Orzeczenia sądów
Opublikowano: LEX nr 1270436

Wyrok
Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach
z dnia 23 stycznia 2013 r.
II SA/Ke 841/12
Przewóz regularny specjalny – szczegółowe przesłanki.

UZASADNIENIE

Skład orzekający

Przewodniczący: Sędzia WSA Dorota Chobian.

Sędziowie WSA: Sylwester Miziołek, Beata Ziomek (spr.).

Sentencja

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 23 stycznia 2013 r. sprawy ze skargi Z.W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia (...) znak: (...) w przedmiocie kary pieniężnej za wykonywanie transportu drogowego osób bez wymaganego zezwolenia

I.

uchyla zaskarżoną decyzję oraz utrzymaną nią w mocy decyzję organu I instancji;

II.

stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do chwili uprawomocnienia się wyroku;

III.

zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego na rzecz Z.W. kwotę 320 (trzysta dwadzieścia) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.

Uzasadnienie faktyczne

Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z dnia (...) znak: (...) po rozpatrzeniu odwołania Z. W. od decyzji wydanej z upoważnienia Marszałka Województwa z dnia (...) znak: (...) nakładającej na Z. W. karę pieniężną w kwocie 8.000 złotych, za wykonywanie transportu drogowego osób bez wymaganego zezwolenia, na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję.

Organ II instancji przedstawił następujący stan faktyczny:

W wyniku przeprowadzonej w dniu 20 kwietnia 2012 r. przez pracowników Urzędu Marszałkowskiego kontroli zgodności wykonywanych usług w transporcie drogowym osób stwierdzono, że kierowca autobusu - Z. W. przewoził młodzież szkolną z miejscowości S. do miejscowości S., nie posiadając zezwolenia i aktualnego rozkładu jazdy.

Organ I instancji w oparciu o protokół z kontroli oraz wyjaśnienia Z. W. uznał, że przewoźnik przewożąc młodzież szkolną, wykonywał transport drogowy osób bez wymaganego zezwolenia i rozkładu jazdy, co skutkuje karą pieniężną w wysokości 8.000 zł.

Od powyższej decyzji odwołanie złożył Z. W. podnosząc sprzeczność dokonanych przez organ ustaleń faktycznych z rzeczywistym stanem sprawy oraz naruszenie prawa materialnego tj. art. 92 ust. 1 i 4, art. 18 ust. 3 pkt 2 i 3 ustawy o transporcie drogowym. Odwołujący się wskazywał, że wykonuje na podstawie udzielonego zezwolenia regularne przewozy na linii S. - Radom przez S. i Radom - S. przez S. oraz w okresach nauki szkolnej od poniedziałku do piątku przewozy uczniów z S. do S. na zasadach określonych w art. 18 ust. 3 pkt 2 i 3 ustawy o transporcie drogowym, na podstawie zawartych z uczniami umów cywilno-prawnych. W celu przewiezienia uczniów z S. do S. codziennie jeździ pustym kursem do S., skąd ich zabiera.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze rozpatrując odwołanie nie znalazło podstaw do uchylenia bądź zmiany zaskarżonej decyzji. W oparciu o zgromadzony w sprawie materiał dowodowy za prawidłowe uznało ustalenia organu I instancji odnośnie wykonywania przez Z. W. przewozu regularnego specjalnego, o którym mowa w art. 4 pkt 9 cyt. ustawy. Przepis ten określa przewóz regularny specjalny jako niepubliczny przewóz regularny określonej grupy osób, z wyłączeniem innych osób. Zdaniem organu, takie cechy posiada przewóz kontrolowany w dniu 20 kwietnia 2012 r., ponieważ ma charakter niepubliczny, dotyczy przewozu uczniów w okresie roku szkolnego, zgodnie z postanowieniami umowy zawartej między przewoźnikiem a pasażerami, przewozy rozpoczynają się w godzinach porannych między 7.20 i 7.30, a uczniowie zabierani są z tych samych przystanków. Za takim uznaniem przemawia również konieczność zapewnienia komfortu i bezpieczeństwa uczniów przewożonych do szkół oraz ochrona ich życia i zdrowia. Kontroli podlegają bowiem warunki określone w ustawie o transporcie, od których spełnienia zależy uzyskanie zezwolenia na wykonywanie danego rodzaju transportu.

Organ powołując się na wyrok WSA w Warszawie z dnia 6 czerwca 2006 r. sygn. akt VI SA/Wa 228/06 zaprezentował pogląd, że usługi polegające na przewozie określonej kategorii pasażerów, w określonych odstępach czasu i określonymi trasami, przy założeniu, że pasażerowie są zabierani na z góry określonych przystankach i dowożeni na z góry określone przystanki, za ustaloną opłatą, uważa się na specjalne usługi regularne.

Skargę na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia (...) i poprzedzającą ją decyzję organu I instancji wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach Z. W., żądając ich uchylenia. Skarżący zarzucił organom naruszenie przepisów prawa materialnego przez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie:

- art. 4 pkt 7 ustawy o transporcie drogowym poprzez nieprawidłowe uznanie, że wykonywane przewozy osób miały charakter przewozu regularnego;

- art. 4 pkt 9 (mylnie wskazano art. 7 pkt 9) cyt. ustawy, poprzez nieprawidłowe uznanie, że wykonywane usługi miały charakter przewozu regularnego specjalnego;

- art. 4 pkt 7 cyt. ustawy poprzez mylne przyjęcie, że wykonywane usługi były niepublicznym przewozem określonej grupy osób zamiast przyjęcie przez organ definicji z art. 18 ust. 3 pkt 1 tj. przewozu okazjonalnego;

- art. 4 pkt 11 ustawy o transporcie drogowym poprzez bezzasadne przyjęcie, że wykonywanie usług nie było przewozem okazjonalnym, pomimo braku rozkładu jazdy w tym braku godzin odjazdu i przystanków oraz bezzasadne przyjęcie, że umowy cywilno-prawne dotyczyły przewozu uczniów do szkoły, co wyłącza ich okazjonalny charakter;

- art. 18 ust. 1 cyt. ustawy poprzez błędne przyjęcie, że wykonywanie usług przewozu osób na podstawie warunków zawartych w umowach cywilnych wymaga uzyskania zezwolenia;

- art. 18 ust. 3 pkt 2 cyt. ustawy poprzez bezzasadne wyłączenie spod definicji przewozów okazjonalnych przewozów wykonywanych przez przewoźnika na podstawie umów cywilnoprawnych.

Uzasadniając swoje stanowisko Skarżący wskazał, że organ nie uwzględnił jego wyjaśnień jak również okoliczności zawarcia umów cywilno-prawnych, z których wynikało, że dotyczą one wykonywania przez przewoźnika transportu okazjonalnego, który zgodnie z warunkami określonymi w art. 18 ust. 3 pkt 1 nie wymaga zezwolenia na wykonywanie przewozu okazjonalnego.

W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie podtrzymując dotychczasową argumentację.

Uzasadnienie prawne

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach zważył, co następuje:

Skarga znajduje uzasadnione podstawy.

Zgodnie z art. 1, art. 2 i art. 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm. - zwanej dalej jako p.p.s.a.), wojewódzkie sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, co oznacza, że w zakresie dokonywanej kontroli Sąd zobowiązany jest zbadać, czy organy administracji w toku postępowania nie naruszyły przepisów prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy i przepisów postępowania jeżeli mogły one mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Sąd nie jest przy tym związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 p.p.s.a.).

Załatwienie niniejszej sprawy wymagało od organu rozważenia jaki był charakter kontrolowanego w dniu 20 kwietnia 2012 r. przewozu osób wykonywanego przez Z. W., albowiem to ustalenie miało decydujący wpływ na ocenę prawną zaistniałego stanu faktycznego.

Podstawę prawną wydanych decyzji administracyjnych stanowiły przepisy ustawy z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym (Dz. U. z 2012 r. poz. 1265), zwanej dalej jako ustawa. W art. 4 ustawy zdefiniowano pojęcie:

- przewozu regularnego - publiczny przewóz osób i ich bagażu w określonych odstępach czasu i określonymi trasami, na zasadach określonych w ustawie i w ustawie z dnia 15 listopada 1984 r. - Prawo przewozowe (Dz. U. z 2012 r. poz. 1173) - pkt 7;

- przewozu regularnego specjalnego - niepubliczny przewóz regularny określonej grupy osób, z wyłączeniem innych osób - pkt 9;

- przewozu okazjonalnego - przewóz osób, który nie stanowi przewozu regularnego, regularnego specjalnego albo przewozu wahadłowego - pkt 11.

Należy zauważyć, że zgodnie z art. 18 ust. 3 ustawy zezwolenia nie wymaga wykonywanie przewozu okazjonalnego jeżeli:

1)

tym samym pojazdem samochodowym na całej trasie przejazdu przewozi się tą samą grupę osób i dowozi się ją do miejsca początkowego albo

2)

polega on na przewozie osób do miejsca docelowego, natomiast jazda powrotna jest jazdą bez osób podróżnych, albo

3)

polega on na jeździe bez osób do miejsca docelowego i odebraniu oraz przewiezieniu do miejsca początkowego grupy osób, która przez tego samego przewoźnika drogowego została przewieziona na zasadzie określonej w pkt 2.

Mając na względzie treść przytoczonych wyżej pojęć oraz warunki wykonywania przewozu okazjonalnego należy uznać, że w niniejszej sprawie dla ustalenia, że kontrolowany przewóz był przewozem regularnym specjalnym, organ powinien jednocześnie wykazać, że nie był to przewóz okazjonalny - jak twierdzi skarżący, który nie wymaga uzyskania zezwolenia na jego wykonywanie. Organ zatem powinien ustalić i ocenić, czy wykonywane przez przewoźnika usługi przewozu polegające na transporcie uczniów z S. do S. spełniają warunki określone w powołanym wyżej art. 18 ust. 3. Zgromadzony w aktach sprawy materiał dowodowy pozwala na stwierdzenie, że takich ustaleń i ich oceny organy administracji nie dokonały, tym samym zostały naruszone przepisy art. 7, 77 § 1, 107 § 3 k.p.a. obligujące organ do wszechstronnego zebrania materiału dowodowego, jego wyjaśnienia i oceny.

Wbrew twierdzeniom organu, samo wskazanie, że kierowca przewożąc młodzież szkolną wykonywał przewóz o charakterze niepublicznym, na rzecz określonej grupy osób (uczniowie), na określonej trasie, codziennie w dni nauki od poniedziałku do piątku, a uczniowie zbierani są z tych samych przystanków nie oznacza, zdaniem Sądu, że wykonywał on przewóz regularny specjalny, o jakim mowa w art. 4 pkt 9 ustawy. Nie budzi wątpliwości, że przewóz regularny specjalny mieści się w pojęciu "przewóz regularny", zdefiniowanym w art. 4 pkt 7 ustawy. Wykładnia ostatnio powołanego przepisu, w związku z art. 2 ust. 2 ustawy Prawo przewozowe prowadzi do wniosku, że do uznania danego przewozu za przewóz regularny muszą być spełnione następujące warunki: ustalenie rozkładu jazdy określającego trasę i godziny wykonywania przewozu, podanie tego rozkładu do publicznej wiadomości, określenie przystanków na których zgodnie z rozkładem jazdy odbywa się wsiadanie i wysiadanie pasażerów, ustalenie cennika opłat podanego do publicznej wiadomości, wykonywanie transportu zgodnie z warunkami określonymi w zezwoleniu. Powyższy pogląd został utrwalony w orzecznictwie sądów administracyjnych i również skład orzekający w niniejszej sprawie w pełni ten pogląd podziela. (por. wyrok NSA z dnia 21 sierpnia 2007 r. sygn. akt I OSK 1274/06, wyrok NSA z dnia 28 sierpnia 2007 r. I OSK 1306/06, wyrok NSA z dnia 6 maja 2008 r. sygn. akt II GSK 82/08).

W tym kontekście należy też zwrócić uwagę na stanowisko zawarte w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 3 grudnia 2008 r. sygn. akt II GSK 535/08 Lex nr 526571 zgodnie z którym: "Cechą charakterystyczną przewozów regularnych specjalnych jest w istocie dominująca pozycja przewoźnika w stosunku do podmiotów korzystających z tej usługi. Przewoźnik w takich sytuacjach ustala cennik, godziny odjazdów, miejsca w których usytuowane są przystanki. Natomiast potencjalny klient jest, co do zasady związany tymi ustaleniami. Mówiąc najogólniej, dyspozycyjność przewoźnika w stosunku do podmiotu zlecającego wykonywanie usługi, oznaczająca możliwość zmiany, w zależności od potrzeb, ustalonych wcześniej zasad, niejako wyklucza możliwość przyjęcia, że w danym przypadku chodzi o przewóz regularny".

Ponadto odnosząc się do powołanego w uzasadnieniu decyzji SKO, wyroku WSA w Warszawie z dnia 6 czerwca 2006 r. sygn. akt VI SA/Wa tut. Sąd wskazuje, że linia orzecznicza w zakresie uznania charakteru przewozu dzieci do szkół nie jest jednolita. W późniejszym orzecznictwie przyjmuje się, że dowóz dzieci do szkół wykonywany na zasadzie umowy cywilnej z gminą nie jest przewozem regularnym, czy przewozem regularnym specjalnym (por. wyrok WSA w Warszawie z dnia 10 listopada 2010 r., sygn. akt VI SA/Wa 1460/10 lex nr 759593, wyrok WSA w Krakowie z dnia 15 lutego 2012 r. sygn. akt III SA/Kr 961/11, lex nr 1121677).

Analizując zgromadzony w sprawie materiał dowodowy uznać należy, że organ nie zbadał, czy warunki wykonywania przewozu uczniów odpowiadają wymogom rozkładu jazdy, jaki przewoźnik winien zgłosić organowi koncesyjnemu celem uzyskania zezwolenia. Wątpliwości budzi stwierdzenie organu odnośnie wykonywania przewozu regularnego specjalnego na stałej trasie, skoro nie ustalono konkretnego przebiegu trasy i przystanków, nie wiadomo np. czy o wsiadaniu i wysiadaniu pasażerów decydują przewożeni uczniowie, czy też przystanki mają charakter stały, niezależny od ich potrzeb.

W tej sytuacji, wbrew stanowisku organu, ustalenia dokonane w oparciu o przedstawione dowody nie dawały podstaw do stwierdzenia w sposób niebudzący wątpliwości, że przewoźnik wykonywał przewóz regularny specjalny. Brak wyjaśnienia mającej w sprawie istotne znaczenie kwestii regularności przewozu nie pozwala przyjąć, że przewoźnik podlegał rygorom ustawy o transporcie drogowym, uzasadniającym nałożenie kary pieniężnej za wykonywanie przewozu regularnego bez wymaganego zezwolenia, zgodnie z art. 92a w zw. z zał. 3 Lp. 2.1 do ustawy.

Pominięcie w uzasadnieniu decyzji okoliczności faktycznych bądź prawnych mogących mieć istotny wpływ na rozstrzygnięcie sprawy, stwarza przesłankę do uznania naruszenia przez organ przepisów postępowania administracyjnego w stopniu wywierającym istotny wpływ na wynik sprawy.

Rozpoznając sprawę ponownie organ I instancji uwzględni poczynione w uzasadnieniu przez Sąd rozważania. W szczególności organ powinien jednoznacznie wyjaśnić jaki rodzaj transportu przewoźnik wykonywał ustalając cechy kontrolowanego przewozu, a następnie odnosząc je do określonej w ustawie o transporcie definicji, zgodnej z tymi ustaleniami faktycznymi. W tym celu pomocne mogą być dalsze wyjaśnienia przewoźnika czy też osób korzystających z jego usług pod kątem wykazania przesłanek mających istotne znaczenie w sprawie w aspekcie regulacji dotyczących przewozu: regularnego specjalnego i okazjonalnego. Dokonana przez organ ponowna analiza i ocena dowodów i materiałów winna znaleźć odzwierciedlenie w uzasadnieniu decyzji, sporządzonym zgodnie z wymogami art. 107 § 3 k.p.a. Dopiero całość zebranego w sprawie materiału dowodowego pozwoli organowi na właściwą jego ocenę i uznanie czy zachodzą w sprawie przesłanki uzasadniające odpowiedzialność przewoźnika za naruszenie polegające na braku zezwolenia na wykonywanie przewozów regularnych i nałożenie z tego tytułu kary pieniężnej.

Sąd uznając, że zaskarżona decyzja oraz utrzymana przez nią w mocy decyzja I instancyjna zostały wydane z naruszeniem przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, działając na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c, art. 135 oraz art. 152 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - orzekł jak w sentencji.

O kosztach orzeczono na podstawie art. 200 tej ustawy.

Tekst orzeczenia pochodzi ze zbiorów sądów administracyjnych.