Orzeczenia sądów
Opublikowano: www.nsa.gov.pl

Wyrok
Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach
z dnia 14 kwietnia 2006 r.
II SA/Ke 629/05

UZASADNIENIE

Skład orzekający

Przewodniczący: Sędzia WSA Beata Ziomek.

Sędziowie WSA: Renata Detka, Asesor Jacek Kuza (spr.).

Sentencja

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 14 kwietnia 2006 r. sprawy ze skargi B. M., G. K. i M. P. na decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego z dnia (...) znak: (...) w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie aktualizacji operatu ewidencji gruntów oddala skargę.

Uzasadnienie faktyczne

Zaskarżoną decyzją z dnia (...)Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego utrzymał w mocy decyzję Starosty z dnia (...), umarzającą postępowanie administracyjne w sprawie aktualizacji operatu ewidencji gruntów gminy S.-K., obrębu L. P.P., w części dotyczącej działki nr 671 0 pow. 0,06 ha.

W uzasadnieniu swego rozstrzygnięcia organ II instancji ustalił, że C. i T. małż. M. w - części oraz Z. i B. małż. M. w - części, stali się współwłaścicielami nieruchomości położonej we wsi L. P. P., oznaczonej numerem 671 o pow. 0,06 ha wraz z budynkami, na podstawie aktu własności ziemi z dnia 10 maja 1976 r., a dla nieruchomości tej została założona księga wieczysta Nr Kw. (...).

Następnie w wyniku notarialnej darowizny z dnia 25 maja 1984 r. dokonanej przez C. i T. małż. M. na rzecz Z. i B. małż. M. oraz w następstwie postanowienia o stwierdzeniu nabycia spadku po Z. M. zmarłym dnia 12 maja 1994 r., jako współwłaściciele tej nieruchomości zostali ujawnieni w księdze wieczystej Nr Kw. (...) B. M., G. K. i M. P.

Powyższy stan prawny znajduje odzwierciedlenie w stanie ewidencji gruntów obrębu L. P. P. Nie jest natomiast zgodny ze stanem faktycznym na gruncie, ponieważ B. M., G. K. i M. P. nie użytkują działki nr 671 położonej pod adresem L. P. P. nr (..), lecz część sąsiedniej nieruchomości oznaczonej w ewidencji gruntów numerem 137, wraz ze znajdującymi się na niej budynkami położonymi pod adresem L.P.P. nr (...). Nieruchomość ta, zgodnie z aktem własności ziemi z dnia 17 grudnia 1976 r., należy do L. M., która jest też ujawniona w ewidencji gruntów jako władająca tą nieruchomością. Sama L. M. użytkuje natomiast działkę nr 671 o pow. 0,06 ha wraz ze znajdującymi się na niej budynkami.

Organ II instancji ustalił ponadto, że w latach 1996-1999 toczyło się postępowanie administracyjne z wniosku B. M., G. K. i M. P. o wprowadzenie zmian w operacie ewidencji gruntów odnośnie nieruchomości oznaczonej numerem 671, polegających na zmianie zapisów w ewidencji gruntów zgodnie ze stanem użytkowania na gruncie. Postępowanie to zostało zakończone decyzją Wójta Gminy z dnia (...) o odmowie wprowadzenia żądanych zmian. Decyzja ta została utrzymana w mocy decyzją Wojewody z dnia (...) Skarga B. M., G. K. i M.P. od tej decyzji wniesiona do NSA Ośrodek Zamiejscowy w Krakowie, została odrzucona po oddaleniu wniosku skarżących o przywrócenie terminu do jej wniesienia.

W tak ustalonym stanie faktycznym organ II instancji uznał, że ponieważ przedmiot wniosku i podstawa prawna wniosku nie uległy zmianie od dnia wydania ostatecznej decyzji Wojewody z dnia (...), decyzja organu I instancji umarzająca postępowanie na podstawie art. 105 § 1 k.p.a. była zgodna z prawem. Ponadto Wojewoda stwierdził, że ponieważ do zadań starosty jako organu prowadzącego ewidencję gruntów należy rejestrowanie zmieniających się stanów podmiotowych i przedmiotowych w oparciu o dokumenty prawne, a wnioskodawczynie żądały ujawnienia w ewidencji gruntów stanu posiadania niezgodnego ze stanem prawnym, ich wniosek również z tej przyczyny nie mógł być uwzględniony. Doprowadzenie do zgodności stanu faktycznego na gruncie z zapisami ewidencji gruntów może natomiast nastąpić w drodze postępowania sądowego lub zamiany notarialnej.

W skardze na tę decyzję B. M., G.K. i M.P. stwierdziły, że jest ona niezgodna z prawem, ponieważ:

1.

jest sprzeczna z prawomocnym aktem własności ziemi wydanym na działkę nr 671,

2.

akceptuje nieaktualny stan ewidencyjny działki nr 671, w stosunku do faktycznego stanu posiadania na gruncie,

3.

w zaskarżonej decyzji nie ustosunkowano się do przedstawionych w odwołaniu wniosków, uwag, wyjaśnień i zarzutów dotyczących:

-

faktu naruszenia przez organy administracji przepisów art. 7,8,9,10 § 1, 35, 36 i 61 k.p.a.,

-

niekompletnego przeprowadzenia postępowania dowodowego,

-

nie odniesienia się do wszystkich dowodów przedstawionych w odwołaniu, w szczególności do dowodów świadczących o lokalizacji działki nr 671 na istniejącej mapie ewidencyjnej,

-

tego że przedmiotem sprawy jest aktualizacja samej mapy ewidencyjnej, a nie całego operatu ewidencji gruntów,

-

dopuszczenia w sprawie wbrew woli skarżących i na ich niekorzyść dowodu z mapy geodezyjnej zaewidencjonowanej pod nr 1954-2/98, sporządzonej na potrzeby innego postępowania administracyjnego, o innym pokroju niż w niniejszej sprawie,

4.

w toku postępowania uznano, że stan ewidencyjny przedmiotowej nieruchomości jest zgodny ze stanem prawnym ujawnionym w księdze wieczystej Nr Kw. (...), w sytuacji gdy stan prawny oparty był na wyrysie z mapy ewidencyjnej niezgodnym z lokalizacją tej działki na gruncie, która powinna odpowiadać prawomocnemu aktowi własności ziemi,

5.

organy administracji nie powinny odsyłać skarżących na drogę postępowania sądowego, bo błąd w operacie ewidencji gruntów powinny naprawić te organy, które go popełniły.

W odpowiedzi na skargę Wojewoda podtrzymał argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Uzasadnienie prawne

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga nie jest zasadna, albowiem zaskarżone rozstrzygnięcie odpowiada prawu.

Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153/2002 poz. 1269 z późn. zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Sądowa kontrola legalności decyzji administracyjnych sprawowana jest w granicach sprawy, a rozstrzygając o zasadności skargi sąd nie jest związany jej zarzutami ani wnioskami oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi).

Dokonując tak rozumianej oceny zaskarżonego rozstrzygnięcia, Wojewódzki Sąd Administracyjny nie dopatrzył się naruszeń prawa skutkujących koniecznością uchylenia lub stwierdzenia nieważności decyzji będącej przedmiotem skargi (art. 145 § 1 ustawy o p.p.s.a.).

Wbrew zarzutom skargi organy administracji publicznej nie dopuściły się w zaskarżonej decyzji naruszenia przepisów prawa.

W związku z treścią i podstawą prawną decyzji organu I instancji, utrzymanej w mocy zaskarżoną decyzją, należy stwierdzić, że istotne dla rozstrzygnięcia sprawy było jedynie to, czy postępowanie administracyjne było rzeczywiście bezprzedmiotowe, w znaczeniu zaprezentowanym przez organy administracji. Ponieważ załatwiające sprawę organy uznały, że nie mogą ponownie rozstrzygać merytorycznie sprawy już raz rozpoznanej, gdyż byłoby to sprzeczne z zasadą trwałości decyzji administracyjnych wyrażoną w art. 16 k.p.a. - również sąd nie mógł dokonać bezpośredniej, merytorycznej oceny wniosku stron o aktualizację operatu ewidencji gruntów, ograniczając swoją kontrolę do oceny legalności zaskarżonej decyzji. Jedynie w razie stwierdzenia, że zaskarżona decyzja nie jest zgodna z prawem, sąd mógłby pośrednio - uchylając ją - doprowadzić do ponownego, merytorycznego rozpoznania wniosku. Takie ograniczenie zakresu rozpoznania niniejszej sprawy powoduje, że wszystkie zarzuty skargi dotyczące wadliwości postępowania organów przy ocenie przesłanek aktualizacji operatu ewidencji gruntów - nie mogły odnieść skutku.

Zgodnie z art. 16 § 1 k.p.a., decyzje, od których nie służy odwołanie w administracyjnym toku instancji, są ostateczne. Według natomiast art. 156 § 1 pkt 3 k.p.a., organ administracji publicznej stwierdza nieważność decyzji, która dotyczy sprawy już poprzednio rozstrzygniętej inną decyzją ostateczną.

Art. 16 § 1 k.p.a. ustanawia ochronę decyzji ostatecznych przyznając im cechę trwałości, przy równoczesnym wyznaczeniu granic tej trwałości. Ze sformułowania zdania pierwszego art. 16 § 1 k.p.a. wynika, że jest to nie tylko decyzja, od której nie można wnieść odwołania, ale przede wszystkim, że jest to ostateczne załatwienie sprawy administracyjnej. Sprawa ta zatem nie może być ponownie przedmiotem postępowania administracyjnego (Barbara Adamiak (w:)Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz. Wydawnictwo C.H. Beck Warszawa 2005 r. str. 101 t. 3).

W świetle ustaleń doktryny procesu administracyjnego oraz orzecznictwa sądowego, przedmiot postępowania administracyjnego istnieje, jeśli między innymi nie zostało w sprawie podjęte ostateczne rozstrzygnięcie. Sprawa administracyjna musi mieć charakter "otwarty" w tym znaczeniu, że nie może być rozstrzygnięta orzeczeniem ostatecznym (res iudicata). "Dopóki orzeczenie rozstrzygające w sposób ostateczny daną sprawę funkcjonuje w obrocie prawnym, kolejne postępowanie dotyczące tej samej materii jest w oczywisty sposób bezprzedmiotowe (...). Dopiero bowiem eliminacja z obrotu prawnego w trybie prawem przewidzianym (...) takiego rozstrzygnięcia otworzyłaby możliwość ponownego rozstrzygnięcia tej samej sprawy" (wyr. NSA z dnia 19 czerwca 2000 r., I SA/Ka 2247/98, niepublikowane).

Z powyższego wynika, że stwierdzenie w toku postępowania administracyjnego, iż sprawa administracyjna została już poprzednio rozstrzygnięta inną decyzją administracyjną, powoduje konieczność umorzenia tego postępowania jako bezprzedmiotowego na podstawie art. 105 § 1 k.p.a. Niedopuszczalne bowiem jest ponowne rozstrzyganie sprawy już rozstrzygniętej inną decyzją ostateczną, gdyż prowadziło by to do naruszenia obowiązującej również w postępowaniu administracyjnym zasady res iudicata oraz do wydania decyzji nieważnej z mocy art. 165 § 1 pkt 3 k.p.a.

Wyjaśnienie, czy rozpatrywana w niniejszym postępowaniu sprawa administracyjna została już poprzednio rozstrzygnięta ostateczną decyzją Wojewody z dnia (...) znak: (...), wymaga stwierdzenie tożsamości obu spraw. Decyzja ostateczna ma bowiem powagę rzeczy osądzonej tylko co do tego, co w związku z podstawą prawną stanowiło przedmiot rozstrzygnięcia, a ponadto tylko między tymi samymi stronami.

Sprawa musi dotyczyć więc tych samych podmiotów oraz tego samego przedmiotu, tj. podstawy prawnej, podstawy faktycznej i treści żądania strony. Zmiana stanu prawnego nie wpływa przy tym na zmianę przedmiotu, jeżeli regulacja prawna została w pełni przejęta przez nowy akt. Stan faktyczny powinien być natomiast brany pod uwagę, jeżeli chodzi o tożsamość sprawy, tylko w odniesieniu do faktów prawotwórczych (por. J. Borkowski (w:) Komentarz, 2004, s. 732; wyrok NSA z dnia 10 czerwca 1994 r., II SA 1192/93, ONSA 1995, nr 2, poz. 83).

Zarówno w postępowaniu administracyjnym podlegającym kontroli w niniejszej sprawie, jak i w postępowaniu zakończonym ostateczną decyzją Wojewody z dnia (...) znak: (...), stronami były wszystkie trzy współwłaścicielki przedmiotowej nieruchomości. Przesądza to o identyczności podmiotowej tych spraw.

Wbrew zarzutowi skargi zawartemu w punkcie 3 f uzasadnienia skargi, w obu tych postępowaniach identyczna była też treść żądania stron.

W sprawie toczącej się w latach 1996 - 1999, żądanie B. M. dotyczyło zmiany w operacie ewidencji gruntów wsi L. P. P., polegającej na sprostowaniu pomyłki powstałej przy zakładaniu ewidencji gruntów, sprowadzającej się do błędnego przypisania B. M. zabudowanej działki nr 671, zamiast części sąsiedniej działki nr 137 (wniosek-k. 1, zawiadomienie o wszczęciu postępowania-k. 13 akt sprawy administracyjnej z lat 1996 - 1999). Natomiast w niniejszym postępowaniu żądanie B. M., G. K. i M. P. dotyczyło aktualizacji ewidencyjnej mapy geodezyjnej sołectwa L. P.P., w odniesieniu do nieruchomości oznaczonej numerem ewidencyjnym 671 o pow. 0,06 ha, a to z uwagi na rozbieżności pomiędzy mapą, a stanem faktycznym lokalizacji działki nr 671 (wnioski - k. 1 i 60, zawiadomienie o wszczęciu postępowania-k. 107 akt sprawy I instancji znak (...)).

Ponieważ zgodnie z art. 24 ust. 1 ustawy z dnia 17 maja 1989 r. Prawo geodezyjne i kartograficzne (tekst jednolity - Dz. U. Nr 240/2005 poz. 2027 ze zm.), informacje o gruntach, budynkach i lokalach zawiera operat ewidencyjny, który składa się z map, rejestrów i dokumentów uzasadniających wpisy do tych rejestrów, należy stwierdzić, że aktualizacja ewidencyjnej mapy geodezyjnej w sposób żądany w niniejszej sprawie sprowadza się w istocie do aktualizacji operatu ewidencji gruntów. Aktualizacja operatu ewidencji gruntów następuje bowiem poprzez wprowadzenie udokumentowanych zmian do bazy dany ewidencyjnych. Zmiany te mogą wynikać natomiast m.in. ze zmiany treści mapy ewidencyjnej.

Podstawa faktyczna sprawy nie uległa zmianie w okresie pomiędzy poprzednim i obecnym rozpoznaniem sprawy, a żądania stron oparte były na tych samych dokumentach, które ujawnione zostały w poprzednim postępowaniu.

Zmiana stanu prawnego polegająca na wydaniu w dniu 29 marca 2001 r. nowego rozporządzenia Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa w sprawie ewidencji gruntów i budynków (Dz. U. Nr 38/2001 poz. 454 ze zm.), które zastąpiło obowiązujące poprzednio rozporządzenie Ministrów Gospodarki Przestrzennej i Budownictwa oraz Rolnictwa i Gospodarki Żywnościowej z dnia 1 grudnia 1996 r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków (Dz. U. Nr 158/96 poz. 813 ze zm.), nie wpływa na zmianę przedmiotu sprawy, gdyż w istotnej dla sprawy części, poprzednia regulacja prawna zawarta w § 30 ust. 3 rozporządzenia z 1 grudnia 1996 r., dotycząca podstawy dokonywania zmian w ewidencji, została przejęta przez nowe rozporządzenie z 29 marca 2001 r. (§ 12 ust. 1).

Z powyższych uwag wynika, że pomiędzy sprawami rozstrzyganymi w porównywanych wyżej postępowaniach administracyjnych z lat 1996 -1999 i 2003 - 2004, zachodzi tożsamość, co uzasadniało umorzenie postępowania administracyjnego będącego przedmiotem oceny sądu w niniejszej sprawie.

Nie można mówić w sprawie o naruszeniu przepisów k.p.a., powołanych przez skarżące w odwołaniu od decyzji organu I instancji, na które to odwołanie powołano się w niniejszej skardze.

Skarżące ani w tym odwołaniu, ani w skardze nie wskazały, na czym miałoby polegać naruszenie przez organy administracji przytoczonych przepisów art. 7,8,9,10 § 1, 35, 36 i 61 k.p.a.

Przepisy art. 7,8,9 i 10 § 1 k.p.a. formułują zasady ogólne postępowania administracyjnego tj. zasadę uwzględniania z urzędu interesu społecznego i słusznego interesu obywateli, zasadę pogłębiania zaufania obywateli do organów Państwa, zasadę informowania stron i innych uczestników postępowania przez organ administracji publicznej o istotnych okolicznościach faktycznych i prawnych i zasadę czynnego udziału strony w postępowaniu.

Wszystkie te zasady były respektowane w toku postępowania zakończonego zaskarżoną decyzją.

Organy podjęły bowiem wszelkie kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego i załatwienia sprawy, przy czym należy pamiętać, że z uwagi na treść rozstrzygnięcia, czynienie większości oczekiwanych przez skarżące ustaleń zmierzających do ponownego, merytorycznego rozpoznania sprawy - było zbyteczne.

Strony były informowane o istotnych okolicznościach faktycznych i prawnych i umożliwiono im czynny udział w postępowaniu poprzez liczne pisma kierowane do stron (k. 13,17,25,57,61,104,112), przeprowadzenie dowodu z oględzin z udziałem skarżących (k. 32-35), doręczenie stronom zawiadomienia o wszczęciu postępowania (k. 107), czy zawiadomienia o możliwości zapoznania się z aktami sprawy (k. 126).

Przedstawione, niewadliwe ustalenia organów administracji publicznej wskazują na to, że umorzenie postępowania administracyjnego utrzymane w mocy zaskarżoną decyzją, było uzasadnione powołanymi w zaskarżonej decyzji i w poprzedzającej ją decyzji organu I instancji, przepisami kodeksu postępowania administracyjnego.

Skoro zatem podniesione w skardze zarzuty nie mogły odnieść zamierzonego skutku, a jednocześnie brak jest okoliczności, które z urzędu należałoby wziąć pod uwagę, Wojewódzki Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji wyroku na podstawie art. 151 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270).