Orzeczenia sądów
Opublikowano: ONSAiWSA 2012/3/44

Wyrok
Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach
z dnia 20 stycznia 2011 r.
II SA/Ke 749/10

UZASADNIENIE

Skład orzekający

Przewodniczący: sędzia WSA Renata Detka.

Sędziowie WSA: Dorota Chobian, Jacek Kuza (sprawozdawca).

Sentencja

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach oddalił na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) skargę Anny W. i Sylweriusza W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Kielcach z dnia 30 września 2010 r. w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy.

Uzasadnienie faktyczne

Zaskarżoną decyzją z dnia 30 września 2010 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Kielcach uchyliło decyzję Wójta Gminy G. z dnia 2 sierpnia 2010 r. odmawiającą Annie i Sylweriuszowi małżonkom W. ustalenia warunków zabudowy działek o numerach ewidencyjnych: 619, 618, 617, 616/2, 611, 610 i 609, położonych w miejscowości R., dla inwestycji polegającej na budowie 44 budynków mieszkalnych jednorodzinnych, 44 zbiorników na ścieki sanitarne, dróg wewnętrznych i urządzeń budowlanych niezbędnych do użytkowania budynków zgodnie z ich przeznaczeniem, oraz przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji.

W uzasadnieniu organ II instancji podał, że opisana decyzja organu I instancji została uzasadniona niespełnieniem warunku określonego w art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. Nr 80, poz. 717 ze zm.), ponieważ analiza przeprowadzona w granicach obszaru analizowanego wykazała, że w zasięgu terenu inwestycji, w przestrzeni ok. 200-metrowej, nie występuje żadna zabudowa. Zabudowa jednorodzinna występuje wyłącznie w sołectwie N., w gminie D. Jako obszar analizowany wyznaczono minimalny zasięg wynoszący 50 m od granic terenu inwestycji, uznając, że w wystarczającym stopniu dokumentuje brak zabudowy obszaru, w którego zasięgu położone są nieruchomości objęte wnioskiem. W tak wyznaczonym obszarze analizowanym jest zabudowa jednorodzinna w sołectwie N., która nie może przesądzić o spełnieniu warunku w zakresie kontynuacji funkcji na terenie innej jednostki administracyjnej, to jest gminy G. (...) W uzasadnieniu decyzji organu I instancji wskazano również, że (...) grunty objęte wnioskiem mogą być przedmiotem podziału geodezyjnego na warunkach określonych w decyzji o warunkach zabudowy oraz w ustawie z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz.U. z 2004 r. Nr 261, poz. 2603 ze zm.), lecz jedynie w okolicznościach określonych w art. 94 ust. 2 tej ustawy, ponieważ Wójt Gminy G. ogłosił o przystąpieniu do sporządzenia planu miejscowego dla miejscowości R. Oznacza to konieczność zawieszenia postępowania w sprawie podziału nieruchomości gruntowych.

Z taką argumentacją nie zgodzili się Anna i Sylweriusz małżonkowie W., wnosząc odwołanie od decyzji Wójta Gminy G. W odwołaniu zarzucili błędne wyznaczenie obszaru analizowanego w odległości 50 m, a nie jako trzykrotną szerokość frontu działki objętej wnioskiem, to jest nie mniej niż 90-114 m. Zakwestionowali też twierdzenie organu I instancji, że w obszarze kompleksu rolniczego w zasięgu 200 m nie występuje żadna zabudowa, ponieważ w sąsiedztwie terenu inwestycji jest zlokalizowana zabudowa jednorodzinna, tworząca zespół zabudowy osiedlowej, co zostało potwierdzone w uzasadnieniu decyzji organu I instancji. Zdaniem odwołujących się, stanowisko organu I instancji, że zabudowa jednorodzinna w sołectwie N., w gminie D. nie może przesądzać o spełnieniu warunku w zakresie kontynuacji funkcji na terenie innej jednostki administracyjnej, jaką jest gmina G., jest niewłaściwe i niepoparte przepisami prawa, ponieważ ustawodawca określa granice obszaru analizowanego, a nie to, w jakiej jednostce administracyjnej położony jest ten obszar. Odwołujący się podali też, że ponieważ ich wniosek nie dotyczył podziału nieruchomości, to zawarte w decyzji stwierdzenie, że głównym celem uzyskania decyzji ustalającej warunki zabudowy jest dokonanie podziału geodezyjnego na 44 działki w celu umożliwienia sprzedaży, jest nadużyciem w stosunku do zagwarantowanego w obowiązujących przepisach prawa.

Dokonując oceny zasadności rozstrzygnięcia organu I instancji, SKO w Kielcach zauważyło, że dla terenu, w którego zasięgu znajduje się działka wskazana we wniosku o ustalenie warunków zabudowy, brak jest planu miejscowego, w związku z czym miał zastosowanie art. 59 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, zgodnie z którym zmiana zagospodarowania terenu w razie braku planu miejscowego, polegająca na budowie obiektu budowlanego lub wykonaniu innych robót budowlanych, a także zmiana sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części (...) wymaga ustalenia w drodze decyzji warunków zabudowy. Ponieważ jako podstawę odmowy ustalenia warunków zabudowy przyjęto art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, który uzależnia wydanie decyzji o warunkach zabudowy między innymi od tego, aby co najmniej jedna działka dostępna z tej samej drogi publicznej była zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania zabudowy, SKO oceniło przede wszystkim tę przesłankę. Organ II instancji nie akceptował stanowiska Wójta Gminy G. co do wyznaczenia obszaru analizowanego w odległości 50 m wokół działki objętej wnioskiem zamiast w odległości stanowiącej trzykrotność szerokości frontu działki inwestora, (...) stanowiącej odległość minimalną. Odległość 50 m zastrzeżona jest do przypadków, gdy szerokość frontu działki jest niewielka. W konsekwencji SKO uznało, że obszar analizowany został wyznaczony z naruszeniem § 3 ust. 1 i 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz.U. Nr 164, poz. 1588). Organ II instancji zauważył ponadto, że mapa, na której wyznaczono obszar analizowany, nie odpowiada wymaganiom określonym w art. 52 ust. 2 pkt 1 powołanej ustawy z dnia 27 marca 2003 r.; powinna to być kopia mapy zasadniczej lub, w przypadku jej braku, kopia mapy katastralnej, przyjętych do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego, obejmujących teren, którego wniosek dotyczy, oraz obszar, na który ta inwestycja będzie oddziaływać, sporządzone w skali 1:500 lub 1:1000. Tymczasem załączona do wniosku o ustalenie warunków zabudowy mapa (...) to mapa do celów projektowych, a nie kopia mapy zasadniczej lub katastralnej (...).

Poza tym, w ocenie organu odwoławczego, wniosek o ustalenie warunków zabudowy jest niespójny; w części graficznej wniosku w liniach rozgraniczających inwestycji ujęta została działka nr 445/1 (droga), natomiast w piśmie z dnia 6 lipca 2010 r., korygującym wniosek, nie wymieniono tej działki. Również decyzja wydana przez organ I instancji zawiera ten sam błąd: w części tekstowej decyzji jako terenu inwestycji nie wymieniono działki nr 445/1, ale w części graficznej działka ta została objęta liniami rozgraniczającymi teren inwestycji (...).

Organ II instancji nie uwzględnił również poglądu odwołujących się co do znaczenia (...) zabudowy na terenie innej gminy. Według SKO, podstawą do oceny, czy spełniony jest warunek określony w art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy planistycznej, jest zabudowa znajdująca się w obszarze analizowanym, zlokalizowanym na terenie gminy właściwej do wydania decyzji o warunkach zabudowy. Wskazywana przez odwołujących się zabudowa jednorodzinna w sołectwie N. nie jest położona na terenie gminy G., lecz na terenie gminy D., a zatem w zasięgu działania innego organu administracji publicznej. Z tego względu nie może stanowić podstawy do ustaleń w zakresie spełnienia warunku określonego w art. 61 ust. 1 pkt 1 omawianej ustawy. Uzasadniając taki pogląd, organ II instancji zauważył, że stosownie do art. 19 K.p.a. organy administracji publicznej przestrzegają z urzędu swojej właściwości rzeczowej i miejscowej. Skoro teren inwestycji jest położony na terenie gminy G. i wójt tej gminy jest organem właściwym do wydania decyzji w sprawie warunków zabudowy, to podstawą do wydania tej decyzji będą ustalenia w zakresie zabudowy zlokalizowanej na terenie gminy G., a nie zabudowa zlokalizowana na terenie gmin sąsiednich, w tym gminy D. (...) Skoro każda z gmin na swoim terenie kształtuje i prowadzi politykę przestrzenną, to rodzaj zabudowy występującej na terenie gmin sąsiednich nie może stanowić podstawy do określania warunków zabudowy w innej gminie. Uwzględniając takie stanowisko, SKO przyjęło, że ustalenia poczynione przez organ I instancji jednoznacznie wskazują, iż w obszarze analizowanym zlokalizowanym na terenie gminy G. brak jest jakiejkolwiek zabudowy; nieruchomości objęte wnioskiem położone są w obszarze kompleksu rolniczego, w zasięgu którego w przestrzeni 200 m nie występuje żadna zabudowa. Tymczasem inwestor wystąpił o ustalenie warunków zabudowy dla 44 budynków mieszkalnych.

Mimo zaakceptowania takich ustaleń organu I instancji, Kolegium uznało, że ponieważ zaskarżona decyzja została wydana bez wyjaśnienia wszystkich istotnych okoliczności sprawy mogących mieć wpływ na wynik końcowy, to jest bez przeprowadzenia szczegółowej analizy w prawidłowo wyznaczonym obszarze analizowanym, decyzję należało uchylić w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji (...).

W skardze na tę decyzję organu II instancji Anna i Sylweriusz małżonkowie W. wnieśli o jej uchylenie, zarzucając naruszenie art. 1 ust. 2 pkt 1, art. 2 pkt 1, art. 4 ust. 1 i 2, art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, przepisu § 3 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalenia wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego oraz art. 7, 8 i 11 K.p.a., a w konsekwencji naruszenie art. 2 i 7 Konstytucji RP.

W uzasadnieniu skargi podano, że nie można uznać za słuszne stwierdzenia organu II instancji, że obszar analizowany ogranicza się wyłącznie do terenu leżącego w obszarze organu właściwego do wydania decyzji o warunkach zabudowy. Nie można założyć, że ład przestrzenny, którego zagwarantowanie jest istotą art. 61 ustawy planistycznej, wymaga tylko zagospodarowania według działki graniczącej, a wyłącza możliwość zagospodarowania według działki położonej w pewnej odległości od działki objętej wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy. Artykuł 61 tej ustawy nie ogranicza się wyłącznie do zachowania ładu przestrzennego na terenie działania właściwego organu. Wyznacza on generalną dyrektywę odnoszącą się do zachowania ładu przestrzennego jako takiego, niepodlegającego ograniczeniu granicami administracyjnymi jednostek samorządu terytorialnego. (...) W ocenie skarżących, zabudowa znajdująca się na działce sąsiedniej, nawet będącej w zakresie właściwości miejscowej innego organu, musi być również przedmiotem analizy organu właściwego w danej sprawie. (...) Nie ma podstaw, aby funkcje terenu i zabudowy interpretować zawężająco, jak to uczyniono w sprawie. Żaden z zacytowanych w sprawie przepisów nie ogranicza obszaru analizowanego do terenów jednostki administracyjnej. (...)

W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Kielcach podtrzymało argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Uzasadnienie prawne

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga nie jest zasadna, albowiem zaskarżone rozstrzygnięcie odpowiada prawu (...). Ponieważ podstawą prawną kontrolowanej decyzji był przepis art. 138 § 2 K.p.a., należy na wstępie rozważyć, czy mógł on mieć w sprawie zastosowanie.

Zgodnie z tym przepisem organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji, gdy rozstrzygnięcie sprawy wymaga uprzedniego przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w całości lub w znacznej części. Zgodnie z przyjmowanym powszechnie poglądem, organ może wydać decyzję kasacyjną, gdy organ I instancji nie przeprowadził postępowania wyjaśniającego w ogóle albo gdy postępowanie wyjaśniające zostało przeprowadzone, ale w rażący sposób naruszono w nim przepisy procesowe. W tym ostatnim wypadku organ odwoławczy, aby dokonać oceny prawidłowości ustalenia stanu faktycznego, musiałby przeprowadzić postępowanie wyjaśniające albo w całości, albo w przeważającej części, a do tego nie jest uprawniony, skoro zgodnie z art. 136 K.p.a. może przeprowadzić jedynie uzupełniające postępowanie dowodowe.

Choć SKO w Kielcach, z naruszeniem art. 107 § 3 K.p.a., nie zawarło w uzasadnieniu swojej decyzji niemal żadnych rozważań dotyczących zastosowanej podstawy prawnej wydanej decyzji, ograniczając się jedynie do stwierdzenia, że "zaskarżona decyzja podjęta została bez wyjaśnienia wszystkich, istotnych okoliczności sprawy mogących mieć wpływ na wynik końcowy (to jest bez przeprowadzenia szczegółowej analizy w prawidłowo wyznaczonym obszarze analizowanym), przedmiotową decyzję należało uchylić w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji", to jednak wskazane przesłanki zastosowania art. 138 § 2 K.p.a. zachodziły w niniejszej sprawie i w części zostały w zaskarżonej decyzji wskazane. Dlatego wspomniane naruszenie powołanego przepisu Kodeksu postępowania administracyjnego nie miało istotnego wpływu na treść rozstrzygnięcia.

Podstawę rozstrzygnięcia w niniejszej sprawie stanowiły przepisy ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. Nr 80, poz. 717 ze zm.). Zgodnie z art. 59 ust. 1 tej ustawy ustalenia warunków zabudowy decyzją administracyjną wymaga każda zmiana zagospodarowania terenu polegająca na wykonaniu robót budowlanych, a także zmiana sposobu użytkowania obiektu lub jego części, jeżeli na danym obszarze nie obowiązuje miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego, co bezspornie nastąpiło w sprawie (…).

Szczegółowy sposób ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy w powiązaniu z analizą stanu dotychczasowego (…) określa rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz.U. Nr 164, poz. 1588). Przepis § 3 tego rozporządzenia stanowi w ust. 1, że "w celu ustalenia wymagań nowej zabudowy i zagospodarowania terenu właściwy organ wyznacza wokół działki budowlanej, której dotyczy wniosek o ustalenie warunków zabudowy, obszar analizowany i przeprowadza na nim analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1-5 ustawy". W ust. 2 tego paragrafu stwierdzono, że "granice obszaru analizowanego wyznacza się na kopii mapy, o której mowa w art. 52 ust. 2 pkt 1 ustawy, w odległości nie mniejszej niż trzykrotna szerokość działki objętej wnioskiem o ustalenie warunków, nie mniejszej niż 50 metrów".

Z przytoczonych przepisów wynika, że organ uprawniony do wydania decyzji o warunkach zabudowy, w razie braku planu zagospodarowania terenu dla obszaru objętego wnioskiem inwestora, wyznacza na mapie w skali 1:500 lub 1:1000 granice obszaru w celu przeprowadzenia analizy i ustalenia, czy możliwa jest realizacja planowanej inwestycji przy zachowaniu niezbędnych warunków wynikających z art. 61 ust. 1 pkt 1-5 ustawy. W § 3 ust. 2 rozporządzenie z dnia 26 sierpnia 2003 r. podaje minimalne granice obszaru, który ma być analizowany pod względem funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu. Przystępując do ustalenia granic obszaru w celu przeprowadzenia wspomnianej powyżej analizy, organ powinien uwzględniać zasadę dobrego sąsiedztwa, wynikającą z art. 61 ust. 1 pkt 1 omawianej ustawy, która uzależnia zmianę w zagospodarowaniu terenu od dostosowania się do określonych cech zagospodarowania terenu sąsiedniego. Do ustalenia warunków zabudowy konieczne jest znajdowanie się co najmniej jednej działki sąsiedniej, dostępnej z drogi publicznej, przy czym pojęcie "działki sąsiedniej" w tym przepisie oznacza, że musi to być działka, na której roboty polegające na budowie obiektów budowlanych zostały już zrealizowane. Nie chodzi tu przy tym o działkę graniczącą bezpośrednio z działką inwestora, lecz o obszar tworzący urbanistyczną całość, pozwalający organowi dokonać jak najlepszej oceny sytuacji faktycznej pod względem możliwości zrealizowania planowanej inwestycji przy zachowaniu ustawowych warunków art. 61 ust. 1 pkt 1-3 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym.

Kierując się powołanymi przepisami i ich poprawną wykładnią, która była zbieżna z przedstawioną powyżej, SKO w Kielcach zauważyło, że w toku postępowania przeprowadzonego przez Wójta Gminy G. doszło do trzech istotnych naruszeń przepisów prawa materialnego; pogląd ten należy zaakceptować z zastrzeżeniem i uzupełnieniem, o którym będzie mowa w dalszej części uzasadnienia.

Istotnie bowiem organ I instancji błędnie, bo z naruszeniem § 3 ust. 1 i 2 powołanego rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r., wyznaczył obszar analizowany w celu ustalenia wymagań dla nowej zabudowy i zagospodarowania terenu. Zamiast wyznaczyć go wokół działek objętych wnioskiem w odległości stanowiącej trzykrotność szerokości frontu działki inwestora, co jest zasadniczo minimalną wielkością obszaru analizowanego, wyznaczył go w odległości tylko 50 m, a więc znacznie mniejszej. Ma przy tym rację Samorządowe Kolegium Odwoławcze, że odległość 50 m jest zastrzeżona dla przypadków, gdy szerokość frontu działki jest niewielka, to znaczy mniejsza niż 1/3 tej odległości. W takiej właśnie sytuacji, w celu umożliwienia dokonania oceny przesłanek dobrego sąsiedztwa określonych w art. 61 ust. 1 pkt 1 powołanej ustawy, konieczne jest zachowanie minimum pięćdziesięciometrowej odległości dla wyznaczenia granic obszaru analizowanego. Taka sytuacja jednak w niniejszej sprawie nie zachodzi.

Trafnie również organ odwoławczy zauważył, że mapa, na której wyznaczono obszar analizowany, nie odpowiada wymaganiom określonym w art. 52 ust. 2 pkt 1 ustawy; powinna to być kopia mapy zasadniczej lub kopia mapy katastralnej, przyjęte do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego, obejmujące teren, którego wniosek dotyczy, oraz obszar, na który ta inwestycja będzie oddziaływać, sporządzone w skali 1:500 lub 1:1000. Mapa załączona do wniosku o ustalenie warunków zabudowy nie spełnia tych warunków, ponieważ jest to mapa do celów projektowych, a nie mapa zasadnicza lub katastralna, której zgodność z oryginałem przyjętym do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego została potwierdzona przez starostę. Należy dodać, że wbrew warunkowi określonemu w powołanym przepisie art. 51 ust. 2 pkt 1 omawianej ustawy, obszar oddziaływania planowanej inwestycji nie został zaznaczony na żadnej z map dołączonych do wniosku.

Zgodne ze stanem faktycznym są też zarzuty dotyczące niespójności części graficznej i tekstowej wniosku oraz decyzji organu I instancji, dotyczące działki nr 445/1 (droga), co do której w efekcie nie wiadomo, czy była przedmiotem wniosku inwestorów i decyzji organu I instancji, czy też nie.

Oprócz przedstawionych naruszeń prawa wytkniętych przez Kolegium, organ I instancji wadliwie uznał, że podstawą oceny, czy spełniony jest warunek określony w art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, jest zabudowa w obszarze analizowanym, zlokalizowanym na terenie gminy właściwej do wydania decyzji o warunkach zabudowy, a nie ma znaczenia dla takiej oceny zabudowa w obszarze analizowanym, ale zlokalizowanym na terenie innej gminy. Wbrew wywodom organu II instancji, który akceptował ten błędny pogląd, ani z art. 61 ust. 1 pkt 1 omawianej ustawy, ani z żadnych innych przepisów nie wynika, że dla oceny, czy działka sąsiednia w rozumieniu art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy (...) pozwala na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy, w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu - ma znaczenie, czy ta działka jest usytuowana na terenie tej samej gminy, czy też sąsiedniej. Co do tego, że ten przepis nie zawiera takiego ograniczenia, nie może być wątpliwości, bo wynika to jednoznacznie z jego literalnej treści. Operuje on bowiem pojęciem "działki sąsiedniej, dostępnej z tej samej drogi publicznej", a nie można przyjąć, aby działka sąsiednia w znaczeniu topograficznym, ale położona na terenie innej gminy, przestawała być działką sąsiednią. Również w treści rozporządzenia z dnia 26 sierpnia 2003 r. nie można znaleźć takiego zastrzeżenia. Przewidziany w tym rozporządzeniu sposób ustalenia wymagań dla nowej zabudowy, polegający na wyznaczaniu wokół działki budowlanej, której dotyczy wniosek o ustalenie warunków zabudowy, obszaru analizowanego i przeprowadzeniu na nim analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1-5 powołanej ustawy, sugeruje wręcz, że takie ograniczenie nie jest możliwe. Skoro bowiem wyznaczenie obszaru analizowanego ma nastąpić wokół działki budowlanej, której dotyczy wniosek, to spełnienie tego warunku może nastąpić tylko wtedy, gdy obszar ten zostanie wyznaczony z wszystkich stron działki objętej wnioskiem (...). Oznacza to, że również w treści rozporządzenia z dnia 26 sierpnia 2003 r. nie można znaleźć potwierdzenia tezy sformułowanej przez SKO (...).

Takiej tezy nie potwierdzają również w ocenie Sądu przepisy wskazane w uzasadnieniu decyzji SKO w Kielcach, w szczególności przepis art. 19 K.p.a., statuujący zasadę przestrzegania z urzędu przez organy administracji publicznej swojej właściwości rzeczowej i miejscowej.

Zgodnie z art. 60 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym decyzję o warunkach zabudowy wydaje, z zastrzeżeniem ust. 3 (który dla sprawy nie ma znaczenia), wójt, burmistrz albo prezydent miasta, czyli organ wykonawczy gminy (...). Sprawy ładu przestrzennego są również określone jako zadania własne gminy w art. 7 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym. Nie może więc być wątpliwości, że organem właściwym rzeczowo i miejscowo w sprawach o ustalenie warunków zabudowy dla terenu położonego w granicach danej gminy jest wójt (burmistrz, prezydent) tej właśnie gminy. Ponieważ terenem, którego dotyczy wniosek o ustalenie warunków zabudowy w niniejszej sprawie, są działki położone w całości w miejscowości R., gmina G., nie może być wątpliwości, że wójt tej właśnie gminy jest właściwy do rozpatrzenia tego wniosku. Usytuowanie części obszaru analizowanego, o jakim mowa w § 3 powołanego rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. na terenie sąsiedniej gminy nie ma w ocenie Sądu znaczenia dla właściwości Wójta Gminy G., skoro ten teren nie jest objęty wnioskiem.

Należy również zauważyć, że zgodnie z art. 51 ust. 3 analizowanej ustawy, który z mocy jej art. 64 ust. 1 stosuje się odpowiednio do decyzji o warunkach zabudowy, w razie zamiaru zmiany zagospodarowania terenu - przy braku planu miejscowego - wykraczającej poza obszar jednej gminy, decyzję o ustaleniu warunków zabudowy wydaje wójt, burmistrz albo prezydent miasta, na którego obszarze właściwości znajduje się największa część terenu, na jakim ma być realizowana ta zmiana, w porozumieniu z zainteresowanymi wójtami, burmistrzami albo prezydentami miast. Skoro więc nawet położenie terenu, na którym planowana jest zmiana sposobu zagospodarowania, nie jest przeszkodą dla wydania decyzji ustalającej warunki zabudowy, to tym bardziej nie może być przeszkód, aby przy inwestycji planowanej na przygranicznym obszarze jednej gminy uwzględniać uwarunkowania dotyczące sposobu zagospodarowania sąsiedniego terenu innej gminy. W szczególności nie ma przeszkód, aby taki obszar obejmować analizą, o jakiej mowa w § 3 rozporządzenia z dnia 26 sierpnia 2003 r. Przy wyznaczaniu takiego obszaru należy oczywiście respektować reguły, o jakich mowa w § 3 ust. 2 tego rozporządzenia, o czym była już wyżej mowa. W związku z tym w granicach obszaru analizowanego może znaleźć się nie tylko działka położona na obszarze sąsiedniej gminy bezpośrednio sąsiadująca z terenem objętym wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy, ale również działki położone dalej (...). Ponieważ w celu zagwarantowania ładu przestrzennego należy brać pod uwagę wpływ inwestycji na otoczenie w sensie urbanistycznym, to należy rozważać pojęcie sąsiedztwa, o jakim mowa w art. 61 ust. 1 pkt 1 omawianej ustawy, jako obszaru tworzącego urbanistyczną, a nie administracyjną całość (...).

W podsumowaniu tej części rozważań należy sformułować wniosek, że podstawą do oceny, czy spełniony jest warunek określony w art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, jest zabudowa znajdująca się na obszarze analizowanym wyznaczonym w sposób określony w § 3 rozporządzenia z dnia 26 sierpnia 2003 r., nawet jeżeli nie znajduje się na obszarze gminy, której organ wykonawczy jest właściwy do wydania decyzji o warunkach zabudowy.

Przedstawiona wykładnia sprawia, że zaskarżona decyzja, mimo częściowo błędnego uzasadnienia, odpowiada prawu. Skoro bowiem organ I instancji, kierując się błędnym poglądem, nie objął analizowanym obszarem działek (...) położonych na obszarze sąsiedniej gminy D., to tym bardziej uzasadnione było uchylenie przez SKO w Kielcach, na podstawie art. 138 § 2 K.p.a., decyzji Wójta Gminy G., jako wydanej bez wyjaśnienia wszystkich istotnych okoliczności sprawy, to jest bez przeprowadzenia szczegółowej analizy w prawidłowo wyznaczonym obszarze analizowanym (...), a także bez dołączenia do akt sprawy mapy odpowiadającej wymaganiom określonym w art. 52 ust. 2 pkt 1 omawianej ustawy oraz bez usunięcia wskazanej wyżej niespójności wniosku i decyzji organu I instancji. Wyjaśnienie wskazanych okoliczności i ustalenie kompletnego stanu faktycznego wymagało przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w znacznej części, co uzasadniało zastosowanie przez SKO art. 138 § 2 K.p.a.

W ocenie Sądu już sama konieczność ponownego określenia obszaru analizowanego stanowiła wystarczającą podstawę do uchylenia decyzji organu I instancji w trybie art. 138 § 2 K.p.a. W konsekwencji ponownego ustalenia granic obszaru analizowanego organ I instancji będzie zobowiązany do zweryfikowania analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu. Wyznaczenie obszaru analizowanego jest wskazaniem, które spośród działek sąsiednich będą stanowiły punkt odniesienia do ustalania "wymagań dotyczących nowej zabudowy", o jakich mowa w przepisach art. 61 ust. 1 pkt 1 oraz art. 61 ust. 6 i 7 ustawy o planowaniu. Wszystkie bowiem działki znajdujące się na obszarze analizowanym należy uznać, w ujęciu funkcjonalnym, za działki sąsiednie w rozumieniu art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy (wyrok WSA w Białymstoku z dnia 25 stycznia 2005 r. sygn. akt II SA/Bk 677/04, ONSAiWSA 2006, nr 2, poz. 54, wyrok WSA w Warszawie z dnia 23 października 2006 r. sygn. akt IV SA/Wa 1388/06).

Powyższe wnioski oznaczają równocześnie, że skarga, mimo uwzględnienia przez Sąd sformułowanego w niej zarzutu dotyczącego sposobu wyznaczania obszaru analizowanego, nie mogła zostać uwzględniona. W związku z przedstawionymi wyżej naruszeniami prawa popełnionymi przez organ I instancji, które nie mogły być usunięte w toku postępowania odwoławczego ze względu na treść art. 138 § 2 w związku z art. 15 K.p.a., organ II instancji nie mógł wydać innej decyzji niż uchylenie decyzji Wójta Gminy G. w całości i przekazanie mu sprawy do ponownego rozpatrzenia. Organ odwoławczy nie miał w szczególności możliwości wydania decyzji merytoryczno-reformacyjnej według art. 138 § 1 pkt 2 K.p.a. Jak to bowiem wyżej wykazano, postępowanie wyjaśniające w znacznej części nie zostało w sprawie przeprowadzone, przez co nie ustalono wszystkich okoliczności niezbędnych do jej rozstrzygnięcia, a organ II instancji nie mógł takiego postępowania przeprowadzić, gdyż naruszyłby normę zawartą w art. 138 § 2 i zasadę dwuinstancyjności postępowania administracyjnego określoną w art. 15 K.p.a.

Ponieważ zawarte w skardze zarzuty (skierowane w istocie przeciwko części uzasadnienia zaskarżonej decyzji, a nie przeciwko jej rozstrzygnięciu), nie mogły odnieść zamierzonego skutku, a brak jest w sprawie okoliczności, które należałoby wziąć pod uwagę z urzędu, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach oddalił skargę na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.).