Orzeczenia sądów
Opublikowano: LEX nr 1116387

Wyrok
Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach
z dnia 15 lutego 2012 r.
II SA/Ke 68/12

UZASADNIENIE

Skład orzekający

Przewodniczący: Sędzia WSA Dorota Chobian.

Sędziowie: NSA Teresa Kobylecka, WSA Beata Ziomek (spr.).

Sentencja

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 15 lutego 2012 r. sprawy ze skargi Z.B. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia (...) znak: (...) w przedmiocie zasiłku stałego oddala skargę.

Uzasadnienie faktyczne

Decyzją z dnia (...), znak: (...) Samorządowe Kolegium Odwoławcze, po rozpatrzeniu odwołania Z. B., na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a., uchyliło decyzję wydaną z upoważnienia Wójta Gminy R. przez Kierownika Ośrodka Pomocy Społecznej w R. z dnia (...) w sprawie przyznania Z. B. zasiłku stałego w wysokości 122,46 zł miesięcznie na okres od 1 czerwca 2005 r. do 31 sierpnia 2005 r. i w to miejsce orzekło o przyznaniu mu zasiłku stałego na okres od 1 czerwca 2005 r. do 30 czerwca 2005 r. w wysokości 228,45 zł oraz na okres od 1 lipca 2005 r. do 31 sierpnia 2005 r. w wysokości 156,46 miesięcznie.

W uzasadnieniu Samorządowe Kolegium Odwoławcze podało, że decyzja Kierownika OPS w R. została wydana na podstawie art. 8 ust. 1 pkt 2 i ust. 9, art. 17 ust. 1 pkt 19, art. 36 pkt 1 ppkt a, art. 37 ust. 1 pkt 2, ust. 2-3, art. 106 ust. 1 i 4 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej oraz art. 104 k.p.a. Przyznając uprawnienie do zasiłku stałego organ I instancji uznał, że Z. B. w okresie od 1 czerwca 2005 r. do 31 sierpnia 2005 r. spełniał kryteria do uzyskania zasiłku stałego. Zamieszkiwał i prowadził gospodarstwo domowe wspólnie z synem N. B. W postępowaniu ustalono, iż łączny dochód dwuosobowej rodziny wynosił 387,07 zł, a w przeliczeniu na osobę w rodzinie - 193,54 zł i był niższy od kryterium dochodowego na osobę w rodzinie wynoszącego w 2005 r. - 316,00 zł. Należny zasiłek stały w okresie od 1.06. 2005 r. do 31 sierpnia 2005 r. wynosił więc 122,46 zł.

W odwołaniu od powyższej decyzji Z. B. stwierdził, że Ośrodek Pomocy Społecznej w R. nie wykonał wszystkich zaleceń Kolegium zawartych w poprzednich decyzjach. Zdaniem odwołującego się zarówno zasiłku pielęgnacyjnego jak i dodatku do zasiłku rodzinnego z tytułu kształcenia i rehabilitacji dziecka niepełnosprawnego nie należy wliczać do dochodu na potrzeby ustalenia prawa do zasiłku stałego, albowiem świadczenia te nie są przeznaczone na podstawowe utrzymanie rodziny. Zaznaczył, że do dochodu wliczone zostały zasiłki chorobowe, a nie zostały odliczone składki na ubezpieczenie zdrowotne, które musiał płacić do ZUS, pomimo, że otrzymywał zwolnienie lekarskie. Skarżący zaznaczył, że jego zdaniem zasiłek okresowy także nie powinien być wliczany do dochodu na potrzeby ustalenia zasiłku stałego. Podkreślił, że OPS w R. na miesiąc wrzesień 2009 r. nie wydał żadnej decyzji, ani też nie ujął tego okresu w innej decyzji.

Rozpatrując sprawę w trybie odwoławczym SKO podkreśliło, że przyznając świadczenia za okres wsteczny, należy uwzględnić zmiany w stanie prawnym, polegające na przyjęciu kryteriów obecnie obowiązujących. Oznacza to, że kryterium dochodowe na osobę w rodzinie aktualnie stosownie do treści art. 8 ust. 1 pkt 2 ustawy o pomocy społecznej wynosi 351 zł.

Kolegium podzieliło ustalenia organu I instancji w zakresie spełnienia przesłanek uprawniających do przyznania zasiłku stałego, wynikających z art. 8 ust. 1, art. 37 ust. 1 pkt 2 i art. 6 ustawy o pomocy społecznej. Powołując się na treść art. 37 ust. 2 pkt 2 organ stwierdził, że wysokość zasiłku stałego jest zawsze różnicą matematyczną pomiędzy kwotą kryterium dochodowego na osobę w rodzinie a dochodem osoby w rodzinie.

W uzasadnieniu podniesiono, że Z. B. został zaliczony wyrokiem Sądu Rejonowego, Wydziału IV Pracy i Ubezpieczeń Społecznych z dnia 24 maja 2005 r. sygn. akt. IV U 1678/04 do osób o umiarkowanym stopniu niepełnosprawności na okres od 13 kwietnia 2004 r. do 13 kwietnia 2007 r. Okoliczność ta uzasadnia, zdaniem Kolegium, przyjęcie, iż skarżący we wskazanym okresie spełniał przesłankę całkowitej niezdolności do pracy z powodu niepełnosprawności, uprawniającą do nabycia zasiłku stałego. Z przeprowadzonego przez pracownika socjalnego OPS wywiadu środowiskowego z dnia 27 stycznia 2005 r. wynika, że Z. B. prowadził wspólne gospodarstwo domowe z synem N. B. Źródłem utrzymania dwuosobowej rodziny były dochody z zasiłku rodzinnego w kwocie 43,00 zł miesięcznie, dodatku do zasiłku rodzinnego z tytułu samotnego wychowywania dziecka w kwocie 170,00 zł miesięcznie oraz dochody z gospodarstwa rolnego o powierzchni 1,07 ha fizycznych, co stanowi 0,31 ha przeliczeniowych - w udziale 1/2, tj. w wysokości 30,07 zł. obliczonego na podstawie art. 8 ust. 9 ustawy o pomocy społecznej, przyjmując, że dochód z 1 ha przeliczeniowego wynosił w 2005 r. kwotę 194,00 zł. Od dnia 1 czerwca do dnia 13 kwietnia 2007 r. Z. B. pobierał zasiłek pielęgnacyjny przyznany decyzją z lipca 2005 r.

Kolegium biorąc pod uwagę zaistniały w sprawie stan faktyczny, w myśl zasady, że organ administracji publicznej obowiązany jest uwzględniać zmiany w stanie prawnym, stwierdziło potrzebę reformacji zaskarżonej decyzji. Przytaczając brzmienie art. 8 ust. 3 cyt. ustawy wskazał, że w sprawach przyznawania świadczeń z zakresu pomocy społecznej z reguły przyjmuje się dochód z miesiąca poprzedzającego miesiąc złożenia wniosku. Skoro w niniejszej sprawie wyrok sądu zaliczający Z. B. do umiarkowanego stopnia niepełnosprawności wpłynął do OPS w R. w czerwcu 2005 r., oznacza to, że organ winien przyznając pomoc z urzędu przyjąć na potrzeby niniejszego postępowania dochody z miesiąca poprzedzającego tj. z maja 2005 r.

Kolegium ustaliło, że w maju 2005 r. dochód rodziny Z. B. wynosił 245,09 zł, a w przeliczeniu na osobę - 122,55 zł. Należny zasiłek stały za miesiąc czerwiec 2005 r. wynosił więc 228,45 zł. Natomiast w czerwcu 2005 r. odwołujący uzyskał uprawnienie do zasiłku pielęgnacyjnego w kwocie 144,00 zł, który stosownie do przepisów art. 8 ust. 3 i 4 ustawy stanowi dochód na potrzeby ustalania prawa do zasiłku stałego i nie podlega odliczeniu. Zwiększenie dochodu rodziny w czerwcu 2005 r. o kwotę zasiłku pielęgnacyjnego, skutkowało przyznaniem zasiłku stałego w okresie od lipca do sierpnia 2005 r. w wysokości 156,46 zł.

Odnosząc się do zarzutów odwołania Kolegium wyjaśniło, iż wykaz świadczeń, które nie podlegają wliczeniu na potrzeby ustalania dochodu wskazanych w art. 8 ust. 4 stanowi katalog zamknięty. W tej sytuacji tylko świadczenia wymienione w tym przepisie nie wlicza się do dochodu.

Skargę na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego złożył do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego Z. B., kwestionując sposób ustalenia dochodu dla celów określenia wysokości zasiłku stałego. Zdaniem skarżącego, samotne wychowywanie syna oznacza, że pozostaje on na wyłącznym utrzymaniu skarżącego, co uzasadnia brak podstaw do obniżania kwoty zasiłku stałego o wysokość zasiłku rodzinnego, dodatku do tego zasiłku jak również zasiłku pielęgnacyjnego.

Powołując się na wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego z dnia 9 czerwca 2010 r. sygn. II SA/Ke 293/10 autor skargi stwierdził, że sposób ustalania dochodu przez organ jest nieprawidłowy. Sąd bowiem wskazał, iż jakkolwiek przepis art. 4 ustawy o świadczeniach rodzinnych stanowi, że prawo do zasiłku rodzinnego przysługuje rodzicom, jednemu z rodziców albo opiekunowi prawnemu dziecka, to zasiłek rodzinny ma na celu przede wszystkim częściowe pokrycie wydatków na utrzymanie dziecka. Obowiązek przeznaczenia otrzymanych świadczeń na potrzeby dzieci jest więc oczywisty. Zasiłek i dodatki do tego zasiłku chronią bowiem dobro dziecka, jako wartość konstytucyjną.

Według Skarżącego, zważywszy na cel jakiemu służy zasiłek rodzinny uznać należy, że jest on tożsamy z alimentami, zaś prawidłowość niezaliczenia tych ostatnich do dochodu rodzica nie budzi wątpliwości. We wskazanym wyżej wyroku Sąd podkreślił, że pojęcie dochodu osoby ubiegającej się o przyznanie zasiłku stałego wiązać należy z dochodem jaki strona uzyskała dzięki własnej aktywności życiowej (np. wynagrodzenia za pracę). W ocenie Skarżącego, dla celów niniejszej sprawy, przy obliczaniu jego dochodu i dochodu rodziny powinno się uwzględniać podobieństwo zasiłku rodzinnego jak również dodatków do tego zasiłku do świadczeń alimentacyjnych.

Skarżący za niezasadne uznał wliczanie do dochodu rodziny od którego zależy kwota zasiłku stałego - zasiłku pielęgnacyjnego, którego celem przyznania jest pokrycie wydatków na leczenie oraz zapewnienie opieki i pomocy innych osób. Zasiłek pielęgnacyjny jak podkreślił nie ma charakteru wynagrodzenia za pracę czy też renty, które głównie są przeznaczone na utrzymanie. Jak podniósł - w jego sytuacji nie ma środków nawet na podstawowe wyżywienie.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie podtrzymując argumentację zawartą w zaskarżonej decyzji.

Uzasadnienie prawne

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga nie zasługuje na uwzględnienie.

W myśl art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) - zwanej dalej p.p.s.a., sądy administracyjne w zakresie swojej właściwości sprawują kontrolę działalności administracji publicznej stosując środki określone w ustawie. Zgodnie zaś z treścią art. 134 § 1 przywołanej ustawy, sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związanym zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.

Z brzmienia art. 145 § 1 p.p.s.a. wynika, że w przypadku, gdy sąd stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy lub naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, bądź wreszcie inne naruszenie przepisów postępowania, jeśli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy, wówczas - w zależności od rodzaju naruszenia - uchyla decyzję bądź postanowienie w całości lub w części, albo stwierdza ich nieważność bądź też niezgodność z prawem. Zaskarżona decyzja lub postanowienie podlegają zatem uchyleniu wtedy, gdy organom administracji publicznej można postawić zarzut naruszenia prawa, czy to materialnego, czy też procesowego, jeżeli miało ono, lub mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

W rozpatrywanym przypadku kontrola sądowoadministracyjna takich naruszeń prawa nie wykazała.

Kontrolą Sądu została objęta decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego uchylająca decyzję Kierownika OPS w R. z dnia (...) przyznająca skarżącemu zasiłek stały na okres od 1 czerwca 2005 r. do 31 sierpnia 2005 r. w określonej w niej wysokości.

Materialnoprawną podstawę niniejszej sprawy stanowią przepisy ustawy z dnia 12 marca 2004 r., o pomocy społecznej (Dz. U. Z 2009 r., Nr 175, poz. 1362 ze zm.), zwanej dalej ustawą. Przewidują one różne formy i rodzaje pomocy udzielanej przez gminy osobom i rodzinom takiej pomocy oczekującym. Zasadniczy cel pomocy społecznej został zdefiniowany jako zaspokojenie niezbędnych potrzeb życiowych uprawnionych osób i rodzin, przy jednoczesnym umożliwieniu im przezwyciężenia trudnych sytuacji, których nie są w stanie same pokonać.

Uregulowany w art. 37 ustawy zasiłek stały przysługuje:

1)

pełnoletniej osobie samotnie gospodarującej, niezdolnej do pracy z powodu wieku lub całkowicie niezdolnej do pracy, jeżeli jej dochód jest niższy od kryterium dochodowego osoby samotnie gospodarującej;

2)

pełnoletniej osobie pozostającej w rodzinie, niezdolnej do pracy z powodu wieku lub całkowicie niezdolnej do pracy, jeżeli jej dochód, jak również dochód na osobę w rodzinie są niższe od kryterium dochodowego na osobę w rodzinie.

Ust. 2 art. 37 reguluje natomiast sposób ustalania wysokości opisanego zasiłku:

1)

w przypadku osoby samotnie gospodarującej - jako różnicy między kryterium dochodowym osoby samotnie gospodarującej a dochodem tej osoby, z tym że kwota zasiłku nie może być wyższa niż 444 zł miesięcznie;

2)

w przypadku osoby w rodzinie - jako różnicy między kryterium dochodowym na osobę w rodzinie a dochodem na osobę w rodzinie.

Wskazane wyżej kryteria dochodowe zostały określone w art. 8 ust. 1 ustawy stanowiącym, że prawo do świadczeń pieniężnych z pomocy społecznej z zastrzeżeniem art. 40, 41, 53a, 78 i 91, przysługuje:

1)

osobie samotnie gospodarującej, której dochód jest niższy od kwoty 477 zł;

2)

osobie w rodzinie, której dochód jest niższy od kwoty 351 zł;

3)

rodzinie, której dochód w przeliczeniu na osoby w rodzinie nie przekracza kwoty 351 zł.

Przenosząc powyższe rozważania na grunt niniejszej sprawy Sąd stwierdził, że organ odwoławczy w prawidłowy sposób zastosował przepisy zarówno w zakresie kryteriów od których zależy przyznanie prawa do zasiłku stałego jak i kryteriów ustalania jego wysokości.

Bezsporną pozostaje okoliczność zaliczenia Z. B. do osób o umiarkowanym stopniu niepełnosprawności na okres od 13 kwietnia 2004 r. do 13 kwietnia 2007 r. wyrokiem Sądu Rejonowego, Wydziału IV Pracy i Ubezpieczeń Społecznych z dnia 24 maja 2005 r.

Na żadnym etapie sprawy nie były również kwestionowane ustalenia poczynione przez pracownika socjalnego OPS w trakcie wywiadu środowiskowego z dnia 27 stycznia 2005 r. iż Z. B. prowadził wspólne gospodarstwo domowe z synem N. B. i ta dwuosobowa rodzina utrzymywała się wówczas z zasiłku rodzinnego w kwocie 43 zł miesięcznie, dodatku do zasiłku rodzinnego z tytułu samotnego wychowywania dziecka w kwocie 170 zł miesięcznie oraz dochodu z gospodarstwa rolnego o powierzchni 1,07 ha fizycznych co stanowiło 0,31 ha przeliczeniowych w udziale 1/2 tj. w wysokości 30,07 zł. Decyzją z lipca 2005 r. został przyznany skarżącemu zasiłek pielęgnacyjny w kwocie 144 zł miesięcznie na okres od 1 czerwca 2005 r. do 13 kwietnia 2007 r.

Jak wynika z zaskarżonej decyzji, SKO ustalając dochód kierowało się art. 8 ust. 3 i 4 ustawy. Pierwszy z tych przepisów stanowi, że za dochód uważa się sumę miesięcznych przychodów z miesiąca poprzedzającego złożenie wniosku lub w przypadku utraty dochodu z miesiąca, w którym wniosek został złożony, bez względu na tytuł i źródło ich uzyskania, jeżeli ustawa nie stanowi inaczej, pomniejszoną o:

1)

miesięczne obciążenie podatkiem dochodowym od osób fizycznych;

2)

składki na ubezpieczenie zdrowotne określone w przepisach o powszechnym ubezpieczeniu w Narodowym Funduszu Zdrowia oraz ubezpieczenia społeczne określone w odrębnych przepisach;

3)

kwotę alimentów świadczonych na rzecz innych osób.

W oparciu o powyższą regulację organ słusznie przyjął, że w maju 2005 r. na dochód rodziny Z. B. składał się zasiłek rodzinny (43 zł), dodatek z tytułu samotnego wychowywania dziecka (170 zł) oraz dochód z udziału w gospodarstwie rolnym (30,07 zł), łącznie 245,09 zł, a w przeliczeniu na osobę 122,55 zł. Tak ustalony dochód należało przyjąć jako podstawę przyznania zasiłku stałego za miesiąc czerwiec 2005 r.

Prawidłowe jest również ustalenie, że przyznanie zasiłku stałego w lipcu i sierpniu 2005 r. w kwocie 156,46 zł wynika z faktu zwiększenia dochodu skarżącego od dnia 1 czerwca 2005 r. o zasiłek pielęgnacyjny w kwocie 144 zł.

Na akceptację zasługuje stanowisko Kolegium co do braku podstaw odliczenia od dochodu rodziny, od którego zależy ustalenie wysokości zasiłku stałego, zasiłku rodzinnego i dodatku do tego zasiłku oraz zasiłku pielęgnacyjnego.

Stosownie do treści art. 8 ust. 4 ustawy do dochodu ustalonego zgodnie z ust. 3 nie wlicza się:

1)

jednorazowego pieniężnego świadczenia socjalnego;

2)

zasiłku celowego;

3)

pomocy materialnej mającej charakter socjalny albo motywacyjny, przyznawanej na podstawie przepisów o systemie oświaty;

4)

wartości świadczenia w naturze;

5)

świadczenia przysługującego osobie bezrobotnej na podstawie przepisów o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy z tytułu wykonywania prac społecznie użytecznych.

Wykładnia powołanego przepisu prowadzi do uznania, że ustawodawca nadał katalogowi wyłączeń od dochodu charakter zamknięty, o czym świadczy enumeratywne wyliczenie składników podlegających odliczeniu od dochodu. Już z tego względu nie istnieje prawna możliwość jego poszerzania. Nie budzi wątpliwości, że zasiłek rodzinny, zasiłek z tytułu samotnego wychowywania dziecka i zasiłek pielęgnacyjny, nie są jednorazowymi pieniężnymi świadczeniami socjalnymi. Wprawdzie ustawa nie zawiera legalnej definicji jednorazowego pieniężnego świadczenia socjalnego, jednakże należy przez to pojęcie rozumieć takie świadczenia przyznawane jednorazowo w formie pieniężnej jak np. zapomoga związana z urodzeniem dziecka, dodatek do zasiłku rodzinnego z tytułu urodzenia dziecka, zapomoga z zakładowego funduszu świadczeń socjalnych (por. I. Sierpowska, Ustawa o pomocy społecznej. Komentarz, ABC, 2009, wyd. II., uwagi do art. 8). Systematyczne wypłacanie świadczeń socjalnych, przyznawanych na dłuższy okres, pozbawia te świadczenia waloru jednorazowości i w związku z tym nie mogą być one uznane za jednorazowe pieniężne świadczenia socjalne. Tym samym świadczenia wskazane przez skarżącego, jako nie wymienione w art. 8 ust. 3 ustawy należy uznać za dochód, mający wpływ na ustalenie wysokości zasiłku stałego. Nie ma przy tym znaczenia, w jakim celu zostały te świadczenia przyznane.

Podkreślenia wymaga także okoliczność, iż skarżący błędnie interpretuje wyrok Wojewódzkiego Sadu Administracyjnego z dnia 9 czerwca 2010 r. w sprawie II SA/Ke 293/10, akcentując podobieństwo zasiłku rodzinnego do świadczeń alimentacyjnych. Pogląd zaprezentowany w tym wyroku nie znajduje zastosowania w niniejszej sprawie z uwagi na odmienny stan faktyczny, będący podstawą orzekania. W sprawie o sygn. II SA/Ke 293/10 przedmiotem sporu była odmowa przyznania zasiłku stałego, z powodu przyjęcia, że zasiłki rodzinne stanowią dochód samej wnioskodawczyni a nie dochód rodziny.

Trzeba jednak zauważyć, iż czym innym jest badanie przesłanek do nabycia prawa i czym innym jest ustalenie wysokości zasiłku stałego. Sąd przyjął, że zasiłek rodzinny stanowi dochód rodziny a nie dochód rodzica i tylko w tym zakresie istnieje jego podobieństwo do świadczeń alimentacyjnych. Okoliczność pomniejszenia dochodu o świadczenie rodzinne bądź nie wliczanie go do dochodu dla potrzeb ustalenia wysokości zasiłku stałego nie była w ogóle podnoszona i Sąd stanowiska w tej kwestii nie zajął.

Z uwagi na wszystkie przedstawione wyżej okoliczności Sąd uznał, że zaskarżone rozstrzygnięcie wydane zostało zgodnie z obowiązującym prawem i dlatego, działając na podstawie art. 151 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji wyroku.

Tekst orzeczenia pochodzi ze zbiorów sądów administracyjnych.