II SA/Ke 829/20 - Wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach

Orzeczenia sądów
Opublikowano: LEX nr 3097933

Wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach z dnia 24 listopada 2020 r. II SA/Ke 829/20

UZASADNIENIE

Skład orzekający

Przewodniczący: Sędzia WSA Renata Detka.

Sędziowie WSA: Jacek Kuza (spr.), Beata Ziomek.

Sentencja

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach po rozpoznaniu w dniu 24 listopada 2020 r., na posiedzeniu niejawnym, w trybie uproszczonym sprawy ze skargi Gminy Raków na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody Świętokrzyskiego z dnia 30 czerwca 2020 r. znak: PNK.I.4130.35.2020 w przedmiocie stwierdzenia nieważności uchwały w sprawie wygaśnięcia mandatu wójta oddala skargę.

Uzasadnienie faktyczne

Rada Gminy Raków uchwałą nr XXX/224/2020 z dnia 4 czerwca 2020 r. na podstawie art. 18 ust. 2 pkt 15 i art. 27 pkt 3 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (tekst jedn.: Dz. U. z 2020 r. poz. 713), dalej "u.s.g." oraz art. 492 § 1 pkt 5, § 4 i 5 ustawy z 5 stycznia 2011 r. Kodeks wyborczy (tekst jedn.: Dz. U. z 2019 r. poz. 684 z późn. zm.), dalej k.w., w § 1 stwierdziła wygaśnięcie mandatu Wójta Gminy Raków z powodu naruszenia zakazu łączenia funkcji wójta z zatrudnieniem w administracji rządowej.

W uzasadnieniu uchwały wskazano, że D. S. złożył ślubowanie na Wójta Gminy Raków. Przed objęciem mandatu był zatrudniony na stanowisku doradcy rolnośrodowiskowego w Świętokrzyskim Ośrodku Doradztwa Rolniczego w Modliszewicach, a 20 listopada 2018 r. wystąpił z wnioskiem do Świętokrzyskiego Ośrodka Doradztwa Rolniczego o udzielenie urlopu bezpłatnego w terminie od 23 listopada 2018 r. do 23 listopada 2023 r. (tj. na czas trwania kadencji).

W uchwale zaznaczono, że w czasie trwania urlopu bezpłatnego stosunek pracy jest nadal kontynuowany i jest jedynie czasową przerwą w zatrudnieniu. Ponadto Świętokrzyski Ośrodek Doradztwa Rolniczego w Modliszewicach zgodnie z obwieszczeniem Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 24 października 2019 r. w sprawie wykazu jednostek organizacyjnych podległych Ministrowi Rolnictwa i Rozwoju Wsi lub przez niego nadzorowanych (M. P. z 2019 r. poz. 1070), należy do jednostek organizacyjnych podległych Ministrowi. W takiej sytuacji osoba wybrana na wójta zobowiązana była do zrzeczenia się funkcji w terminie 3 miesięcy od dnia złożenia ślubowania, a w związku z niespełnieniem tego obowiązku, stwierdzono wygaśnięcie mandatu Wójta Gminy.

Wojewoda Świętokrzyski rozstrzygnięciem nadzorczym z 30 czerwca 2020 r. znak: PKN.I.4130.35.2020 na podstawie art. 91 ust. 1 u.s.g. stwierdził nieważność powyższej uchwały w całości.

W uzasadnieniu organ nadzoru podniósł, że podjęta uchwała naruszyła w sposób istotny art. 27 pkt 3 u.s.g. w związku z art. 492 § 1 pkt 5 kodeksu wyborczego. Wskazał, że pomimo, że w obowiązujących przepisach brak jest literalnej definicji "administracji rządowej", to konstytucyjnym kryterium uznania określonego organu za należący do struktury administracji rządowej jest sprawowanie przez Radę Ministrów - w sposób bezpośredni lub pośredni, to jest przez Prezesa Rady Ministrów lub ministra - kierownictwa nad działalnością tego organu (art. 146 ust. 3). W orzecznictwie sądowym natomiast wskazuje się, że uznanie danego organu za należący do administracji rządowej wymaga spełnienia dwóch warunków: wykonywania zadań mających charakter administracji publicznej oraz osadzenia w segmencie aparatu państwowego, na czele którego stoi Rada Ministrów.

Dalej Wojewoda podał, że zgodnie z art. 2 ust. 2 ustawy z dnia 22 października 2004 r. o jednostkach doradztwa rolniczego (tekst jedn.: Dz. U. z 2016 r. poz. 356), jednostki doradztwa rolniczego są państwowymi jednostkami organizacyjnymi posiadającymi osobowość prawną. Jednostkami doradztwa rolniczego są: Centrum Doradztwa Rolniczego z siedzibą w Brwinowie oraz 16 wojewódzkich ośrodków doradztwa rolniczego. Jednostki doradztwa rolniczego podlegają ministrowi właściwemu do spraw rozwoju wsi (art. 3 ust. 1). Organem jednostki doradztwa rolniczego jest dyrektor powoływany i odwoływany przez ministra właściwego do spraw rozwoju wsi (art. 6 ust. 1).

Z kolei ustawa z dnia 4 września 1997 r. o działach administracji rządowej (tekst jedn.: Dz. U. z 2019 r. poz. 945) określa zakres działów administracji rządowej oraz właściwość ministra kierującego danym działem (art. 1), art. 5 tej ustawy wymienia działy administracji rządowej, w pkt 17 rolnictwo, a w pkt 18 rozwój wsi. Artykuł 22 określa sprawy dla działu "rolnictwo" i jednostki jemu podlegle. Ministrowi właściwemu do spraw rolnictwa podlegają Inspekcja Ochrony Roślin i Nasiennictwa, Inspekcja Weterynaryjna oraz Centralny Ośrodek Badania Odmian Roślin Uprawnych. Artykuł 23 określa sprawy dla działu "rozwój wsi" a w ustępie 3 stanowi, że Minister właściwy do spraw rozwoju wsi sprawuje nadzór nad działalnością Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa oraz Krajowego Ośrodka Wsparcia Rolnictwa. Ministrowi właściwemu do spraw rozwoju wsi podlega Prezes Kasy Rolniczego Ubezpieczenia Społecznego.

W związku z powyższymi regulacjami Wojewoda uznał, że Świętokrzyski Ośrodek Doradztwa Rolniczego w Modliszewicach nie jest umiejscowiony w strukturze administracji rządowej.

Niezależnie od powyższego Wojewoda zauważył, że w odniesieniu do jednostki doradztwa rolniczego nie spełniona jest także przesłanka z art. 153 ust. 1 Konstytucji, który stanowi, że w urzędach administracji rządowej działa korpus służby cywilnej. W przedmiotowej jednostce bez wątpienia nie działa korpus służby cywilnej. Także gospodarka finansowa prowadzona jest na zasadach ogólnych w oparciu o ustawę o rachunkowości. W myśl art. 11 ust. 4 ustawy o jednostkach doradztwa rolniczego, jednostka prowadzi rachunkowość zgodnie z zasadami określonymi w przepisach o rachunkowości. Jednostki te wszystkie zadania wykonują samodzielnie (art. 4 ust. 5), uwzględniając kierunki rozwoju wyznaczone w regionalnych i lokalnych programach rozwoju rolnictwa obszarów wiejskich, ustalanych przez właściwe organy samorządu terytorialnego. Zatem podległość Ministrowi do spraw rozwoju wsi nie ma charakteru kierowniczego i strukturalnego.

Mając to wszystko na uwadze Wojewoda wskazał, że naczelne normy prawne nie dają podstaw do uznania jednostki doradztwa rolniczego za jednostkę administracji rządowej. W konsekwencji zatrudnienia w Wojewódzkim Ośrodku Doradztwa Rolniczego w Modliszewicach nie można utożsamiać z zatrudnieniem w administracji rządowej.

Ponadto uchwała narusza art. 27 pkt 3 u.s.g., gdyż pozostawanie wójta na urlopie bezpłatnym i zawieszenie wykonywania obowiązków na okres sprawowania mandatu nie można uznać za naruszenie zakazu z art. 492 § 1 pkt 5 kodeksu wyborczego, który interpretowany literalnie odnosi się do wykonywania funkcji, a zatem wygaśnięcie mandatu wójta wiąże z wykonywaniem funkcji, a nie samym zatrudnieniem. Nie bez znaczenia są przepisy u.s.g. (art. 24b), odnoszące się do sytuacji radnego, gdzie ustawodawca uznał, że złożenie wniosku o urlop bezpłatny usuwa kolizję, a niezłożenie wniosku o urlop bezpłatny u wymienionego w przepisie pracodawcy rodzi dopiero skutek w postaci przyjęcia zrzeczenia się mandatu.

W orzecznictwie Sądu Najwyższego utrwalony jest pogląd, że udzielony na podstawie art. 174 § 1 Kodeksu pracy urlop bezpłatny stanowi czas swoistego zawieszenia stosunku pracy, w ciągu którego następuje przerwa w realizacji pracowniczego obowiązku pracy udzielana przez pracodawcę, zaś sam pracodawca jest, co do zasady, zwolniony ze świadczeń na rzecz pracownika. Zgodnie bowiem z art. 22 § 1 k.p. przez nawiązanie stosunku pracy pracownik zobowiązuje się do wykonywania pracy określonego rodzaju na rzecz pracodawcy i pod jego kierownictwem oraz w miejscu i czasie wyznaczonym przez pracodawcę, a pracodawca do zatrudniania pracownika za wynagrodzeniem. Niewątpliwie więc elementem stosunku pracy jest konieczność podporządkowania się przez pracownika wiążącym poleceniom pracodawcy, który w ten sposób może wpływać również na inne czynności pracownika.

W skierowanej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach skardze na powyższe rozstrzygnięcie nadzorcze Rada Gminy Raków, domagając się jego uchylenia zarzuciła naruszenie:

- art. 91 ust. 1 u.s,g. przez przyjęcie, że uchwała w sposób istotny narusza prawo;

- art. 27 pkt 3 u.s.g., poprzez jego niezastosowanie oraz błędne uznanie, że zatrudnienia w Świętokrzyskim Ośrodku Doradztwa Rolniczego w Modliszewicach nie można utożsamiać z zatrudnieniem w administracji rządowej, podczas gdy w prawidłowo ustalonym stanie sprawy organ powinien dojść do wniosku, że zatrudnienie w tym Ośrodku jest tożsame z zatrudnieniem w administracji rządowej;

- art. 492 § 1 pkt 5 Kodeksu wyborczego poprzez jego niezastosowanie, w sytuacji gdy została spełniona wskazana w tym przepisie przesłanka wygaśnięcia mandatu wójta; z uwagi na naruszenie ustawowego zakazu łączenia funkcji wójta z zatrudnieniem w administracji rządowej, o którym mowa w art. 27 pkt 3 u.s.g.;

- art. 174 § 1 i art. 22 § 1 Kodeksu pracy w zw. z art. 2 ust. 1 pkt 43 ustawy z dnia 20 kwietnia 2004 r. o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy poprzez ich błędną wykładnię i w konsekwencji przyjęcie, że pozostawanie Wójta Gminy Raków na urlopie bezpłatnym nie było "świadczeniem pracy", podczas gdy prawidłowa wykładnia wskazanych przepisów prowadzi do wniosków przeciwnych.

W uzasadnieniu skargi jej autor podał, że statusprawny Świętokrzyskiego Ośrodka Doradztwa Rolniczego w Modliszewicach wskazuje, że jednostka ta stanowi część administracji rządowej. Podniósł, że w orzecznictwie sądów administracyjnych i w doktrynie, prezentowany jest pogląd, że zwrot "zatrudnienie w administracji rządowej" należy interpretować rozszerzająco. Zarówno jako zatrudnienie w formie umowy o pracę, mianowania, powołania, jak i administracyjnego stosunku pracy i innych form pokrewnych (zob. wyrok NSA z 29 stycznia 2002 r. II SA/Wr 2764/01), z kolei pojęcie "administracja rządowa" obejmuje nie tylko organy administracji rządowej ogólnej, ale także administrację wyspecjalizowaną.

Stosownie do art. 5 pkt 17 ustawy z dnia 4 września 1997 r. o działach administracji rządowej rolnictwo stanowi dział administracji rządowej, a w skład tego działu wchodzą m.in. dział rozwoju wsi czy dział rynku rolnego. W myśl natomiast art. 2 ust. 16 ustawy z dnia 22 października 2004 r. o jednostkach doradztwa rolniczego, jednostki te, w tym także Świętokrzyski Ośrodek Doradztwa Rolniczego w Modliszewicach, jest jednostką organizacyjną posiadającą osobowość prawną. Jednostki te podlegają ministrowi właściwemu do spraw rozwoju wsi. Minister ten nadaje, w drodze zarządzenia, statut jednostkom doradztwa rolniczego (jdr) oraz powołuje i odwołuje dyrektorów jednostek, przy czym jdr są organami wykonującymi zadania władzy publicznej. W zakresie kontroli jednostek doradztwa rolniczego mają zastosowanie przepisy ustawy z dnia 15 lipca 2011 r. o kontroli w administracji rządowej (Dz. U. z 2011 r. Nr 185, poz. 1092, z późn. zm.).

Ponadto ustawa o działach administracji rządowej nie wymienia wprost w swojej treści Centrum Doradztwa Rolniczego w Brwinowie i wojewódzkich ośrodków doradztwa rolniczego. Skoro więc ich zadaniem jest prowadzenie doradztwa rolniczego obejmującego działania w zakresie rolnictwa, rozwoju wsi, rynków rolnych oraz wiejskiego gospodarstwa, a zatem realizacja zadań zlecanych przez państwo, zadań rządowych, nadzorowanych przez ministra rolnictwa, to Świętokrzyski Ośrodek Doradztwa Rolniczego w Modliszewicach, powinno się traktować jako podmiot wchodzący w skład administracji rządowej, zaś zatrudnienie w nim jako zatrudnienie w administracji rządowej.

Dalej autor skargi podkreślił, że nie można uznać, że przebywanie na urlopie bezpłatnym jest tożsame z rezygnacją z zatrudnienia (zrzeczeniem się funkcji). Pomimo przebywania przez Wójta Gminy Raków, na urlopie bezpłatnym, jest on nadal pracownikiem Świętokrzyskiego Ośrodka Doradztwa Rolniczego w Modliszewicach, a tym samym jego zatrudnienie jest kontynuowane i nie uległo rozwiązaniu.

Kodeks pracy w art. 174 reguluje zasady udzielania urlopu bezpłatnego. Udzielenie takiego urlopu powoduje jedynie czasowe zwolnienie pracownika z obowiązku wykonywania pracy, a pracodawcy z obowiązku wypłacania wynagrodzenia. Jednak stosunek pracy trwa nadal, ulega wprawdzie swoistemu zawieszeniu, ale jest kontynuowany. Nie ulega bowiem rozwiązaniu. Ponadto art. 27 u.s.g. nie odsyła do odpowiedniego stosowania art. 24b tej ustawy, a zatem nie przewiduje możliwości usunięcia tej kolizji poprzez uzyskanie urlopu bezpłatnego.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zaprezentowaną w uzasadnieniu rozstrzygnięcia. Dodał, że przy zaliczeniu danej jednostki do sfery administracji rządowej znaczenie ma przesłanka posiadania kompetencji władczych, co przejawia w ścisłej zależności funkcjonalnej, organizacyjnej i personalnej tych jednostek. Relacje nadzorcze czy kontrolne nie są wystarczające (J. Jagielski administracja rządowa oraz administracja samorządowa w kontekście zasady niepołączalności mandatu parlamentarnego "Przegląd Sądowy" 4/2008 str. 124-125).

Uzasadnienie prawne

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach zważył, co następuje:

Stosownie do treści art. 119 pkt 2 p.p.s.a., sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli strona zgłosi wniosek o skierowanie sprawy do rozpoznania w trybie uproszczonym, a żadna z pozostałych stron w terminie czternastu dni od zawiadomienia o złożeniu wniosku nie zażąda przeprowadzenia rozprawy. Kontrolowana sprawa została na tej podstawie rozpoznana w trybie uproszczonym, ponieważ obie strony w pismach z 21 września 2020 r. i 30 września 2020 r. (k. 25 i 27) wniosły o jej rozpoznanie w takim trybie.

Zgodnie z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn.: Dz. U. 2019.2325 z późn. zm.), dalej p.p.s.a., wojewódzkie sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem.

Stosownie do treści art. 3 § 2 pkt 7 p.p.s.a. kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg między innymi na akty nadzoru nad działalnością organów jednostek samorządu terytorialnego. Sąd uwzględniając skargę jednostki samorządu terytorialnego na akt nadzoru uchyla ten akt (art. 148 p.p.s.a.). Zgodnie z art. 98 ust. 1, 3 i 4 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. 2020.713 t.j. z późn. zm.), dalej u.s.g.,

1. rozstrzygnięcia organu nadzorczego dotyczące gminy, w tym rozstrzygnięcia, o których mowa w art. 96 ust. 2 i art. 97 ust. 1, a także stanowisko zajęte w trybie art. 89, podlegają zaskarżeniu do sądu administracyjnego z powodu niezgodności z prawem w terminie 30 dni od dnia ich doręczenia.

3. Do złożenia skargi uprawniona jest gmina lub związek międzygminny, których interesprawny, uprawnienie albo kompetencja zostały naruszone. Podstawą do wniesienia skargi jest uchwała lub zarządzenie organu, który podjął uchwałę lub zarządzenie albo którego dotyczy rozstrzygnięcie nadzorcze.

4. Do postępowania w sprawach, o których mowa w ust. 1 i 2, stosuje się odpowiednio przepisy o zaskarżaniu do sądu administracyjnego decyzji w indywidualnych sprawach z zakresu administracji publicznej.

Wskazane w przytoczonych przepisach wymogi formalne skargi na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody Świętokrzyskiego z dnia 30 czerwca 2020 r. zostały spełnione. Na podstawie bowiem uchwały Nr XXXIII/243/2020 Rady Gminy Raków z dnia 16 lipca 2020 r. w sprawie wniesienia skargi na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody Świętokrzyskiego PNK.I4130.35.2020 z dnia 30 czerwca 2020 r., gmina Raków, wniosła w dniu 27 lipca 2020 r. (prezentata k.14), a więc z zachowaniem 30-dniowego terminu, skargę do WSA w Kielcach za pośrednictwem Wojewody Świętokrzyskiego, na wskazane wyżej rozstrzygnięcie nadzorcze tego organu z dnia 30 czerwca 2020 r. Nie ulega też wątpliwości, że interesprawny gminy Raków został naruszony, skoro zaskarżone rozstrzygnięcie nadzorcze stwierdza nieważność uchwały Rady Gminy Raków dotyczącej tak ważnej dla gminy kwestii, jak wygaśnięcie mandatu jej wójta wybranego w wyborach powszechnych.

Następnie należy zauważyć, że również organ nadzoru zachował określony w art. 91 ust. 1 trzydziestodniowy termin do wydania zaskarżonego rozstrzygnięcia nadzorczego liczony od dnia doręczenia uchwały w trybie określonym w art. 90 u.s.g., skoro uchwała zapadła w dniu 4 czerwca 2020 r., a organ nadzoru orzekło jej nieważności w dniu 30 czerwca 2020 r.

Przytoczone przepisy art. 98 ust. 1, 3 i 4 u.s.g., jak również art. 148 p.p.s.a. nie określają podstaw uchylenia przez sąd administracyjny zaskarżonego aktu nadzoru. W literaturze przyjmuje się jednak, że podstawą do uchylenia tego aktu powinno być każde naruszenie prawa, bez względu na jego materialnoprawny lub procesowy charakter (T. Woś (w:) T. Woś, H. Knysiak-Molczyk, M. Romańska, Postępowanie..., s. 312). Wspomniane przepisy, podobnie jak i inne unormowania prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - nie zawierają postanowień, które mogłyby służyć jako kryterium przy ustalaniu "istotności" naruszeń prawa. Kwestia ta została pozostawiona do oceny sądu administracyjnego (por. B. Adamiak (w:) B. Adamiak, J. Borkowski, Postępowanie administracyjne i sądowoadministracyjne, s. 434). Nie może jednak być wątpliwości co do tego, że naruszenie prawa skutkujące podjęciem rozstrzygnięcia nadzorczego, które - w razie braku tego naruszenia w ogóle by nie mogło zapaść - musi być traktowane jako istotne w tym sensie, że powoduje konieczność uchylenia takiego rozstrzygnięcia nadzorczego. Zgodnie z art. 91 ust. 1 i 3 u.s.g., nieważna jest uchwała organu gminy sprzeczna z prawem. Rozstrzygnięcie nadzorcze powinno zawierać uzasadnienie faktyczne i prawne oraz pouczenie o dopuszczalności wniesienia skargi do sądu administracyjnego.

Z powyższych uwag wynika, że nie budzi wątpliwości, iż kryterium sądowej kontroli zgodności z prawem aktów nadzoru nad samorządem terytorialnym pozostaje w bezpośrednim związku z kryterium stosowanym przez organ nadzoru w przypadku podjęcia określonego środka nadzoru. Rozpoznając skargę na rozstrzygnięcie nadzorcze, obowiązkiem sądu jest najpierw zbadanie zgodności z prawem samej uchwały (zarządzenia) organu samorządu terytorialnego, a dopiero w następnej kolejności badanie legalności rozstrzygnięcia nadzorczego, mocą którego stwierdzono nieważność tej uchwały (wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 30 stycznia 2017 r., IV SA/Gl 1018/16). Oznacza to równocześnie, że stwierdzenie przez Sąd istotnych naruszeń prawa popełnionych przy podejmowaniu uchwały objętej zaskarżonym rozstrzygnięciem nadzorczym, powoduje konieczność zaakceptowania rozstrzygnięcia nadzorczego nawet wtedy, gdy takie naruszenia nie zostały przez organ nadzoru dostrzeżone.

Przechodząc do merytorycznej oceny zaskarżonego rozstrzygnięcia nadzorczego należy zauważyć, że Wojewoda Świętokrzyski stwierdził nim nieważność uchwały stwierdzającej wygaśnięcie mandatu Wójta Gminy Raków. Jako podstawę prawną takiej uchwały Rada Gminy Raków wskazała przepisy art. 492 § 1 pkt 5, § 4 i § 5 k.w. oraz art. 27 pkt 3 u.s.g. W jej uzasadnieniu stwierdzono, że wójt D.S. przed objęciem mandatu zatrudniony był na stanowisku doradcy rolnośrodowiskowego w Świętokrzyskim Ośrodku Doradztwa Rolniczego w Modliszewicach, który jest posiadającą osobowość prawną państwową jednostką organizacyjną podległą ministrowi do spraw rozwoju wsi, czyli ministrowi rolnictwa. Taka osoba wybrana na wójta zobowiązana jest do zrzeczenia się funkcji, co w ocenianej przez Radę Gminy Raków sytuacji oznacza zaprzestanie zatrudnienia w administracji rządowej, o czym mowa w art. 27 ust. 3 u.s.g., w terminie 3 miesięcy od dnia złożenia ślubowania. Ponieważ obowiązek ten nie został spełniony, Rada Gminy Raków stosownie do art. 492 § 5 k.w. stwierdziła wygaśnięcie mandatu. Uzyskanie przez wójta urlopu bezpłatnego na czas trwania kadencji nie było, w ocenie Rady, przeszkodą do uznania złamania przez wójta zakazu łączenia funkcji z zatrudnieniem w administracji rządowej, ponieważ w czasie trwania takiego urlopu stosunek pracy nadal jest kontynuowany i nie ulega rozwiązaniu.

Zdaniem Wojewody natomiast, Wójt D.S. nie naruszył ustawowego zakazu łączenia funkcji wójta z wykonywaniem funkcji określonej w przepisach odrębnych, za który uznał art. 27 ust. 3 u.s.g., ponieważ zatrudnienia D.S. w Świętokrzyskim Ośrodku Doradztwa Rolniczego w Modliszewicach nie można utożsamiać z zatrudnieniem w administracji rządowej, ponieważ naczelne normy prawne nie dają podstaw do uznania jednostki doradztwa rolniczego za jednostkę administracji rządowej. Ponadto pozostawanie wójta na urlopie bezpłatnym i zawieszenie wykonywania obowiązków na okres sprawowania mandatu nie może być uznane za naruszenia zakazu z art. 492 § 1 pkt 5 k.w., który literalnie odnosi się do wykonywania funkcji, przez co wygaśnięcie mandatu wiąże się z wykonywaniem funkcji, a nie z samym zatrudnieniem. Użycie przez ustawodawcę w art. 27 ust. 3 u.s.g. i w art. 492 § 1 pkt 5 k.w. dwóch odmiennych wyrażeń, świadczyć może o tym, że nie można wymienionych okoliczności traktować jednakowo. Wojewoda powołał się tu na pogląd doktryny (Andrzej Kisielewicz (w:) Kodeks wyborczy. Komentarz. Wydanie II. WKP 2018. Teza 5 do art. 492), zgodnie z którym wójt nie może łączyć wykonywania swej funkcji z zatrudnieniem w administracji rządowej rozumianym w sensie czynnościowym jako wykonywanie pracy. Zakazu tego nie narusza natomiast pozostawanie wójta w stosunku zatrudnienia z jednostką administracji rządowej, zawieszonym na okres sprawowania mandatu np. przez udzielenie urlopu bezpłatnego.

W skardze na to rozstrzygnięcie natomiast, Gmina Raków zakwestionowała pogląd Wojewody dotyczący statusu zatrudnienia wójta w Świętokrzyskim Ośrodku Doradztwa Rolniczego w Modliszewicach. Odnosząc się do zarzutów Wojewody podtrzymała stanowisko zaprezentowane w uzasadnieniu uchwały z dnia 4 czerwca 2020 r.

Jak już o tym wyżej wspomniano, obowiązkiem Sądu w niniejszej sprawie było w pierwszym rzędzie zbadanie zgodności z prawem samej uchwały Rady Gminy Raków stwierdzającej wygaśnięcie mandatu wójta. Stwierdzenie bowiem istotnego naruszenia prawa przy jej podejmowaniu powodowałoby uznanie, że unieważniające ją rozstrzygnięcie nadzorcze jest zgodne z prawem, nawet, jeśliby w rozstrzygnięciu tym organ nadzoru nie powołał się na stwierdzone przez Sąd naruszenia prawa. Taka sytuacja miała miejsce w niniejszej sprawie.

Z rozważanego w sprawie i rzeczywiście mającego do niej zastosowanie przepisu art. 27 pkt 3 u.s.g. wynika, że funkcji wójta nie można łączyć z zatrudnieniem w administracji rządowej. Przepis ten jednak, formułując zakaz łączenia funkcji wójta między innymi z zatrudnieniem w administracji rządowej, nie reguluje skutków złamania takiego zakazu. Skutek taki został natomiast określony w przepisach kodeksu wyborczego, a konkretnie w art. 492 § 1, który przewiduje między innymi, że wygaśnięcie mandatu wójta następuje wskutek naruszenia ustawowych zakazów łączenia funkcji wójta z wykonywaniem funkcji lub prowadzenia działalności gospodarczej, określonych w odrębnych przepisach. Odesłanie do odrębnych przepisów zawarte w przytoczonym przepisie, odnosi się w zgodnej opinii stron, a także orzecznictwa i doktryny, między innymi właśnie do hipotezy normy zawartej w art. 27 ust. 3 u.s.g. Porównanie brzmienia dwóch ostatnio przytoczonych przepisów wskazuje, że skutek naruszenia ustawowego zakazu łączenia funkcji wójta z wykonywaniem funkcji określonej w art. 27 ust. 3 u.s.g., dotyczy innej sytuacji, niż objęta zakazem łączenia funkcji w art. 27 ust. 3 u.s.g. O ile bowiem ten zakaz dotyczy zatrudnienia w administracji rządowej, to skutek w postaci wygaśnięcia mandatu wójta ustawodawca wiąże nie z samym już zatrudnieniem w administracji rządowej, ale z wykonywaniem w niej funkcji. Ta rozbieżność terminologiczna wymaga wyjaśnienia. Wcześniej jednak należy zauważyć, że wspomniany skutek naruszenia zakazu łączenia funkcji wójta z wykonywaniem funkcji w administracji rządowej, w sytuacji, gdy wykonywanie tej funkcji miało miejsce przed dniem wyborów, nie następuje automatycznie, lecz wymaga podjęcia działań określonych w art. 492 § 4 k.w., a w razie niezastosowania się przez wójta do dyspozycji tego przepisu, również działań określonych w art. 492 § 5 k.w. i zachowania wskazanych w tych przepisach warunków. Z przepisów tych wynika natomiast, że jeżeli wójt przed dniem wyborów wykonywał funkcję, o której mowa w § 1 pkt 5, obowiązany jest do zrzeczenia się funkcji w terminie 3 miesięcy od dnia złożenia ślubowania. W przypadku niezrzeczenia się funkcji przez wójta w tym terminie, rada gmin stwierdza wygaśnięcie mandatu wójta w terminie miesiąca od upływu tego terminu, czyli w terminie 4 miesięcy od dnia złożenia ślubowania. Ponieważ w okolicznościach niniejszej sprawy oba te terminu ubiegły bezskutecznie, tzn. ani wójt D.S. nie zrzekł się pełnionej - zdaniem Rady Gminy Raków - funkcji w administracji rządowej, ani też Rada Gmina nie podjęła uchwały stwierdzającej wygaśnięcie mandatu wójta, (gdyż dokonała tego dopiero po upływie 15 miesięcy), konieczne stało się wyjaśnienie, czy podjęcie tej uchwały po terminie nie stanowiło istotnego naruszenia prawa stanowiącego podstawę do unieważnienia tej uchwały.

W doktrynie został wyrażony - bez bliższej motywacji - pogląd, że przewidziany w art. 492 § 4 k.w. trzymiesięczny termin do zrzeczenia się funkcji lub zaprzestania działalności gospodarczej ma charakter nieprzekraczalny i nie podlega przedłużeniu, natomiast termin, w którym rada jest obowiązana podjąć uchwałę stwierdzającą wygaśnięcie mandatu ma inny charakter, gdyż jest to termin instrukcyjny, którego upływ nie pozbawia rady prawa do podjęcia takiej uchwały ((Andrzej Kisielewicz (w:) Kodeks wyborczy. Komentarz. Wydanie II. WKP 2018. Teza 15 do art. 492). Podobny pogląd, ale na tle poprzednio obowiązującego uregulowania, tj. ustawy z dnia 16 lipca 1998 r. - Ordynacja wyborcza do rad gmin, rad powiatów i sejmików województw (tekst jedn.: Dz. U. Nr 159, poz. 1547 z późn. zm.) wyraził NSA w wyroku z 11 grudnia 2003 r., SA/Rz 925/03. Stwierdził w nim, że termin do podjęcia uchwały stwierdzającej wygaśnięcie mandatu radnego, o jakim mowa w art. 190 ust. 6 ustawy z dnia 16 lipca 1998 r. - Ordynacja wyborcza do rad gmin, rad powiatów i sejmików województw (tekst jedn.: Dz. U. z 2003 r. Nr 159, poz. 1547 z późn. zm.) jest terminem instrukcyjnym, co oznacza, że organ stanowiący może skutecznie podjąć taką uchwałę również po terminie 1 miesiąca. NSA wyjaśnił też, że (w okolicznościach tamtej sprawy), uchwała rady gminy stwierdzająca wygaśnięcie mandatu radnego, z powodu niezaprzestania działalności gospodarczej z wykorzystaniem mienia gminnego ma charakter deklaratoryjny i tym samym wywołuje skutki ex tunc. Oparty na takiej tezie pogląd, że wygaśnięcie mandatu wójta (radnego) wskutek naruszenia ustawowego zakazu łączenia mandatu z wykonywaniem, określonych w odrębnych przepisach, funkcji lub działalności, następuje z mocy prawa na skutek zaistnienia okoliczności powodującej to wygaśnięcie, a stwierdzenie w drodze uchwały rady wygaśnięcia mandatu wójta ma charakter deklaratywny, został również wyrażony w późniejszym orzecznictwie sądów administracyjnych na tle regulacji analogicznych do zawartej w art. 492 § 1 pkt 5 kw i art. 27 pkt 3 u.s.g. (wyrok NSA z 1 lipca 2019 r., II OSK 1425/19, wyrok WSA w Białymstoku z 29 kwietnia 2004 r., II SA/Bk 17/04 - LEX nr 173753 i z dnia 16 czerwca 2009 r., II SA/Bk 244/09 - LEX nr 562115.

Nie podważając takich poglądów w części dotyczącej deklaratoryjnego charakteru również uchwał o wygaśnięciu mandatu wójta podejmowanych na podstawie art. 492 § 5 k.w. (co wynika z literalnego i stanowczego sformułowania zawartego w art. 492 § 1 k.w., że "wygaśnięcie mandatu wójta następuje wskutek" oraz w art. 492 § 5 k.w. -"rada gminy stwierdza wygaśnięcie mandatu wójta"), Sąd w składzie rozpatrującym sprawę wyraża odmienny pogląd odnośnie charakteru miesięcznego terminu z art. 492 § 5 k.w., jaki ma rada gminy do podjęcia uchwały stwierdzającej wygaśnięcie mandatu wójta. W ocenie Sądu również ten termin, podobnie jak termin 3-miesięczny, o jakim mowa w art. 492 § 4 k.w. ma charakter nieprzekraczalny i nie podlega przedłużeniu. Jego bezskuteczny upływ bowiem, przenosi kompetencję do doprowadzenia stanu naruszającego zakaz z art. 27 pkt 3 u.s.g. do stanu zgodnego z prawem oraz kompetencję do deklaratoryjnego stwierdzenia wygaśnięcia mandatu wójta z przyczyn, o jakich mowa w art. 492 § 1 pkt 5 k.w. - na organ nadzoru, jakim jest wojewoda. Oceny takiej nie zmienia to, że w ramach swych kompetencji nadzorczych wojewoda najpierw zobowiązany jest wezwać organ gminy do podjęcia odpowiedniego aktu w terminie 30 dni (art. 98a ust. 1 u.s.g.). Takie wezwanie również jest bowiem kompetencją nadzorczą wojewody, a nie kompetencją własną rady gminy i otwiera nowy, 30-dniowy termin do podjęcia przez radę gminy uchwały stwierdzającej wygaśnięcie mandatu wójta. Po jego upływie już tylko organ nadzoru ma kompetencję do doprowadzenia stanu naruszającego prawo do zgodności z nim, w drodze zarządzenia zastępczego, o jakim mowa w art. 98a ust. 2 u.s.g. Przyjęcie odmiennego poglądu dopuszczającego możliwość podjęcia przez radę gminy uchwały stwierdzającej wygaśnięcie mandatu wójta w dowolnym czasie i bez względu na działania podejmowane przez organ nadzoru, mogłoby prowadzić do wydawania w jednym czasie w tej samej sprawie analogicznych, bądź zupełnie odmiennych aktów.

W konsekwencji powyższego rozumowania należy stwierdzić, że bezskuteczny upływ ustawowego, miesięcznego terminu, o jakim mowa w art. 492 § 5 kw spowodował w niniejszej sprawie, że Rada Gminy Raków nie miała już przewidzianej w tym przepisie kompetencji do stwierdzenia wygaśnięcia mandatu wójta D. S. Brak wezwania Rady Gminy Raków przez Wojewodę Świętokrzyskiego, w trybie art. 98a ust. 1 u.s.g. nie otworzył też tej radzie nowego, miesięcznego terminu do podjęcia odpowiedniej uchwały. Jej podjęcie więc w dniu 4 czerwca 2020 r. naruszało prawo w istotny sposób, co upoważniało Wojewodę do stwierdzenia jej nieważności w drodze zaskarżonego rozstrzygnięcia nadzorczego.

Takie rozstrzygnięcie nadzorcze należałoby jednak uznać za zgodne z prawem nawet wtedy, gdyby nie podzielić powyższego poglądu odnośnie niedopuszczalności podjęcia unieważnionej uchwały z 4 czerwca 2020 r. po upływie terminu, o jakim mowa w art. 492 § 5 kw.

Zasygnalizowana wyżej rozbieżność terminologiczna pomiędzy sformułowaniami użytymi przez ustawodawcę w art. 27 pkt 5 u.s.g. i art. 492 § 1 pkt 5 k.w., wymagała wyjaśnienia znaczenia pojęć wykonywania funkcji i zatrudnienia w administracji rządowej przy użyciu zasad wykładni językowej, systemowej i funkcjonalnej.

Zgodnie z obowiązującą w prawie zasadą racjonalności ustawodawcy oraz takiego samego rozumienia tych samych terminów i różnego rozumienia terminów odmiennych, zwłaszcza w obrębie tego samego aktu prawnego, należy uznać, że zatrudnienie w administracji rządowej i wykonywanie funkcji określonej w przepisach odrębnych, tj. w okolicznościach sprawy w art. 27 pkt 5 u.s.g. to pojęcia niepokrywające się zakresowo. Wykładnia językowa i systemowa wskazuje, że zatrudnienie w administracji rządowej jest pojęciem szerszym, ponieważ obejmuje zatrudnienie sensu largo - zarówno w formie umowy o pracę, mianowania, powołania, jak i administracyjnego stosunku pracy i innych form pokrewnych (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego (do 2003.12.31) we Wrocławiu z dnia 29 stycznia 2002 r., II SA/Wr 2764/01 dotyczący możliwości wyboru do zarządu miasta funkcjonariusza służby granicznej). Wykonywanie funkcji w administracji rządowej natomiast, jako pojęcie węższe niż zatrudnienie w niej, nie może obejmować wszystkich form zatrudnienia.

Na różny zakres pojęcia zatrudnienia w administracji rządowej i wykonywania w niej funkcji wskazuje też wykładnia systemowa. Oba te pojęcia występują bowiem - jako mające różne znaczenie - w Konstytucji RP w przepisach dotyczących instytucji określanej w nauce prawa jako incompatibilitas, czyli zakaz łączenia określonych funkcji publicznych, a więc w przepisach analogicznych do analizowanych w niniejszej sprawie przepisów art. 492 § 1 pkt 5 k.w. i art. 27 pkt 3 u.s.g. Zgodnie z art. 103 ust. 1 Konstytucji mandatu posła nie można łączyć z funkcją Prezesa Narodowego Banku Polskiego, Prezesa Najwyższej Izby Kontroli, Rzecznika Praw Obywatelskich, Rzecznika Praw Dziecka i ich zastępców, członka Rady Polityki Pieniężnej, członka Krajowej Rady Radiofonii i Telewizji, ambasadora oraz z zatrudnieniem w Kancelarii Sejmu, Kancelarii Senatu, Kancelarii Prezydenta Rzeczypospolitej lub z zatrudnieniem w administracji rządowej. Zakaz ten nie dotyczy członków Rady Ministrów i sekretarzy stanu w administracji rządowej. Aczkolwiek przytoczony przepis nie dotyczy mandatu wójta, tylko posła, to przy wątpliwościach w wykładniart. 492 § 1 pkt 5 k.w. może być wskazówką przy interpretacji analizowanych w niniejszej sprawie pojęć. Z art. 103 ust. 1 Konstytucji RP wynika natomiast w sposób niewątpliwy, że zatrudnienia w administracji rządowej nie można utożsamiać z wykonywaniem w niej funkcji oraz, że wykonywanie funkcji w administracji rządowej jest pojęciem węższym, niż zatrudnienie w niej.

Choć więc wprowadzony w art. 27 pkt 3 u.s.g. zakaz łączenia funkcji wójta z zatrudnieniem w administracji rządowej dotyczy zatrudnienia na jakimkolwiek stanowisku u pracodawcy będącego jednostką organizacyjną przynależną do administracji rządowej (a więc oprócz zatrudnienia na stanowiskach funkcyjnych i urzędniczych, również zatrudnienie na stanowiskach pomocniczych, robotniczych, czy obsługowych), to już następujący z mocy prawa skutek wygaśnięcia mandatu wójta z powodu naruszenia ustawowego zakazu łączenia funkcji wójta z wykonywaniem funkcji w administracji rządowej, nie dotyczy wszystkich osób zatrudnionych w tej administracji, ale tylko niektórych z nich. Określenie kręgu takich osób wymaga dokonania oceny ad casum. Uwzględnić przy niej należy zakres obowiązków takiej osoby, jej kompetencje, w tym władcze związane z wykonywaniem czynności z zakresu administracji względem podmiotów będących adresatami tych czynności oraz sposób nawiązania stosunku zatrudnienia.

Tymczasem w uzasadnieniu uchwały Rady Gminy Raków nie znalazły się jakiekolwiek rozważania na temat tego, czy stanowisko, na jakim był zatrudniony w ŚODR w Modliszewicach D. S., wiązało się z wykonywaniem funkcji w administracji rządowej w rozumieniu art. 492 § 1 pkt 5 kw. Organ ten bowiem wadliwie utożsamił zrzeczenie się funkcji z zaprzestaniem zatrudnienia w administracji rządowej, nie dostrzegając różnicy pomiędzy tymi pojęciami. Brak takich ustaleń nie pozwala na weryfikację sposobu rozumienia przez radę gminy przesłanek podjęcia uchwały stwierdzającej wygaśnięcie mandatu wójta, a przez to również na uznanie jej za zgodną z prawem. Skoro tak, to zaskarżone rozstrzygnięcie nadzorcze mimo niedostrzeżenia przedstawionych wyżej wadliwości uchwały z 4 czerwca 2020 r., zasługiwało na akceptację i to bez względu na ocenę wskazanych w nim, dwóch innych niż powyższe, powodów uznania tej uchwały za niezgodną z prawem.

Ubocznie więc tylko można odnieść się do tych powodów, skoro bez względu na ich ocenę zaskarżone rozstrzygnięcie nadzorcze odpowiada prawu.

Przedstawione wyżej rozumienie pojęcia wykonywania funkcji w administracji rządowej w porównaniu z pojęciem zatrudnienia w administracji rządowej, determinuje wyjaśnienie, czy zawieszenie wykonywania funkcji np. poprzez uzyskanie urlopu bezpłatnego stanowi realizację obowiązku zrzeczenia się przez wójta funkcji, o jakim mowa w art. 492 § 4 kw. Należy zauważyć, że zrzeczenie się funkcji nie może być utożsamiane ze "zrzeczeniem się zatrudnienia" choćby dlatego, że takie pojęcie w prawie pracy nie występuje, a wręcz obowiązuje w nim zasada zakazu zrzeczenia się określonych praw pracowniczych, jak np. prawa do wynagrodzenia art. 84 k.p.). Skoro przy tym wykonywanie funkcji w administracji rządowej jest pojęciem węższym niż zatrudnienie w tej administracji, to zrzeczenie się funkcji nie musi oznaczać równocześnie obowiązku definitywnego rozwiązania stosunku leżącego u podstaw zatrudnienia w administracji rządowej.

W dalszej kolejności należy wyjaśnić, że Sąd podziela pogląd wyrażony w zaskarżonym rozstrzygnięciu nadzorczym, że zatrudnienie w ŚODR w Modliszewicach stanowi zatrudnienie w administracji rządowej. Przesądza o tym fakt ustawowego określenia statusu takich jednostek doradztwa rolniczego, jak ośrodki wojewódzkie, jako państwowych jednostek organizacyjnych (art. 2 ust. 2 ustawy o jednostkach doradztwa rolniczego) oraz zakres ich zadań wynikający z art. 2 ust. 2b tej ustawy, w zestawieniu z określeniem rodzajów spraw, jakie w myśl art. 23 ust. 1 ustawy o działach administracji rządowej do właściwości tych jednostek należą. Przykładowo można wskazać, że w art. 2 ust. 2b ustawy o jednostkach doradztwa rolniczego wskazano na zadania polegające na podnoszeniu kwalifikacji zawodowych rolników i innych mieszkańców obszarów wiejskich, a w art. 23 ust. 1 pkt 8 ustawy o działach jest mowa o sprawach podnoszenia kwalifikacji zawodowych i wspomaganiu pozarolniczych form aktywności zawodowej i gospodarczej mieszkańców wsi, co jest przedmiotowo niemal identycznym zakresem spraw.

Mając powyższe na uwadze Sąd uznał, że mimo podzielenia poglądu skargi odnośnie charakteru zatrudnienia w ŚODR w Modliszewicach jako zatrudnienia w administracji rządowej, z pozostałych powodów wskazanych wyżej, zasadniczy zarzut skargi dotyczący naruszenia art. 91 ust. 1 u.s.g. przez przyjęcie, że przedmiotowa uchwała w sposób istotny narusza prawo okazał się niezasadny, i to bez względu na ocenę dwóch pozostałych zarzutów sformułowanych w skardze dotyczących naruszenia art. 492 § 1 pkt 5 k.w. oraz przepisów kodeksu pracy dotyczących skutków pozostawania na urlopie bezpłatnym dla oceny naruszenia w sprawie zakazu z art. 492 § 1 pkt 5 k.w. Dlatego Sąd oddalił skargę jako niezasadną na podstawie art. 151 p.p.s.a.

Tekst orzeczenia pochodzi ze zbiorów sądów administracyjnych.