Orzeczenia sądów
Opublikowano: www.nsa.gov.pl

Wyrok
Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach
z dnia 13 grudnia 2005 r.
II SA/Ke 661/05

UZASADNIENIE

Skład orzekający

Przewodniczący: Sędzia WSA Dorota Chobian (spr.).

Sędziowie WSA: Renata Detka, Asesor Sylwester Miziołek.

Sentencja

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 13 grudnia 2005 r. sprawy ze skargi E. Z. - Firma"A" na decyzję Wojewody z dnia (...)znak: (...) w przedmiocie koncesji na wydobywanie piasku oddala skargę.

Uzasadnienie faktyczne

Decyzją z dnia (...) Wojewoda po rozpatrzeniu odwołania E. G. od decyzji Starosty z dnia (...) w sprawie udzielenia E. Z. działającej pod nazwą Firma"A" koncesji na wydobywanie piasków ze złoża"P" położonego w obrębie działek Nr 56/2 i 57/2 w miejscowości P. na podstawie art. 103a ust. 4 ustawy z dnia 4 lutego 1994 r. Prawo geodezyjne i górnicze (Dz. U. Nr 27 poz. 96 ze zm.) oraz art. 138 § 2 k.p.a. uchylił zaskarżoną decyzję w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji.

W uzasadnieniu swego rozstrzygnięcia Wojewoda wskazał, iż zaskarżoną decyzją Starosta na wniosek z dnia 7 maja 2004 r. udzielił koncesji na wydobycie piasku uzasadniając swoją decyzję tym, iż złoże"P." w całości zlokalizowane jest na terenie należącym do przedsiębiorcy. Stanowi ono niewielki fragment udokumentowanego złoża"P.", z którego zostało wydzielone przez opracowanie dokumentacji geodezyjnej dla tego złoża oraz dodatku nr 2 do dokumentacji złoża"P.". Eksploatacja złoża"P." nie będzie stanowić zagrożenia dla złoża"P.". W toku postępowania o udzielenie koncesji uzyskano wymagane uzgodnienia, to jest Wójta Gminy (postanowienie z dnia (...),w którym wzięto pod uwagę opracowywany miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego terenu), Dyrekcji Okręgowego Urzędu Górniczego (postanowienie z dnia (...)), Wojewody (postanowienie z dnia (...)), Prezesa Wyższego Urzędu (postanowienie z dnia (...) w zakresie wyznaczania granic i terenu górniczego dla złoża"P.").

W odwołaniu od decyzji organu I instancji E. G. podniósł, iż nie zgadza się na uruchomienie piaskowni w sąsiedztwie lasu i na terenach leśnych w obrębie otuliny Nadnidziańskiego Parku Krajobrazowego, gdyż spowoduje to dalszą dewastację środowiska i że przy założeniu wydobycia piasku do głębokości 8 m nie jest możliwa eksploatacja złoża w granicach wyznaczonego obszaru górniczego i jest to zamierzony manewr pozwalający na eksploatację piasków na całej działce i że nie zgadza się na dopuszczenie eksploatacji na odległości 6 m od granicy lasu, gdyż odległość ta powinna być zgodna z PN-G-02100 i wynosić docelową wysokość drzew, to jest 25 m oraz, że jako strona postępowania nie otrzymał opinii i postanowień organów opiniujących, przez co został pozbawiony prawa do wniesienia uwag i zastrzeżeń. Ponadto podtrzymał wcześniej zgłoszone przez siebie zarzuty dotyczące tego, że Gmina nie ma opracowanego planu zagospodarowania przestrzennego, więc koncesja winna być udzielona po wydaniu decyzji lokalizacyjnej, że teren wyrobiska po dawnej nielegalnej eksploatacji przylegający do lasu na odległości ok. 1,5 - 2 m winien zostać wyrównany przed uzyskaniem koncesji, inwestor powinien zostać zobowiązany trwałego wydzielenia terenu przeznaczonego na pas ochronny i ustalenia linii rozgraniczającej ten pas w odległości 25 m od istniejącego na działce Nr 58 lasu. Ponadto na inwestora należy nałożyć obowiązek opracowania raportu w sprawie oddziaływania na środowisko i demontażu słupów żelbetowych postawionych w granicy działek, zakazania mu wykonania ogrodzenia w tym miejscu oraz zobowiązania go do opracowania projektu rekultywacji.

Odnosząc się do tych zarzutów organ I instancji wskazał, iż niektóre z nich są uzasadnione. Mianowicie w sprawie tej organ I instancji nie zapewnił stronom czynnego udziału w postępowaniu na etapie dokonywania uzgodnień dotyczących udzielenia koncesji, bowiem występując do organów uzgodnieniowych o zajęcie stanowiska, nie poinformował o tym stron postępowania naruszając w ten sposób art. 106 § 2 k.p.a. Również postanowienia organów uzgadniających nie zostały doręczone wszystkim stronom, przez co naruszono przepis art. 125 § 1 k.p.a. i w takim stanie rzeczy strony te mogą żądać wznowienia postępowania w części dotyczącej uzgodnienia stanowisk stosownie do art. 145 § 1 pkt 4 oraz 147 k.p.a.

Wójt Gminy uzgodnił udzielenie koncesji na wydobycie piasku jednakże z uzasadnienia jego postanowienia wynika, że od 1 stycznia 2004 r. Gmina nie posiada planu zagospodarowania przestrzennego, a nowy plan jest w trakcie opracowywania. Organ I instancji wydając koncesję nie wyjaśnił, czy plan ten został opracowany, kiedy i gdzie został ogłoszony, a więc czy jest obowiązujący jako przepis prawa miejscowego. Organ nie zbadał także, czy istnieje decyzja o warunkach zabudowy dla tego terenu, aby w sposób nie budzący wątpliwości wyjaśnić zgodność projektowanej inwestycji z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego lub decyzją o warunkach zabudowy.

Organ I instancji nie wyjaśnił także kwestii odległości, jaka powinna być zachowana między granicą lasu na działce Nr 58 a górną krawędzią wyrobiska, które powstanie w związku z projektowaną eksploatacją złoża. Przyjęte w tej części rozwiązanie w zaskarżonej decyzji, zobowiązujące przedsiębiorcę do wyznaczenia pasów ochronnych między lasem a docelowym wyrobiskiem zgodnie z Polską Normą PN-G-02100 o szerokości równej docelowej wysokości drzew, jednak nie mniejszej niż 6 m, jest wadliwe. Organ koncesyjny, o ile wymaga zastosowania tej normy, powinien wyjaśnić, jaka to powinna być odległość, gdyż norma jej nie precyzuje i nie można tego obowiązku scedować na przedsiębiorcę. Ustalenie odległości wyrobiska od lasu jest istotne ze względu na potrzebę ochrony lasu. Bezpieczna odległość winna być precyzyjnie określona przez organ I instancji, zarówno w sytuacji stosowania PN-G-02100, jak i w przypadku jej pominięcia. Pomocna w tym zakresie powinna być opinia biegłych, organów właściwych w sprawie lasów itp.

Ustalenie docelowej odległości wyrobiska od lasu ma również istotne znaczenie z tego względu, że decyduje praktycznie o dopuszczalnym zakresie eksploatacji złoża, a w efekcie o ilości zasobów możliwych do wydobycia. Udokumentowane złoże"P." na przeważającej długości jest bardzo wąskie (20-30 m). Wschodnia granica złoża i obszaru górniczego, a więc dopuszczalna przepisami prawa geodezyjnego i górniczego granica eksploatacji przebiega w odległości 6 m od zalesionej działki Nr 58.W przypadku konieczności zachowania większej odległości niż 6 metrów wyrobiska od lasu zmniejsza się dopuszczalny zakres eksploatacji złoża oraz ilość możliwych do wydobycia zasobów. Brak precyzyjnego określenia przestrzeni, w granicach której ma być prowadzona działalność objęta koncesją oraz ilość zasobów złoża możliwych do wydobycia narusza przepis art. 22 pkt 2 oraz 25 ust. 1 ustawy Prawo geodezyjne i górnicze. Ponadto złoże"P." udokumentowane zostało do głębokości 8-10 m poniżej powierzchni terenu. Zgodnie z koncesją jego eksploatacja ma być prowadzona do rzędnej 189,7 m n.p.m. Zarówno w sąsiedztwie lasu, jak i w jego obrębie znajdują się wyrobiska po dawnej eksploatacji piasku, w których rzędne spągów wynoszą od 191,5 do 194,7 m n.p.m. Oznacza to, że w przypadku eksploatacji złoża do rzędnej 189,7 m n.p.m. powstaną wyrobiska o głębokości od 1,8 m do 5 m w odniesieniu do istniejących już wyrobisk, co prowadziłoby do dalszej dewastacji tego terenu. Kwestia ta równie powinna być wyjaśniona przez organ I instancji, zwłaszcza że ograniczenia dotyczące zarówno poziomego, jak i pionowego zakresu eksploatacji mogą wynikać z miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (jeśli istnieje) lub decyzji o warunkach zabudowy terenu.

Pozostałe zarzuty i wnioski składane przez E. G. Wojewoda Świętokrzyski uznał za niezasadne. W szczególności wskazał, iż działalność objęta koncesją,skoro dotyczy wydobywania kopalin pospolitych metodą odkrywkową ze złoża nieprzekraczającego 2 ha powierzchni i wydobyciu do 20.000 m-rocznie bez używania materiałów wybuchowych nie wymaga sporządzenia raportu oddziaływania na środowisko oraz że w postępowaniu o wydanie koncesji nie mogą być rozpatrywane kwestie dotyczące dostępu do działki Nr 58 z terenu działki Nr 57/2, zakazu wykonywania ogrodzenia i nakazu usunięcia słupów żelbetowych, a także obowiązku sporządzenia i uzgodnienia projektu rekultywacji. Kwestie te bowiem są rozpatrywane w innym trybie, na podstawie odrębnych przepisów prawa i nie można o nich orzekać w decyzji koncesyjnej.

Decyzję tę zaskarżyła E. Z. działająca pod nazwa Firma"A" domagając się jej uchylenia. W skardze skierowanej do Sądu zarzuciła naruszenie prawa procesowego - art. 8,9 i 80 k.p.a. polegające na tym, że w toku postępowania organ II instancji zmienił swoje stanowisko odnośnie tego, iż stroną postępowania uzgodnieniowego powinni być także inni uczestnicy postępowania, a nie tylko inwestor, zwłaszcza że z literalnego brzmienia art. 106 § 2 k.p.a. wynika, że organ powiadamia stronę, nie zaś strony danego postępowania. Naruszenie art. 80 k.p.a. zdaniem skarżącej polega na tym, iż organ II instancji bezzasadnie uznał, iż organ I instancji nie wyjaśnił kwestii odległości, jaka powinna być zachowana między granicą lasu a górną krawędzią wyrobiska oraz że niedookreślenie tej odległości skutkuje błędnym określeniem przestrzeni, w granicach której ma być prowadzona działalność oraz ilość złoża możliwych do wydobycia. Zdaniem skarżącej kwestie te zostały w sposób wyczerpujący określone w decyzji, żadnych bowiem uwag w tym zakresie nie poczynił ani Okręgowy Urząd Górniczy, ani też wcześniej Wojewoda. Wprowadzając niezasadnie dodatkowe obostrzenia organ II instancji naruszył art. 80 k.p.a. Również argument o dalszej dewastacji terenu górniczego w wyniku pogłębienia istniejących wyrobisk jest chybiony, skoro takiego zagrożenia nie potwierdziły żadne opinie czy uzgodnienia.

W odpowiedzi na skargę Wojewoda, domagając się jej oddalenia, podtrzymał swoje stanowisko dodatkowo wskazując, że już po wydaniu zaskarżonej decyzji E. G. złożył zażalenia na postanowienia organów uzgadniających i postępowanie w tych sprawach nie zostało zakończone. Odnośnie zarzutu naruszenia art. 80 k.p.a. organ II instancji wskazał, iż kwestia dotycząca odległości wyrobiska od lasu oraz przekształceń terenu w związku z eksploatacją (dewastacja terenu) nie były przedmiotem jego uzgodnienia, są to bowiem sprawy z zakresu ochrony środowiska, dla których właściwym jest przy inwestycjach nie przekraczających 2 ha Starosta.

Uzasadnienie prawne

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga nie zasługuje na uwzględnienie.

Wbrew zawartym w niej zarzutom zaskarżona decyzja nie narusza ani prawa materialnego, ani też procesowego.

Zgodnie z art. 138 § 2 k.p.a. organ odwoławczy może uchylić zaskarżona decyzje w całości i przekazać do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji, gdy rozstrzygnięcie sprawy wymaga uprzedniego przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w całości lub w znacznej części.

W niniejszej sprawie Wojewoda szczegółowo wskazał, co w świetle obowiązujących przepisów wymaga wyjaśnienia, a co za tym idzie przeprowadzenia stosownego postępowania. Wbrew podniesionym w skardze zarzutom stanowisko Wojewody, iż organ I instancji nie wyjaśnił wszystkich istotnych dla wydania koncesji kwestii jest uzasadnione.

Przede wszystkim wskazać należy, iż zgodnie z art. 16 ust. 5 ustawy Prawo górnicze i geodezyjne w brzmieniu obowiązującym w dacie wydawania decyzji zarówno przez organ I, jak i II instancji, uzgodnienie z wójtem następuje na podstawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, a w razie braku takiego planu stosuje się odpowiednio przepisy o ustalaniu warunków zabudowy i zagospodarowania terenu. Tak więc, gdy nie ma planu zagospodarowania, inwestor powinien dysponować decyzją o warunkach zabudowy. Tymczasem z akt sprawy nie wynika, czy inwestor taką decyzję otrzymał. Wójt Gminy natomiast wydając w dniu (...) postanowienie uzgodnieniowe w trybie art. 106 k.p.a. w uzasadnieniu wprost wskazał, iż od 1 stycznia 2004 r. Gmina nie posiada planu zagospodarowania przestrzennego, a taki plan jest dopiero w trakcie opracowywania. Nie bez znaczenia jest to, iż jako podstawę prawną swego uzgodnienia oprócz art. 106 k.p.a. Wójt Gminy powołał tylko art. 16 ust. 3 pkt 4 ustawy z 4 lutego 1994 r. Prawo górnicze i geodezyjne, nie powołał natomiast ust. 5 tego artykułu, co mogłoby oznaczać, iż organ I instancji w ogóle takim uzgodnieniem nie dysponował. Stosownie bowiem do art. 16 ust. 3 pkt 4 wójt na podstawie tego przepisu dokonuje uzgodnienia w odniesieniu do tych zagadnień, które są objęte wszelkimi zadaniami własnymi gminy. Natomiast ust. 5 art. 16 dotyczy tylko uzgodnienia pod kątem zgodności z planem zagospodarowania przestrzennego.

Słusznie także Wojewoda wskazał, iż organ I instancji naruszył art. 106 § 2 k.p.a. W świetle utrwalonego już orzecznictwa NSA, jak i doktryny, nie może budzić wątpliwości to, iż postępowanie uzgodnieniowe, o jakim mowa w art. 106 k.p.a., stanowi element postępowania administracyjnego prowadzonego w danej sprawie, dlatego też mają do niego zastosowanie m.in. art. 7 i 10 k.p.a., z których wynika konieczność należytego rozpoznania sprawy, z czym wiąże się obowiązek zapewnienia wszystkim stronom możliwości czynnego udziału w każdym stadium postępowania (por. m.in. wyrok NSA z 30 grudnia 1999 r., IV SA 1695/97, a dnia 5 października 2001, V SA 3368/00, komentarz B. Adamiak i J.Borkowski do Kodeksu Postępowania Administracyjnego - Wydanie 7, Wydawnictwo CH Beck W-wa 2005, str. 498). Tak więc nie można zgodzić się ze skarżącą, iż skoro w art. 106 § 2 mowa jest o zawiadomieniu strony a nie stron oznacza to, iż w niniejszej sprawie stosownie do tego przepisu organ I instancji miał obowiązek zawiadomić tylko ją jako inwestora. Podnieść należy, iż na znajdujących się w aktach postanowieniach uzgodnieniowych brak jest adnotacji, iż są one ostateczne. W uchwale z dnia 9 listopada 1998 r. wydanej w składzie 7 sędziów Naczelny Sąd Administracyjny wskazał, iż jeżeli przepis prawa uzależnia wydanie decyzji od zajęcia stanowiska przez inny organ wydanie decyzji przed rozpatrzeniem zażalenia na postanowienie w przedmiocie zajęcia stanowiska, o którym mowa w art. 106 § 5 k.p.a. narusza art. 106 § 1 k.p.a. (ONSA 1999/1/7). Jak zaś wynika z pisma Wojewody z dnia 20 lipca 2005 r. jego postanowienie uzgodnieniowe zostało zaskarżone do Ministra (a z kolei decyzja tego organu została następnie zaskarżona do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego).

Zarzut skarżącej, iż organ II instancji naruszył przepisy art. 8, 9 i 80 k.p.a. jest zupełnie bezpodstawny. Pomijając wcześniejsze wywody dotyczące interpretacji. art. 106 k.p.a. i tego, kto jest stroną postępowania uzgodnieniowego, to wskazać należy, iż Wojewoda wydając postanowienie uzgodnieniowe w trybie art. 106 k.p.a. właśnie dlatego to swoje rozstrzygnięcie doręczyć tylko skarżącej z pominięciem innych uczestników postępowania, że starosta zwracając się o uzgodnieni projektu decyzji udzielającej koncesji na wydobywanie piasku nie poinformował o tym pozostałych stron ani też organów współdziałających o tym, iż w toczącym się przed nim postępowaniu oprócz inwestora biorą udział także inne strony. Na to naruszenie art. 106 § 2 k.p.a. organ II instancji wskazał w uzasadnieniu swojej decyzji.

Chybiony jest także zarzut, jakoby Wojewoda w swojej decyzji wprowadził w sposób niezasadny. nowe dodatkowe obostrzenia. Organ ten bowiem wydając postanowienie uzgodnieniowe wypowiadał się tylko co do pewnego wycinka materii związanej z wydaniem koncesji. Natomiast orzekając jako organ II instancji Wojewoda miał obowiązek ocenić całościowo prawidłowość decyzji starosty i słusznie uznał, że nie odpowiada ona wymogom prawa. Nie określa bowiem w sposób jednoznaczny szerokości pasa gruntu oddzielającego krawędzi wyrobiska od lasu rosnącego na nieruchomości sąsiedniej, należącej do E. G., a kwestia ta z kolei ma istotne znaczenie dla prawidłowego określenia granic obszaru i terenu górniczego oraz zasobów złoża kopalin możliwych do wydobycia, czego wymaga art. 25 ust. 1 Prawa górniczego i geodezyjnego. Wbrew zarzutom skarżącej w uzasadnieniu swej decyzji Wojewoda wskazał także na czym polega zagrożenie dewastacyjne tego terenu, a co wymaga należytego wyjaśnienia przez organ I instancji.

Skoro zaskarżona decyzja nie narusza prawa, skarga jako nieuzasadniona podlegała oddaleniu, o czym Wojewódzki Sąd Administracyjny orzekł na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153 poz. 1270 ze zm.).