Orzeczenia sądów
Opublikowano: LEX nr 1426857

Wyrok
Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach
z dnia 19 grudnia 2013 r.
II SA/Ke 931/13
Zgoda rady powiatu na rozwiązanie stosunku pracy z radnym.

UZASADNIENIE

Skład orzekający

Przewodniczący: Sędzia WSA Dorota Pędziwilk-Moskal (spr.).

Sędziowie WSA: Renata Detka, Sylwester Miziołek.

Sentencja

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 19 grudnia 2013 r. sprawy ze skargi Wójta na uchwałę Rady Powiatu z dnia (...) nr (...) w przedmiocie niewyrażenia zgody na wypowiedzenie warunków pracy radnemu

I.

stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały w całości,

II.

stwierdza, że zaskarżona uchwała nie podlega wykonaniu do chwili uprawomocnienia się wyroku,

III.

zasądza od Powiatu (...) na rzecz Gminy (...) kwotę 540 (pięćset czterdzieści) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.

Uzasadnienie faktyczne

Rada Powiatu uchwałą nr (...) z dnia (...) wydaną na podstawie art. 22 ust. 2 ustawy o samorządzie powiatowym, w związku z art. 42 § 1 ustawy Kodeks Pracy z dnia 26 czerwca 1974 r., nie wyraziła zgody na wypowiedzenie warunków pracy radnemu Rady Powiatu P.L., o co wnioskował Wójt Gminy.

W uzasadnieniu Rada wskazała, że Wójt Gminy pismem z dnia 12 marca 2012 r. wniósł o wyrażenie zgody na wypowiedzenie warunków pracy pracownikowi Urzędu Gminy P.L. Wypowiedzenie warunków pracy dotyczyło zmian wynikających z zarządzenia Wójta Gminy z dnia (...) w sprawie ustalenia Regulaminu Organizacyjnego Urzędu Gminy. Dalej Rada podała, że w dniu (...) Rada Powiatu podjęła uchwałę Nr (...) w sprawie nie wyrażenia zgody na wypowiedzenie warunków pracy radnemu Rady Powiatu P.L. Wyżej wymieniona uchwała została zaskarżona przez Wójta Gminy do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach, który wyrokiem z dnia (...) (syg. akt...) stwierdził jej nieważność.

Uchwałą Nr (...) z dnia (...). Rada Powiatu powołała Komisję Doraźną w celu zbadania zasadności wniosku Wójta Gminy z dnia 12 marca 2012 r., podtrzymanego pismem z dnia 9 maja 2013 r., o wyrażenie zgody na wypowiedzenie warunków pracy pracownikowi Urzędu Gminy i zarazem radnemu Rady Powiatu P.L.

Komisja Doraźna w okresie od 24 maja do 27 czerwca 2013 r., obradowała na czterech posiedzeniach tj. w dniu 5 czerwca 2013 r.,14 czerwca 2013 r., 20 czerwca 2013 r., i 26 czerwca 2013 r. W dniu 5 czerwca 2013 r. Komisja zapoznała się z dokumentami zgromadzonymi w przedmiotowej sprawie, a w dniu 14 czerwca 2013 r. wysłuchała wyjaśnień złożonych przez M.K. Wójta Gminy oraz P.L. radnego Rady Powiatu. Ponadto Komisja w dniu 20 czerwca 2013 r. wysłuchała wyjaśnień złożonych przez R. G., który był Przewodniczącym Rady Gminy w okresie od grudnia 2010 r. do marca 2012 r., a obecnie pełni funkcję radnego Rady Gminy.

Z wyjaśnień uzyskanych od R. G. wynikało, że Regulamin Organizacyjny Urzędu Gminy został celowo zmieniony i ma bezpośredni związek z osobą P. L. Ponadto Komisja w tym samym dniu wysłuchała M. G., który był zatrudniony w Urzędzie Gminy od maja 2008 r. do czerwca 2011 r. na stanowisku radcy prawnego. Z wypowiedzi M. G. wynikało, że zmiana Regulaminu Organizacyjnego Urzędu Gminy miała na celu jedynie zmianę podległości służbowej P.L. i utrudnienie mu pracy jako radnego Rady Powiatu.

W dalszej części uzasadnienia Rada wskazała, że świadkowie potwierdzili działania o charakterze mobbingowym ze strony Wójta jako przełożonego wobec P. L. W tej sprawie toczy się postępowanie sądowe. Świadkowie potwierdzili wysoki poziom kwalifikacji oraz jakość i zaangażowanie P.L. w realizację powierzonych mu zadań. W ocenie Komisji Doraźnej Wójt Gminy wprowadzając nowy Regulamin Organizacyjny z dnia 15 lutego 2012 r. najpierw zlikwidował Samodzielne Stanowisko Inspektora ds. Promocji Gminy i Funduszy Europejskich, podporządkowując P.L. kierownikowi Referatu Inwestycji i Rozwoju Gminy, a dopiero po tym fakcie wystąpił do Rady Powiatu o wyrażenie zgody na zmianę warunków pracy, co jest niezgodne z obowiązującymi przepisami. W ocenie Komisji Doraźnej zmiana podporządkowania P.L. w strukturach urzędu, faktycznie stanowi jego degradację, tym bardziej w sytuacji gdy pracownik w sposób prawidłowy i z należytą starannością wykonywał powierzone obowiązki.

W wyniku przedstawionego uzasadnienia wypracowanego na posiedzeniach, Komisja Doraźna zawnioskowała do Rady Powiatu o nie wyrażenie zgody na wypowiedzenie warunków pracy radnemu Rady Powiatu P.L.

Po zapoznaniu się ze stanowiskiem Komisji Doraźnej Rada Powiatu w podjętej uchwale nie wyraziła zgody na wypowiedzenie warunków pracy ww. radnemu.

W skardze na powyższą uchwałę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach Wójt Gminy, domagając się stwierdzenia jej nieważności, zarzucił naruszenie art. 22 ust. 2 ustawy o samorządzie powiatowym.

Strona skarżąca wskazała, że materiaterialnoprawną podstawę zaskarżonej uchwały stanowi przepis art. 22 ust. 2 ustawy o samorządzie powiatowym, który na mocy art. 42 § 1 kodeksu pracy stosuje się odpowiednio do wypowiedzenia wynikających z umowy warunków pracy i płacy.

Wskazany wyżej przepis art. 22 ust. 2 ustawy o samorządzie powiatowym uniemożliwia w okresie pełnienia funkcji radnego rady powiatu wypowiedzenie wynikających z umowy warunków pracy bez zgody rady powiatu. Z analizy tego przepisu wynika, że wyrażenie zgody na wypowiedzenie radnemu warunków pracy lub odmowa takiej zgody pozostawione są uznaniu rady powiatu. Uznanie pozostawione radzie powiatu nie jest jednak dowolne. Rada Powiatu w uzasadnieniu zaskarżonej uchwały podała, że w związku z wnioskiem Wójta Gminy z dnia 20 lutego 2012 r., doprecyzowanym pismem z dnia 12 marca 2012 r., Uchwałą Nr (...) z dnia (...) została powołana pięcioosobowa komisja doraźna celem zbadania jego zasadności. Następnie opisano jakie czynności komisja doraźna podczas swoich obrad podjęła, w szczególności wskazano daty jej posiedzeń oraz osoby, które podczas tych obrad zostały wysłuchane.

Skarżący podkreślił, że w sposób szczegółowy zostały podane wyjaśnienia złożone przez wysłuchanych podczas posiedzenia komisji doraźnej w dniu 20 czerwca 2013 r. R. G. i M. G.

Skarżący podniósł, że R. G. nigdy nie był pracownikiem Urzędu Gminy, natomiast M. G. był zatrudniony w Urzędzie Gminy do końca czerwca 2011 r. Natomiast nowy Regulamin Organizacyjny został wprowadzony zarządzeniem Wójta w dniu (...). Ogromne znaczenie dla treści zeznań ww. osób ma fakt, że obydwaj świadkowie pozostają w konflikcie z Wójtem Gminy, a wiedza o sprawie przekazana im została w sposób subiektywny przez samego P.L. i w związku z tym nie może być ona obiektywna.

W dalszej części skargi jej autor wskazał, że Rada Powiatu w uzasadnieniu zaskarżonej uchwały oprócz lakonicznego stwierdzenia, iż w dniu 14 czerwca 2013 r. Komisja na swoim posiedzeniu wysłuchała wyjaśnień złożonych przez M.K. Wójta Gminy, nie tylko w żaden sposób nie odniosła się do faktów i okoliczności podanych przez Wójta jako pracodawcę odnośnie przyczyn wypowiedzenia P.L. warunków pracy, ale nawet ich nie przytoczyła, jak to miało miejsce w przypadku wyjaśnień złożonych przez świadków R. G. i M. G. Niezrozumiałym dla skarżącego oraz niezgodnym z prawem jest odwoływanie się w uzasadnieniu uchwały przez Radę Powiatu do faktów niepodanych przez pracodawcę, co powoduje, że zdaniem Wójta Gminy Rada Powiatu weszła w kompetencje sądu pracy, który ewentualnie weryfikuje przyczyny wypowiedzenia warunków pracy pod kątem ich prawdziwości.

Ocena dokonana przez Radę Powiatu, iż zmiana Regulaminu Organizacyjnego Urzędu Gminy w istotny sposób wpłynęła na sprawowanie mandatu radnego Rady Powiatu i prawidłowe pełnienie przez niego funkcji społecznego Członka Zarządu Powiatu jest gołosłowna, bowiem w uzasadnieniu do uchwały nie wskazano w jaki sposób wyciągnięto przytoczone wyżej wnioski oraz nieuprawniona, bowiem Rada Powiatu jest zobowiązana do badania tylko stanu faktycznego, na który wskazuje pracodawca, jako przyczynę wypowiedzenia warunków pracy. Co więcej, Rada Powiatu żaden sposób nie wykazała, dlaczego akurat wskazane wyżej motywy podane przez radnego P.L. oraz świadków zaproszonych na jego prośbę, a nie przyczyny podane przez Wójta Gminy, uznała za miarodajne do wydania takiej oceny i w żaden sposób nie udowodniła swoich racji. W zaskarżonej uchwale przedstawione przez Wójta Gminy, będącego pracodawcą radnego, przyczyny wypowiedzenia warunków umowy o pracę nie zostały w żaden sposób ocenione przez Radę Powiatu. Zdaniem skarżącego Rada Powiatu miała nie tylko obowiązek zbadania merytorycznie wskazanych we wniosku motywów pracodawcy ale i odpowiednio się do nich ustosunkować, czego nie uczyniła. Pogląd taki wyraził Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 19 czerwca 2012 r., akt: II OSK 870/12.

Skarżący podkreślił również, że wydane wskazanej wyżej oceny przez Radę Powiatu nie było możliwe również z tego względu, że pomimo iż nowy Regulamin Organizacyjny w Urzędzie Gminy został wprowadzony Zarządzeniem Wójta z dnia (...) to P.L. do chwili obecnej pracuje na stanowisku, które zajmował przed jego wprowadzeniem. Zatem zmiana Regulaminu nie mogła mieć dotychczas żadnego wpływu na sprawowanie przez niego mandatu radnego i pełnienie przez niego funkcji społecznego Członka Zarządu. Co więcej, Wójt Gminy w swoich wyjaśnieniach złożonych przed komisją doraźną wielokrotnie podkreślał, że do chwili obecnej nigdy nie odmówił radnemu P.L. udzielenia dnia wolnego od pracy w związku z koniecznością pełnienia przez niego funkcji radnego oraz członka zarządu powiatu. Nigdy zatem nie zaistniały okoliczności, które by uniemożliwiły lub utrudniły P.L. udział w pracach organów rady powiatu. Wójt Gminy w swoich wyjaśnieniach wskazał również na częste absencje w pracy radnego P.L. spowodowane chorobą (od początku 2013 r. do chwili obecnej P.L. przebywał łącznie na zwolnieniu lekarskim przez 162 dni, w tym od dnia 17 maja 2013 r. w sposób ciągły. Ta okoliczność również nie została w sposób należyty zweryfikowana przez Radę Powiatu, jak również, nie była brana pod uwagę przy dokonanej przez Radę ocenie zasadności wypowiedzenia P.L. warunków pracy. Uzasadnienie zaskarżonej uchwały jest zatem bardzo ogólnikowe i opiera się tylko na twierdzeniach radnego P.L. oraz wskazanych przez niego świadków.

Zdaniem skarżącego nieuprawnione jest stwierdzenie zawarte w uzasadnieniu do ww. uchwały, że "Wójt Gminy wprowadzając nowy Regulamin Organizacyjny z dnia (...), najpierw zlikwidował samodzielne Stanowisko Inspektora ds. Promocji Gminy i Funduszy Strukturalnych, podporządkowując P.L. kierownikowi Referatu Inwestycji i Rozwoju Gminy. Dopiero, po tym fakcie wystąpił do Rady Powiatu o wyrażenie zgody na zmianę warunków pracy, co jest niezgodne z obowiązującymi przepisami". Nie jest bowiem prawdą, że P.L. został podporządkowany Kierownikowi Referatu Inwestycji i Rozwoju Gminy ponieważ, jak to już zostało wyżej wskazane, wobec braku zgody Rady na wypowiedzenie warunków pracy zajmuje do chwili obecnej dotychczasowe samodzielne stanowisko. Z przytoczonym wyżej stwierdzeniem nie sposób się też zgodzić z tego powodu, iż wójt gminy, zgodnie z obowiązującymi przepisami, jako kierownik urzędu gminy może działać samodzielnie i na wprowadzenie w urzędzie nowego regulaminu organizacyjnego nie ma obowiązku uzyskiwać zgody jakiegokolwiek innego organu, w tym Rady Powiatu w Starachowicach. Dlatego też Wójt Gminy, korzystając z przysługujących mu uprawnień, najpierw wprowadził nowy Regulamin Organizacyjny, a dopiero później wystąpił do Rady Powiatu ze stosownym wnioskiem o wyrażenie zgody na wypowiedzenie P.L. warunków pracy.

W ocenie skarżącego gołosłowne jest stwierdzenie zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej uchwały, że "zmiana podporządkowania P.L. w strukturach urzędu, faktycznie stanowi jego degradację, tym bardziej w sytuacji kiedy pracownik w sposób prawidłowy i z należytą starannością wykonywał dotychczas powierzone mu obowiązki".

Zmiana Regulaminu Organizacyjnego polegająca na likwidacji samodzielnego stanowiska zajmowanego przez P.L. polega faktycznie na wcieleniu tego stanowiska w struktury Referatu Inwestycji i Rozwoju Gminy. Nie wiąże się natomiast z jakąkolwiek zmianą zakresu dotychczasowych obowiązków pracownika czy też zmianą wysokości jego wynagrodzenia. Tymczasem o degradacji można mówić wówczas, gdyby zostało powierzone pracownikowi stanowisko naruszające jego godność lub powierzone by mu zostały zadania poniżej posiadanych przez niego umiejętności.

W przypadku zmian wynikających z wprowadzenia w dniu (...) nowego Regulaminu Organizacyjnego w Urzędzie Gminy o takiej sytuacji nie może być jednak mowy.

Dodatkowo skarżący podkreślił, że do podstawowych obowiązków każdego pracownika należy wykonywanie powierzonych mu zadań w sposób sumienny i staranny. Dlatego niezrozumiałym nadużyciem ze strony Rady Powiatu jest powoływanie w uzasadnieniu do zaskarżonej uchwały faktu wykonywania przez radnego Rady Powiatu swoich obowiązków jako pracownika w sposób prawidłowy i z należytą starannością jako argumentu przemawiającego za niewyrażeniem zgody na wypowiedzenie mu warunków pracy, tym bardziej, że pracodawca w swoim wniosku wskazał przyczyny wypowiedzenia nie związane z wykonywaniem przez P.L. obowiązków pracowniczych.

W opisanej sytuacji odmowa udzielenia zgody na wypowiedzenie warunków pracy radnemu Rady Powiatu P.L., bez ustosunkowania się merytorycznie do przedstawionych przez pracodawcę przyczyn wypowiedzenia warunków, które nie dotyczyły sfery wykonywania mandatu radnego nastąpiła nie tylko z naruszeniem art. 22 ust. 2 ustawy o samorządzie powiatowym, ale stanowi także nadużycie przysługującego jej prawa i co za tym idzie rażące ruszenie przepisu art. 8 kodeksu pracy.

Rada Powiatu nie wyraziła zgody na wypowiedzenie radnemu warunków pracy nie ustosunkowując się merytorycznie do przyczyn wypowiedzenia przedstawionych przez pracodawcę. Przedstawione przez pracodawcę przyczyny wypowiedzenia w żadnej mierze nie dotyczyły sfery wykonywania mandatu radnego powiatowego, a więc rada powinna udzielić zgody na wypowiedzenie radnemu P.L. warunków pracy, bowiem jej kompetencja wynikająca z art. 22 ust. 2 ustawy o samorządzie powiatowym nie oznacza uprawnienia do odmowy zgody w każdej sytuacji. Zatem ochrona stosunku pracy radnego oparta na innych przesłankach niż wskazane w ustawie o samorządzie powiatowym, wykracza poza cel art. 22 ust. 2 i stanowi nadużycie kkompetencji rady powiatu oraz stanowi naruszenie art. 8 kodeksu pracy.

W odpowiedzi na skargę Rada Powiatu wniosła o jej oddalenie. W uzasadnieniu Rada wskazała, że bezpodstawne są zarzuty Wójta iż świadkowie byli osobami nieuprawnionymi do wygłaszania ocen. Ich wyjaśnienia były spójne, były to osoby obce dla P L., z którymi w określonych okresach czasu współpracował w Urzędzie Gminy. Bez znaczenia jest fakt, iż R. G. nie był pracownikiem Urzędu Gminy. Pełniąc funkcję przewodniczącego Rady Gminy przez okres od grudnia 2010 r. do marca 2012 r., a następnie jako radny Rady Gminy niewątpliwie miał możliwość zaobserwowania konfliktu miedzy P. L., a jego pracodawcą. Ustalenie stanu faktycznego w niniejszej sprawie w oparciu wyjaśnienia osób aktualnie będącymi pracownikami urzędu gminy nie dałoby efektu, gdyż łączy je stosunek podległości służbowej względem Wójta.

Wbrew twierdzeniom Wójta zasadne jest stanowisko wyrażone w uzasadnieniu do uchwały, iż niezgodne z przepisami było w pierwszej kolejności zlikwidowanie stanowiska Inspektora ds. Promocji Gminy i Funduszy Strukturalnych i następcze zwrócenie się o wyrażenie zgody przez Radę Powiatu na zmianę warunków pracy. Przepis artykułu 22 ust. 2 ustawy o samorządzie powiatowym wprost stanowi, iż zgoda organu Powiatu ma być zgodą uprzednią, nie następczą. Wójt wprowadzając nowy Regulamin Organizacyjny najpierw zlikwidował Samodzielne Stanowisko Inspektora ds. Promocji Gminy i Funduszy Europejskich, podporządkowując P.L. kierownikowi Referatu Inwestycji i Rozwoju Gminy.

Zdaniem Rady Powiatu Wójt powinien najpierw dopełnić czynności nałożonych na niego zgodnie z przepisami obowiązującego prawa, a dopiero następnie wprowadzić nowy Regulamin. W ocenie Komisji Doraźnej pozbawienie stanowiska charakteru samodzielności faktycznie stanowi degradację pracownika na nim zatrudnionego.Gołosłownym jest twierdzenie, że Rada Powiatu podejmując uchwałę w dniu (...) nie opierała się na wyjaśnieniach Wójta. Informacje, których Wójt udzielił na posiedzeniu Komisji zostały wzięte pod uwagę przez jej członków i w oparciu o cały materiał dowodowy Komisja podjęła decyzję.

Po zakończeniu prac Komisja zawnioskowała do Rady Powiatu o nie wyrażenie zgody na wypowiedzenie warunków pracy radnemu P.L. Uchwała takiej treści została podjęta w dniu (...).

Uzasadnienie prawne

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach zważył, co następuje:

Skarga jest zasadna.

Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 z późn. zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Kontrola ta, z mocy art. 3 § 2 pkt 5 i 6 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U.

z 2012 r., poz. 270), dalej w skrócie p.p.s.a., obejmuje również akty prawa miejscowego oraz inne akty organów jednostek samorządu terytorialnego, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej.

W sprawie nie było kwestionowane, że zostały spełnione warunki formalne do wniesienia skargi, gdyż jej złożenie poprzedzone zostało wezwaniem do usunięcia naruszenia prawa, które skarżący skierował do Rady Powiatu w dniu 22 lipca 2013 r. Następnie po otrzymaniu negatywnej odpowiedzi od organu, w terminie skierował skargę do Sądu.

Materialnoprawną podstawę zaskarżonej uchwały stanowi art. 22 ust. 2 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym (tekst jedn.: Dz. U. z 2013 r. poz. 595), stanowiący, że rozwiązanie z radnym stosunku pracy wymaga uprzedniej zgody rady powiatu, której jest członkiem. W zdaniu drugim przepis ten stanowi, że rada powiatu odmówi wyrażenia zgody na rozwiązanie stosunku pracy, jeżeli podstawą jego rozwiązania są zdarzenia związane z wykonywaniem przez radnego mandatu. Z mocy art. 42 § 1 kodeksu pracy przepis ten stosuje się również odpowiednio do wypowiedzenia wynikających z umowy warunków pracy i płacy.

Uchwała Rady Powiatu podjęta na podstawie wyżej powołanego przepisu stanowi realizację ustawowych uprawnień przyznanych radzie powiatu jako organowi szeroko pojętej władzy publicznej. Z powołanego przepisu wynika, że tylko w jednym przypadku, gdy podstawą rozwiązania stosunku pracy są zdarzenia związane z wykonywaniem przez radnego mandatu, rada powiatu nie może wyrazić zgody na rozwiązanie stosunku pracy (por. wyrok Sądu Najwyższego z dnia 17 września 2007 r., sygn. III PK 36/07, LEX Nr 375679, wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 9 maja 2006 r., sygn. II OSK 194/06, z dnia 18 września 2008 r., sygn. II OSK 952/08 dostępne na stronie internetowej www.orzeczenia.nsa.gov.pl). W pozostałych przypadkach przepis art. 22 ust. 2, ani żaden inny przepis ustawy o samorządzie powiatowym nie określają warunków czy kryteriów, jakimi miałaby się kierować rada powiatu przy podejmowaniu uchwały o wyrażeniu zgody na rozwiązanie stosunku pracy radnego lub jej odmowie. Innymi słowy, w pozostałych przypadkach wyrażenie zgody lub jej odmowa pozostawione zostały uznaniu rady powiatu.

Podejmując uchwalę w granicach uznania administracyjnego o odmowie wyrażenia zgody na rozwiązanie stosunku pracy z radnym, rada musi mieć na uwadze fakt, że szczególna ochrona trwałości stosunku pracy radnego przyznana została w celu umożliwienia jednoczesnego realizowania przez pracownika obowiązków, wynikających ze stosunku pracy i funkcji publicznych, wynikających z powierzonego mandatu. Ochrona stosunku pracy radnego jest uzasadniona wyłącznie w sytuacji, gdy zostanie udowodnione, że do rozwiązania stosunku pracy nie doszłoby, gdyby pracownik nie posiadał mandatu radnego. Poza tym, uchwała musi zostać poprzedzona ustaleniem, że u podstaw rozwiązania stosunku pracy nie legły inne zdarzenia, obiektywnie uzasadniające konieczność zwolnienia pracownika. W orzecznictwie podkreśla się, że motywy pracodawcy zamierzającego rozwiązać stosunek pracy z radnym muszą być badane, ponieważ od tych ustaleń zależy, czy gmina (powiat) zobowiązana będzie odmówić wyrażenia zgody (zdarzenia związane z wykonywaniem przez radnego mandatu), czy też odmówi z innego powodu, albo wyrazi zgodę, kierując się okolicznościami konkretnego przypadku. Motywy zajętego stanowiska rady muszą zatem wynikać z treści uzasadnienia uchwały, mimo że formalnie obowiązek sporządzenia uzasadnienia uchwały nie został przez ustawodawcę wprost ustanowiony. Powyższe stanowisko można wyprowadzić w drodze wykładni systemowej i celowościowej (por. wyrok NSA z dnia 8 czerwca 2006 r. II OSK 410/06, ONSAiWSA 2007/2/48). W każdej z przedstawionych powyżej sytuacji o motywach, jakimi kierowała się rada można dowiedzieć się tylko z uzasadnienia uchwały. W przeciwnym razie nie będzie wiadomo, z jakiego powodu rada powiatu udzieliła względnie odmówiła udzielenia zgody na rozwiązanie stosunku pracy. Taki też pogląd wyraził Naczelny Sąd Administracyjny w uzasadnieniu wyroków z dnia 15 grudnia 2005 r., sygn. II OSK 1124/05, z dnia 18 lutego 2009 r., sygn. II OSK 1747/08, dostępne na stronie internetowej www.orzeczenia.nsa.gov.pl, które to stanowisko skład orzekający w niniejszej sprawie w pełni podziela.

Skład orzekający w sprawie niniejszej w pełni również podziela stanowisko WSA w Kielcach zaprezentowane w sprawie o sygn. akt (...) zgodnie z którym "w demokratycznym państwie prawa, jakim z mocy art. 2 Konstytucji jest Rzeczypospolita Polska, nie istnieje kategoria "swobodnego uznania" administracji. Każde rozstrzygnięcie organów administracji publicznej powinno być oparte na konkretnej podstawie prawnej oraz zostać wydane po rozważeniu całego materiału dowodowego w danej sprawie. Zatem również kompetencja rady powiatu do odmowy wyrażenia zgody na rozwiązanie stosunku pracy nie daje prawa do odmowy w każdej sytuacji. Zgodnie zaś z zasadą związania organów administracyjnych prawem, wyrażoną w art. 7 Konstytucji, organy administracji publicznej powinny uzasadniać każde rozstrzygnięcie poprzez odwołanie się do prawa, w tym również rozstrzygnięcia uznaniowe, które nie powinny być arbitralne. Uzasadnienie każdego aktu, w tym uchwały, pozwala na zweryfikowanie jego prawidłowości. Nawet bowiem w sytuacji, gdy rada nie jest zobowiązana do odmowy wyrażenia zgody na rozwiązanie stosunku pracy, możliwy jest zarzut, że jej uchwała odmawiająca takiej zgody stanowi nadużycie prawa i przez to narusza chociażby art. 8 Kodeksu pracy (por. A. Dral, Szczególna ochrona stosunku pracy radnego, PiZS 1992 r., z. 7, wyrok NSA z dnia sygn. II OSK 723/10 dostępny w internecie j. w.)".

Ugruntowany jest pogląd, że uchwała podjęta w trybie art. 22 ust. 2 ustawy winna zawierać jasne i kompletne uzasadnienie. Uchwała wymaga przeanalizowania wszystkich istotnych w sprawie okoliczności, które powinny być uwzględnione w jej uzasadnieniu (por. wyrok NSA z dnia 18 lutego 2008 r., sygn. akt II OSK 1747/08, Wspólnota 2009, Nr 13, s.45). Brak uzasadnienia uchwały w konkretnym przypadku jest sprzeczny z zasadą praworządności, ogranicza możliwość stwierdzenia, czy wszystkie ważne kwestie zostały rozważone. Nie jest bowiem możliwe dokonanie oceny legalności wydanego aktu, jeśli nie są znane przesłanki podjęcia uchwały (por. wyrok NSA z dnia 27 sierpnia 2010 r. sygn. II OSK 1074/10, dostępny na stronie internetowej www.orzeczenia.nsa.gov.pl.

W orzecznictwie wskazuje się, że uzasadnienie uchwały w sprawie wyrażenia zgody na rozwiązanie stosunku pracy z radnym powinno obejmować: elementy prawa, elementy faktu i wnioskowanie. Najważniejszą jego częścią jest uzasadnienie faktyczne, które w szczególności powinno zawierać wskazanie tych faktów, które rada uznała, za decydujące dla wyrażenia zgody na rozwiązanie stosunku pracy z radnym lub jego odmowy, a także przyczyn dla których inne okoliczności stanu faktycznego nie zostały uznane za relewantne dla rozstrzygnięcia (por. wyrok WSA we Wrocławiu z dnia 98 stycznia 2008 r., sygn. akt III SA/Wr 510/07, dostępne na stronie internetowej jak wyżej).

W tym miejscu należy wskazać, że rada powiatu nie ma obowiązku zbierania danych o rzeczywistych przyczynach zamiaru pracodawcy, co nie oznacza, że dokonując oceny wniosku, może pomijać wyjaśnienia samego radnego oraz okoliczności powszechnie znane. Jeżeli ocena zostanie dokonana przez pryzmat wszystkich znanych jej okoliczności oraz znajdzie poparcie w zasadach logiki i doświadczenia życiowego, to ocena taka (a w konsekwencji podjęta w jej rezultacie uchwała), będzie korzystać z przymiotu legalności i ochrony przewidzianej w art. 22 ust. 2 ustawy. Należy również wyraźnie podkreślić, że w całym procesie podejmowania uchwały ważne jest też zapewnienie ochrony pracodawcy. Gdyby uchwała nie zawierała uzasadnienia, to pracodawcy trudno byłoby dochodzić swoich praw przed właściwym sądem pracy nie znając motywów rozstrzygnięcia, które dotyczą bezpośrednio również jego praw i obowiązków (por. P.Sitniewski (red).), Prawo samorządu terytorialnego, Białystok 2009 r., s.123-124).

Jak już podkreślono motywy pracodawcy zamierzającego rozwiązać stosunek pracy z radnym muszą być badane przez radę powiatu, bo od tych ustaleń zależy czy organ stanowiący powiatu zobowiązany będzie odmówić wyrażenia zgody (zdarzenie związane z wykonywaniem przez radnego mandatu) czy też odmówić z innego powodu, albo wyrazić zgodę kierując się okolicznościami konkretnego przypadku.

Skoro o motywach, jakimi kierowała się Rada Powiatu rozpoznając wniosek pracodawcy o rozwiązanie stosunku pracy z radnym, można dowiedzieć się tylko z uzasadnienia uchwały to Rada powinna zbadać merytorycznie wskazane we wniosku motywy pracodawcy oraz wyczerpująco się do nich ustosunkować.

Poddana kontroli sądowej uchwała wymogów powyższych nie spełnia.

W ocenie Sądu przedstawione przez Wójta Gminy, będącego pracodawcą radnego Rady Powiatu P. L., przyczyny wypowiedzenia warunków pracy nie tylko nie zostały w wyczerpujący sposób ocenione przez Radę, ale co istotne, nie zostały nawet w uzasadnieniu uchwały przytoczone.

Należy w związku z powyższym wyraźnie podkreślić, że Rada Powiatu nie odniosła się do motywów wskazanych przez pracodawcę, ograniczając się do przedstawienia zeznań dwóch świadków i ich oceny. W tym zakresie uprawniony jest zarzut skargi, że uzasadnienie zaskarżonej uchwały jest bardzo ogólnikowe.

Z uzasadnienia uchwały wynika również, że Rada dokonała oceny faktów niepodanych przez pracodawcę (kwestia mobbingu i spraw sądowych z tym związanych). W tym miejscu należy wskazać, że to nie Rada Powiatu ani sąd administracyjny posiada kompetencję do oceny czy w stanie rozpoznawanej sprawy miały miejsce (jak wskazuje rada) działania o charakterze mobbingowym ze strony wójta jako przełożonego P.L. i czy wykonywał on w sposób prawidłowy i z należytą starannością dotychczas powierzone obowiązki.

Rada Powiatu nie uzasadniła również stwierdzenia zawartego w uzasadnieniu uchwały, że zmiana Regulaminu Organizacyjnego Urzędu Gminy w istotny sposób wpłynęła na sprawowanie mandatu radnego Rady Powiatu i prawidłowe pełnienie przez niego funkcji społecznego Członka Zarządu Powiatu. Należy bowiem podkreślić, że wójt zarówno we wniosku jak i prezentując stanowisko na posiedzeniu komisji doraźnej wskazywał, że pomimo iż nowy Regulamin Organizacyjny w Urzędzie Gminy został wprowadzony Zarządzeniem Wójta z dnia (...) to P.L. do chwili obecnej pracuje na stanowisku, które zajmował przed jego wprowadzeniem. Wójt Gminy w swoich wyjaśnieniach złożonych przed komisją doraźną wielokrotnie podkreślał, że nigdy nie odmówił radnemu P.L. udzielenia dnia wolnego od pracy w związku z koniecznością pełnienia przez niego funkcji radnego oraz członka zarządu powiatu. Wójt Gminy w swoich wyjaśnieniach wskazał również na częste absencje w pracy radnego P.L. spowodowane chorobą (od początku 2013 r. do chwili obecnej P.L. przebywał łącznie na zwolnieniu lekarskim przez 162 dni, w tym od dnia 17 maja 2013 r. w sposób ciągły.

Należy zgodzić się ze skarżącym, że również ta okoliczność nie została w sposób należyty zweryfikowana i oceniona przez Radę Powiatu.

Podobnie należy ocenić brak odniesienia się przez Radę Powiatu do stanowiska pracodawcy, że P.L. został podporządkowany Kierownikowi Referatu Inwestycji i Rozwoju Gminy. Jak wskazywał bowiem Wójt wobec braku zgody Rady na wypowiedzenie warunków pracy radny zajmuje do chwili obecnej dotychczasowe samodzielne stanowisko. Wójt podkreślał, że zmiana Regulaminu Organizacyjnego polegająca na likwidacji samodzielnego stanowiska zajmowanego przez P.L. polega faktycznie na wcieleniu tego stanowiska w struktury Referatu Inwestycji i Rozwoju Gminy i nie wiąże się z jakąkolwiek zmianą zakresu dotychczasowych obowiązków pracownika czy też zmianą wysokości jego wynagrodzenia. W konsekwencji należy zgodzić się ze skarżącym, że Rada Powiatu miała nie tylko obowiązek zbadania merytorycznie wskazanych we wniosku motywów pracodawcy ale i odpowiednio się do nich ustosunkować, czego nie uczyniła. Protokoły Komisji Doraźnej wskazują, że przed podjęciem uchwały badano okoliczności związane z wnioskiem Wójta, ale nie znalazło to odzwierciedlenia w uzasadnieniu zaskarżonej uchwały. Motywy jakimi kierowała się Rada muszą bowiem wynikać z uzasadnienia uchwały, a nie protokołów Komisji Doraźnej.

Z uzasadnienia uchwały nie można również ustalić jakie konkretnie powody skłoniły skarżącego do rozwiązania stosunku pracy z radnym, nadto brak precyzyjnego opisania problemów, które pojawiły się w pracy radnego po objęciu przez niego mandatu i wskazania czy faktycznie miały one związek z jego objęciem. W konsekwencji nie zostały wyjaśnione wyczerpująco motywy, którymi kierował się organ nie wyrażając zgody na wypowiedzenie radnemu P.L. warunków pracy.

Powyższe okoliczności pozwalają uznać, że zaskarżona uchwała została podjęta z naruszeniem art. 22 ust. 2 ustawy samorządzie powiatowym.

Brak całościowego odniesienia się do wniosku pracodawcy i przedstawienia wyczerpujących motywów, którymi kierował się organ, nie pozwala na jednoznaczne stwierdzenie, czy zaskarżona uchwała nie stanowi nadużycia prawa.

Mając na uwadze powyższe Sąd stwierdził, że zaskarżona uchwała Rady Powiatunarusza w sposób istotny art. 22 ust. 2 ustawy o samorządzie powiatowym.

W tym stanie rzeczy, na mocy art. 147 § 1 p.p.s.a., należało orzec jak w pkt I sentencji wyroku.

Uwzględniając skargę Sąd zastosował art. 152 p.p.s.a. i stwierdził, że nie podlega ona wykonaniu do czasu uprawomocnienia się wyroku (pkt II sentencji wyroku).

O kosztach orzeczono na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 § 1 p.p.s.a.

Tekst orzeczenia pochodzi ze zbiorów sądów administracyjnych.