II SA/Ke 737/18, Wydanie przez radę gminy aktu prawa miejscowego bez podstawy prawnej. - Wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach

Orzeczenia sądów
Opublikowano: LEX nr 2616427

Wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach z dnia 17 stycznia 2019 r. II SA/Ke 737/18 Wydanie przez radę gminy aktu prawa miejscowego bez podstawy prawnej.

UZASADNIENIE

Skład orzekający

Przewodniczący: Sędzia WSA Krzysztof Armański.

Sędziowie WSA: Dorota Chobian (spr.), Jacek Kuza.

Sentencja

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 17 stycznia 2019 r. sprawy ze skargi Wojewody Świętokrzyskiego na uchwałę Rady Miejskiej w Kazimierzy Wielkiej z dnia 28 czerwca 2016 r. nr XXIX/184/2016 w przedmiocie ustalenia średniej powierzchni gospodarstwa rolnego w gminie stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały.

Uzasadnienie faktyczne

Uchwałą Nr XXIX/184/2016 z dnia 28 czerwca 2016 r. w sprawie ustalenia średniej powierzchni gospodarstwa rolnego w Gminie Kazimierza Wielka na rok 2016, Rada Miejska w Kazimierzy Wielkiej, na podstawie art. 18 ust. 2 pkt 15 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (tekst jedn.: Dz. U. z 2016 r. poz. 446), w związku z art. 61 ust. 4 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (tekst jedn.: Dz. U. z 2015 r. poz. 199 z późn. zm.), uchwaliła, że: § 1. Podstawą do ustalania średniej powierzchni gospodarstwa rolnego w gminie Kazimierza Wielka są:

1)

dane z rejestru wymiarowego podatku rolnego z gospodarstw rolnych Urzędu Miasta i Gminy w Kazimierzy Wielkiej stan na dzień 31 grudnia 2015 r.;

2)

definicję gospodarstwa rolnego stanowi zapis art. 2 ust. 1 ustawy o podatku rolnym (Dz. U. z 2013 r. poz. 1381 z późn. zm.).

§ 2. Średnia powierzchnia gospodarstwa rolnego w gminie Kazimierza Wielka według stanu na dzień 31 grudnia 2015 r. wynosi 3,0227 ha.

§ 3. Przyjmuje się na rok 2016 średnią powierzchnię gospodarstwa rolnego określoną w § 2 uchwały dla celów zawartych w art. 61 ust. 4 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym.

§ 4. Uchwała wchodzi w życie po upływie 14 dni od dnia ogłoszenia w Dzienniku Urzędowym Województwa Świętokrzyskiego.

W skierowanej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach skardze na powyższą uchwałę Wojewoda Świętokrzyski domagał się stwierdzenia, że została ona wydana z istotnym naruszeniem prawa, a mianowicie art. 18 ust. 2 pkt 15 ustawy o samorządzie gminnym oraz art. 61 ust. 4 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym.

Wskazał, że powyższe przepisy nie stanowią podstawy do podjęcia przez radę gminy uchwały w sprawie średniej powierzchni gospodarstwa rolnego w gminie. Wojewoda zgodził się ze stanowiskiem WSA w Kielcach, wyrażonym w wyroku z 18 sierpnia 2010 r. sygn. akt: II SA/Ke 392/10, że ogólny charakter art. 18 ust. 2 pkt 15 o samorządzie gminnym nie może stanowić samodzielnej podstawy do podjęcia jakiejkolwiek uchwały przez radę gminy. Przepis ten uzupełnia jedynie szczegółowe upoważnienie, które musi wynikać z przepisu rangi ustawowej, przy czym upoważnienie to musi być wyraźne, a nie tylko pośrednio wynikające z ustawy. Ponadto powinno wskazywać organ administracji publicznej właściwy do wydania danego aktu normatywnego. Istnienia upoważnienia ustawowego do stanowienia przez jednostkę samorządu terytorialnego aktu prawa miejscowego w żadnym razie nie można domniemywać. Tymczasem powołany w podstawie prawnej uchwały art. 61 ust. 4 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym nie zawiera ustawowego upoważnienia do podjęcia przez radę gminy uchwały wskazującej podstawę do ustalenia średniej powierzchni gospodarstwa rolnego lub wprost ustalającej taką powierzchnię na terenie gminy.

Następnie powołując wyrok NSA z 17 lutego 2016 r. II FSK 3595/13, wnoszący skargę podkreślił, że przesłanką stwierdzenia nieważności uchwały organu samorządu gminnego jest istotne naruszenie prawa, za które należy uznać podjęcie przez radę gminy uchwały bez ustawowego upoważnienia.

W odpowiedzi na skargę Rada Miejska w Kazimierzy Wielkiej wniosła o uznanie jej za zasadną.

Na rozprawie sądowej pełnomocnik skarżącego zmodyfikował wniosek zawarty w skardze w ten sposób, że wniósł o stwierdzenie nieważności uchwały, jako aktu prawa miejscowego.

Uzasadnienie prawne

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach zważył, co następuje:

Skarga zasługuje na uwzględnienie.

Jak już wyżej wskazano, jej przedmiotem jest uchwała ustalająca średnią powierzchnię gospodarstwa rolnego na terenie gminy Kazimierza Wielka na 2016 r., oraz sposób ustalenia tej średniej. Uchwała ta niewątpliwie zawiera normy generalne i abstrakcyjne. Jest to bowiem akt skierowany do podmiotów zewnętrznych, tj. każdego potencjalnie ubiegającego się o wydanie decyzji o ustaleniu warunków zabudowy dla zabudowy zagrodowej, w trybie art. 61 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Jako podstawę prawną do jej podjęcia wskazano przepisy art. 18 ust. 2 pkt 15 ustawy o samorządzie gminnym oraz art. 61 ust. 4 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Zgodnie z pierwszym z powołanych przez organ przepisów, do wyłącznej właściwości rady gminy należy stanowienie w innych sprawach zastrzeżonych ustawami do kompetencji rady gminy. Z kolei zgodnie z art. 61 ust. 4 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, przepisów ust. 1 pkt 1 nie stosuje się do zabudowy zagrodowej, w przypadku gdy powierzchnia gospodarstwa rolnego związanego z tą zabudową przekracza średnią powierzchnię gospodarstwa rolnego w danej gminie.

Art. 94 Konstytucji RP stanowi, że organy samorządu terytorialnego oraz terenowe organy administracji rządowej, na podstawie i w granicach upoważnień zawartych w ustawie, ustanawiają akty prawa miejscowego obowiązujące na obszarze działania tych organów. Zasady i tryb wydawania aktów prawa miejscowego określa ustawa. Powyższa zasada konstytucyjna znalazła odzwierciedlenie w art. 40 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, w myśl którego na podstawie upoważnień ustawowych gminie przysługuje prawo stanowienia aktów prawa miejscowego obowiązujących na obszarze gminy. Na tle wykładni art. 18 ust. 2 pkt 15 tej samej ustawy, za utrwalone uznać należy stanowisko, zgodnie z którym przepis ten nie stanowi samodzielnej podstawy do stanowienia przez radę gminy aktów prawa miejscowego ani też podejmowania uchwał. Stanowi on jedynie odesłanie do innych ustaw regulujących kompetencje rady gminy; ma on charakter organizacyjny (czasami zwany także organizacyjno-ustrojowym) i nie zawiera samodzielnie delegacji do stanowienia jakiegokolwiek aktu prawa miejscowego. Również takiej podstawy nie zawiera zacytowany wyżej art. 61 ust. 4 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym; brak jest także takiej ustawowej delegacji w innych przepisach tej ustawy jak i w ustawie o samorządzie gminnym. W szczególności takiej podstawy nie może stanowić art. 40 ust. 2 tej ustawy.

Istotne naruszenie prawa to uchybienie prowadzące do skutków, które nie mogą być tolerowane w demokratycznym państwie prawnym. Jedną z form takiego istotnego naruszenia przepisów prawa jest wydanie aktu prawa miejscowego z przekroczeniem delegacji ustawowej, czy też, jak ma to miejsce w niniejszej sprawie, bez istnienia takiej ustawowej delegacji.

Dlatego też uwzględniając złożoną na podstawie art. 93 ustawy o samorządzie gminnym przez Wojewodę Świętokrzyskiego, będącego organem nadzoru, skargę należało stwierdzić nieważność zaskarżonej uchwały w całości, o czym Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach orzekł na podstawie art. 147 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn.: Dz. U. z 2018 r. poz. 1302 z późn. zm.)

Tekst orzeczenia pochodzi ze zbiorów sądów administracyjnych.