Orzeczenia sądów
Opublikowano: LEX nr 2891770

Wyrok
Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach
z dnia 5 marca 2020 r.
II SA/Ke 69/20
Obowiązek wskazania „konkretnego podmiotu” w uchwale - programie opieki nad zwierzętami bezdomnymi.

UZASADNIENIE

Skład orzekający

Przewodniczący: Sędzia WSA Dorota Pędziwilk-Moskal.

Sędziowie WSA: Dorota Chobian, Jacek Kuza (spr.).

Sentencja

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 5 marca 2020 r. sprawy ze skargi Prokuratora Rejonowego w Skarżysku-Kamiennej na uchwałę Rady Gminy Skarżysko Kościelne z dnia 7 marca 2018 r. nr XXXVI/233/2018 w przedmiocie przyjęcia programu opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt

I. stwierdza nieważność § 13 ust. 2 załącznika nr 1 do zaskarżonej uchwały;

II. oddala skargę w pozostałej części.

Uzasadnienie faktyczne

Rada Gminy Skarżysko Kościelne podjęła w dniu 7 marca 2018 r. uchwałę numer XXXVI/233/2018 w sprawie przyjęcia Programu opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt na terenie Gminy Skarżysko Kościelne w 2018 r. Uchwała została podjęta na podstawie art. 18 ust. 2 pkt 15 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (tekst jedn.: Dz. U. z 2017 r. poz. 1875 z późn. zm.), art. 11a ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. ochronie zwierząt (tj. Dz. U. z 2017 r. poz. 1840.). W uzasadnieniu uchwały wskazano, że projekt programu został zaopiniowany przez powiatowego lekarza weterynarii, organizacje społeczne, których statutowym celem jest ochrona zwierząt oraz dzierżawców lub zarządców obwodów łowieckich, działających na obszarze Gminy Skarżysko Kościelne.

Załącznik do wskazanej uchwały stanowi Program opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt na terenie gminy Skarżysko Kościelne na rok 2018.

Prokurator Rejonowy w Skarżysku-Kamiennej wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach skargę na ww. uchwałę, zaskarżając ją w całości.

Zaskarżonej uchwale zarzucił:

1) istotne naruszenie prawa materialnego, tj. art. 11a ust. 2 pkt 4 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o ochronie zwierząt (tj. Dz. U. z 2017 r. poz. 1840 z późn. zm.), dalej zwana ustawą o ochronie zwierząt, poprzez niewypełnienie delegacji ustawowej i niewskazanie w załączniku do uchwały stanowiącym Program opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt na terenie Gminy Skarżysko-Kościelne w 2018 r. elementów programu dotyczących obligatoryjnej sterylizacji i kastracji zwierząt w schroniskach dla zwierząt, podczas gdy przepis art. 11 ust. 2 pkt 6 ustawy o ochronie zwierząt nakłada na radę gminy obowiązek określenia obligatoryjnej sterylizacji i kastracji zwierząt w schroniskach dla zwierząt w przyjętym programie opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt,

2) istotne naruszenie przepisu prawa materialnego, tj. art. 11a ust. 2 ustawy o ochronie zwierząt poprzez przekroczenie delegacji ustawowej i obciążenie w § 13 ust. 2 załącznika do uchwały stanowiącego Program opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt na terenie Gminy Skarżysko-Kościelne w 2018 r. właściciela zwierzęcia gospodarskiego kosztami opieki dotyczącymi tego zwierzęcia, w sytuacji przekazania go właścicielowi gospodarstwa rolnego zapewniającego opiekę zwierzętom gospodarskim, podczas gdy żaden przepis ustawy o ochronie zwierząt nie pozwala na obciążenie kosztami właściciela zwierzęcia, a nadto zgodnie z treścią art. 11a ust. 5 koszty realizacji programu ponosi gmina.

Wskazując na powyższe i powołując się na przepis art. 147 § 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi prokurator wniósł o stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały w całości. W uzasadnieniu rozwinął wskazane wyżej zarzuty skargi. Skarżący podał, że uchwała stanowi akt prawa miejscowego, w związku z czym może być zaskarżona przez prokuratora w każdym czasie. Dalej skarżący wskazał, że skierowanie skargi do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego jest uzasadnione, bowiem została ona podjęta z istotnymi naruszeniami prawa materialnego. Odnosząc się do pierwszego z wywiedzionych zarzutów, prokurator podniósł, że zgodnie z dyspozycją art. 11a ust. 2 ustawy o ochronie zwierząt, jednym z obligatoryjnych elementów, które rada gminy winna zawrzeć w programie opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt są regulacje dotyczące obligatoryjnej sterylizacji albo kastracji zwierząt w schroniskach dla zwierząt. Tymczasem w przyjętym programie brak jest zapisów na ten temat. Za takie, w ocenie skarżącego, nie można uznać przepisu § 6 ust. 5 pkt 3,

w którym wskazano, że bezdomne zwierzę domowe w Gabinecie Weterynaryjnym będzie podlegało niezbędnym zabiegom profilaktycznym, bowiem przepis ten nie określa, czy zabiegi profilaktyczne to kastracja, bądź sterylizacja. Zdaniem prokuratora rada gminy nie wypełniła zatem w tym zakresie delegacji ustawowej. W zakresie drugiego z podniesionych zarzutów, prokurator wskazał, że obciążenie kosztami opieki nad zwierzęciem gospodarczym przekazanym do gospodarstwa rolnego właściciela zwierzęcia, jeżeli zostanie ustalony, stanowi przekroczenie delegacji ustawowej. Zapis tego rodzaju jest nadto niezgodny z przepisem art. 11 ust. 5 ustawy o ochronie zwierząt, zgodnie z którym koszty realizacji programu ponosi gmina. Podsumowując, z uwagi na charakter uchybienia w postaci niewypełnienia delegacji ustawowej i nieokreślenie wszystkich niezbędnych Sygn. akt II SA/Ke 69/20 elementów programu przez radę gminy, zdaniem skarżącego konieczne jest stwierdzenie nieważności uchwały w całości.

W odpowiedzi na skargę organ uznał skargę prokuratora za uzasadnioną w całości oraz wniósł o nieobciążanie go kosztami postępowania.

Uzasadnienie prawne

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga jest częściowo zasadna.

Zgodnie z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. 2019.2325.t.j.), zwanej dalej "p.p.s.a.", sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie, stosownie zaś do art. 3 § 2 pkt 5 tej ustawy, kontrola ta obejmuje orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego. Na podstawie art. 53 § 3 p.p.s.a. prokurator jest uprawniony do wniesienia skargi, przy czym w przypadku skargi na akty prawa miejscowego nie jest ograniczony jakimkolwiek terminem.

W kwestii, czy program opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt należy kwalifikować jako akt prawa miejscowego, w najnowszym orzecznictwie wyraźnie dominuje pogląd o zaliczeniu uchwał w tym przedmiocie do aktów prawa miejscowego. Najszerzej wypowiedział się w tym zakresie Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 14 czerwca 2017 r. sygn. II OSK 1001/17. Program opieki nad zwierzętami ma istotne znaczenie informacyjne dla mieszkańców, którzy mogą się dowiedzieć z niego, kto na terenie gminy prowadzi schronisko, gospodarstwo rolne, czy też jest podmiotem zobowiązanym do całodobowej opieki weterynaryjnej w przypadku zdarzeń drogowych z udziałem zwierząt. Systemowo poprawna, a celowościowo właściwa jest taka wykładnia przepisu art. 11a ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o ochronie zwierząt (Dz. U. 2019.122.t.j.), zgodnie z którą odczytuje się zawarte tam upoważnienie jako kompetencje rady gminy do podjęcia uchwały w formie aktu prawa miejscowego (por. J. Bobrowicz, "Kwalifikacja aktu normatywnego jako aktu prawa miejscowego - na przykładzie uchwały w sprawie programu opieki nad zwierzętami bezdomnymi i zapobiegania bezdomności zwierząt", Administracja, Teoria, Dydaktyka, Praktyka - z 2012 r. Nr 4, s. 44).

Sygn. akt II SA/Ke 69/20

Fakt, że program zawiera postanowienia jednostkowe i konkretne sam przez się nie pozbawia takiego aktu charakteru aktu prawa miejscowego (por. wyrok NSA z dnia 13 marca 2013 r., sygn. II OSK 37/13). Zaskarżona uchwała skierowana została do szerokiego kręgu określonych rodzajowo adresatów, tj. do mieszkańców gminy oraz podmiotów realizujących określone w tym programie zadania. Jej postanowienia mają zatem charakter generalny, gdyż określenie podmiotów realizujących program pozwala mieszkańcom zachować się w sposób w nim przewidziany.

Okoliczność, że zaskarżona uchwała już nie obowiązuje, nie pociąga za sobą skutku w postaci bezprzedmiotowości postępowania sądowoadministracyjnego. Od momentu bowiem, gdy zaskarżona uchwała weszła do obrotu prawnego, do chwili kiedy przestała obowiązywać, funkcjonowała ona w obrocie prawnym i wywołała określone skutki prawne. Istotą sądowej kontroli sprawowanej przez sądy administracyjne jest bowiem ocena legalności zaskarżonych aktów i czynności według stanu prawnego i faktycznego sprawy z daty ich podjęcia (por. postanowienie NSA z 2 lutego 2010 r., sygn. I OSK 97/10). Stwierdzenie nieważności uchwały wywołuje skutki od chwili jej podjęcia (ex tunc). Taką uchwałę należy wówczas traktować tak, jakby nigdy nie została podjęta.

Dokonując kontroli zaskarżonej uchwały Sąd stwierdził, że brak było podstaw prawnych (upoważnienia ustawowego) do zawarcia w § 13 ust. 2 załącznika numer 1 do uchwały regulacji przewidującej, że koszty związane z zapewnieniem opieki zwierzętom gospodarskim, które z różnych przyczyn utraciły swoje dotychczasowe schronienie ponosi Gmina Skarżysko Kościelne, a w przypadku, gdy możliwe jest ustalenie właściciela tego zwierzęcia kosztami opieki zostanie obciążony jego właściciel, co przesądza o konieczności stwierdzenia nieważności programu w tym zakresie (art. 147 § 1 p.p.s.a.).

Zgodnie z art. 91 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. 2019.506.t.j.), uchwały organu gminy sprzeczne z prawem są nieważne. Podstawą stwierdzenia takiego faktu jest uznanie, że doszło do istotnego naruszenia prawa. W przypadku nieistotnego naruszenia prawa organ nadzoru nie stwierdza nieważności uchwały, ograniczając się do wskazania, iż uchwałę wydano z naruszeniem prawa (art. 91 ust. 4 cyt. ustawy). Do istotnych wad uchwały, skutkujących stwierdzeniem jej nieważności, zalicza się naruszenie przepisów wyznaczających kompetencję organów samorządu do podejmowania uchwał, Sygn. akt II SA/Ke 69/20 naruszenie podstawy prawnej podjętej uchwały, naruszenie przepisów prawa ustrojowego oraz prawa materialnego poprzez wadliwą ich interpretację oraz przepisów regulujących procedury podejmowania uchwał (por. wyrok WSA w Gdańsku, sygn. III SA/Gd 624/19, Lex nr 2759224).

Stwierdzenie nieważności uchwały może nastąpić więc tylko wtedy, gdy uchwała pozostaje w wyraźnej sprzeczności z określonym przepisem prawnym, co jest oczywiste i bezpośrednie oraz wynika wprost z treści tego przepisu. Nie jest zaś konieczne rażące naruszenie, warunkujące stwierdzenie nieważności decyzji czy postanowienia, o jakim mowa w przepisie art. 156 § 1 k.p.a. Dokonując oceny legalności zaskarżonej uchwały należy mieć też na uwadze zasadę praworządności, wynikającą z art. 7 Konstytucji RP. Wymaga ona, aby materia regulowana wydanym aktem prawa wynikała z upoważnienia ustawowego, nie przekraczała zakresu tego upoważnienia, ale także realizowała wszystkie obowiązki z upoważnienia tego wynikające.

Zgodnie z art. 94 Konstytucji RP, organy samorządu terytorialnego wydają akty prawa miejscowego, obowiązujące na obszarze działania tych organów, na podstawie i w granicach upoważnień zawartych w ustawach. Akty prawa miejscowego, jako źródło powszechnie obowiązującego prawa o ograniczonym zasięgu terytorialnym (art. 87 ust. 2), są aktami normatywnymi niższego rzędu, które powinny być zgodne z aktami prawnymi wyższego rzędu. Organ uchwałodawczy gminy ma zatem obowiązek przestrzegać zakresu upoważnienia udzielonego w ustawie w zakresie tworzenia aktów prawa miejscowego. Regulacje zawarte w akcie prawa miejscowego mają na celu jedynie uzupełnienie przepisów powszechnie obowiązujących rangi ustawowej, kształtujących prawa i obowiązki ich adresatów.

W rozpoznawanej sprawie delegację ustawową dla podjęcia zaskarżonej uchwały stanowi art. 11a ustawy o ochronie zwierząt. Przepis ten w ust. 1 upoważnia radę gminy, wypełniającą obowiązek, o którym mowa w art. 11 ust. 1, do określenia, w drodze uchwały, corocznie do dnia 31 marca, programu opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt. W ust. 2 wskazano, że program ten obejmuje w szczególności:

1) zapewnienie bezdomnym zwierzętom miejsca w schronisku dla zwierząt;

2) opiekę nad wolno żyjącymi kotami, w tym ich dokarmianie;

3) odławianie bezdomnych zwierząt;

Sygn. akt II SA/Ke 69/20

4) obligatoryjną sterylizację albo kastrację zwierząt w schroniskach dla zwierząt;

5) poszukiwanie właścicieli dla bezdomnych zwierząt;

6) usypianie ślepych miotów;

7) wskazanie gospodarstwa rolnego w celu zapewnienia miejsca dla zwierząt gospodarskich;

8) zapewnienie całodobowej opieki weterynaryjnej w przypadkach zdarzeń drogowych z udziałem zwierząt.

Przedmiotowy program może obejmować plan znakowania zwierząt w gminie (ust. 3). Program ten może również obejmować plan sterylizacji lub kastracji zwierząt w gminie, przy pełnym poszanowaniu praw właścicieli zwierząt lub innych osób, pod których opieką zwierzęta pozostają (ust. 3a). Realizacja zadań, o których mowa w ust. 2 pkt 3-6, może zostać powierzona podmiotowi prowadzącemu schronisko dla zwierząt (ust. 4). Program zawiera wskazanie wysokości środków finansowych przeznaczonych na jego realizację oraz sposób wydatkowania tych środków. Koszty realizacji programu ponosi gmina (ust. 5).

W rozpoznawanej sprawie, w § 13 ust. 2 programu prawodawca gminny określił, że w przypadku ustalenia właściciela zwierzęcia gospodarskiego, ponosi on koszty związane z zapewnieniem temu zwierzęciu opieki, jeżeli taką zostało objęte. Tymczasem, z art. 11 ust. 1 ustawy o ochronie zwierząt wynika, że zapewnianie opieki bezdomnym zwierzętom oraz ich wyłapywanie należy do zadań własnych gmin, a zgodnie z art. 11a ust. 5 tej ustawy, koszty realizacji programu ponosi gmina. Zaskarżony zapis został więc umieszczony w programie nie tylko bez podstawy prawnej, ale wbrew jednoznacznym brzmieniu art. 11a ust. 5 cyt. ustawy. W ustawie o ochronie zwierząt nie przewidziano możliwości przerzucenia albo zwrotu w trybie administracyjnym takich kosztów ani w całości, ani w części na właściciela zwierzęcia uznanego za bezdomne. Pogląd ten zasadny jest tym bardziej, jeśli weźmie się pod uwagę treść art. 7 ust. 4 ustawy o ochronie zwierząt, formułujący możliwość obciążenia kosztami utrzymania zwierzęcia właściciela, od którego zwierzę czasowo odebrano. Nie oznacza to, że gmina nie może dochodzić od właściciela zwrotu świadczenia. Jednakże właściwą podstawą do rozstrzygania o kosztach związanych z opieką nad zwierzętami gospodarskimi, które zostały pozostawione bez należytej opieki nie może być akt prawa miejscowego, ponieważ może on być wydany wyłącznie w takim zakresie, jaki przewiduje ustawa. W ustawie o ochronie zwierząt brak jest zaś stosownej regulacji umożliwiającej gminie przyjęcie w programie opieki Sygn. akt II SA/Ke 69/20 nad zwierzętami bezdomnymi i zapobiegania bezdomności zwierząt jakichkolwiek zasad związanych ze zwrotem kosztów, które gmina poniosła w związku z realizacją programu.

Mając na uwadze powyższe, Wojewódzki Sąd Administracyjny, działając na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a., stwierdził nieważność zaskarżonej uchwały w odniesieniu do § 13 ust. 2 programu w zakresie, w jakim określa, że w przypadku ustalenia właściciela zwierzęcia gospodarskiego, ponosi on koszty związane z zapewnieniem takiemu zwierzęciu opieki.

W ocenie Sądu, nie doszło natomiast do istotnego naruszenia przepisu prawa materialnego, tj. art. 11a ust. 2 pkt 4 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o ochronie zwierząt, które według skarżącego prokuratora miało polegać na niewypełnieniu delegacji ustawowej poprzez niewskazanie w omawianym programie elementów dotyczących obligatoryjnej sterylizacji i kastracji zwierząt w schroniskach dla zwierząt. W tym miejscu wskazać należy, że zgodnie z art. 11a ust. 2 pkt 4 ustawy o ochronie zwierząt, program obejmuje w szczególności obligatoryjną sterylizację albo kastrację zwierząt w schroniskach dla zwierząt. Nie można jednak zgodzić się z argumentacją skarżącego, ażeby określenie sformułowane w § 6 ust. 5 pkt 3 programu, w którym wskazano, że bezdomne zwierzę domowe w Gabinecie Weterynaryjnym będzie podlegało niezbędnym zabiegom profilaktycznym, było niewystarczające dla wypełnienia wyżej wskazanej delegacji ustawowej, bowiem nie wskazano, czy zabiegi profilaktyczne to właśnie sterylizacja, czy kastracja. Podkreślić należy, że w ocenie Sądu zapis tego rodzaju, w szczególności odczytywany łącznie z innymi uregulowaniami zawartymi w analizowanym programie, pozwala w sposób niebudzący wątpliwości wywnioskować, że w określeniu "zabiegi profilaktyczne" mieszczą się także sterylizacja i kastracja. Zauważyć należy, że już w § 2 pkt 7 przedmiotowego programu wskazano, że celem programu jest między innymi ograniczenie populacji bezdomnych zwierząt poprzez sterylizację/kastrację psów i kotów. Następnie zaznaczenia wymaga, że w § 7 ust. 1 programu, a więc w jednostce redakcyjnej bezpośrednio sąsiadującej z kwestionowanym przez skarżącego unormowaniem wskazano, że bezdomne zwierzęta z terenu Gminy Skarżysko Kościelne, po zabiegu sterylizacji lub kastracji przekazywane będą nowym właścicielom posiadającym odpowiednie warunki do utrzymywania zwierząt domowych, pod warunkiem przejęcia pełnej odpowiedzialności właścicielskiej za przekazane zwierzę. Z kolei w ust. 3 tego paragrafu przyjęto, że w przypadku braku Sygn. akt II SA/Ke 69/20 chętnych do adopcji bezdomne zwierzęta będą odwożone do schroniska dla bezdomnych zwierząt, tj. schroniska prowadzonego przez Fundację "Zwierzyniec Schronisko". Na temat zabiegów sterylizacji i kastracji mowa jest także w § 8 programu, gdzie określono, że gmina Skarżysko Kościelne pokrywa koszty sterylizacji samic lub kastracji samców psów lub kotów mieszkańcom Gminy, na zasadach określonych w § 9. Mając na uwadze powyższe, nie można się zgodzić z zarzutem sformułowanym przez prokuratora, rozwiniętym w uzasadnieniu wniesionej skargi, że w żadnym przepisie uchwalonego programu Rada Gminy w Skarżysku Kościelnym nie określiła, że w schronisku prowadzona jest obligatoryjna sterylizacja. Wypełnienie delegacji ustawowej w tym zakresie wynika wprost z lektury poszczególnych unormowań programu, odczytywanych łącznie i rozumianych jako logiczna i wzajemnie uzupełniająca się całość. Sąd nie podzielił także zapatrywania skarżącego, zgodnie z którym obligatoryjnym elementem programu jest konkretne wskazanie lekarza weterynarii, który będzie dokonywał kastracji i sterylizacji. Podkreślić należy, że zgodnie z utrwalonym orzecznictwem sądów administracyjnych, nie ma konieczności imiennego wyznaczania osoby, która w schronisku zajmuje się sterylizacją albo kastracją zwierząt. Dla spełnienia ustawowych wymogów wskazanych w art. 11a ust. 2 pkt 6 ustawy z 1997 r. o ochronie zwierząt wystarczające jest stwierdzenie, że czynności te będą się odbywały w schronisku dla zwierząt. Nie ulega bowiem wątpliwości, że w schronisku zatrudniony jest lekarz weterynarii, który posiada stosowne umiejętności i uprawnienia do przeprowadzania tego typu zabiegów (por. wyrok WSA w Krakowie z 18 stycznia 2018 r., sygn. II SA/Kr 1403/17, Lex nr 2442185). Podkreślić nadto należy, że wskazywanie w tym przypadku konkretnego lekarza weterynarii, który wykonywałby zabiegi sterylizacji i kastracji zwierząt, byłoby całkowicie niecelowe, bowiem biorąc pod uwagę chociażby sytuacje losowe, wysoce prawdopodobna jest zmiana zajmujących się tym osób w ciągu okresu obowiązywania uchwały.

W tym stanie rzeczy, ponieważ podniesione w skardze zarzuty nie mogły odnieść zamierzonego skutku, a jednocześnie brak jest okoliczności, które z urzędu należałoby wziąć pod rozwagę - w tej części Wojewódzki Sąd Administracyjny oddalił skargę na podstawie art. 151 p.p.s.a.

Tekst orzeczenia pochodzi ze zbiorów sądów administracyjnych.