Orzeczenia sądów
Opublikowano: www.nsa.gov.pl

Wyrok
Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach
z dnia 17 maja 2006 r.
II SA/Ke 665/05

UZASADNIENIE

Skład orzekający

Przewodniczący: Sędzia WSA Beata Ziomek.

Sędziowie WSA: Dorota Chobian (spr.), Dorota Pędziwilk-Moskal.

Sentencja

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 17 maja 2006 r. sprawy ze skargi Gminy Pińczów na decyzję Świętokrzyskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego w Kielcach z dnia 13 stycznia 2005 r. znak: RR.VI.7714-6/04 w przedmiocie odmowy wprowadzenia zmian w części graficznej ewidencji gruntów i budynków oddala skargę.

Uzasadnienie faktyczne

Decyzją z dnia 13 stycznia 2005 r. Świętokrzyski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego w Kielcach po rozpatrzeniu odwołania Burmistrza Miasta i Gminy Pińczów od decyzji Starosty Pińczowskiego z dnia 24 listopada 2004 r., orzekającej o odmowie wprowadzenia zmian w części graficznej ewidencji gruntów i budynków obręb Bogucice I, Gm. Pińczów, w odniesieniu do nieruchomości oznaczonej numerem działki 415 / dr / na podstawie art. 7b ust. 2 pkt 2 ustawy z dnia 17 maja 1989 r. - Prawo geodezyjne i Kartograficzne i art. 138 § 1 k.p.a. utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję.

W uzasadnieniu swojej decyzji organ II instancji wskazał, że wnioskiem z dnia 19 września 2003 r. Burmistrz Miasta i Gminy Pińczów zwrócił się do Starosty Pińczowskiego o doprowadzenie aktualnej mapy ewidencji gruntów do zgodności z mapą ewidencyjną z 1969 r. w odniesieniu do nieruchomości oznaczonej jako działka nr 415, będącej własnością Gminy Pińczów, uzasadniając tę prośbę tym, że "granice przedmiotowej nieruchomości na mapie z 1969 r. biegną w linii prostej, natomiast na mapie sporządzonej w 1999 r. zostały przedstawione w linii łamanej". Wnioskodawca podniósł także, że w oparciu o mapę ewidencyjną z 1969 r. zostały wydane akty własności ziemi oraz założone księgi wieczyste dla nieruchomości graniczących z drogą nr 415.

Decyzją z dnia 31 grudnia 2003 r. Starosta Pińczowski orzekł o odmowie wprowadzenia zmian uznając, iż żądania przez wnioskodawcę zmiana może być przeprowadzona tylko w postępowaniu rozgraniczeniowym a nie ewidencyjnym. Na skutek złożonego odwołania organ II instancji uchylił tę decyzję, uznając, iż zgromadzony materiał dowodowy nie jest wystarczający do podjęcia właściwej decyzji. Przy ponownym rozpoznaniu sprawy organ I instancji zawiesił postępowanie do czasu rozstrzygnięcia zagadnienia polegającego na ustaleniu granicy prawnej w postępowaniu rozgraniczeniowym. Ponieważ żadna ze stron nie wyraziła zgody na przeprowadzenie takiego postępowania organ II instancji uchylił postanowienie o zawieszeniu postępowania a Starosta Pińczowski decyzją z dnia 24 listopada 2004 r. ponownie odmówił wprowadzenia zmian. W odwołaniu Burmistrz Miasta i Gminy Pińczów podniósł, iż zaistniałe nieprawidłowości w przebiegu granicy działki nr 415 są wynikiem błędów popełnionych przy sporządzaniu mapy ewidencji gruntów w 1999 r. i winny być usunięte w postępowaniu administracyjnym. Rozpatrując to odwołanie Świętokrzyski Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego ustalił, iż mapa ewidencji gruntów dla obrębu Bogucice I została wykonana w 1969 r. Na mapie tej przedmiotowa nieruchomość oznaczona była numerem 490 o pow. o,21 ha i miała szerokość 9 metrów na całej długości. W 1981 r. wskutek częściowo przeprowadzonego scalenia powstała nowa mapa ewidencyjna w skali 1:5000, na której przedmiotowa droga została oznaczona numerem 415, natomiast jej szerokość i powierzchnia nie uległy zmianie. W 1999 r. Wojewódzkie Biuro Geodezji i terenów Rolnych w Kielcach na zlecenie Starosty Pińczowskiego wykonało mapę numeryczną wsi Bogucice I, na której granice działki 415 / dr / przedstawiono według faktycznego stanu użytkowania na gruncie. Według tego stanu zostały przedstawione także granice działek przyległych do drogi 415 to jest granice działek nr 416,414,413/7. 413/3 i 635, pomimo, że ich stan prawny wynikający z aktów uwłaszczeniowych był odmienny, to jest określony zgodnie z mapą z 1969 r.

Na podstawie art. 2a ust. 2 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych Gmina Pińczów stała się właścicielem drogi nr 415. Do wniosku o założenie księgi wieczystej na przedmiotową nieruchomość Gmina Pińczów przedłożyła Uchwałę Nr XIV ( 138/86Wojewódzkiej Rady Narodowej, uchwałę Nr XVII/139/2000 Rady Miejskiej w Pińczowie z dnia 14 kwietnia 2000 r. oraz wypis i wyrys z dnia 5 maja 2000 r. z mapy ewidencyjnej sporządzonej w 1999 r. to jest zgodnie ze stanem użytkowania na gruncie / KW 26770). Powołując się na orzeczenie SN z dnia 16 maja 2002 r. sygn. IV CKN 1071/2000, zgodnie z którym ostateczna decyzja wojewody stwierdzająca nabycie z mocy prawa własności zajętej pod drogę publiczną przez Skarb Państwa lub jednostkę samorządu terytorialnego, na podstawie art. 73 ust. 1 i 3 ustawy z dnia 13 października 1998 r. przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną/ Dz. U. Nr 133 poz. 872 / stanowi wyłączny dowód własności, Gmina Pińczów przed złożeniem wniosku do Sądu Rejonowego w Pińczowie o założenie księgi wieczystej dla działki nr 415 winna zlecić sporządzenie dokumentacji geodezyjnej, celem udokumentowania zajętości pasa drogowego na dzień 31 grudnia 1998 r. a następnie wystąpić do Wojewody Świętokrzyskiego o przyznanie jej prawa stosowną decyzją. W świetle bowiem ustawy z dnia 13 października 1998 r. nabycie z mocy prawa przez uprawnione podmioty prawa własności nieruchomości następuje po spełnieniu następujących przesłanek: nieruchomość pozostawała w dniu 31 grudnia 1998 r. we władaniu tych jednostek, nie stanowiła własności tych jednostek i była zajęta pod drogę publiczną. Gmina Pińczów nie dopełniła formalności wymaganych powołaną ustawą, a więc zgodnie z zapisem w KW 26770 jest właścicielem drogi 415 w granicach wykazanych na załączonej do księgi mapie ewidencyjnej z 1999 r. Założenie księgi wieczystej w oparciu o przepis art. 2a ustawy o drogach było działaniem niewłaściwym i doprowadziło do skomplikowanej sytuacji prawnej, tym bardziej, że I. D., współwłaścicielka działki nr 416, zgłosiła w Urzędzie Miejskim w Pińczowie zmianę istniejącego ogrodzenia drewnianego na wykonane z elementów betonowych, zezwolenie takie otrzymała, mimo, że organ przyjmujący zgłoszenie był jednocześnie zarządcą drogi i nie skorzystał z przysługującego mu prawa. Nowe ogrodzenie wkreślono na mapie w odległości 4 m od istniejącego budynku mieszkalnego. I. D. oświadczyła, że użytkuje działkę nr 416 w takich granicach, jak obecnie od kilkudziesięciu lat i nie zgadza się na jej zmianę. Świadczy to o ostrym konflikcie granicznym, który w obecnej chwili nie może zostać rozwiązany w postępowaniu ewidencyjnym. Burmistrz Miasta i Gminy Pińczów nie może żądać od organu prowadzącego ewidencję przywrócenia granic drogi 415 zgodnie z mapą ewidencyjną z 1969 r. ponieważ stan prawny nieruchomości wynika z KW 26770, gdzie granice drogi określone zostały według mapy sporządzonej w 1999 r., to jest zgodnie ze stanem użytkowania na gruncie. Strona powinna rozważyć możliwość zmiany przebiegu granicy nieruchomości w innym postępowaniu, dającym możliwość zmiany stanu prawnego przedmiotowej nieruchomości.

W skardze na tę decyzję Gmina Pińczów domagała się jej uchylenia jako naruszającej prawo, to jest § 46 ust. 1 i 2, § 47 ust. 3, i § 49 ust. 1 pkt 4 Rozporządzenia Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z dnia 29 marca 2001 r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków. Skarżąca zarzuciła, iż tłumaczenie, że Gmina ma założoną księgę wieczystą na podstawie mapy numerycznej jest tylko częściowo zasadne, gdyż Starostwo Powiatowe w Pińczowie sprzedało błędnie wykonaną mapę, a po drugie działki przyległe do drogi mają założoną księgę wieczystą na podstawie mapy z 1969 r. Założenie księgi wieczystej odbyło się zgodnie z art. 2a w zw. z art. 51 ust. 1 pkt 2 ustawy o drogach publicznych. Powołany wyrok SN nie dotyczy tych przepisów. Sugerowanie konfliktu granicznego jest próbą pozbycia się sprawy i przerzuceniem odpowiedzialności i kosztów na podmiot, który nie miał wpływu na błędnie wykonaną mapę. "W uzasadnieniu podnosi się" temat związany z prawem budowlanym, nie mający żadnego znaczenia w niniejszej sprawie. Zmianę w ewidencji gruntów i budynków w 1999 r. Starosta wprowadził z rażącym naruszeniem § 46 ust. 1 i 2 Rozporządzenia z dnia 29 marca 2001 r. polegającym na tym, że zmiana została wprowadzona bez przeprowadzenia postępowania administracyjnego, czym naruszono przepis § 47 ust. 3. Nadto Starosta wprowadzając zmianę w ewidencji gruntów w 1999 r. nie powiadomił osób i organów o których mowa w § 49 cytowanego Rozporządzenia, czym uniemożliwił im ewentualne odwołanie. Wydając obecnie decyzję Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego sankcjonuje bezprawne działanie Starosty i odmawia wprowadzenia zmian mających na celu przywrócenie stanu prawnego sprzed 1999 r.

W odpowiedzi na tę skargę Świętokrzyski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego wniósł o jej oddalenie, wywodząc jak w uzasadnieniu swojej decyzji i dodatkowo wskazując, iż operat z opracowania mapy numerycznej wykonanej w 1999 r. dla obrębu Bogucice I Gm. Pińczów został przyjęty do zasobu geodezyjno kartograficznego w Pińczowie pod nr 2914-164/99, w związku z czym stanowił podstawę do aktualizacji ewidencji gruntów zgodnie § 30 rozporządzenia z dnia 17 grudnia 1996 r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków.

Uzasadnienie prawne

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje:

Skarga nie zasługuje na uwzględnienie.

Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153/2002 poz. 1269 z późn. zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Sądowa kontrola legalności decyzji administracyjnych sprawowana jest w granicach sprawy, a rozstrzygając o zasadności skargi sąd nie jest związany jej zarzutami ani wnioskami oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi).

Dokonując tak rozumianej oceny zaskarżonej decyzji, Wojewódzki Sąd Administracyjny nie dopatrzył się naruszeń prawa skutkujących koniecznością uchylenia lub stwierdzenia nieważności decyzji będącej przedmiotem skargi (art. 145 § 1 ustawy o p.p.s.a.).

Odnosząc się do zawartych w skardze zarzutów to na wstępie wskazać należy, iż zgodnie z utrwalonym orzecznictwem Naczelnego Sądu Administracyjnego ewidencja gruntów ma znaczenie jedynie informacyjno-techniczne, odzwierciedlające określony bezspornie stan faktyczny i prawny ( por. m.in. wyrok NSA z dnia 4 marca 1999 r. sygn. II SA 17/99 LEX nr 46214); rejestr ewidencji gruntów ma charakter deklaratoryjny, a nie konstytutywny, co oznacza, że nie kształtuje nowego stanu prawnego nieruchomości, a jedynie potwierdza stan prawny nieruchomości zaistniały wcześniej/ wyrok NSA z dnia 7 kwietnia 1999 r. sygn. II SA 119/99 Lex nr 46215/; organy ewidencyjne rejestrują jedynie stany prawne ustalone w innym trybie lub przez inne organy orzekające./ por. wyrok NSA z dnia 19 stycznia 1998 r. sygn. akt II SA 1231/97 Lex nr 41277/ Skarżąca występując w 2003 r. z wnioskiem o uaktualnienie mapy ewidencji gruntów nie przedstawiła żadnych dokumentów, które mogłyby stanowić podstawę do dokonania takiej zmiany.

W szczególności taką podstawą nie może być w świetle przepisów § 46ust. 2 Rozporządzenia Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z dnia 29 marca 2001 r. fakt, iż przed 1999 r. działka oznaczona nr 45 a stanowiąca drogę miała inny kształt i inne granice ewidencyjne niż obecnie. Skarżąca, aby skutecznie domagać się wprowadzenia zmiany, powinna stosownymi dokumentami wykazać, iż aktualnie istniejący stan w ewidencji gruntów jest niezgodny ze stanem prawnym. Tego skarżąca Gmina nie uczyniła. Jedynym dowodem potwierdzającym przysługujący jej do nieruchomości tytuł własności jest odpis z księgi wieczystej KW nr 26770,w której Gmina Pińczów ujawniona jest jako właściciel tej nieruchomości. Zgodnie z art. 3 ustawy o księgach wieczystych hipotece z wpisu tego wynika jedynie domniemanie, iż jest on jest on zgodny z rzeczywistym stanem prawnym. Jednakże wpis ten nie może stanowić podstawy do zmiany w ewidencji gruntów granic i powierzchni działki i to z kilku powodów. Po pierwsze, dołączona do tej księgi mapa przedstawia granice nieruchomości i jej powierzchnię według stanu wynikającego z mapy numerycznej z 1999 r., po drugie stosownie do art. 26 ust. 1 ustawy o księgach wieczystych i hipotece, to właśnie dane z ewidencji gruntów są podstawą oznaczenia nieruchomości w księdze wieczystej. Aby było możliwe prawidłowe ustalenie przebiegu granicy prawnej nieruchomości konieczne jest zbadanie tytułu własności. Wbrew zarzutom podnoszonym przez skarżącą art. 2a ustawy z 21 marca 1985 r. o drogach publicznych/tekst jedn. Dz. U. Nr 204 za 2004 r. poz. 2086 ze zm.) nie może stanowić jej tytułu własności do działki nr 45 ( w tym miejscu wskazać należy, iż sąd nie podziela zawartego w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji ustalenia, że na podstawie tego przepisu Gmina Pińczów stała się właścicielem nieruchomości).Przepis ten bowiem dotyczy kwestii własności drogi w rozumieniu art. 4 pkt 2 tej ustawy / czyli własności drogi jako budowli wraz z drogowymi obiektami inżynierskimi, urządzeniami oraz instalacjami, stanowiącą całość techniczno-użytkową, przeznaczoną do prowadzenia ruchu drogowego, zlokalizowaną w pasie drogowym/, nie reguluje natomiast kwestii własności gruntu pod tak rozumianą drogą. Dlatego też zasadnie organ II instancji wskazał, iż Gmina powinna była wystąpić do Wojewody o wydanie decyzji, o jakiej mowa w art. 73 ust. 3 ustawy z dnia 13 października 1998 r. przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną. Taka decyzja wraz z mapą przedstawiającą przebieg granic nieruchomości według stanu władania tą nieruchomością przez Gminę Pińczów w dniu 31 grudnia 1998 r. mogłaby stanowić podstawę do aktualizacji ewidencji gruntów, o ile oczywiście z mapy tej wynikałoby, że skarżąca w dniu 31 grudnia 1998 r. władała działką nr 415 w innych granicach, aniżeli włada nią aktualnie.

Zawarte w skardze zarzuty dotyczące tego, że Starosta w 1999 r. wprowadzając zmianę w ewidencji gruntów naruszył § 46 i 47 Rozporządzenia Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa nie mogą być uznane za uzasadnione chociażby z tego powodu, że przepisy tego rozporządzenia weszły w życie dopiero w czerwcu 2001 r. podczas, gdy aktualizacja była dokonywana w 1999 r. Ponadto przedmiotem postępowania przed organami administracji, zakończonego wydaniem zaskarżonej decyzji było rozpoznanie wniosku skarżącej o aktualizację mapy ewidencyjnej, nie zaś ocena prawidłowości wprowadzonych zmian w 1999 r.

Również za niezasadny uznać należy zarzut, iż organy w niniejszej sprawie "sugerują" konflikt graniczny w celu "pozbycia się sprawy". W świetle okoliczności, iż skarżąca domaga się wprowadzenia takich zmian w ewidencji, na które nie wyraża zgody właścicielka nieruchomości sąsiedniej, zarzucając, iż aktualnie istniejący stan na gruncie istnieje od kilkudziesięciu lat, za prawidłowe należy uznać ustalenia organu, iż na gruncie faktycznie istnieje spór graniczny. Przepisy ustawy z 17 maja 1989 r. - Prawo geodezyjne i kartograficzne wyraźnie odróżniają regulacje prawne powiązane z ewidencją gruntów od problematyki rozgraniczenia nieruchomości. W pierwszym przypadku chodzi o naniesienie do ewidencji bezspornych danych o gruntach, co ma charakter informacyjny, rozgraniczenie natomiast służy ustaleniu przebiegu granic między nimi przez określenia położenia punktów i linii granicznych. Niniejsza sprawa należy do pierwszej kategorii spraw, co oznacza, iż w tym postępowaniu niedopuszczalne było rozstrzyganie jakiegokolwiek sporu granicznego. Nie można bowiem na podstawie wprowadzanych zmian w ewidencji gruntów dochodzić czy też udowadniać tytułów prawnych ( por. wyrok NSA z dnia 17 lutego 1993 r. sygn. akt II SA 1155/92)

Uwzględniając powyższe należy stwierdzić, że rozstrzygające w sprawie organy administracji przeprowadziły postępowanie zgodnie z obowiązującymi przepisami, dokonały w jego wyniku niewadliwych ustaleń stanu faktycznego, a wydane przez nie decyzje nie budzą wątpliwości co do ich zgodności z prawem.

Skoro zatem podniesione w skardze zarzuty nie mogły odnieść zamierzonego skutku, a jednocześnie brak jest okoliczności, które z urzędu należałoby wziąć pod rozwagę, Wojewódzki Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji na podstawie art. 151 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270).