Orzeczenia sądów
Opublikowano: LEX nr 1643907

Wyrok
Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach
z dnia 22 stycznia 2015 r.
II SA/Ke 859/14

UZASADNIENIE

Skład orzekający

Przewodniczący: Sędzia WSA Dorota Chobian.

Sędziowie WSA: Renata Detka (spr.), Dorota Pędziwilk-Moskal.

Sentencja

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 22 stycznia 2015 r. sprawy ze skargi K. Z. na decyzję Dyrektora Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w K. z dnia (...) r. nr (...) w przedmiocie przyznania pomocy finansowej z tytułu wpierania gospodarowania na obszarach górskich i innych obszarach o niekorzystnych warunkach gospodarowania na rok 2012

I.

uchyla zaskarżoną decyzję;

II.

stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do chwili uprawomocnienia się wyroku;

III.

zasądza od Dyrektora Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w K. na rzecz k.z. kwotę 440 (czterysta czterdzieści) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.

Uzasadnienie faktyczne

Decyzją z (...), nr (...), Dyrektor Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w K. po rozpatrzeniu odwołania K. Z. od decyzji Kierownika Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w J. z dnia 11 marca 2014 r. w sprawie przyznania pomocy finansowej z tytułu wspierania gospodarowania na obszarach górskich i innych obszarach o niekorzystnych warunkach gospodarowania na rok 2012, na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. uchylił zaskarżoną decyzję i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji.

W uzasadnieniu organ wskazał, że do Biura Powiatowego ARiMR

w Jędrzejowie wpłynął w dniu 15 maja 2012 r. wniosek K. Z.a o przyznanie płatności na rok 2012, którym strona zadeklarowała do pomocy finansowej z tytułu wspierania gospodarowania na obszarach górskich i innych obszarach o niekorzystnych warunkach gospodarowania (płatność ONW) działki rolne o łącznej powierzchni 18,13 ha, położone na działkach ewidencyjnych w obrębach (...) w gminie Nagłowice (powiat jędrzejowski).

Podczas kontroli przeprowadzonej w dniu 15 listopada 2012 r. w gospodarstwie strony, stwierdzono naruszenia wymogów wzajemnej zgodności - kod błędu BW 4.1 oznaczający, iż posiadacz bydła nie zgłasza Kierownikowi Biura Powiatowego ARiMR faktu urodzenia, śmierci oraz przewozu bydła do i z siedziby stada wraz z datami tych zdarzeń.

Decyzją z 15 lutego 2013 r. organ I instancji przyznał skarżącemu pomoc finansową na rok 2012 w wysokości 2758,48 zł z uwzględnieniem pomniejszenia wynikającego z nieprzestrzegania norm lub wymogów stwierdzonych podczas kontroli. Od decyzji tej strona nie wniosła odwołania.

Po wszczęciu z urzędu postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji z 15 lutego 2013 r. Dyrektor (...) Oddziału Regionalnego ARiMR w K. decyzją z 25 czerwca 2013 r. stwierdził nieważność ww. rozstrzygnięcia.

Na skutek wniesionego odwołania Prezes ARiMR w Warszawie uchylił decyzję z 25 czerwca 2013 r. i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia. Decyzją z 25 listopada 2013 r. Dyrektor (...) Oddziału Regionalnego ARiMR

w K. stwierdził nieważność decyzji z 15 lutego 2013 r.

Decyzją z 11 marca 2014 r. organ I instancji przyznał skarżącemu płatności ONW na rok 2012 w wysokości 616,60 zł. Od rozstrzygnięcia tego skarżący wniósł odwołanie.

Rozpatrując sprawę w trybie odwoławczym organ II instancji podniósł, że mamy w niej do czynienia z sytuacją, gdzie zasadniczy wpływ na wysokość przyznanej płatności miały wyniki z kontroli w zakresie przestrzegania zasad wzajemnej zgodności dotyczącej bezpośrednio siedziby stada. Jak wynika z akt sprawy w roku 2009 w gospodarstwie K. Z. została przeprowadzona kontrola w zakresie wzajemnej zgodności w obszarze identyfikacji i rejestracji zwierząt w trakcie której stwierdzono nieprzestrzeganie norm BW 1.3, BW 3.2, BW 3.4, BW 4.1. W związku z powyższym, Kierownik Biura Powiatowego ARiMR

w Jędrzejowie w decyzji na rok 2009 ustalił obniżkę przysługującej kwoty w wysokości 277,57 zł. Ponieważ ustalona kwota nie przekraczała 100 euro, odstąpiono od pomniejszenia płatności. W roku 2010 ponownie przeprowadzono w gospodarstwie rolnym skarżącego kontrolę w zakresie przestrzegania norm lub wymogów, w wyniku której stwierdzono nieprawidłowości w zakresie spełnienia norm BW 1.3, BW 3.1, BW 3.2, BW 3.3, BW 4.1 i BW 5.1. W decyzji za rok 2010 organ I instancji w związku ze stwierdzonymi nieprawidłowościami zastosował pomniejszenie płatności na poziomie 15%, z uwagi na powtarzającą się nieprawidłowość. Ponadto w dniu 9 grudnia 2010 r. do producenta rolnego została wysłana informacja o nadaniu w roku kolejnym kwalifikacji nieprawidłowości jako celowa niezgodność, w przypadku stwierdzenia nieprzestrzegania norm lub wymogów. W roku 2011 skarżący ponownie złożył wniosek, na podstawie którego przeprowadzono kontrolę w zakresie przestrzegania wymogów wzajemnej zgodności w obszarze IRZ.

W wyniku kontroli ponownie stwierdzono m.in., iż producent rolny nie zgłasza w terminie 7 dni zdarzeń występujących w jego siedzibie stada, co stanowi naruszenie normy BW 4.1. Ponadto stwierdzono naruszenie norm BW 3.1 i BW 3.4. W związku z tym organ I instancji uznał, że ponowne naruszenie normy BW 4.1 stanowi celowe działanie i przyznał skarżącemu płatności na rok 2011 pomniejszając je o 27%, tj. 871,87 zł. W roku 2012 w wyniku kontroli przeprowadzonej w gospodarstwie skarżącego również stwierdzono nieprawidłowości w zakresie identyfikacji i rejestracji zwierząt (nieprzestrzeganie normy BW 4.1), w związku z czym przyznano mu płatność ONW w wysokości 616,60 zł po uwzględnieniu pomniejszenia z tytułu nieprzestrzegania norm i wymogów w wysokości 2628,67 zł, co stanowi 81% przysługujących mu płatności ONW za rok 2012.

Organ odwoławczy stwierdził, że decyzja stanowiąca przedmiot wniesionego odwołania została wydana z naruszeniem art. 71 ust. 5 i art. 72 ust. 1 Rozporządzenia Nr 1122/2009, w związku z art. 19 ust. 2 Rozporządzenia Nr 65/2011. Organ wskazał, że powołane przepisy regulują zasady pomniejszania płatności w przypadku stwierdzenia niezgodności w przestrzeganiu zasad wzajemnej zgodności. Na szczególną uwagę zasługuje art. 71 ust. 5 ww. Rozporządzenia, który dotyczy powtarzającej się niezgodności, co w niniejszej sprawie miało miejsce. Organ zauważył, że zasadniczą kwestię odgrywa przy tym wskazany w treści przepisu współczynnik trzy, który w zależności od oceny punktowej zawartej w raporcie z kontroli na miejscu decyduje o wielkości pomniejszenia. W sytuacji zakwalifikowania czynu jako celowego działania pomniejszenie może wynosić od 15 do 100%, a więc odmowie przyznania płatności. Odróżnić jednak należy celowe działanie wykazane w raporcie z kontroli na miejscu, a uznane za celowe działanie wynikające z powtarzalności nieprzestrzegania tej samej normy. W przypadku wykazania w raporcie z kontroli na miejscu niezgodności popełnionej celowo, zmniejszenie co do zasady wynosi 20%. Jednak na podstawie wyników z kontroli Kierownik Biura Powiatowego ARiMR może podjąć decyzję o zmniejszeniu tego współczynnika do mniej niż 15% lub o zwiększeniu go do 100% całkowitej kwoty. Odmienną sytuacją jest stwierdzenie podczas kontroli wniosku, powtarzającej się nieprawidłowości dotyczącej tej samej normy. W takim przypadku organy informują rolnika, że stwierdzenie po raz kolejny tej samej nieprawidłowości zostanie uznane za celowe działanie. W przypadku kolejnego stwierdzenia niezgodności nadaje się kwalifikację "celowa niezgodność", natomiast zastosowany procent zmniejszenia płatności ustala się przez pomnożenie poprzedniego ustalonego procentowego zmniejszenia przez trzy. Jeżeli w kolejnym roku zostanie stwierdzone ponownie nieprzestrzeganie norm i wymogów wzajemnej zgodności, ponownie stosuje się mnożenie ustalonej obniżki procentowej z roku ubiegłego i współczynnika trzy.

Organ odwoławczy podniósł, że w toku przeprowadzonego postępowania przez organ I instancji doszło do naruszenia prawa materialnego, które niewątpliwie doprowadziło do wydania wadliwej decyzji. W związku z tym zachodzi konieczność uchylenia zaskarżonej decyzji i przekazania sprawy do organu I instancji celem przeprowadzenia "ponownego rozpatrzenia sprawy".

W przypadku, gdy rozstrzygnięcie sprawy wymaga uprzedniego przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w całości lub w znacznej części, organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji, co wynika wprost z art. 138 § 2 k.p.a. Przekazując sprawę, organ ten może wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. Ponadto zgodnie z art. 136 i 138 § 2 k.p.a. organ odwoławczy ma kompetencje tylko do przeprowadzenia uzupełniającego postępowania dowodowego. Jeżeli w wyniku ujawnienia nowych okoliczności faktycznych zachodzi potrzeba przeprowadzenia postępowania dowodowego w znacznej części, organ odwoławczy uchyla decyzję organu I instancji i przekazuje sprawę do ponownego rozpatrzenia.

Organ podniósł, że Kierownik Biura Powiatowego ARiMR w Jędrzejowie, w ponownie przeprowadzonym postępowaniu zobowiązany będzie do ustalenia stanu faktycznego w przedmiotowej sprawie, mając na względzie ustalenia poczynione przez organ II instancji, w kontekście treści przepisów art. 71 ust. 5 i art. 72 ust. 1 Rozporządzenia Nr 1122/2009.

W złożonej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w K. skardze (dotyczącej kilku decyzji) K. Z. zarzucił, że uchylając decyzje Kierownika Biura Powiatowego ARiMR w Jędrzejowie organ odwoławczy każdą z nich przekazał innemu kierownikowi biura powiatowego, co z jednej strony może doprowadzić do wydania różnych decyzji, powodując niejednolitość, a z drugiej może wskazywać na chęć poszukiwania wśród podległych takiego kierownika, który odgadując intencje wyda oczekiwaną przez organ decyzję, niekoniecznie zgodną z prawem.

Ponadto, w ocenie skarżącego, organ odwoławczy nie wykazał, dlaczego wyłączył Kierownika Biura Powiatowego ARiMR w J. z rozpatrywania sprawy, a także dlaczego dokonał wyboru czterech różnych kierowników biur i dlaczego akurat tych.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie podtrzymując argumentację zawartą w zaskarżonej decyzji.

Uzasadnienie prawne

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga odniosła zamierzony skutek, aczkolwiek z innych powodów aniżeli w niej podniesione.

Zgodnie z art. 3 § 1 oraz art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm.), zwanej dalej p.p.s.a., wojewódzkie sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, co oznacza, że w zakresie dokonywanej kontroli sąd zobowiązany jest zbadać, czy organy administracji w toku postępowania nie naruszyły przepisów prawa materialnego i przepisów postępowania w sposób, który miał lub mógł mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Sądowa kontrola legalności zaskarżonych orzeczeń administracyjnych sprawowana jest przy tym w granicach sprawy, a sąd nie jest związany zarzutami, wnioskami skargi, czy też powołaną w niej podstawą prawną (art. 134 § 1 p.p.s.a.).

Dokonując tak rozumianej oceny zaskarżonego rozstrzygnięcia, Wojewódzki Sąd Administracyjny dopatrzył się takich naruszeń prawa procesowego, które skutkują koniecznością uchylenia decyzji objętej skargą (art. 145 § 1 pkt 1c p.p.s.a.).

Na wstępie wyjaśnić należy, że przepis art. 138 § 2 k.p.a., będący podstawą zaskarżonej decyzji, jest wyjątkiem od zasady merytorycznego rozpoznania sprawy przez organ wyższego stopnia. Stosownie do tego przepisu organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji, gdy została ona wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę, organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym jej rozpatrzeniu.

Jeżeli organ II instancji uznaje za konieczne skorzystanie z możliwości przewidzianej przepisem art. 138 § 2 k.p.a., to przyczyny takiego stanu rzeczy winny znaleźć jednoznaczny wyraz w uzasadnieniu decyzji (art. 107 § 1 i 3 k.p.a.).

Już w tym miejscu zauważyć należy, że w pisemnych motywach decyzji objętej skargą organ przywołał treść art. 138 § 2 k.p.a. niezgodną aktualnym brzmieniem tego przepisu, obowiązującym od 11 kwietnia 2011 r., błędnie wskazując jako przesłankę możliwości uchylenia decyzji pierwszoinstancyjnej i przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia okoliczność, że rozstrzygnięcie sprawy wymaga uprzedniego przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w całości lub w znacznej części.

Cytowany, a obecnie obowiązujący przepis wyraźnie wyodrębnia dwa powody wydania przez organ odwoławczy decyzji kasacyjnej, a mianowicie:

a)

stanowcze stwierdzenie przez organ odwoławczy, że zaskarżona decyzja wydana została z naruszeniem przepisów postępowania, czyli przepisów kodeksu postępowania administracyjnego oraz/lub przepisów o postępowaniu zawartych w ustawach szczególnych,

b)

uznanie przez organ odwoławczy, że konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie.

Przenosząc powyższe na grunt niniejszej sprawy w pierwszej kolejności stwierdzić należy, że organ odwoławczy nie wskazał, jakie przepisy postępowania zostały naruszone przez organ I instancji. Wręcz przeciwnie, z treści uzasadnienia zaskarżonej decyzji wynika wprost, że organ odwoławczy dopatrzył się uchybienia przepisom prawa materialnego tj. art. 71 ust. 5 i art. 72 ust. 1 Rozporządzenia Komisji (WE) Nr 1122/2009 z dnia 30 listopada 2009 r. ustanawiającego szczegółowe zasady wykonania rozporządzenia Rady (WE) nr 73/2009 odnośnie do zasady wzajemnej zgodności, modulacji oraz zintegrowanego systemu zarządzania i kontroli w ramach systemów wsparcia bezpośredniego dla rolników przewidzianych w wymienionym rozporządzeniu oraz wdrażania rozporządzenia Rady (WE) nr 1234/2007 w odniesieniu do zasady wzajemnej zgodności w ramach systemu wsparcia ustanowionego dla sektora wina (Dz.U.UE.L2009.316.65) w zw. z art. 19 ust. 2 Rozporządzenia Komisji (UE) Nr 65/2011 z dnia 27 stycznia 2011 r. ustanawiającego szczegółowe zasady wykonania rozporządzenia Rady (WE) nr 1698/2005 w odniesieniu do wprowadzenia procedur kontroli oraz do zasady wzajemnej zgodności w zakresie środków wsparcia rozwoju obszarów wiejskich (Dz.U.UE.L2011.25.8).

Odnosząc się do przesłanek zastosowania art. 138 § 2 k.p.a. zauważyć również należy, że użycie w tym przepisie przeciwstawnego spójnika "a" oznacza, że samo stwierdzenie naruszenia przepisów postępowania, aczkolwiek jest konieczną przesłanką uchylenia zaskarżonej decyzji, nie jest przesłanką wystarczającą. Niezbędne jest bowiem dodatkowo wykazanie, że "konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie". Tymczasem w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji organ nie tylko nie zarzucił uchybienia przepisom postępowania, ale też nie wskazał żadnych okoliczności sprawy, które winny zostać wyjaśnione w ponownie prowadzonym postępowaniu. Decyzję oparł bowiem w całości o stan faktyczny ustalony przez organ I instancji, nie kwestionując tych ustaleń w żadnym zakresie.

Takie uzasadnienie decyzji kasacyjnej nie spełnia przesłanek z art. 138 § 2 k.p.a., naruszając jednocześnie powyższy przepis w sposób mogący mieć istotny wpływ na wynik sprawy, co powoduje konieczność uchylenia zaskarżonej decyzji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1c p.p.s.a.

Rozstrzygnięcie zawarte w pkt II wyroku oparto o przepis art. 152 p.p.s.a., zaś orzeczenie o kosztach na podstawie art. 200 p.p.s.a.

Przy ponownym rozpoznaniu sprawy organ II instancji, mając na uwadze przedstawiony wyżej pogląd prawny, wyda stosowne rozstrzygnięcie eliminując dotychczasowe naruszenia prawa.

Tekst orzeczenia pochodzi ze zbiorów sądów administracyjnych.