w ramach komunalizacji mienia. Taki stan istnieje od kilkudziesięciu lat. Romowie w tym czasie w sposób dowolny rozbudowywali swoją osadę. Jest to społeczność zamknięta - niepodatna na wykonywanie nakazów czy zakazów. Przez te kilkadziesiąt lat nadzór budowalny zasadniczo udawał, że sprawy nie ma aż do czasu, gdy na tym osiedlu doszło do pożaru, w którym zginęło dziecko. Po tym fakcie, a właściwie po fakcie objęcia sprawy postępowaniem prokuratorskim, organy nadzoru budowlanego postanowiły sprawę likwidacji osady romskiej przerzucić na Gminę Łącko. Od tego czasu Powiatowy i Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego, stosując różne koncepcje, przypisują Gminie Łącko obowiązek rozbiórki obiektów postawionych przez ludność romską na terenie rzeczonej osady. Zdaniem strony skarżącej intencją nadzoru budowlanego nie jest przy tym stosowanie prawa, a pozbycie się problemu, jakim jest egzekucja nakazu rozbiórki z osób narodowości romskiej. Organ drugiej instancji wstrzymywał wydanie decyzji przez półtora roku oczekując na rozpoznanie przez sąd skarg złożonych w analogicznych sprawach jedynie w celu modyfikacji argumentacji przedstawianej w decyzji.

Przechodząc do uzasadnienia zarzutów skargi strona skarżąca podniosła, że organ odwoławczy w części dotyczącej opisu sprawy nie wspomina, na jakiej to podstawie ustalił, iż właścicielem nieruchomości, na której posadowiony jest budynek, jest Gmina Łącko, ani jakie to czynności zostały podjęte w celu ustalenia inwestora przedmiotowego budynku.

Organ stwierdził wprost, iż A.D. nie zaprzeczyła, że przedmiotowy budynek stanowi własność Gminy Łącko, a co za tym (w rozumowaniu organu) idzie, stanowi on własność Gminy. A.D., nie jest osobą właściwą do składania tego typu "milczących oświadczeń" w imieniu Gminy. Dodatkowo organ posiłkuje się zeznaniem k.c., który jest zięciem właścicielki obiektu Pani M. Organ mógł przesłuchać osoby zamieszkujące tę nieruchomość.

Zdaniem stronu skarżącej przedmiotowa decyzja winna zostać uchylona w całości. Organ tym razem przyjął koncepcję, iż osobą inwestora jest Gmina, bo zaczepiony podczas kontroli pracownik Gminy takiej tezie nie zaprzeczył. Organ tego swojego samosądu nie poddał żadnej weryfikacji, gdyż w ocenie organu przysługuje mu przymiot nieomylności.

Z punktu widzenia Gminy oczywistym jest, że pośród osób zamieszkujących przedmiotową nieruchomość znalazłby się inwestor lub jego spadkobiercy. Zapewne gdyby organ przeprowadził postępowanie, a nie tylko o tym pisał, to ustaliłby, że przedmiotowy budynek zapewne był remontowany lub rozbudowywany i to z pewnością przez osoby obecnie żyjące. Organ jednak za wszelką cenę chce obowiązek rozbiórki przerzucić na Gminę.

W ocenie strony skarżącej postępowanie zasadniczo nie zostało przeprowadzone ponad ustalenie, że budynek stoi. Domniemaniem jest, że Gmina powinna zająć się tematem.

Małopolski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Krakowie w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Uzasadnienie prawne

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje.

Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2017 r. poz. 2188) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę zgodności z prawem działalności administracji publicznej, która w myśl art. 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r. poz. 1302), dalej "p.p.s.a.", odbywa się na zasadach określonych w przepisach tej ustawy.

Na wstępie Sąd wyjaśnia, że niniejsza sprawa została rozpoznana w postępowaniu uproszczonym, bowiem zgodnie z art. 119 pkt 2 p.p.s.a. sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli strona zgłosi wniosek o skierowanie sprawy do rozpoznania w trybie uproszczonym, a żadna z pozostałych stron w terminie czternastu dni od zawiadomienia o złożeniu wniosku nie zażąda przeprowadzenia rozprawy. Taka sytuacja miała miejsce w niniejszej sprawie, bowiem strona skarżąca wniosła o przeprowadzenie postępowania w trybie uproszczonym, a organ nie żądał przeprowadzenia rozprawy.

Regułą jest, że w ramach kontroli działalności administracji publicznej przewidzianej w art. 3 p.p.s.a. sąd jest uprawniony do badania, czy przy wydaniu zaskarżonego aktu nie doszło do naruszenia przepisów prawa materialnego i przepisów postępowania, nie będąc przy tym związanym zarzutami i wnioskami skargi oraz powołana podstawą prawną (art. 134 § 1 p.p.s.a.), zaś jedynym ograniczeniem w tym zakresie jest zakaz przewidziany w art. 134 § 2 p.p.s.a. Orzekanie w granicach sprawy (art. 135 p.p.s.a.) oznacza sprawę będącą przedmiotem kontrolowanego postępowania administracyjnego, w której został wydany zaskarżony akt lub czynność, jako pochodną określonego stosunku administracyjnoprawnego i odbywa się z uwzględnieniem ówcześnie obowiązujących przepisów prawa.

Stosownie natomiast do treści art. 145 § 1 p.p.s.a. w przypadku, gdy Sąd stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy lub naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego albo inne naruszenie przepisów postępowania, jeśli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy, wówczas - w zależności od rodzaju naruszenia - uchyla decyzję lub postanowienie w całości lub w części albo stwierdza ich nieważność bądź niezgodność z prawem.

Z istoty kontroli wynika, że legalność zaskarżonej decyzji podlega ocenie przy uwzględnieniu stanu faktycznego i prawnego istniejącego w dacie podejmowania zaskarżonego rozstrzygnięcia.

Wskazać również należy, że zgodnie z przepisem art. 133 § 1 p.p.s.a. Sąd wydaje wyrok na podstawie akt sprawy. Orzekanie "na podstawie akt sprawy" oznacza, że sąd przy ocenie legalności decyzji lub postanowienia bierze pod uwagą okoliczności, które z akt tych wynikają i które legły u podstaw zaskarżonego aktu. Podstawą orzekania przez sąd administracyjny jest zatem materiał dowodowy zgromadzony przez organ administracji publicznej w toku postępowania, na podstawie stanu faktycznego i prawnego istniejącego w dniu wydania zaskarżonego rozstrzygnięcia (wyrok NSA z 9 lipca 2008 r., sygn. II OSK 795/07).

Mając na uwadze wskazane powyżej kryterium legalności Sąd stwierdził, że skarga zasługiwała na uwzględnienie. Przeprowadzona przez Sąd kontrola wykazała, że zaskarżona decyzja organu odwoławczego, jak i poprzedzająca ją decyzja organu I instancji, naruszają prawo w stopniu uzasadniającym wyeliminowanie ich z obrotu prawnego.

Przedmiotem kontroli Sądu w rozpoznawanej sprawie jest decyzja Małopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Krakowie utrzymująca w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Nowym Sączu dla powiatu nowosądeckiego orzekającą nakaz rozbiórki parterowego budynku mieszkalnego wobec Gminy Łącko. Organy adresatem decyzji uczyniły Gminę jako właściciela działki, na której budynek ten się znajduje. Organy przyjęły, na podstawie oświadczenia k.c., że inwestorem była Gmina Łącko, czemu strona skarżąca zaprzecza.

Bezsporne w sprawie było, że w dacie budowy budynku konieczne było uzyskanie pozwolenia na budowę, pozwolenie takie nie zostało przez stosowny organ wydane. Strona skarżąca nie kwestionowała również ustalenia, że przedmiotowy obiekt budowlany nie spełnia podstawowych wymagań dotyczących obiektów budowlanych.

Istotą sporu było natomiast określenie osoby zobowiązanej do rozbiórki.

Nałożenie nakazu rozbiórki na Gminę Łącko należy, w świetle zgromadzonego materiału dowodowego, uznać za co najmniej przedwczesne.

Zgodnie z art. 52 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (tj. Dz. U. z 2017 r. poz. 1332) inwestor, właściciel lub zarządca obiektu budowlanego jest obowiązany na swój koszt dokonać czynności nakazanych w decyzji, o której mowa w art. 48, art. 49b, art. 50a oraz art. 51. Na gruncie tej regulacji, w orzecznictwie wskazuje się, że kolejność podmiotów wskazanych w powołanym przepisie nie jest przypadkowa. Utrwalony jest pogląd, że w pierwszej kolejności zobowiązany do dokonania czynności wskazanych w tym przepisie jest inwestor. Kluczowa bowiem rola inwestora w procesie budowlanym, skutkująca przyjęciem odpowiedzialności za legalność jego przebiegu sprawia, że to właśnie inwestor powinien być w pierwszej kolejności adresatem wskazanego aktu. Dotyczy to także sytuacji, kiedy inwestor nie jest właścicielem terenu, na którym popełniono samowolę, bez zgody, czy choćby aprobaty właściciela (por. wyrok WSA w Krakowie z 2 lutego 2018 r., sygn. II SA/Kr 1449/17 i powołane tam orzecznictwo).

Organy orzekające w sprawie arbitralnie przyjęły, na podstawie oświadczenia k.c., że inwestorem była Gmina Łącko, czemu strona skarżąca zaprzecza.

Analizując zgromadzony materiał dowodowy na okoliczność kto był inwestorem nie sposób jednak uznać, że postępowanie dowodowe w tym zakresie zostało przeprowadzone stosownie do wymogów określonych w art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a.

Zasadniczym dowodem w sprawie był protokół kontroli z dnia 21 grudnia 2016 r. W protokole kontroli robót budowlanych napisano "k.c. - zięć właścicielki A.M. zam. (...)". Dalej napisano " Oświadczył P. C., że inwestorem budynku jest Gmina Łącko. Obiekt wybudowany w 2000 - 2001 r. Gmina posiada wszelką dokumentację związaną z budynkiem mieszkalnym".

Z akt sprawy nie wynika, co było bezpośrednim powodem przeprowadzenia kontroli w trybie art. 81 ust. 4 ustawy Prawo budowlane, w szczególności czy organ przed przystąpieniem do czynności podjął działania zmierzające do ustalenia inwestora lub osoby, która zamieszkuje przedmiotowy obiekt budowlany, celem umożliwienia jej wzięcia udziału w kontroli. Zgodnie z art. 81a ust. 2 ustawy Prawo budowlane czynności kontrolne, związane z wykonywaniem uprawnień organów nadzoru budowlanego, przeprowadza się w obecności inwestora, kierownika budowy lub robót, kierownika zakładu pracy lub wyznaczonego pracownika, bądź osób przez nich upoważnionych albo w obecności właściciela lub zarządcy obiektu, a w lokalu mieszkalnym - w obecności pełnoletniego domownika i przedstawiciela administracji lub zarządcy budynku.

Organ poprzestał na udziale k.c. Ani podczas ww. kontroli, ani w trakcie prowadzonego postępowania administracyjnego, organ nadzoru budowalnego nie podjął żadnych czynności celem ustalenia osoby inwestora. Nie zadał sobie nawet trudu, aby przesłuchać A.M., wskazaną przez organ w protokole jako właścicielkę. W konsekwencji organy nie przeprowadziły żadnych czynności zmierzających do ustalenia, kto był inwestorem przedmiotowego obiektu, ewentualnie od kiedy i od kogo obecni jego użytkownicy - mieszkańcy nabyli jego posiadanie.

Warto przy tym zwrócić uwagę, że Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego dla powiatu nowosądeckiego w sposób kompleksowy przystąpił do rozwiązania problemu samowolnie wybudowanych na terenie osady romskiej budynków mieszkalnych. Świadczy o tym fakt, że w ostatnim czasie kontroli tut. sądu zostało kilkanaście decyzji dotyczących budynków znajdujących się na tym terenie. We wszystkich tych sprawach adresatem nakazu rozbiórki uczyniono Gminę Łącko, konsekwentnie pomijając, nawet w charakterze stron postępowania, osoby zamieszkujące w przedmiotowych budynkach. Znamienne było również, że organowi nie udało się ustalić inwestorów samowoli budowlanych. Trudno oprzeć się wrażeniu, że organ podszedł do sprawy rutynowo, z góry zakładając, że problem w odszukaniu inwestorów, a następnie wyegzekwowaniu od nich wykonania orzeczonego nakazu rozbiórki usprawiedliwia poprzestanie na ustaleniu właściciela działki, na której posadowione są budynki. Tymczasem należy podkreślić, że każda sprawa dotycząca samowoli budowlanej powinna być rozpatrywana indywidualnie i nieuprawnione było przyjęcie a priori przez organy nadzoru budowlanego, że w każdej sprawie nie jest możliwe ustalenie inwestora wykonanych robót budowlanych. Stwierdzenia takiego, bez podjęcia koniecznych czynności wyjaśniających, nie można w realiach niniejszej sprawy aprobować. Organy nadzoru budowlanego prowadzące postępowanie nie przeprowadziły żadnych dowodów, ani nie podjęły jakichkolwiek czynności, mających na celu ustalenie wskazanej wyżej, istotnej dla sprawy okoliczności. Bezpodstawnie przyjęły, że istniejące trudności w ustaleniu inwestora nakazywały uczynić Gminę Łącko (właściciela terenu) podmiotem zobowiązanym do wykonania nakazu rozbiórki. Pominęły przy tym, że inwestycja będąca przedmiotem postępowania w niniejszej sprawie została zrealizowana w relatywnie nieodległym czasie, ok. 2000 r., zatem ustalenie osoby inwestora, bądź jego następcy prawnego nie powinno nastręczać większego problemu.

Należy podkreślić, że nawet pewne obiektywne trudności dowodowe w zakresie ustalania istotnych dla sprawy okoliczności nie mogą prowadzić do obciążenia nakazem rozbiórki podmiotu, który może być zobowiązany do tej czynności dopiero w dalszej kolejności. W ponownie prowadzonym postępowaniu rzeczą organu nadzoru budowlanego będzie przeprowadzenie koniecznego postępowania dowodowego celem rzetelnej próby ustalenia, kto był inwestorem spornego obiektu. W tym zakresie pożądane będzie w pierwszym rzędzie dokładne przesłuchanie użytkowników/mieszkańców obiektu, w tym w szczególności A.M., celem ustalenia, kto był inwestorem przedmiotowego obiektu, kiedy ten obiekt budował, ewentualnie od kiedy i od kogo obecni jego użytkownicy - mieszkańcy nabyli posiadanie. W razie potrzeby organ nadzoru budowlanego winien przeprowadzić także inne dowody, np. przesłuchanie sąsiadów. W zależności od wyników postępowania dowodowego organ nadzoru budowlanego rozważy zasadność ewentualnej modyfikacji przyjętego dotychczas kręgu stron postępowania i uzupełnienia go o osoby mogące mieć interes prawny w sprawie.

Ponownie prowadząc postępowanie, organ będzie miał także na uwadze, że zgodnie z art. 172 § 1 i § 2 Kodeksu cywilnego (Dz. U. z 2018 r. poz. 1025), posiadacz nieruchomości niebędący jej właścicielem nabywa własność, jeżeli posiada nieruchomość nieprzerwanie od lat dwudziestu jako posiadacz samoistny, chyba że uzyskał posiadanie w złej wierze (zasiedzenie). Po upływie lat trzydziestu posiadacz nieruchomości nabywa jej własność, choćby uzyskał posiadanie w złej wierze.

Zasiedzenie jest sposobem nabycia prawa własności lub ograniczonego prawa rzeczowego przez nieuprawnionego posiadacza na skutek długotrwałego posiadania (art. 172 § 1 k.c.). Do nabycia własności przez zasiedzenie konieczne są zatem tylko dwie przesłanki: samoistne posiadanie i upływ czasu przewidzianego w ustawie. Przy zasiedzeniu utrata prawa własności przez właściciela i nabycie go przez samoistnego posiadacza następuje wskutek długotrwałego wykonywania go przez osobę nieuprawnioną, przy równoczesnej bierności właściciela, który się temu nie sprzeciwia. Nabycie własności przez zasiedzenie następuje z mocy samego prawa i z upływem ostatniego dnia terminu zasiedzenia, tj. właścicielem staje się osoba, która w chwili upływu tego terminu jest samoistnym posiadaczem rzeczy, przy czym art. 176 § 1 i 2 k.c. dopuszcza możliwości doliczenia posiadania poprzednika (jeżeli podczas biegu zasiedzenia nastąpiło przeniesienie posiadania, obecny posiadacz może doliczyć do czasu, przez który sam posiada, czas posiadania swego poprzednika. Jeżeli jednak poprzedni posiadacz uzyskał posiadanie nieruchomości w złej wierze, czas jego posiadania może być doliczony tylko wtedy, gdy łącznie z czasem posiadania obecnego posiadacza wynosi przynajmniej lat trzydzieści. Przepisy powyższe stosuje się odpowiednio w wypadku, gdy obecny posiadacz jest spadkobiercą poprzedniego posiadacza).

Osada Romska istnieje na tym terenie od lat 50-tych ubiegłego wieku. Nie można więc wykluczyć, że obecny użytkownik budynku (łącznie ze swoim poprzednikiem prawnym) włada nieruchomością, na której posadowiony jest budynek przez okres wystarczający do stwierdzenia zasiedzenia.

Zaznaczyć przy tym wypada, że nietrafnie organy przy ustalaniu daty wybudowania przedmiotowego obiektu budowlanego odwołują się do dowodów w postaci ortofotomap. Pozyskane ortofotomapy są niewyraźne i - wbrew temu co zostało stwierdzone w decyzjach - wcale nie dają podstaw do twierdzenia, że w miejscu posadowienia przedmiotowego budynku nie znajdował się żaden obiekt budowalny, natomiast ortofotomapa z lat 1996-2002 jest zupełnie nieczytelna i jako dowód w sprawie bezwartościowa.

Oczywistym jest, że rozstrzyganie w zakresie zasiedzenia nie jest rzeczą ani organów ani sądów administracyjnych. Niemniej okoliczność ta daje podstawę do sfomułowania wniosku, że organ co najmniej przedwcześnie uznał, że posiadaczom obiektu budowalnego nie przysługuje przymiot strony postępowania legalizacyjnego, bowiem potencjalnie może ono dotyczyć jego interesu prawnego lub obowiązku w rozumieniu art. 28 k.p.a.

W pozostałym zakresie Sąd obecnie nie dokonuje oceny prowadzonego postępowania, bowiem, jak już wyżej wskazano, w pierwszej kolejności organ winien rozważyć, czy winno się ono rozpocząć ponownie z udziałem A.M. (określanej przez organ jako właścicielka, użytkownik), względnie innej osoby, zatem wyrażanie ocen dalej idących jest na tym etapie przedwczesne, gdyż czyniłoby ewentualny udział strony w postępowaniu jedynie spełnieniem formalnego wymogu, bez zapewnienia stronie rzeczywistych gwarancji procesowych.

Biorąc pod uwagę wszystkie wskazane wyżej okoliczności należało uchylić zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu I instancji, o czym Sąd orzekł jak w pkt I sentencji wyroku, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i "c" w zw. z art. 135 p.p.s.a.

O kosztach postępowania sądowego orzeczono w pkt II sentencji wyroku, zasądzając od organu na rzecz strony skarżącej 997 zł tytułem zwrotu kosztów postępowania, na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 p.p.s.a. (w tym 500 zł - wpis od skargi; 17 zł - opłata skarbowa od pełnomocnictwa; 480 zł - koszt zastępstwa procesowego radcy prawnego - w stawce minimalnej - na podstawie § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (t.j. Dz. U. z 2018 r. poz. 265).

Tekst orzeczenia pochodzi ze zbiorów sądów administracyjnych.