Orzeczenia sądów
Opublikowano: LEX nr 2008221

Wyrok
Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach
z dnia 24 lutego 2016 r.
II SA/Ke 999/15

UZASADNIENIE

Skład orzekający

Przewodniczący: Sędzia WSA Beata Ziomek (spr.).

Sędziowie WSA: Renata Detka, Dorota Pędziwilk-Moskal.

Sentencja

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 10 lutego 2016 r. sprawy ze skargi M. S. i A. S. na decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 22 września 2015 r., znak: (...) w przedmiocie umorzenia postępowania administracyjnego

I.

uchyla zaskarżoną decyzję oraz decyzję organu I instancji;

II.

zasądza od Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz M. S. i A. S. solidarnie kwotę 774 (siedemset siedemdziesiąt cztery) złote tytułem zwrotu kosztów postępowania.

Uzasadnienie faktyczne

Decyzją z dnia 22 września 2015 r. znak: (...) Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego po rozpoznaniu odwołania M. S. i A. S. od decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 7 listopada 2014 r. znak: (...) umarzającej z urzędu w całości postępowanie administracyjne w sprawie robót budowlanych związanych z wykonaniem miejsca gromadzenia odpadów stałych na działce nr ewid. gruntu 402/15, położonej przy ul. P. w S., utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję.

Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego wskazał, że przedmiotem postępowania jest miejsce gromadzenia odpadów stałych na działce budowlanej nr ew. 402/15, położonej w S. przy ul. P. (jak wynika z wypisu z rejestru gruntów o niepełnej treści z dnia 13 lipca 2015 r.), bądź przy ul. M. (zgodnie z wyjaśnieniami Referatu Architektury Planowania przestrzennego Geodezji i Zarządzania Nieruchomościami UM w S.). Na tej działce od 1977 r. istniała altana śmietnikowa wybudowana przez Spółdzielnię Mieszkaniową. W związku z upływem czasu oraz potrzebą dostosowania "śmietnika" do nowych zasad gromadzenia odpadów komunalnych, SM dokonała w dniu 10 stycznia 2014 zgłoszenia remontu istniejącego miejsca do gromadzenia odpadów komunalnych poprzez: rozbiórkę istniejącej altany śmietnikowej, wykonanie ogrodzenia wraz z furtką od strony drogi gminnej, utwardzenia działki budowlanej z kostki brukowej i wykonanie miejsca postojowego dla samochodu osobowego. Następnie zgodnie z postanowieniem Starosty z dnia 29 stycznia 2014 r. strona uzupełniła zgłoszenie, na które organ administracji architektoniczno-budowlanej nie wniósł sprzeciwu.

Organ II instancji uznał, że obiekty, których budowę Spółdzielnia zgłosiła wymienione są kolejno w art. 29 ust. 1 pkt 23, art. 29 ust. 2 pkt 5 i art. 29 ust. 1 pkt 10 ustawy Prawo budowlane w brzmieniu obowiązującym przed nowelizacją. Ustalono, że obecnie tj. od dnia 16 czerwca 2015 r. ogrodzenie miejsca gromadzenia odpadów stałych na działce 402/15 od strony północno-wschodniej u podnóża skarpy nie styka się z ogrodzeniem działki nr 402/16 należącej do Państwa S. i jest od niego oddalone o 3,11m, od strony południowo-wschodniej jest w odległości ok. 5,30m, natomiast od okien budynku mieszkalnego - 11m. Ogrodzenie od strony północno-zachodniej tj. od strony działki nr 402/14 będącej częścią ul. M., stanowiącej własność Gminy oddalone jest od granicy działki o 2,45 m - 2,70m.

Zdaniem WINB, istniejące odległości są zgodne z wymogami § 23 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. Nr 75, poz. 690), zaś na odległość mniejszą niż 3 m zgodę wyraziła Gmina. Gmina zaakceptowała również położenie ogrodzenia w odległości 1 m od krawędzi drogi.

W oparciu o wyniki z oględzin PINB w dniu 20 maja 2014 r. oraz mapę ustalono, że miejsce gromadzenia odpadów służy do obsługi mieszkańców bloków nr 112 i 110 przy. ul. P., czyli znajdujących się w odległości odpowiednio 16,5 m i ok. 50 m, co nie narusza postanowień § 23 ust. 1 pkt 4 cyt. rozporządzenia.

W ocenie organu odwoławczego, PINB zasadnie umorzył postępowanie w sprawie robót budowlanych związanych z wykonaniem miejsca gromadzenia odpadów na działce nr 402/15, gdyż stało się bezprzedmiotowe. Za takim stanowiskiem przemawia:

- dokonanie zgłoszenia budowy miejsca gromadzenia odpadów stałych czyli śmietnika, a następnie jego uzupełnienie, od którego PINB nie wniósł sprzeciwu;

- usytuowanie miejsca gromadzenia odpadów zgodnie z warunkami technicznymi,

- dodatkowe utwardzenie terenu na dodatkowe pojemniki na śmieci celem doprowadzenia do zgodności z przepisami technicznymi.

Wobec powyższego nie można wydać decyzji załatwiającej sprawę przez jej rozstrzygnięcie co do istoty.

Skargę na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego wnieśli M. S. i A. S. wnosząc o jej uchylenie, oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji. Skarżący podjętemu rozstrzygnięciu zarzucili naruszenie:

1.

przepisów prawa materialnego, a tj. art. 30 ust. 1 pkt 4 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo Budowlane, polegające na niedokonaniu przez inwestora zgłoszenia budowy miejsca gromadzenia odpadów stałych, położonego w miejscu publicznym, mimo iż taki obowiązek wynika z obowiązujących przepisów prawa;

2.

przepisów prawa materialnego tj. art. 50 ust. 1 pkt 1 ustawy Prawo Budowlane Dolegające na nie wstrzymaniu przez PINB prowadzonych prac Dudowlanych przy miejscu gromadzenia odpadów, podczas gdy prace były prowadzone niezgodnie z obowiązującymi przepisami prawa;

3.

przepisów prawa materialnego tj. art. 49b ust.i ustawy Prawo budowlane polegające na braku nakazania rozbiórki obiektu w trakcie jego budowy jak i po jej zakończeniu, pomimo iż obiekt został wybudowany na podstawie błędnego zgłoszenia i z naruszeniem przepisów prawa, w tym przepisów techniczno - budowlanych, nie możliwych do usunięcia;

4.

przepisów prawa materialnego tj. art. 43 ust. 1 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych poprzez wybudowanie obiektu w odległości ok. 1 m od drogi gminnej, podczas gdy zgodnie z obowiązującymi przepisami prawa odległość ta wynosi 6m.

5.

przepisów prawa materialnego tj. art. 39. 1 ust. 1 ustawy o drogach publicznych polegające na dokonywaniu w pasie drogowym czynności, które powodują zagrożenie w bezpieczeństwie ruchu drogowego, poprzez wypychanie kontenerów na drogę publiczną, rozrzucanie śmieci na drodze, itp.

6.

przepisów prawa materialnego tj. § 55.1 pkt 1 Rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 6 lutego 2003 r. w sprawie bezpieczeństwa i higieny pracy, polegające na tym, że prace ziemne przy budowie obiektu jak i sam obiekt usytuowany jest bezpośrednio pod linią energetyczną;

7.

przepisów prawa materialnego tj. § 77 pkt 1 Rozporządzenia Ministra Pracy i Polityki Społecznej z dnia 26/09/1997 r. w sprawie ogólnych przepisów bezpieczeństwa i higieny pracy polegające na tym, że linia energetyczna NN przebiega środkiem miejsca gromadzenia odpadów, podczas gdy po przyjęciu parametrów linii odpady nie mogą być składowane w pasie 4 m.

8.

przepisów prawa materialnego, tj. art. 49.1 pkt 1 i 49.2 pkt 1 ustawy o ruchu drogowym polegające na usytuowaniu miejsca gromadzenia odpadów stałych niezgodnie z przepisami prawa, co powoduje, że samochody odbierające śmieci zatrzymują się w odległości mniejszej niż tom od skrzyżowania oraz w miejscu utrudniającym wjazd i wyjazd do i z bramy skarżących, co stwarza zagrożenie bezpieczeństwa w ruchu drogowym;

9.

przepisów prawa materialnego tj. § 24.2 Rozporządzenia Ministra Pracy i Polityki Społecznej z dnia 14 marca 2000 r. w sprawie bezpieczeństwa i higieny pracy przy ręcznych pracach transportowych polegające na tym, że pracownicy firmy sprzątającej odbierając śmieci pchają ręcznie kontenery na kolach, podczas gdy przemieszczanie ręczne ładunków na wózkach przy pochyleniach powierzchni większych niż 8% jest niedopuszczalne;

10.

przepisów prawa materialnego tj. § 22.1 Rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, polegające na tym, że usytuowanie miejsca gromadzenia odpadów stałych znajduje się na innej działce niż budynki, które obsługuje;

11.

przepisów prawa materialnego tj. § 22.4 Rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, polegające na tym, że miejsce gromadzenia odpadów stałych nie jest dostępne dla osób niepełnosprawnych,

12.

przepisów prawa materialnego tj. art. 23.1 Rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, polegające na tym, że odległość od miejsca gromadzenia odpadów stałych do zachodniej granicy działki wynosi ok. i,8om, podczas gdy odległość ta winna wynosić co najmniej 3m.

13.

przepisów prawa materialnego tj. art. 23.4 Rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, polegające na tym, że odległość miejsca gromadzenia odpadów od obsługiwanych dwóch budynków wynosi znacznie ponad 8om, podczas gdy dopuszczalna odległość nie powinna przekraczać 8om;

14.

naruszeniu prawa procesowego tj. art. 107 § 3 k.p.a. polegające na tym, że organ nie odniósł się do wszystkich kwestii podnoszonych w toczącym się postępowaniu;

15.

naruszenie prawa procesowego, a tj. art. 7 i 77 § 1 i 80 k.p.a. poprzez niewyjaśnienie całości sprawy, niezebranie kompletnego materiału dowodowego i nierozważenie wszystkich zarzutów;

16.

błędne ustalenie stanu faktycznego polegające na przyjęciu, że wykonane przez inwestora roboty budowlane zostały wykonane zgodnie ze złożonym projektem i zgłoszeniem, podczas gdy w rzeczywistości inwestor wykonał odmienny zakres robót budowlanych skutkujący powstaniem zupełnie nowego obiektu.

Zdaniem skarżących, wybudowany obiekt jest nowym miejscem gromadzenia odpadów stałych, a zgłoszenie dotyczyło innego zakresu robót. Zgłoszenie złożone w dniu 26 lutego 2014 r. nie było uzupełnieniem zgłoszenia z dnia 13 stycznia 2014 r. a jego treść w istocie była sprzeczna ze zgłoszeniem ze stycznia, albowiem dotyczyło ono rozbiórki istniejącego obiektu oraz budowy ogrodzenia, miejsca postojowego i utwardzenia działki. Skarżący podnieśli, że sporny obiekt został wybudowany do obsługi pięciu budynków przy ulicy P. a nie jak ustalił organ - dwóch, a ponadto nie jest położony na tej samej działce budowlanej, lecz po przeciwnej stronie drogi gminnej. W okolicznościach sprawy organ winien nakazać rozbiórkę miejsca gromadzenia odpadów już w trakcie jego budowy, albo po jego zakończeniu, albowiem ten obiekt wybudowano bez zgłoszenia, z naruszeniem licznych przepisów, w tym wymogów techniczno-budowlanych niemożliwych do usunięcia w postępowaniu naprawczym.

W odpowiedzi na skargę Wojewoda wniósł o jej oddalenie podtrzymując argumentację przedstawioną w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Na rozprawie pełnomocnik skarżących na podstawie art. 145a p.p.s.a. wniósł o zmianę zaskarżonej decyzji poprzez nakazanie przez Sąd rozbiórki miejsca gromadzenia odpadów komunalnych jako samowoli budowlanej.

Uzasadnienie prawne

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga zasługuje na uwzględnienie.

Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269) zadaniem sądu administracyjnego jest sprawowanie kontroli zaskarżonych aktów i czynności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, obowiązującym w dniu ich wydania, nie zaś ocena ich pod względem słuszności i celowości. Zgodnie z art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm.), sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.

Dokonując tak rozumianej oceny zaskarżonej decyzji Wojewódzki Sąd Administracyjny dopatrzył się naruszeń prawa, skutkujących koniecznością uchylenia zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji.

Bezspornie Spółdzielnia Mieszkaniowa w dniu 10 stycznia 2014 r. zgłosiła do Starostwa Powiatowego zamiar remontu istniejącego miejsca do gromadzenia odpadów komunalnych wraz z ogrodzeniem i miejscem postojowym dla samochodu osobowego. Zakres prac obejmował: rozbiórkę istniejącej altany śmietnikowej, wykonanie utwardzonego miejsca z kostki brukowej, wykonanie ogrodzenia wys. 1.30-2.00 m obsianie ogrodzenia zielenią osłonową, ustawienie pojemników na odpady segregowane i zmieszane, zabezpieczenie skarpy płytami ażurowymi, wykonanie miejsca postojowego, zagospodarowanie pozostałego terenu. Postanowieniem z dnia 29 stycznia 2014 r. Starosta nałożył na Spółdzielnię obowiązek uzupełnienia zgłoszenia poprzez:

- rozdzielenie w zgłoszeniu części dotyczącej robót remontowych od części dotyczącej budowy nowych elementów zagospodarowania działki;

- opis sposobu rozbiórki altany (poszczególnych elementów) i opis sposobu zapewnienia bezpieczeństwa ludzi i mienia;

- zgodę właściciela altany na jej rozbiórkę;

- szkic furtki, jako elementu ogrodzenia;

- zaprojektowanie miejsca postojowego we właściwej odległości od granic działki i od okien, zgodnej z zapisami § 19 rozporządzenia Ministra Infrastruktury w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie.

Przy piśmie z dnia 6 lutego 2014 r. SM przedłożyła wymagane dokumenty.

Z uzasadnienia decyzji organu II instancji wynika, że wybudowanie śmietnika na działce nr ew. 402/15 położonej w S. zostało potraktowane jako wykonanie robót polegających na: rozbiórce istniejącej altany śmietnikowej, wykonaniu ogrodzenia wraz z furtką od strony drogi gminnej, utwardzenia działki budowlanej z kostki brukowej i wykonanie miejsca postojowego dla samochodu osobowego, wymienionych kolejno w art. 29 ust. 1 pkt 23, art. 29 ust. 2 pkt 5 i art. 29 ust. 1 pkt 10 ustawy Prawo budowlane, na które ustawodawca przewidział wymóg zgłoszenia. Zdaniem organu, okoliczność dokonania zgłoszenia w dniu 10 stycznia 2014 r. i jego uzupełnienie zgodnie z postanowieniem Starosty z dnia 29 stycznia 2014 r., a następnie zrealizowanie miejsca gromadzenia odpadów w sposób odpowiadający warunkom technicznym określonym w § 23 ust. 1 pkt 1, § 22 ust. 3 i 4, § 23 ust. 1 pkt 4 rozporządzenia oznacza, iż postępowanie administracyjne w sprawie robót budowlanych związanych z wykonaniem miejsca gromadzenia odpadów stałych na działce 402/15 stało się bezprzedmiotowe i należy je umorzyć. W ocenie Sądu, takiego stanowiska organu nie można zaakceptować.

Analiza zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego w postaci zgłoszenia zamiaru budowy z dnia 10 stycznia 2014 r. wraz z uzupełnieniem dokumentacji przy piśmie z dnia 6 lutego 2014 r., zdjęć obrazujących prace nad śmietnikiem po rozbiórce dotychczasowej altany śmietnikowej powoduje, że nie sposób zgodzić się z dokonaną przez organ kwalifikacją wykonanych robót. W istniejącym stanie faktycznym z uwagi na ich zakres i funkcję użytkową służącą utrzymaniu porządku, nie można traktować zgłoszonych robót odrębnie ale jako zamiar wykonania nowego śmietnika. Ponadto zapis w zgłoszeniu odnośnie "rozbiórki istniejącej altany śmietnikowej" oraz dokumentacja fotograficzna z dnia 24 kwietnia 2014 r. i 2 maja 2014 r. jednoznacznie potwierdzają zamiar inwestora i jego realizację. Już z tego względu należy uznać, że zgłoszenie Spółdzielni Mieszkaniowej z dnia 10 stycznia 2014 r. mimo określenia jego przedmiotu jako "remontu", nie mogło dotyczyć remontu skoro dotychczasowy obiekt został w całości rozebrany i od podstaw zrealizowano nowy śmietnik. Prawo budowlane pod pojęciem "remontu" rozumie zaś wykonywanie w istniejącym obiekcie budowlanym robót budowlanych polegających na odtworzeniu stanu pierwotnego, a nie stanowiących bieżącej konserwacji, przy czym dopuszcza się stosowanie wyrobów budowlanych innych niż użyto w stanie pierwotnym (art. 3 pkt 8 Prawa budowlanego).

W niniejszej sprawie należy zatem przyjąć, że zgłoszenie inwestora obejmowało zamiar budowy śmietnika jako miejsca gromadzenia odpadów stałych i taki obiekt został wzniesiony.

Prawo budowlane w art. 3 pkt 4 definiuje pojęcie obiektu małej architektury w sposób zakresowy o czym świadczy użycie zwrotu "w szczególności". Zgodnie z tym przepisem, przez obiekt małej architektury należy rozumieć niewielkie obiekty, a w szczególności: a) kultu religijnego, jak: kapliczki, krzyże przydrożne, figury; b) posągi, wodotryski i inne obiekty architektury ogrodowej; c) użytkowe służące rekreacji codziennej i utrzymaniu porządku, jak: piaskownice, huśtawki, drabinki, śmietniki;

W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji nie ma żadnych rozważań odnoszących się do treści art. 3 pkt 4 lit. c cyt. ustawy pozwalających na ocenę, czy z uwagi na kryterium "niewielkich rozmiarów", o którym mowa w tym przepisie, zrealizowany śmietnik należy zakwalifikować jako obiekt małej architektury, czy też ma inny charakter. Od wyjaśnienia tej kwestii niewątpliwie będzie zależeć dalszy tok postępowania organu, związany z możliwością prowadzenia postępowania naprawczego. Na obecnym etapie Sąd nie jest uprawniony do dokonywania ustaleń faktycznych zamiast organu administracji i nie może zastępować ten organ w podjęciu rozstrzygnięcia. Jak już wyżej podniesiono, Sąd dokonuje kontroli zaskarżonej decyzji (postanowienia, aktu) w aspekcie jej legalności czyli zgodności z przepisami prawa materialnego i procesowego, nie zaś rozstrzyga merytorycznie sprawę administracyjną.

W okolicznościach niniejszej sprawy, ocena organu co do umorzenia postępowania jako bezprzedmiotowego była niewątpliwie co najmniej przedwczesna.

Za niezasadne należy uznać zarzuty odnoszące się do naruszenia przez organ przepisów rozporządzeń w zakresie bezpieczeństwa i higieny pracy. Przepisy te bowiem są wydane na podstawie art. 23715 § 1 i § 2 ustawy z dnia 26 czerwca 1974 r. - Kodeks pracy i adresowane do pracodawców i pracowników przy wykonywaniu prac w różnych gałęziach pracy, nie zaś do inwestorów robót budowlanych jako podmiotów procesu inwestycyjnego, który wymaga uzyskania pozwolenia na budowę bądź zgłoszenia. W swoich rozstrzygnięciach organy nadzoru budowlanego nie mogą również uwzględniać przepisów ustawy o ruchu drogowym, które odnoszą się do przestrzegania zasad ruchu na drogach publicznych.

Ubocznie Sąd zauważa, że zgoda na lokalizację punktu gromadzenia odpadów komunalnych w odległości od 2,45 m do 2,70 m od granicy z działką nr ew. 402/14 wyrażona w piśmie Urzędu Miejskiego z dnia 18 sierpnia 2015 r. i podpisana przez pracownika nie jest stanowiskiem zarządcy drogi w rozumieniu art. 43 ust. 2 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych, który daje podstawę do usytuowania obiektu przy drodze w odległościach mniejszych niż określonych w art. 43 ust. 1 lp. 3 tabeli.

Mając na względzie powyższe przyjąć należało, że organy dopuściły się naruszenia przepisów procedury poprzez zaniechanie ustalenia istotnych dla sprawy okoliczności (art. 7, art. 77 § 1 k.p.a.), sporządzenie uzasadnienia nie odpowiadającego wymogom (art. 107 § 3 k.p.a.) i to w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy w rozumieniu art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a.

Sąd nie znalazł podstaw do zastosowania zgodnie z żądaniem skarżącego art. 145a § 1 p.p.s.a., z uwagi na brak przesłanek wynikających z tego przepisu. Zobowiązanie przez Sąd do wydania decyzji lub postanowienia wraz ze wskazaniem sposobu załatwienia sprawy lub jej rozstrzygnięcia następuje wyłącznie w przypadku uchylenia przez sąd administracyjny decyzji lub postanowienia ze względu na naruszenie przez organ prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a.), a także w przypadku stwierdzenia nieważności decyzji lub postanowienia, gdy zachodzą przyczyny określone w art. 156 k.p.a. lub w innych przepisach (art. 145 § 1 pkt 2), a taka sytuacja w rozpoznawanej sprawie nie występuje.

Tekst orzeczenia pochodzi ze zbiorów sądów administracyjnych.