Orzeczenia sądów
Opublikowano: www.nsa.gov.pl

Wyrok
Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach
z dnia 8 czerwca 2006 r.
II SA/Ke 631/05

UZASADNIENIE

Skład orzekający

Przewodniczący: Sędzia WSA Renata Detka.

Sędziowie WSA: Dorota Chobian, Dorota Pędziwilk-Moskal (spr.).

Sentencja

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 8 czerwca 2006 sprawy ze skargi A Sp. z o.o. w K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia (...) nr (...) w przedmiocie kary pieniężnej za zajęcie pasa drogowego oddala skargę.

Uzasadnienie faktyczne

Zaskarżoną decyzją z dnia (...) znak (...) Samorządowe Kolegium Odwoławcze, po rozpatrzeniu odwołania A sp. z o.o. w K., utrzymało w mocy decyzję z dnia (...) znak (...)Dyrektora Miejskiego Zarządu Dróg w K. nakładającą na ww. Spółkę karę pieniężną w wysokości 5.940 zł za zamieszczenie bez zezwolenia zarządu drogi tablicy reklamowej w pasie drogowym ulicy R. tj. za samowolne zajęcie pasa drogowego w okresie od 16 grudnia 2003 r. do 14 stycznia 2004 r.

W motywach zaskarżonego rozstrzygnięcia organ wskazał, że 11 grudnia 2003 r. pracownicy Miejskiego Zarządu Dróg w K. dokonali przeglądu ulic Miasta K. pod względem prawidłowości zajęcia pasów drogowych w celach reklamowych. W wyniku podjęcia ww. czynności stwierdzono, że w pasie drogowym ul. R. umieszczona została bez zezwolenia MZD w K. tablica reklamowa, której właścicielem jest firma "A" sp. z.o.o. z siedzibą w K. Zawiadomienie o wszczęciu postępowania administracyjnego w sprawie samowolnego zajęcia pasa drogowego strona otrzymała w dniu 16 grudnia 2003 r., zaś w dniu 23 grudnia 2003 r. poinformowała, że usunie tablicę w terminie do dnia 15 stycznia 2004 r.

W dniu 15 stycznia 2004 r. przeprowadzono wizję lokalną w terenie i stwierdzono, że Spółka usunęła przedmiotową reklamę i przywróciła pas drogowy do stanu pierwotnego. W toku postępowania organy ustaliły, że działka, na której znajdowała się tablica reklamowa oznaczona jest w ewidencji gruntów Miasta K. obręb 7 numerem 354 i stanowi pas drogowy ulicy R. Właścicielem tej działki jest Miasto K., zarządcą Miejski Zarząd Dróg w K. W ocenie organu, okres od dnia 16 grudnia 2003 r.kiedy Spółka powzięła wiadomość o zajęciu pasa drogowego do dnia 14 stycznia 2004 r. tj. kiedy usunięto reklamę należy traktować jako samowolne, świadome zajęcie pasa drogowego skutkujące wymierzeniem kary pieniężnej.

Od decyzji organu I instancji Spółka wniosła odwołanie do Samorządowego Kolegium Odwoławczego.

Utrzymując w mocy decyzję organu I instancji, organ odwoławczy, w uzasadnieniu rozstrzygnięcia podniósł, że podstawę prawną wymierzania kar pieniężnych za umieszczenie reklamy i obiektów handlowych lub usługowych w pasie drogowym bez zezwolenia zarządcy drogi stanowi przepis art. 40 ust. 12 pkt 1) ustawy o drogach publicznych, w myśl którego, za zajęcie pasa drogowego bez zezwolenia zarządcy drogi - zarządca drogi wymierza w drodze decyzji administracyjnej, karę pieniężną, w wysokości 10 - krotności opłaty ustalonej zgodnie z ust. 4-6. Zgodnie zaś z art. 40 ust. 6, opłatę za zajęcie pasa drogowego w celu umieszczenia reklamy, ustala się jako iloczyn liczby metrów kwadratowych powierzchni reklamy, liczby dni zajmowania pasa drogowego i stawki opłaty za zajęcie 1 m2 pasa drogowego. § 11 ust. 4 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 24 stycznia 1986 r. określa, że przez zajęcie pasa drogowego bez zezwolenia rozumie się samowolne zajęcie pasa. Z niekwestionowanych ustaleń organu wynika, że od dnia 11 grudnia 2003 r. w pasie drogowym ulicy R. w K. należącej do kategorii dróg krajowych, bez zezwolenia zarządcy drogi, została umieszczona tablica reklamowa A Sp. z.o.o. w K. Dla ustalenia liczby dni zajmowania pasa drogowego organ przyjął okres od dnia 16 grudnia 2003 r. kiedy to Spółka powzięła wiadomość o samowolnym zajęciu pasa drogowego, do dnia 14 stycznia 2004 r. tj. kiedy usunięto reklamę. Przedłożona przez Spółkę umowa najmu gruntu z dnia 30 lipca 2001 r. potwierdza, że pod reklamę planszową została wynajęta działka nr 1211/3 położona w K.przy ul. S. o pow. 1800m2. W toku postępowania odwoławczego uzyskano informację z Urzędu Miasta K. (pismo z dnia 14 października 2004 r. znak: GPAB.IV.74104-692/2004), że działka o nr ew. 1211/3 o pow. 1800 m2, odpowiada działce o numerze 764 w obrębie 007 o powierzchni 1738 m 2 (mapa ewidencyjna po modernizacji nr ew. 990/92). Zmiana numeracji oraz powierzchni nastąpiła w wyniku modernizacji ewidencji gruntów i budynków Miasta K. Działka oznaczona nr ew. 764/1 położona w bezpośrednim sąsiedztwie pasa drogowego ul. R. powstała w wyniku podziału działki nr ew. 764 zatwierdzonego ostateczną decyzją Prezydenta Miasta K. z dnia (...) znak: (...). Ustalone fakty świadczą, zdaniem organu, o tym, że umową najmu nie był objęty grunt zajęty pod reklamę w pasie drogowym ul. R., znajdujący się na działce oznaczonej w ewidencji gruntów Miasta K. w obrębie 7 numerem 354, której zarządcą jest Miejski Zarząd Dróg w K. Organ podkreślił, że powody dla których Spółka nie usunęła reklamy bezzwłocznie po uzyskaniu informacji o samowolnym zajęciu pasa drogowego nie mają wpływu na wysokość wymiaru kary pieniężnej, albowiem ustawodawca uzależnił jej wysokość od faktycznej liczby dni zajmowania pasa drogowego przez reklamę. Do podstawy wymiaru kary przyjęto następujące składniki:

-

powierzchnia reklamy (dwustronna) 13,20m2,

-

liczba dni zajęcia pasa drogowego 30 dni,

-

stawka opłaty za zajęcie 1 m2 pasa drogowego 1,50 zł.

W oparciu o art. 40 ust. 12 pkt 1 w związku z art. 40 ust. 6 ustawy o drogach publicznych ustalono karę pieniężną w wysokości 5.940 zł.

Skargę na powyższe rozstrzygnięcie wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego A Sp. z.o.o. w K.

Zarzucając naruszenie przepisów art. 40 ust. 12 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych, § 11 ust. 3 w zw. z § 10a rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 24 stycznia 1986 r. w sprawie wykonania niektórych przepisów ustawy o drogach publicznych, art. 678 k.c., art. 455 k.c. oraz art. 8 k.p.a.- wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz utrzymanej przez nią w mocy decyzji organu I instancji jako niezgodnych z prawem oraz zasądzenie kosztów postępowania wg norm przepisanych. W uzasadnieniu skargi podniosła, że tablica reklamowa została umieszczona w roku 1999 na podstawie zawartej umowy najmu terenu i przez cały okres aż do chwili jej usunięcia pozostawała w tym samym miejscu. Przed zawarciem umowy najmu, strona skarżąca zasięgnęła informacji w Urzędzie Miejskim w K., na temat numeru ewidencyjnego działki, na której chciała umieścić tablicę oraz na temat osoby jej właściciela. Na podstawie uzyskanych informacji ustalono, że przedmiotowa działka posiada numer ewidencyjny 1211/3 powierzchnię 1800 m2, a jej właścicielem jest k.k., z którym następnie zawarto umowę najmu terenu. Pierwotnie umowę tę zawarto na okres dwóch lat a następnie przedłużono ją na okres trzech lat tj. do 30 lipca 2004 r. Począwszy od 1999 r. przedmiotowa tablica reklamowa nie była w jakikolwiek sposób przemieszczana. Strona skarżąca regularnie uiszczała czynsz najmu i korzystała z wynajętego terenu bez jakichkolwiek zakłóceń. Nigdy w przedmiotowym okresie tj. do dnia 16 grudnia 2003 ani Urząd Miasta w K. ani też Miejski Zarząd Dróg w K. nie zgłaszał stronie skarżącej jakichkolwiek zastrzeżeń, co do miejsca umieszczenia tablicy reklamowej. Strona skarżąca toku postępowania uzyskała informację, że w związku z budową supermarketu REAL doszło do przesunięcia pasa drogowego ulicy R. na skutek czego wynajmowany teren znalazł się we władaniu Miejskiego Zarządu Dróg. Po uzyskaniu tych informacji skarżąca zobowiązała się do usunięcia zamieszczonej tablicy reklamowej do dnia 15 stycznia 2004 r. Termin ten został zaakceptowany przez Miejski Zarząd Dróg i dochowany przez stronę skarżącą. Całokształt okoliczności sprawy w sposób jednoznaczny dowodzi, że zaistniały stan faktyczny w sposób zasadniczy różni się od hipotetycznego stanu faktycznego uzasadniającego zastosowanie art. 40 ust. 12 pkt 1 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych. Tym samym w działaniu strony nie można dopatrzyć się jakiegokolwiek aktu samowoli. Z ostrożności procesowej strona skarżąca podniosła, że gdyby nawet ponad wszelką wątpliwość wykazano, iż od samego początku przedmiotowa tablica reklamowa umieszczona została na działce stanowiącej własność Miasta K., to i tak właściciel działki przez okres pięciu lat tolerował istniejący stan faktyczny i ani razu nie zwrócił uwagi na nieprawidłowe umieszczenie przedmiotowej tablicy. Skarżąca zarzuciła nadto naruszenie art. 455 k.c. W przedmiotowej sprawie Miejski Zarząd Dróg w K. wzywając skarżącą do usunięcia zamieszczonej tablicy reklamowej nie określił terminu w jakim zobowiązanie to winno zostać wykonane. Strona skarżąca po ustaleniu realnych możliwości usunięcia tablicy, uwzględniających okres świąteczno - noworoczny, konieczność zaangażowania odpowiedniej ekipy i sprzętu, trudne warunki atmosferyczne, natychmiast poinformowała wzywającego, że przedmiotową tablicę, usunie do dnia 15 stycznia 2004 r. Termin ten nie został przez stronę wzywającą w jakikolwiek sposób zakwestionowany, nie wyznaczono żadnego innego terminu. Strony uzgodniły termin usunięcia przedmiotowej tablicy reklamowej na dzień 15 stycznia 2004 r., a zatem w okresie od 16 grudnia 2003 r. do 15 stycznia 2004 r. przedmiotowa tablica znajdowała się w miejscu jej posadowienia za zgodą właściciela terenu. Każde inne stanowisko w tej sprawie stanowi pogwałcenie zasad lojalności i zasady zaufania do organów władzy, do których niewątpliwie należą władze Miasta K. W zaistniałej sytuacji obciążenie strony skarżącej karą pieniężną stanowi naruszenie art. 8 k.p.a.

W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w zaskarżonym rozstrzygnięciu.

Uzasadnienie prawne

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach zważył, co następuje:

Stosownie do art. 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), zwanej dalej w skrócie p.p.s.a., sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości między innymi poprzez kontrolę działalności administracji publicznej. Sąd bada legalność zaskarżonej decyzji, tj. jej zgodność z prawem materialnym określającym prawa i obowiązki stron oraz prawem procesowym regulującym postępowanie przed organami administracji publicznej.

Zgodnie z art. 145 § 1 ustawy p.p.s.a, decyzja ( lub postanowienie) podlega uchyleniu, jeżeli Sąd stwierdzi:

-

po pierwsze, naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy,

-

po drugie, naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego,

-

po trzecie, inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy.

Rozpatrując skargę w ramach tak zakreślonej kognicji sąd nie stwierdził, aby w toku postępowania administracyjnego doszło do naruszenia prawa materialnego bądź procesowego, które mogłoby stanowić podstawę uwzględnienia skargi z przyczyn wskazanych w art. 145 ustawy p.p.s.a.

Podstawę materialnoprawną wymierzania kar pieniężnych za umieszczenie reklamy i obiektów handlowych lub usługowych w pasie drogowym bez zezwolenia zarządcy drogi stanowi przepis art. 40 ust. 12 pkt 1 ustawy o drogach publicznych, w myśl którego, za zajęcie pasa drogowego bez zezwolenia zarządcy drogi - zarządca drogi wymierza w drodze decyzji administracyjnej, karę pieniężną, w wysokości 10 - krotności opłaty ustalonej zgodnie z ust. 4-6. Zgodnie zaś z art. 40 ust. 6, opłatę za zajęcie pasa drogowego w celu umieszczenia reklamy, ustala się jako iloczyn liczby metrów kwadratowych powierzchni reklamy, liczby dni zajmowania pasa drogowego i stawki opłaty za zajęcie 1 m2 pasa drogowego.

Zgodnie z art. 40 ust. 1 i 2 ustawy o drogach publicznych - zajęcie pasa drogowego na cele niezwiązane z budową, przebudową, remontem, utrzymaniem i ochroną dróg wymaga zezwolenia zarządcy drogi w drodze decyzji administracyjnej. Zezwolenie, o którym mowa wyżej dotyczy m.in. umieszczania w pasie drogowym reklam (art. 40 ust. 2 pkt 3 ustawy). Stosownie do § 11 ust. 4 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 24 stycznia 1986 r. w sprawie wykonania niektórych przepisów ustawy o drogach publicznych, przez zajęcie pasa drogowego bez zezwolenia rozumie się samowolne zajęcie pasa.

Kategoryczne brzmienie powołanych przepisów oznacza, że organ orzekający w przypadku ustalenia faktu samowolnego zajęcia bez zezwolenia zarządcy drogi pasa drogowego zobligowany jest do wymierzania w drodze decyzji kary o której mowa w art. 40 ust. 12.

Jak wynika z akt sprawy działka o nr ew. 1211/3. przy ul. S., na której zgodnie z umową zawartą pomiędzy Spółką a K. K. została umieszczona przedmiotowa reklama, istniała do roku 1992 r.,kiedy to w wyniku modernizacji ewidencji gruntów i budynków Miasta K. nastąpiła zmiana numeracji oraz powierzchni działek. Po 1992 r. działka ta została oznaczona nr 764, a jej powierzchnia wynosiła 1738m2. (k. nr 58). Działka o nr ew. 764/1 znajdująca się w bezpośrednim sąsiedztwie (pas drogowy ul.R.) z działką o nr ew. 354, której zarządcą jest Miejski Zarząd Dróg w K., powstała w wyniku podziału działki nr 764 zatwierdzonego ostateczną decyzją Prezydenta Miasta K. z dnia (...) znak: (...).W związku z powyższym zasadnie organy ustaliły, że umową najmu nie był objęty grunt zajęty pod reklamę w pasie drogowym ul. R. obejmujący działkę oznaczoną nr ewid. 354, której zarządcą jest Miejski Zarząd Dróg w K. Spółka wynajmowała na cele reklamy teren, jednakże nie ten, na którym faktycznie umieszczono reklamę.

Należy również zgodzić się z argumentacją zaprezentowaną przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze, dotyczącą terminu od jakiego należy uznać, że umieszczenie w pasie drogowym reklamy nosiło cechy samowolności. Samowolność stanowi przesłankę wymierzania kary pieniężnej za umieszczanie reklamy w pasie drogowym bez zezwolenia i oznacza działanie wyłącznie według własnej woli, wbrew istniejącym nakazom i bez stosownego zezwolenia, w sposób lekceważący prawo.

Z akt sprawy wynika, że skarżąca o wszczęciu postępowania w sprawie samowolnego zajęcia pasa drogowego została poinformowana 16 grudnia 2003 r. (zwrotne potwierdzenie odbioru zawiadomienia k. 5 i 6 akt sprawy). Skoro zatem, od 16 grudnia 2003 r. skarżąca miała świadomość, że umieszenie przez nią reklamy w pasie drogowym wymaga uzyskania zezwolenia zarządcy drogi - którego nie posiadała, to od tego dnia zasadnym było ustalenie kary pieniężnej.

Bezzasadne jest twierdzenie skarżącej, iż doszło do "uzgodnienia" terminu usunięcia reklamy, i w okresie od 16 grudnia 2003 r. do 15 stycznia 2004 r. reklama była posadowiona za zgodą właściciela terenu, w imieniu którego działa Miejski Zarząd Dróg w K.

W sprawach zajęcia pasa drogowego zastosowanie mają przepisy ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych, a nie przepisy kodeksu cywilnego. Skutkiem samowolnego zajęcia pasa drogowego na cele reklamowe jest obowiązek organu wymierzenia w drodze decyzji administracyjnej kary pieniężnej, ustalonej zgodnie z powołanymi wyżej przepisami. Data usunięcia reklamy nie zależy zatem od woli organu lecz jest wyłącznie wynikiem działań podmiotu umieszczającego reklamę bez zezwolenia.

Skarżąca nie kwestionuje ustaleń organu co do liczby dni zajmowania pasa drogowego (neguje natomiast ustalenia organów, iż zajęcie pasa drogowego nastąpiło samowolnie) oraz powierzchni tablicy reklamowej, w związku z tym Sąd stwierdza, że przedstawiony sposób wyliczenia kary pieniężnej odpowiada zasadom wyrażonym w art. 40 ust. 12 ww. ustawy.

Sąd nie dopatrzył się również naruszenia przepisu art. 8 k.p.a. Dokonanie przez organy odmiennej oceny ustalonego stanu faktycznego, od oceny jaką prezentuje skarżąca, nie może być zakwalifikowane jako naruszenie zasady zaufania, o której mowa w tym przepisie.

Mając na uwadze powyższe Sąd na podstawie art. 151 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) - orzekł jak w sentencji wyroku.