Orzeczenia sądów
Opublikowano: www.nsa.gov.pl

Wyrok
Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach
z dnia 27 kwietnia 2006 r.
II SA/Ke 672/05

UZASADNIENIE

Skład orzekający

Przewodniczący: Sędzia WSA Dorota Chobian.

Sędziowie Asesor, WSA: Jacek Kuza (spr.), Beata Ziomek.

Sentencja

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 27 kwietnia 2006 r. sprawy ze skargi F. K. na decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego z dnia (...) znak: (...) w przedmiocie: odmowy wprowadzenia zmian w ewidencji gruntów i budynków oddala skargę.

Uzasadnienie faktyczne

Zaskarżoną decyzją z dnia (...) Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego utrzymał w mocy decyzję Starosty P. z dnia (...) znak: (...) odmawiającą wprowadzenia zmian w części graficznej ewidencji gruntów i budynków obrębu (...), jednostki ewidencyjnej miasta P., w zakresie przebiegu granic działki nr 183 z działkami nr 182 i 368.

W uzasadnieniu swego rozstrzygnięcia organ II instancji ustalił, że na skutek wniosku F. K. z dnia 22 lipca 2003 r. o wprowadzenie zmiany w części graficznej ewidencji gruntów miasta P., obręb 5, polegającej na doprowadzeniu zapisu dotyczącego działek nr 183, 182 i 368, do stanu zgodnego ze stanem prawnym wynikającym z zapisu w księdze wieczystej Nr Kw. (...), Starosta P.postanowieniem z dnia (...) zawiesił postępowanie administracyjne i zobowiązał wnioskodawcę do złożenia wniosku o wszczęcie postępowania rozgraniczeniowego. Starosta wyjaśnił, że istniejąca dokumentacja geodezyjna nie pozwala na jednoznaczne ustalenie przebiegu przedmiotowej granicy, która jest sporna.

Ponieważ w zażaleniu na to postanowienie F. K. stwierdził, że nie złoży wniosku o wszczęcie postępowania rozgraniczeniowego, gdyż wiąże się to ze znacznymi kosztami i przedłuży postępowanie, Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego postanowieniem z dnia (...) uchylił postanowienie Starosty P. polecając rozstrzygnięcie zagadnienia wstępnego we własnym zakresie i załatwienie sprawy.

W wykonaniu tego postanowienia Starosta P. decyzją z dnia (...) odmówił wprowadzenia żądanych przez F. K. zmian w ewidencji gruntów.

Organ ustalił, że zgodnie z wpisami w księdze wieczystej Nr Kw. (...) prowadzonej przez Sąd Rejonowy w P., F. K. ujawniony jest jako właściciel nieruchomości położonej w P., obręb (...), oznaczonej numerem (...) o pow. 195 m-, na dołączonym do akt tej księgi wieczystej wyrysie z planu sporządzonego w 1954 r. przez inż. J. B. Nieruchomości tej odpowiada w aktualnej ewidencji gruntów działka nr 183.

Dla sąsiadującej nieruchomości oznaczonej w ewidencji gruntów numerami 182 i 368, prowadzona jest księga wieczysta Nr Kw. (...), w której jako właściciel wpisany jest P.S. Podstawą oznaczenia tej nieruchomości był wyrys z mapy ewidencyjnej sporządzony w 1993 r.

Przy rozpoznawaniu sprawy organ dysponował kilkoma opracowaniami geodezyjnymi dotyczącymi przedmiotowej działki. Były to: zarys miasta P. z 1945 r., opracowanie z I fazy z założenia ewidencji gruntów miasta P. sporządzone w latach 1967-1968 przez F. T., operat z aktualizacji ewidencji gruntów sporządzony w latach 1978- 1979, numeryczna mapę ewidencyjna oraz złożone przez F. K.: wyrys z planu inż. B. z 1954 r. i mapa sytuacyjna wykonana w 1960 r. przez S.B. Te dwa ostatnie dokumenty stanowiły jedynie graficzny obraz przedmiotowej nieruchomości, ponieważ brak było na nich miar.

W oparciu o te dokumenty organ stwierdził, że przedstawiają one różny przebieg granicy pomiędzy działkami nr 183 oraz 182 i 368, a także różną szerokość działki nr 183 od strony P.

W toku aktualizacji ewidencji gruntów dokonanej w oparciu o przepisy Zarządzenia Ministra Rolnictwa i Gospodarki Komunalnej z dnia 20 lutego 1969 r. w sprawie ewidencji gruntów (M.P. Nr 11/1969 poz. 98 ze zm.), został wyłożony do wglądu protokół ustalenia stanu władania między innymi przedmiotowych działek. O fakcie tym został powiadomiony ojciec F. K., J. K., ponieważ to on był wówczas ujawniony w ewidencji gruntów jako władający działką nr 183. F.K., właściciel tej nieruchomości od 1968 r. nie był wówczas ujawniony w ewidencji gruntów, ponieważ nie okazał dokumentu własności.

Ponieważ z powyższych dokumentów wynika, że część działki nr 183 jest uregulowana zarówno w księdze wieczystej nr (...) jak i (...), a pomiędzy stronami istnieje ostry spór graniczny który, jak dotąd nie doprowadził do wskazanie granicy prawnej w drodze rozgraniczenia - rozstrzygnięcie przedmiotowego sporu w postępowaniu ewidencyjnym było, zdaniem organu, niemożliwe, co przesądziło o odmowie uwzględnienia wniosku F. K. Postępowanie ewidencyjne jest bowiem postępowaniem rejestrowym, nie tworzy nowego stanu prawnego, ani nie rozstrzyga kwestii własności nieruchomości. Strony niezadowolone z tak przyjętych granic mogą dochodzić ich zmiany w postępowaniu rozgraniczeniowym.

Jako podstawa prawna takiego rozstrzygnięcia został wskazany art. 20 ust. 1 pkt 1 i art. 22 prawa geodezyjnego i kartograficznego oraz § 44 pkt 2, 45, 46 ust. 1 i 2 pkt 1 oraz 47 ust. 3 rozporządzenia Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z dnia 29 marca 2001 r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków (Dz. U. Nr 38/2001 poz. 454 ze zm.).

W skardze na tę decyzję F. K.wniósł o jej uchylenie i uchylenie poprzedzającej ją decyzji organu I instancji. Skarżący zarzucił, że Wydział Geodezji i Urządzeń Rolnych Urzędu Miasta i Gminy w P. już od początku lat 70-tych wiedział, że to skarżący jest właścicielem nieruchomości oznaczonej numerem (...), a mimo to nie zawiadomił go o aktualizacji ewidencji gruntów dokonanej w latach 1978-79, która to aktualizacja utrwaliła wadliwy stan władania spornego pasa gruntu i spowodowała, że na część działki nr 183 " jest podwójny stan prawny wynikający z Kw (...) i Kw (...) ". Ponadto skarżący zarzucił, że zaskarżone decyzje nie odnoszą się do dokumentów geodezyjnych, które istniały w zasobach geodezyjnych, a następnie zaginęły tj. operatu własnościowego zaewidencjonowanego za nr 248/3/121/64 opisującego działkę nr (...), planu jednostkowego nr 1 z 1964 r., mapy S. B. z 1960 r. i mapy inż. B. z 1954 r.

W odpowiedzi na skargę Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego W podtrzymał argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Uzasadnienie prawne

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga nie jest zasadna, albowiem zaskarżone rozstrzygnięcie odpowiada prawu.

Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153/2002 poz. 1269 z późn. zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Sądowa kontrola legalności decyzji administracyjnych sprawowana jest w granicach sprawy, a rozstrzygając o zasadności skargi sąd nie jest związany jej zarzutami ani wnioskami oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi).

Dokonując tak rozumianej oceny zaskarżonego rozstrzygnięcia, Wojewódzki Sąd Administracyjny nie dopatrzył się naruszeń prawa skutkujących koniecznością uchylenia lub stwierdzenia nieważności decyzji będącej przedmiotem skargi (art. 145 § 1 ustawy o p.p.s.a.).

Zgodnie z § 46 ust. 1 w zw. z § 10 ust. 1 pkt 2 rozporządzenia Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z dnia 29 marca 2001 r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków (Dz. U. Nr 38/2001 poz. 454 ze zm.), dane zawarte w ewidencji podlegają aktualizacji z urzędu lub na wniosek właścicieli. Aktualizacja operatu ewidencyjnego następuje poprzez wprowadzenie udokumentowanych zmian do bazy danych ewidencyjnych (§ 45 ust. 1 cytowanego rozporządzenia). Przebieg granic działek ewidencyjnych wykazuje się w ewidencji na podstawie dokumentacji geodezyjnej, przyjętej do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego, sporządzonej w postępowaniu rozgraniczeniowym, w celu podziału nieruchomości, w postępowaniu scaleniowym i wymiany gruntów, w postępowaniu dotyczącym scalenia i podziału nieruchomości, na potrzeby postępowania sądowego lub administracyjnego, a następnie wykorzystanej do wydania prawomocnego orzeczenia sądowego lub ostatecznej decyzji administracyjnej, przy zakładaniu, na podstawie poprzednio obowiązujących przepisów, katastru nieruchomości i ewidencji gruntów i budynków (§ 36 cytowanego rozporządzenia).

W przypadku gdy aktualizacja operatu ewidencyjnego wymaga wyjaśnienia zainteresowanych lub uzyskania dodatkowych dowodów, starosta przeprowadza w sprawie tej aktualizacji postępowanie administracyjne lub stosuje art. 22 ust. 3 ustawy z dnia 17 maja 1989 r. - Prawo geodezyjne i kartograficzne (tekst jednolity - dz. U. Nr 100/2000 poz. 1086 ze zm.), to jest zobowiązuje osobę zgłaszającą zmiany do dostarczenia dokumentów geodezyjnych, kartograficznych i innych niezbędnych do wprowadzenia zmian w ewidencji gruntów i budynków.

Ponieważ, jak wynika z przytoczonych przepisów, dokumentami niezbędnymi do wykazania w operacie ewidencji gruntów przebiegu granic, w sytuacji, gdy granice gruntów są sporne - są dokumenty przyjęte do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego sporządzone w postępowaniu rozgraniczeniowym (administracyjnym lub sądowym), rozstrzygające sprawę organy miały podstawy do zobowiązywania wnioskodawcy do złożenia wniosku o rozgraniczenie, a w jego wyniku ostatecznej decyzji o rozgraniczeniu albo prawomocnego postanowienia sądu rozgraniczającego sąsiadujące ze sobą nieruchomości stron. Ponieważ dokumentacja taka nie została złożona, starosta powiatowy, jako organ niewłaściwy do przeprowadzenia postępowania rozgraniczeniowego (por. art. 29 ust. 3 prawa geodezyjnego i kartograficznego), nie miał możliwości rozstrzygnięcia we własnym zakresie, wyłonionego w sprawie zagadnienia wstępnego w inny sposób, niż poprzez odmówienie zmiany przebiegu granicy działki nr 183 oraz 182 i 368. W efekcie przebieg tej granicy został pozostawiony według dotychczasowego stanu, a to na podstawie § 36 pkt 6 cytowanego rozporządzenia z dnia 29 marca 2001 r. Należy dodać, że dotychczasowy stan przedmiotowych granic, wynikły z aktualizacji ewidencji gruntów dokonanej w latach 1978-79, nie może być w niniejszym postępowaniu skutecznie kwestionowany. Jeżeli skarżący uważa, że bez własnej winy nie brał udziału w tamtym postępowaniu, może na podstawie art. 147 w zw. z art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. domagać się jego wznowienia, o ile spełnione zostaną pozostałe przesłanki wznowienia postępowania administracyjnego określone w rozdziale 12 działu II k.p.a. Przede wszystkim należy jednak pamiętać, na co trafnie zwróciły uwagę organy administracji obu instancji, że postępowanie ewidencyjne służy ewidencji bezspornych danych o gruntach, budynkach i lokalach i ma charakter informacyjny, a modernizacja, czy aktualizacja ewidencji gruntów nie służy do dokonywania zmian granic nieruchomości. Przepisy ustawy z 17 maja 1989 r. - Prawo geodezyjne i kartograficzne wyraźnie odróżniają regulacje prawne powiązane z ewidencją gruntów (art. 20-26) od problematyki rozgraniczania nieruchomości (art. 29-39). W pierwszym wypadku chodzi o naniesienie do ewidencji bezspornych danych o gruntach, budynkach i lokalach, co ma charakter informacyjny. Rozgraniczenie nieruchomości służy natomiast ustaleniu przebiegu granic między nimi przez określenie położenia punktów i linii granicznych, utrwalenie tych gruntów znakami granicznymi na gruncie i sporządzenia odpowiednich dokumentów. Ewidencja gruntów pełniąc funkcje informacyjno-techniczne nie rozstrzyga sporów o prawa do gruntów, ani nie nadaje tych praw. Rejestruje jedynie stany prawne ustalone w innym trybie lub przez inne organy orzekające. Stąd też poprzez żądanie wprowadzenia zmian w ewidencji nie można dochodzić ani udowadniać swoich praw właścicielskich czy uprawnień do władania nieruchomością (por. wyroki: WSA w Warszawie z dnia 21 lipca 2004,II SA 1456/03,LEX nr 158877,NSA z dnia 19 listopada 1999, II SA 1384/99,LEX nr 46228, NSA z dnia 20 sierpnia 1998,II SA 766/98,LEX nr 41298). Konsekwencją wskazanego charakteru postępowania ewidencyjnego jest to, że ani w niniejszym postępowaniu, ani w ewentualnie wznowionym postępowaniu dotyczącym aktualizacji ewidencji gruntów dokonanej w latach 1978-79, nie mogło dojść do ustalenia przebiegu spornej granicy pomiędzy nieruchomościami stron. Ponieważ bowiem przygraniczny pas grunty pomiędzy przedmiotowymi działkami jest ujawniony w księdze wieczystej Nr Kw. (...) jako działka nr 183, a w księdze wieczystej Nr Kw. (...) jako część działki nr 181 i 368, dokumentacja geodezyjna na podstawie której dokonano wpisów w dziale I księgi wieczystej Nr Kw. (...), nie mogła wystarczyć (jak chciał by wnioskodawca) do ustalenia granicy zgodnie z nią. Konieczne natomiast przy ujawnionym sporze granicznym jest rozgraniczenie sąsiadujących ze sobą nieruchomości stron.

Odnosząc się do szczegółowych zarzutów skargi dotyczących dokumentacji geodezyjnej, której w toku postępowania miały nie uwzględnić organy administracji publicznej, to należy przede wszystkim stwierdzić, że dokumentacja ta już, z racji daty jej sporządzenia (lata 1954, 1960 i 1964), nie mogła być podstawą aktualizacji ewidencji gruntów, skoro ewidencję tę założono w mieście P. później, bo w końcu lat 60-tych, a w końcu lat 70-tych ewidencja ta została zaktualizowana, w oparciu m.in. o protokolarne ustalenie stanu władania przedmiotowych działek. Ponadto dokumenty na które wskazał skarżący nie są wymienione w cytowanym przepisie § 36 rozporządzenia Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z dnia 29 marca 2001 r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków (Dz. U. Nr 38/2001 poz. 454 ze zm.), jako mogące być podstawą wykazania przebiegu granic, zwłaszcza spornych. Wreszcie dwa z tych dokumentów, tj. wyrys z planu inż. B. z 1954 r. i mapa sytuacyjna wykonana w 1960 r. przez S. B., nie mogły być podstawą aktualizacji ewidencji, ponieważ stanowiły jedynie graficzny obraz przedmiotowej nieruchomości, bez żadnych miar. Przez to zweryfikowanie wskazanych na nich linii i punktów granicznych - jest niemożliwe.

Skoro zatem podniesione w skardze zarzuty nie mogły odnieść zamierzonego skutku, a jednocześnie brak jest okoliczności, które z urzędu należałoby wziąć pod uwagę, Wojewódzki Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji wyroku na podstawie art. 151 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.).