Orzeczenia sądów
Opublikowano: LEX nr 1270431

Wyrok
Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach
z dnia 16 stycznia 2013 r.
II SA/Ke 814/12
Stwierdzenie nieważności decyzji nieostatecznych.

UZASADNIENIE

Skład orzekający

Przewodniczący: Sędzia WSA Sylwester Miziołek.

Sędziowie WSA: Jacek Kuza (spr.), Dorota Pędziwilk-Moskal.

Sentencja

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 16 stycznia 2013 r. sprawy ze skargi J.A. na decyzję Wojewody z dnia (...) znak: (...) w przedmiocie umorzenia postępowania odwoławczego

I.

uchyla zaskarżoną decyzję;

II.

stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do chwili uprawomocnienia się wyroku.

Uzasadnienie faktyczne

Wojewoda decyzją z dnia (...), znak: (...), po rozpatrzeniu odwołania J. A. od decyzji Starosty K. z dnia (...) znak: (...) zmieniającej decyzję tego organu z dnia (...) w części dotyczącej zmiany funkcji obiektu na budynek świetlicy wiejskiej z instalacjami wewnętrznymi wraz ze zmianą usytuowania budynku na działce nr 438 w miejscowości D. oraz zatwierdzającą zmieniony projekt budowlany, na podstawie art. 138 § 1 pkt 3 k.p.a. umorzył postępowanie odwoławcze w sprawie.

W uzasadnieniu organ odwoławczy wskazał, że Starosta K. decyzją z dnia (...) zatwierdził projekt budowlany i udzielił Gminie M. pozwolenia na budowę budynku magazynowo-składowego z instalacjami wewnętrznymi oraz zbiornikiem na ścieki, na działce nr 438 w D. Decyzja ta stała się ostateczna, gdyż żadna ze stron postępowania nie wniosła od niej odwołania.

J. A. pismem z dnia 21 lutego 2011 r. wniósł o stwierdzenie nieważności ww. decyzji. Wojewoda decyzją z dnia (...) odmówił stwierdzenia nieważności rozstrzygnięcia z dnia (...) Decyzja powyższa stała się ostateczna, ponieważ żadna ze stron postępowania nie wniosła od niej odwołania.

W dniu 16 lutego 2012 r. do Starostwa Powiatowego w K. wpłynął wniosek Gminy M. o zmianę decyzji o pozwoleniu na budowę z dnia (...) w zakresie funkcji obiektu: na budynek świetlicy wiejskiej wraz z wewnętrznymi instalacjami oraz w zakresie usytuowania budynku.

Starosta K. decyzją z dnia (...) zmienił decyzję z dnia (...) w części dotyczącej zmiany funkcji oraz zatwierdził zmieniony projekt budowlany. J. A. nie był stroną ww. postępowania, a decyzja z dnia (...) nie została do niego przesłana.

W dniu 20 kwietnia 2012 r. do Wojewody wpłynęło pismo J. A., w którym wniósł o stwierdzenie nieważności decyzji Starosty K. z dnia (...) z uwagi na rażące naruszenie Uchwały Rady Gminy w Masłowie z dnia 24 czerwca 2010 r. w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Doliny Marczakowej. W związku z tym wnioskiem Wojewoda wezwał pełnomocnika J. A. do jednoznacznego wskazania, czy pismo z dnia 18 kwietnia 2012 r. należy traktować jako odwołanie od decyzji z dnia (...), czy jako wniosek o wszczęcie postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności tej decyzji, gdyż pismo z dnia 18 kwietnia 2012 r. zostało wniesione do organu w terminie, w którym stronom przysługiwało prawo wniesienia odwołania od decyzji z dnia (...) Jednocześnie organ poinformował, iż w przypadku braku odpowiedzi, ww. pismo zostanie potraktowane jako odwołanie od decyzji z dnia (...)

Z uwagi na brak odpowiedzi na powyższe wezwanie Wojewoda pismem z dnia 19 czerwca 2012 r. zawiadomił strony postępowania o wniesieniu odwołania od decyzji z dnia (...)

W trakcie postępowania do Wojewody wpłynęło pismo PINB w K. z którego wynikało, że wiata położona na działce nr 439 w D. została wybudowana bez wymaganego pozwolenia na budowę i narusza wymogi przepisów techniczno-budowlanych i dlatego PINB w K. wszczął postępowanie administracyjne zmierzające do wydania decyzji w tej sprawie.

Dalej organ odwoławczy podał, że postępowanie w sprawie zmiany decyzji o pozwoleniu na budowę spowodowane istotnym odstąpieniem od zatwierdzonego projektu budowlanego jest analogiczne względem postępowania obejmującego wydanie pierwotnej decyzji. Sposób kształtowania kręgu stron w obydwu prowadzonych postępowaniach jest również podobny, a czynnikiem, który odgrywa kluczową rolę jest obszar oddziaływania obiektu.

Inwestycja objęta decyzją z dnia (...) polegająca na budowie budynku świetlicy wiejskiej nie jest zaliczona do przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko i nie wymaga przeprowadzenia postępowania w sprawie oceny oddziaływania na środowisko i uzyskania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach zgody na realizację przedsięwzięcia.

Budynek świetlicy o wymiarach 8,96 m na 9,96 m z podjazdem dla osób niepełnosprawnych i przedsionkiem od strony zachodniej o wymiarach 2,27 m na 3,18m, usytuowano ścianą wschodnią z otworami okiennymi w odległości 4,0 m od granicy z działką nr 439, stanowiącą współwłasność J. A. Takie usytuowanie jest zgodne z przepisami § 12 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie i nie wprowadza ograniczeń w sposobie zagospodarowania tej działki. Również pozostałe elementy zagospodarowania, tj. miejsca postojowe dla samochodów osobowych oraz utwardzone miejsce na pojemniki do czasowego gromadzenia odpadów stałych, zostały zaprojektowane w odległościach, które nie naruszają wymogów odpowiednio - § 19 ust. 1 i § 23 ust. 1 ww. rozporządzenia.

Zatem, zdaniem Wojewody, obszar oddziaływania przedmiotowej inwestycji nie rozciąga się na teren działki J. A., a co za tym idzie właściciele tej działki nie posiadają przymiotu strony w postępowaniu w sprawie decyzji w przedmiocie zmiany decyzji o pozwoleniu na budowę. Należało więc umorzyć postępowanie odwoławcze w sprawie ww. decyzji Starosty K., ze względu na wniesienie odwołania przez osobę nie będącą stroną w sprawie.

W skierowanej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach skardze na powyższą decyzję J. A., domagając się jej uchylenia, zarzucił: naruszenie art. 28 k.p.a., przez przyjęcie, iż nie jest stroną postępowania w sprawie wszczętej przez jego pełnomocnika, gdzie określił on wyraźnie, iż sprawa dotyczy stwierdzenia nieważności decyzji z dnia (...), mimo iż był stroną identycznego postępowania o stwierdzenie nieważności zakończonego decyzją Wojewody z dnia (...), naruszenie art. 6 k.p.a., przez przyjęcie, iż bez podstawy prawnej organ jest władny traktować składane do niego wnioski wedle własnego uznania, i następnie nie rozpoznawać tych wniosków zgodnie z ich brzmieniem, ale nadawać tym wnioskom dowolne znaczenie, bowiem w rozpoznawanej sprawie za bezprawne należy uznać nadawanie wnioskowi fachowego pełnomocnika innego znaczenia niż z tego wniosku wynika, a także tworzenie sytemu rygorów pod jakimi organ potraktuje złożony wniosek, o ile fachowy pełnomocnik strony nie określi jakie jest jego żądanie, skoro żądanie to zostało wyraźnie wyartykułowane w złożonym piśmie, skierowanie postępowania wszczętego przez stronę przeciwko tej stronie, i w ramach jak należy zakładać retorsji za złożenie wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji, rozpoczęcie postępowania mającego na celu wyburzenie jego wiaty, które to działanie odwetowe przekreśla bezstronność orzekania organu w rozpoznawanej sprawie i wymaga interwencji Rzecznika Praw Obywatelskich, do którego równolegle została skierowana skarga dotycząca sposobu działania organu.

W uzasadnieniu skarżący wskazał, że organ nie miał jakiejkolwiek podstawy prawnej do nadawania wnioskowi o stwierdzenie nieważności innego charakteru, niż to wynika z wyraźnej i czytelnej treści tego wniosku, a w konsekwencji uznał, że jego wniosek o stwierdzenie nieważności nie został w ogóle rozpoznany.

Skarżący podkreślił, że identyczny wniosek o stwierdzenie nieważności decyzji z dnia (...) kierował już do Wojewody w dniu 21 lutego 2011 r. W tamtym postępowaniu został uznany za stronę postępowania, czego dowodem jest decyzja Wojewody z dnia (...)

Na koniec podkreślił, że z powodu jego działań skierowanych przeciwko budowie świetlicy, czyli dyskoteki gminnej, organ rozpoczął badania, czy jego wiata rolnicza z 1978 r. jest postawiona zgodnie z przepisami prawa. Ustalił też, iż przekroczył granicę o 50 cm, bez pomiarów geodezyjnych i rozeznania iż jego płot stoi w tym samym miejscu od 40 lat.

W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie podtrzymując argumenty zawarte w zaskarżonej decyzji.

Uzasadnienie prawne

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach zważył, co następuje:

Skarga jest zasadna.

Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 z późn. zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Sądowa kontrola legalności decyzji administracyjnych sprawowana jest w granicach sprawy, a rozstrzygając o zasadności skargi sąd nie jest związany jej zarzutami ani wnioskami oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 ustawy z dnia ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi tekst jedn.: Dz. U. z 2012 r. poz. 270 z późn. zm. - zwanej dalej p.p.s.a.). Oznacza to między innymi, że sąd administracyjny nie musi, dokonując oceny legalności zaskarżonej decyzji, ograniczać się tylko do zarzutów sformułowanych w skardze, ale ma obowiązek z urzędu uwzględnić wadliwości kontrolowanego aktu.

Dokonując tak rozumianej oceny zaskarżonego rozstrzygnięcia, Wojewódzki Sąd Administracyjny stwierdził naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Istota sporu w niniejszej sprawie dotyczy kwestii, czy prawidłowo Wojewoda potraktował złożony przez skarżącego wniosek o stwierdzenie nieważności decyzji Starosty K. z dnia (...) jako odwołanie od tej decyzji argumentując, że skoro wniosek ten został wniesiony w terminie, w którym stronom przysługiwało prawo wniesienia odwołania od decyzji z dnia (...), to prawidłowy będzie tryb odwoławczy, a nie nieważnościowy.

Z takim poglądem organu odwoławczego nie można się jednak zgodzić.

Faktem jest, że w orzecznictwie NSA dość wcześnie ukształtowało się stanowisko, iż tryb odwoławczy ma pierwszeństwo przed trybem nadzoru, obejmującym między innymi stwierdzenie nieważności decyzji na podstawie art. 156 § 1 k.p.a. gdyż, organ odwoławczy ma szersze uprawnienia niż organ stosujący art. 156 § 1 k.p.a. (por. wyroki NSA: z dnia 24 lipca 1998 r. III SA 642/97, dostępny w LEX nr 35491, z dnia 5 stycznia 1982 r., II SA 919/81 oraz z dnia 7 maja 1984 r., II SA 225/84 dostępne w Internecie orzeczenia.nsa.gov.pl).

Jednak w aktualnym orzecznictwie sądowym, a także w doktrynie, dominujący jest pogląd, że przepis art. 156 k.p.a. nie ogranicza stosowania nadzwyczajnego trybu wzruszania decyzji administracyjnych, jakim jest stwierdzenie nieważności - do decyzji ostatecznych - jak czynią to przepisy art. 145, 154 i 155. Co do zasady dopuszczalne jest więc stosowanie tego trybu w odniesieniu do decyzji nieostatecznych. Wybór środka zaskarżenia decyzji nieostatecznej należy do strony, która może skorzystać z postępowania instancyjnego składając odwołanie lub też - przed upływem terminu do wniesienia odwołania - wystąpić o stwierdzenie nieważności decyzji organu I instancji (zob. postanowienie NSA z 12 sierpnia 2005 r. sygn. II OW 10/05, LEX nr 188292). Nie ma więc przeszkód do stwierdzenia nieważności decyzji nieostatecznej na wniosek strony skarżącej złożony przed upływem terminu do wniesienia odwołania, byle był to wniosek wyraźnie wskazujący na dokonanie przez stronę wyboru trybu nadzwyczajnego postępowania (por. wyroki NSA: z dnia 1 października 2002 r. sygn. akt II SA 2990/01, wyrok z dnia 14 lutego 2007 r. sygn. akt II GSK 290/06 dostępne w Internecie orzeczenia.nsa.gov.pl).

Pogląd ten Sąd orzekający w niniejszym składzie w całości akceptuje. Dlatego jedynie na marginesie należy dodać, że przyjęcie powyższej koncepcji jest korzystniejsze dla osoby, która nie jest stroną, a która domaga się stwierdzenia nieważności, gdyż w takiej sytuacji organ, w razie uznania, że wniosek o stwierdzenie nieważności jest zasadny, może wszcząć postępowanie o stwierdzenie nieważności z urzędu. Natomiast postępowanie odwoławcze może być uruchomione tylko w wyniku podjęcia przez uprawniony podmiot tj. stronę postępowania, czynności procesowej polegającej na wniesieniu odwołania, gdyż postępowanie takie nigdy nie może być wszczęte z urzędu.

W niniejszej sprawie, J. A. reprezentowany przez profesjonalnego pełnomocnika wyraźnie wskazał we wniosku z dnia 18 kwietnia 2012 r., że domaga się stwierdzenie nieważności na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 i art. 157 k.p.a. decyzji Starosty K. zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej pozwolenia na budowę budynku świetlicy, gdyż decyzja ta rażąca narusza prawo miejscowe - Uchwałę Rady Gminy w Masłowie z dnia 24 czerwca 2010 r. w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Doliny Marczakowej. Ponadto zarówno skarżący jak i jego pełnomocnik nie wnosili odwołania od decyzji organu I instancji. O jednoznacznej i konsekwentnej intencji strony uruchomienia nadzwyczajnego trybu weryfikacji decyzji organu I instancji świadczy również to, że pismo profesjonalnego pełnomocnika J. A. z dnia 18 kwietnia 2012 r. zawierające wniosek o stwierdzenie nieważności decyzji Starosty K. z dnia (...), zostało wniesione bezpośrednio do organu właściwego do stwierdzenia nieważności decyzji starosty dotyczącej pozwolenia na budowę (art. 157 § 1 k.p.a. w zw. z art. 82 ust. 3 prawa budowlanego), a nie za pośrednictwem organu I instancji, co jest wymagane w wypadku odwołania (art. 129 § 1 k.p.a.).

Mając powyższe na uwadze stwierdzić należy, że wydając zaskarżoną decyzję Wojewoda naruszył art. 138 § 1 pkt 3 k.p.a. przez jego zastosowanie, mimo braku odwołania otwierającego organowi drugiej instancji możliwość ponownego rozstrzygnięcia sprawy. Skoro bowiem taki środek zaskarżenia, który uruchamia tok postępowania odwoławczego przed organem II instancji nie został złożony, a postępowanie odwoławcze w żadnej sytuacji nie może być wszczęte z urzędu, to Wojewoda nie miał kompetencji do rozstrzygania sprawy w trybie odwoławczym.

W związku z tym Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c. p.p.s.a. uchylił zaskarżoną decyzję. Orzeczenie zawarte w punkcie II wyroku znajduje uzasadnienie w treści art. 152 p.p.s.a.

Z uwagi na przedstawione wyżej przyczyny uchylenia zaskarżonej decyzji przedwczesne było odnoszenie się przez Sąd do pozostałych zarzutów skargi. Kwestia istnienia, bądź nie interesu prawnego J. A. w sprawie zmiany pozwolenia na budowę na działce sąsiadującej z jego nieruchomością, jak i istnienie zarzucanej w skardze sprzeczności zmienionego pozwolenia na budowę z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, będą mogły być przedmiotem rozważań właściwego organu, a następnie ewentualnie również sądu administracyjnego, dopiero w razie wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Starosty K. z dnia (...) i wydania w tym zakresie merytorycznej decyzji.

Rozpoznając sprawę ponownie, organ II instancji kierując się przedstawionymi wyżej uwagami rozpozna wniosek skarżącego z dnia 18 kwietnia 2012 r. o stwierdzenie nieważności decyzji Starosty K. nr (...) z dnia (...), a następnie wyda stosowne rozstrzygnięcie.

Tekst orzeczenia pochodzi ze zbiorów sądów administracyjnych.