II SA/Ke 628/18, Warunek skorzystania z uprawnienia do autokontroli. Uwzględnienie skargi w całości. Kierunek i zakres rozstrzygnięcia w trybie autokontroli. - Wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach

Orzeczenia sądów
Opublikowano: LEX nr 2633816

Wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach z dnia 20 lutego 2019 r. II SA/Ke 628/18 Warunek skorzystania z uprawnienia do autokontroli. Uwzględnienie skargi w całości. Kierunek i zakres rozstrzygnięcia w trybie autokontroli.

UZASADNIENIE

Skład orzekający

Przewodniczący: Sędzia WSA Dorota Pędziwilk-Moskal (spr.).

Sędziowie WSA: Jacek Kuza, Asesor Agnieszka Banach.

Sentencja

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 7 lutego 2019 r. sprawy ze skargi S.D. na decyzję Świętokrzyskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego w Kielcach z dnia 11 września 2018 r. znak: (...) w przedmiocie aktualizacji ewidencji gruntów i budynków uchyla zaskarżoną decyzję.

Uzasadnienie faktyczne

Zaskarżoną decyzją z dnia 11 września 2018 r. znak: (...) Świętokrzyski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego w Kielcach (zwany dalej: organem odwoławczym, organem II instancji), na podstawie art. 54 § 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn.: Dz. U. z 2018 r. poz. 1302 z późn. zm.) zwanej dalej p.p.s.a., uchylił:

1. w całości własną decyzję z dnia 27 lipca 2018 r. znak: WIG.II.7221.77.2018;

2. uchylił decyzję Starosty Skarżyskiego z dnia 23 maja 2018 r. znak: GG-III.6620.1.100.2018, sprostowaną postanowieniem Starosty Skarżyskiego z dnia 14 czerwca 2018 r. znak: (...), w części określonej w punkcie 1, 2, 3A, 4, 5 i 6 rozstrzygnięcia zaskarżonej decyzji i umorzył postępowanie organu I instancji w tej części;

3. w pozostałej części utrzymał w mocy decyzję Starosty Skarżyskiego z dnia 23 maja 2018 r. znak: (...), sprostowaną postanowieniem Starosty Skarżyskiego z dnia 14 czerwca 2018 r. znak: (...).

W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji organ odwoławczy przedstawił następujący stan faktyczny i prawny.

W dniu 7 marca 2018 r. do Powiatowego Ośrodka Dokumentacji Geodezyjnej i Kartograficznej w Skarżysku - Kamiennej został przyjęty, pod identyfikatorem ewidencyjnym (...), operat techniczny dotyczący ustalenia przebiegu granic działek ewidencyjnych nr (...) z działkami sąsiednimi, położonymi w obrębie 0004-Kamienna miasta Skarżysko-Kamienna oraz wyznaczenia punktów granicznych tych działek.

W dniu 14 marca 2018 r. do organu I instancji wpłynęły "Zgłoszenia aktualizacji informacji zawartych w ewidencji gruntów i budynków" z dnia 23 lutego 2018 r. i z dnia 7 lutego 2018 r., złożone przez (...).

Przedmiotem złożonych "zgłoszeń" była aktualizacja informacji zawartych w ewidencji gruntów i budynków dotycząca działek nr (...) położonych w obrębie 4-Kamienna gmina Skarżysko-Kamienna na podstawie załączonych do tych zgłoszeń wykazów zmian danych ewidencyjnych pochodzących z operatu technicznego o identyfikatorze (...).

Pismem z dnia 3 kwietnia 2018 r. organ I instancji zawiadomił strony postępowania, że na wniosek (...) zostało wszczęte postępowanie administracyjne w sprawie:

- zmiany powierzchni działek nr: (...) obręb 0004 - Kamienna miasto Skarżysko-Kamienna, zgodnie z wykazami zmian danych ewidencyjnych dotyczącymi tych działek, będących integralną częścią operatu technicznego przyjętego do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego w dniu 7 marca 2018 r. pod identyfikatorem ewidencyjnym (...);

- zmian danych ewidencyjnych dotyczących budynków o identyfikatorach: (...) położonych na działce nr (...), zgodnie z wykazami zmian danych ewidencyjnych dotyczących budynku, będących integralną częścią operatu technicznego wpisanego do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego w dniu 7 marca 2018 r. pod identyfikatorem ewidencyjnym (...);

- zmiany przebiegu granic działki nr (...), zgodnie z operatem technicznym wpisanym do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego w dniu 7 marca 2018 r. pod identyfikatorem ewidencyjnym (...).

Następnie decyzją z dnia 23 maja 2018 r. znak: (...), Starosta Skarżyski orzekł z urzędu o aktualizacji operatu ewidencyjnego powiatu skarżyskiego miasta Skarżysko-Kamienna obręb ewidencyjny 0004-Kamienna, arkusz mapy numer 30 w przedmiocie:

1. zmiany powierzchni działki nr (...) ujawnionej w jednostce rejestrowej G.171;

2. zmiany powierzchni działki nr (...) ujawnionej w jednostce rejestrowej G.173;

3 A. zmiany powierzchni działki nr (...) ujawnionej w jednostce rejestrowej G.10;

3B. zmiany danych w kartotece budynków KB.10 dla budynku o identyfikatorze (...);

3C. zmiany danych w kartotece budynków KB. 10 dla budynku o identyfikatorze (...);

4. zmiany danych w zakresie przebiegu granicy działki nr (...) z działkami nr (...), zgodnie ze szkicem stanowiącym załącznik do protokołu ustalenia przebiegu granic działek ewidencyjnych załączonym do operatu technicznego przyjętego do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego w dniu 7 marca 2018 r., pod identyfikatorem ewidencyjnym (...);

5. zmiany danych w zakresie przebiegu granicy działki nr (...) z działką nr (...) oraz z działką nr (...), zgodnie ze szkicem stanowiącym załącznik do protokołu ustalenia przebiegu granic działek ewidencyjnych załączonym do operatu technicznego przyjętego do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego w dniu 7 marca 2018 r. pod identyfikatorem ewidencyjnym (...);

6. zmiany danych w zakresie przebiegu granicy działki nr (...) z działką nr (...), zgodnie ze szkicem stanowiącym załącznik do protokołu ustalenia przebiegu granic działek ewidencyjnych załączonym do operatu technicznego przyjętego do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego w dniu 7 marca 2018 r. pod identyfikatorem ewidencyjnym (...).

Postanowieniem z dnia 14 czerwca 2018 r. znak: (...), na podstawie art. 113 k.p.a., Starosta Skarżyski sprostował oczywistą omyłkę w decyzji z dnia 23 maja 2018 r. poprzez wpisanie na stronie 1 w wierszu 9 od góry w miejsce wyrazu: "z urzędu", treść: "z wniosków (...)".

W uzasadnieniu decyzji z dnia 23 maja 2018 r. Starosta Skarżyski wskazał, że w związku z przyjęciem w dniu 7 marca 2018 r. pod identyfikatorem ewidencyjnym (...) do zasobu Powiatowego Ośrodka Dokumentacji Geodezyjnej i Kartograficznej w Skarżysku - Kamiennej operatu technicznego dotyczącego ustalenia przebiegu granicy działki nr (...) z działkami sąsiadami, zaszła konieczność aktualizacji danych w części opisowej i kartograficznej operatu ewidencyjnego obrębu 0004-Kamienna miasta Skarżysko-Kamienna w oparciu o ten operat, w związku ze złożonymi wnioskami w tej sprawie przez właścicieli działek nr: (...) - na podstawie art. 24 ustawy z dnia 17 maja 1989 r. - Prawo geodezyjne i kartograficzne (tekst jedn.: Dz. U. z 2017 r. poz. 2101).

Od powyższej decyzji organu I instancji odwołanie złożył S.D.

Decyzją z dnia 27 lipca 2018 r. znak: (...) organ odwoławczy uchylił decyzję Starosty Skarżyskiego z dnia 23 maja 2018 r. znak: (...), sprostowaną postanowieniem tego organu z dnia 14 czerwca 2018 r., w części określonej w punkcie 1, 2, 3A i 4 rozstrzygnięcia zaskarżonej decyzji i umorzył postępowanie organu I instancji w tej części. W pozostałej części utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję organu I instancji.

W dniu 29 sierpnia 2018 r. do organu odwoławczego wpłynęła skarga Stanisława Dybskiego skierowana do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach na decyzję tego organu z dnia 27 lipca 2018 r. znak: (...).

W uzasadnieniu skargi S.D. podniósł, że nie jest możliwe ustalenie granic działki nr (...) z działkami nr (...) oraz działki nr (...) z działką nr (...) bez jednoczesnego ustalenia przebiegu granic działki nr (...) stanowiącej jego własność.

Po zapoznaniu się z treścią skargi i ponownej analizie dokumentacji o identyfikatorze (...) organ II instancji stwierdził, że pkt 4 rozstrzygnięcia zawartego w decyzji Starosty Skarżyskiego z dnia 23 maja 2018 r. oraz pkt 5 i 6 tego rozstrzygnięcia w rzeczywistości dotyczą przebiegu tej samej granicy tj. granicy pomiędzy działką nr (...) a działkami nr (...). Decyzja organu odwoławczego z dnia 27 lipca 2018 r. znak: (...) jest zatem wadliwa, gdyż niemożliwe jest uchylenie decyzji Starosty Skarżyskiego z dnia 23 maja 2018 r. w części określonej w punkcie 4 rozstrzygnięcia zawartego w tej decyzji i umorzenie postępowania organu I instancji - w tej części przy jednoczesnym utrzymaniu w mocy decyzji Starosty Skarżyskiego z dnia 23 maja 2018 r. w części określonej w punkcie 5 i 6 rozstrzygnięcia zawartego w tej decyzji.

Biorąc pod uwagę treść rozstrzygnięcia zawartego w decyzji organu odwoławczego z dnia 27 lipca 2018 r., zarzuty podnoszone w skardze z dnia 27 sierpnia 2018 r. przez S.D. organ odwoławczy uznał za zasadne.

W związku z powyższym, na podstawie art. 54 § 3 p.p.s.a., organ odwoławczy rozstrzygnął jak w pkt 1 zaskarżonej decyzji.

Natomiast rozpatrując odwołanie S.D. od decyzji Starosty Skarżyskiego z dnia 23 maja 2018 r., na podstawie zgromadzonego materiału dowodowego, organ II instancji stwierdził, że podstawą wszczęcia przez organ I instancji postępowania administracyjnego w sprawie były zgłoszenia aktualizacji informacji zawartych w ewidencji gruntów i budynków, dokonane przez (...) oraz wskazany w tych zgłoszeniach operat techniczny wykonany na zlecenie właścicieli działek nr (...) położonych w Skarżysku - Kamiennej, przyjęty do zasobu Powiatowego Ośrodka Dokumentacji Geodezyjnej i Kartograficznej w Skarżysku - Kamiennej w dniu 7 marca 2018 r. pod identyfikatorem ewidencyjnym (...).

Zgodnie z art. 24 ust. 2b pkt 1 lit. h ustawy z dnia 17 maja 1989 r. Prawo geodezyjne i kartograficzne (tekst jedn.: Dz. U. z 2017 r. poz. 2101.), aktualizacja informacji zawartych w ewidencji gruntów i budynków następuje w drodze czynności materialno - technicznej między innymi na podstawie wniosku zainteresowanego podmiotu ewidencyjnego i wskazanej w tym wniosku dokumentacji geodezyjnej przyjętej do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego, jeżeli wnioskowana zmiana obejmuje informacje gromadzone w ewidencji gruntów i budynków dotyczące nieruchomości znajdujących się w wyłącznym władaniu wnioskodawcy albo wnioskodawców.

W pozostałych przypadkach, nie wymienionych w art. 24 ust. 2b pkt 1 lit. a-h ustawy Prawo geodezyjne i kartograficzne, zgodnie z art. 24 ust. 2b pkt 2 tej ustawy, aktualizacja informacji zawartych w ewidencji gruntów i budynków następuje w drodze decyzji administracyjnej.

W przedmiotowej sprawie o aktualizację ewidencji gruntów i budynków wnioskowali zainteresowani właściciele działek nr (...) wskazując dokumentację geodezyjną przyjętą do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego pod identyfikatorem ewidencyjnym (...), jednak zmiany danych ewidencyjnych wynikające z tej dokumentacji nie dotyczyły wyłącznie nieruchomości znajdujących się we władaniu wnioskodawców, ale również innych nieruchomości. W związku z tym, w świetle przytoczonych powyżej przepisów, organ I instancji nie mógł wprowadzić wnioskowanych zmian w ewidencji gruntów i budynków, wynikających z dokumentacji o identyfikatorze (...) w drodze czynności materialno-technicznej, lecz miał obowiązek wszczęcia postępowania administracyjnego w przedmiocie aktualizacji ewidencji gruntów i budynków, w celu wydania stosownej decyzji.

Wykonawca przeprowadził analizę dokumentów pozyskanych z państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego i stwierdził, że istnieją rozbieżności współrzędnych punktów obliczonych na podstawie operatów o identyfikatorach (...) w stosunku do miar tzw. "czołówek" pozyskanych ze szkiców zawartych w protokołach załączonych do ww. operatów. Uznał zatem, że zachodzi konieczność ustalenia przebiegu granic działki nr (...) z działkami nr (...) w punktach: 4-2952, 4-2953, 4-2999, 4-3000, 4-2735, 4-2740 w trybie § 37-39 rozporządzenia w sprawie ewidencji gruntów i budynków. W związku z tym wykonawca zawiadomił zainteresowanych o terminie ustalenia przebiegu granic.

Organ odwoławczy, powołując treść § 36 i § 37 ust. 1 rozporządzenia Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z dnia 29 marca 2001 r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków (tekst jedn.: Dz. U. z 2016 r. poz. 1034), wskazał, że z przepisów tych wynika, iż ustalenia przebiegu granic działek ewidencyjnych dokonuje się wyłącznie w sytuacji, gdy brak jest określonych dokumentów lub jeżeli zawarte w nich dane nie są wiarygodne. Kolejność czynności dotyczących ustalenia przebiegu granic, w przypadkach określonych w § 37 rozporządzenia w sprawie ewidencji gruntów i budynków, została szczegółowo opisana w § 39 ust. 1-3 i 5 tego rozporządzenia. Zatem protokół ustalenia przebiegu granic działek ewidencyjnych musi nie tylko być spisany w formie określonej we wzorze tego protokołu, ale również wypełniony w sposób określony w tym wzorze. Z treści tego protokołu musi jednoznacznie wynikać, który ze sposobów opisanych w § 39 rozporządzenia w sprawie ewidencji gruntów i budynków przyjął wykonawca do ustalenia granic.

Organ II instancji wskazał, że jak wynika z protokołu ustalenia przebiegu granic działek ewidencyjnych, w czynnościach ustalenia granic działki nr (...), będącej własnością (...) położonej w Skarżysku - Kamiennej z działkami sąsiednimi nr (...), w dniu 7 lutego 2018 r. udział wzięli:

- M.S. pełnomocnik Gminy Skarżysko-Kamienna w odniesieniu do działek nr (...), nr 235 stanowiących własność Gminy Skarżysko - Kamienna, na podstawie Kw nr KI1 (...);

- S.D. w imieniu własnym i E.D. na podstawie pełnomocnictwa z dnia 29 września 2010 r. Rep A Nr 3028/2010, jako właściciele działki nr (...), na podstawie Kw nr (...);

- W.K. w imieniu własnym i jako pełnomocnik E.K. na podstawie upoważnienia z dnia 5 lutego 2018 r., jako właściciele działki nr (...) na podstawie Kw nr (...);

- A.T. i E.T. jako współwłaściciele działki nr (...), na podstawie Kw (...);

- H.S. i A.S. jako współwłaściciele działki nr (...), na podstawie Kw (...);

- B.B. i I.T. jako współwłaściciele działki nr (...), na podstawie Kw nr (...).

W protokole ustalenia przebiegu granic działek ewidencyjnych z dnia 7 lutego 2018 r., zamieszczonym w opracowaniu o identyfikatorze ewidencyjnym (...), w kolumnie nr 7 zatytułowanej: "Sposób ustalenia przebiegu granic" w odniesieniu do ustalenia przebiegu granicy działki nr (...) z działkami nr (...), działki nr (...) z działką (...) wpisano: "Na podstawie zgodnych wskazań właścicieli".

W kolumnie nr 9 zawierającej w nagłówku: oświadczenie "My niżej podpisani oświadczamy, że granica między działkami wymienionymi w kolumnie 2, przedstawiona na szkicu polowym kopii zdjęcia lotniczego ortofotomapy stanowiącym integralną część niniejszego protokołu, została ustalona wg naszych zgodnych wskazań" widnieją podpisy właścicieli działek: (...) i ich pełnomocników.

W kolumnie nr 10 "Inne oświadczenia osób biorących udział w czynnościach ustalenia granicy" dokonano wykreśleń.

W kolumnie nr 11 "Adnotacje wykonawcy i jego podpis" widnieje podpis geodety uprawnionego i jego pieczątka oraz informacja o udzielonych pełnomocnictwach.

Biorąc pod uwagę treść sprawozdania technicznego i pozostałe dokumenty zgromadzone w operacie technicznym o identyfikatorze ewidencyjnym (...) organ odwoławczy stwierdził, że wykonawca prac dokonał ustalenia granic działki nr (...) - na podstawie § 39 ust. 1 rozporządzenia w sprawie ewidencji gruntów i budynków, tj. w oparciu o zgodne wskazanie stron, potwierdzone ich zgodnym oświadczeniem.

Dalej organ odwoławczy podniósł, że integralną częścią protokołu ustalenia przebiegu granic działek ewidencyjnych działki nr (...) z działami nr (...) załączonym do operatu technicznego, przyjętego do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego w dniu 7 marca 2018 r. pod identyfikatorem ewidencyjnym (...), jest szkic graniczny. Ze szkicu tego wynika, że przebieg granic działki nr (...) z działkami (...) określono jako linię graniczną zawartą pomiędzy punktami (...).

Organ odwoławczy podkreślił, że S.D. złożył odwołanie od decyzji Starosty Skarżyskiego z dnia 23 maja 2018 r., kwestionując ustalony przebieg granic działki nr (...) z działkami sąsiednimi nr (...) opisany w protokole z dnia 7 lutego 2018 r. i prawidłowość wykonania przez wykonawcę czynności dotyczących ustalenia przebiegu granic tej działki. W związku z tym, zdaniem organu odwoławczego, nie można uznać, że ostatecznie doszło do ustalenia przebiegu granic działki nr (...) z działkami sąsiednimi - w oparciu o zgodne wskazanie stron, potwierdzone ich zgodnym oświadczeniem.

W tym stanie rzeczy, organ odwoławczy stwierdził, że postępowanie wszczęte przez Starostę Skarżyskiego, zakończone wydaniem w dniu 23 maja 2018 r. decyzji znak: (...) stało się bezprzedmiotowe w części dotyczącej ustalenia przebiegu granic działki nr (...) z działkami sąsiednimi.

Organ odwoławczy podniósł, że pomimo, iż organ I instancji w pkt 5 rozstrzygnięcia orzekł o zmianie danych w zakresie przebiegu granicy działki nr (...) z działką nr (...) a w pkt 6 o zmianie danych w zakresie przebiegu granicy działki nr (...) z działką nr (...) to, zgodnie ze szkicem stanowiącym załącznik do protokołu ustalenia przebiegu granic działek ewidencyjnych załączonym do operatu technicznego przyjętego do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego w dniu 7 marca 2018 r., na który powołuje się organ I instancji, przedmiotem czynności dokonanych przez wykonawcę tego opracowania było wyłącznie ustalenie położenia punktów granicznych na styku działek nr (...) oraz punktów granicznych wyznaczonych przez narożniki budynków znajdujących się na działce nr (...) a także punktów granicznych na styku działek nr (...), na styku działek nr (...). Przedmiotem opracowania o identyfikatorze ewidencyjnym (...) był zatem wyłącznie przebieg granic działki nr (...) z działkami sąsiednimi. Dalszy przebieg granicy pomiędzy działką nr (...), pomiędzy działką nr (...) oraz pomiędzy działką nr (...) nie został ustalony. Szkic stanowiący załącznik do protokołu ustalenia przebiegu granic działek ewidencyjnych, załączony do operatu technicznego przyjętego do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego w dniu 7 marca 2018 r. pod identyfikatorem ewidencyjnym (...), nie przedstawia dalszego przebiegu granic tych działek.

Zatem zmiana w zakresie przebiegu granicy pomiędzy działką nr (...) a działkami nr (...) opisana w pkt 4 rozstrzygnięcia zawartego w decyzji z dnia 23 maja 2018 r., jest tożsama ze zmianą w zakresie przebiegu granicy działki nr (...) z działką nr (...) - opisanymi w pkt 5 i pkt 6 rozstrzygnięcia tej decyzji.

W tych okolicznościach, organ odwoławczy stwierdził, że postępowanie wszczęte przez organ I instancji, zakończone decyzją z dnia 23 maja 2018 r., stało się również bezprzedmiotowe w części dotyczącej ustalenia przebiegu granic działki nr (...) z działką nr (...) oraz z działką nr (...) z działką nr (...).

Organ odwoławczy podkreślił, że powierzchnia działki jest funkcją przebiegu jej granic, a przebieg granic działki nr (...) z działkami sąsiednimi - na skutek odwołania złożonego przez S.D. - nie został ustalony. Nie doszło także do ustalenia pozostałych granic działek nr (...). Przedmiotowe opracowanie nie może stanowić podstawy do wprowadzenia zmiany w ewidencji gruntów i budynków w zakresie powierzchni działki nr (...) oraz powierzchni działek nr (...). Natomiast wycofanie zgody przez S.D. na ustalony przebieg granic działki nr (...) z działkami nr (...), nr (...) nie stanowi przeszkody do aktualizacji danych ewidencyjnych dotyczących budynków, wynikających z opracowania o identyfikatorze (...).

Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach na powyższą decyzję organu odwoławczego wywiódł S.D., wnosząc o uchylenie w całości zaskarżonego rozstrzygnięcia.

W uzasadnieniu skargi jej autor wskazał na błędy geodety oraz różnice występujące pomiędzy stanem rzeczywistym na gruncie, a wynikającym z dokumentacji geodezyjnej. Podniósł, że został wprowadzony przez geodetę w błąd.

W odpowiedzi na skargę Świętokrzyski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego w Kielcach wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację przedstawioną w zaskarżonej decyzji.

Na rozprawie w dniu 7 lutego 2019 r. Sąd dopuścił dowód z akt sprawy tut. Sądu o sygn. II SA/Ke 627/18.

Uzasadnienie prawne

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 3 § 1 oraz art. 145 § 1 p.p.s.a., wojewódzkie sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, co oznacza, że w zakresie dokonywanej kontroli sąd zobowiązany jest zbadać, czy organy administracji w toku postępowania nie naruszyły przepisów prawa materialnego w sposób, który miał wpływ na wynik sprawy bądź przepisów postępowania w stopniu, który mógł mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Sądowa kontrola legalności zaskarżonych orzeczeń administracyjnych sprawowana jest przy tym w granicach sprawy, a sąd nie jest związany zarzutami, wnioskami skargi, czy też powołaną w niej podstawą prawną (art. 134 § 1 p.p.s.a.).

Zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem art. 54 § 3 p.p.s.a. i w związku z tym podlegała uchyleniu.

Podstawę prawną zaskarżonej decyzji stanowił art. 54 § 3 p.p.s.a. zgodnie z którym organ, którego działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania zaskarżono, może w zakresie swojej właściwości uwzględnić skargę w całości w terminie trzydziestu dni od dnia jej otrzymania. W przypadku skargi na decyzję, uwzględniając skargę w całości, organ uchyla zaskarżoną decyzję i wydaje nową decyzję. Uwzględniając skargę, organ stwierdza jednocześnie, czy działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania miały miejsce bez podstawy prawnej albo z rażącym naruszeniem prawa.

Zapis zawarty w ostatnim zdaniu przytoczonego przepisu został dodany ustawą z dnia 20 stycznia 2011 r. o odpowiedzialności majątkowej funkcjonariuszy publicznych za rażące naruszenie prawa (Dz. U. z 2011 r. Nr 34, poz. 173).

Podkreślić należy, że tryb uregulowany w powyższym przepisie jest trybem szczególnym, który uprawnia organ do zastąpienia sądu administracyjnego w rozpoznaniu skargi. Tryb ten wymaga jednocześnie, aby wydany akt spełniał najwyższe standardy stosowania prawa tak, aby w rezultacie nie było już potrzeby dalszej kontroli sądowoadministracyjnej. Redakcja powyższego przepisu nie pozostawia przy tym wątpliwości, że organ, uwzględniając skargę w trybie autokontroli, jest obecnie zobowiązany w sentencji decyzji każdorazowo zawrzeć rozstrzygnięcie w przedmiocie tego, czy działanie (bezczynność, przewlekłe prowadzenie sprawy) organu miały miejsce bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa. Powołany przepis nie pozostawia w tym zakresie organowi dowolności, uznaniowości, ani nie przewiduje jakichkolwiek możliwości odstąpienia od tego obowiązku. Organ, stwierdzając naruszenie prawa, jest przy tym zobligowany precyzyjnie wskazać na konkretne naruszenie, które miało miejsce w ramach zaskarżonego działania. Ma to istotne znaczenie z punktu widzenia późniejszego ewentualnego dochodzenia przez adresata tej działalności odpowiedzialności odszkodowawczej z tytułu dopuszczenia się przez organ rażącego naruszenia prawa. Zauważyć należy, że zgodnie z art. 5 ustawy z dnia 20 stycznia 2011 r. o odpowiedzialności majątkowej funkcjonariuszy publicznych za rażące naruszenie prawa funkcjonariusz publiczny ponosi odpowiedzialność majątkową w razie łącznego zaistnienia następujących przesłanek:

- na mocy prawomocnego orzeczenia sądu lub na mocy ugody zostało wypłacone przez podmiot odpowiedzialny odszkodowanie za szkodę wyrządzoną przy wykonywaniu władzy publicznej z rażącym naruszeniem prawa;

- rażące naruszenie prawa, o którym mowa w pkt 1, zostało spowodowane zawinionym działaniem lub zaniechaniem funkcjonariusza publicznego;

- rażące naruszenie prawa, o którym mowa w pkt 1, zostało stwierdzone zgodnie z art. 6.

Z kolei stosownie do art. 6 pkt 3 tej ustawy, przez stwierdzenie rażącego naruszenia prawa należy rozumieć stwierdzenie braku podstawy prawnej lub rażącego naruszenia prawa na podstawie art. 54 § 3 p.p.s.a. Organ, wydając decyzję autokontrolą jest zatem zobligowany do zawarcia rozstrzygnięcia dotyczącego tego czy postępowanie prowadzono bez podstawy prawnej albo z rażącym naruszeniem prawa. Brak stwierdzenia tych przesłanek również powinien znaleźć odzwierciedlenie w rozstrzygnięciu decyzji. Nieodniesienie się przez organ do tej kwestii świadczy o tym, że nie rozważono tego zagadnienia.

Przenosząc powyższe rozważania na grunt sprawy niniejszej stwierdzić należy, że zaskarżona decyzja nie uwzględniła skargi w całości i nie czyni zadość wymaganiom wskazanym w art. 54 § 3 p.p.s.a.

Otóż w zaskarżonej decyzji organ nie wskazał, czy poddana kontroli decyzja wydana została bez podstawy prawnej albo z rażącym naruszeniem prawa. Brak takiego zapisu skutkuje tym, że zaskarżona decyzja obarczona jest wadą, a sąd rozstrzygając sprawę, zobowiązany jest do jej uchylenia. Jak wskazuje się w orzecznictwie sądowym, powyższe uchybienie stanowi przy tym samodzielną podstawę do wyeliminowania zaskarżonej decyzji z obrotu prawnego (por. wyroki NSA z dnia 22 maja 2014 r., sygn. I OSK 1379/13, z dnia 26 stycznia 2016 r., sygn. II GSK 425/14, wyroki WSA w Białymstoku z dnia 26 czerwca 2012 r., sygn. II SA/Bk 110/12, z dnia 30 lipca 2013 r., sygn. II SA/Bk 3/13, wyrok WSA w Szczecinie z dnia 2 stycznia 2013 r., sygn. II SA/Sz 1043/12, wyrok WSA w Gliwicach z dnia 4 kwietnia 2012 r., sygn. II SA/Gl 955/11, wyrok WSA w Krakowie z dnia 11 października 2012 r., sygn. II SA/Kr 934/12, wyrok WSA w Warszawie z dnia 27 lipca 2017 r., sygn. II SA/Wa 225/17, wyrok WSA w Gdańsku z dnia 27 lipca 2017 r., sygn. II SA/Gd 229/17).

Podkreślić również należy, że warunkiem skorzystania z uprawnienia do autokontroli jest uwzględnienie skargi w całości, a więc uznanie za uzasadnione zarówno zarzutów oraz wniosków skargi, jak i wskazanej w niej podstawy prawnej, co oznacza, iż organ może skorygować zaskarżone rozstrzygnięcie wyłącznie w kierunku wskazanym przez skarżącego. Przez uwzględnienie skargi w całości należy rozumieć doprowadzenie do stanu, w którym istota sprawy zostaje rozstrzygnięta ostatecznie, zgodnie z oczekiwaniem strony wynikającym z jej skargi skierowanej do sądu. Przy czym oczekiwania strony, co do załatwienia (zakończenia) sprawy należy odnosić do meritum sprawy, a nie do formalnej kwestii brzmienia rozstrzygnięcia.

W orzecznictwie sądowym prezentowany jest pogląd, podzielany przez skład orzekający w sprawie niniejszej, zgodnie z którym organ - podejmując rozstrzygnięcie w trybie art. 54 § 3 p.p.s.a. - jest związany treścią żądania skarżącego i nie ma możliwości wybiórczego uwzględnienia skargi (por. wyrok NSA z 10 grudnia 2008 r., sygn. akt II OSK 1575/07, LEX nr 525966; wyrok WSA w Krakowie z dnia 11 października 2012 r., sygn. akt II SA/Kr 934/12, LEX nr 12355300; wyrok NSA z dnia 22 maja 2014 r., sygn. akt I OSK 1379/13).

Jak wynika z akt sprawy tut. Sądu o sygn. II SA/Ke 627/18, w skardze na decyzję organu odwoławczego z dnia 27 lipca 2018 r. znak: (...), S.D. wniósł o uchylenie w całości decyzji organu I instancji z dnia 23 maja 2018 r. W uzasadnieniu skargi podniósł, że nie jest możliwe ustalenie granic działki nr (...) z działkami nr (...) oraz działki nr (...) bez jednoczesnego ustalenia przebiegu granic działki nr (...) stanowiącej jego własność.

W ocenie Sądu, już tylko pobieżne porównanie rozstrzygnięcia zawartego w osnowie decyzji z wnioskami i zarzutami skargi pozwala stwierdzić, że zaskarżona decyzja nie uwzględniła skargi w całości, a nadto nie czyni zadość wymaganiom wskazanym w art. 54 § 3 p.p.s.a. Wprawdzie zaskarżoną decyzją organ II instancji uchylił w całości własną decyzję dnia 27 lipca 2018 r., to decyzję organu I instancji uchylił w części i w tym zakresie umorzył postępowanie, zaś w pozostałej części utrzymał w mocy decyzję Starosty Skarżyskiego z dnia 23 maja 2018 r.

Jak już wyżej wskazano na wstępie rozważań, organ jest uprawniony zastosować art. 54 § 3 p.p.s.a. tylko wówczas, jeżeli zgadza się w pełni ze stanowiskiem skarżącego, a więc akceptuje wskazane w skardze naruszenia jak i zgłoszone żądania. Podkreślenia wymaga, co umknęło organowi, że co prawda autokontrola uprawnia organ do zastąpienia sądu administracyjnego w rozpoznaniu skargi, to organ - w przeciwieństwie do sądu - związany jest sposobem sformułowania skargi, użytymi argumentami, a także podniesionymi zarzutami, wnioskami i żądaniami. W trybie art. 54 § 3 p.p.s.a. niedopuszczalne jest wybiórcze traktowanie skargi jak i niedopuszczalne jest naprawianie błędów, jakie organ popełnił, jeżeli nie prowadzi to do orzeczenia zgodnego z interesem skarżącego - a z taką właśnie sytuacją mamy do czynienia w rozpoznawanej sprawie.

Nadto zaskarżona decyzja nie zawiera rozstrzygnięcia, o którym mowa w zdaniu drugim art. 54 § 3 p.p.s.a., tj. stwierdzenia, czy działanie miało miejsce bez podstawy prawnej albo z rażącym naruszeniem prawa. Brak natomiast takiego zapisu w osnowie decyzji skutkuje tym, że zaskarżona decyzja obarczona jest wadą.

Powyższe naruszenie prawa obligowało Sąd do wyeliminowania zaskarżonej decyzji z obrotu prawnego.

Końcowo wskazać należy, że skarga S.D. na decyzję Świętokrzyskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego w Kielcach z dnia 27 lipca 2018 r. znak: (...) została odrzucona przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach prawomocnym postanowieniem z dnia 30 listopada 2018 r., sygn. akt II SA/Ke 627/18, przez co w okolicznościach tej sprawy Sąd został pozbawiony możliwości objęcia kontrolą całości sprawy administracyjnej w ramach uprawnień przewidzianych art. 135 p.p.s.a. Zgodnie z tym przepisem sąd stosuje przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeśli jest to niezbędne do końcowego jej załatwienia.

W piśmiennictwie i orzecznictwie sądów administracyjnych wyrażony został pogląd, podzielany przez skład orzekający w sprawie niniejszej, zgodnie z którym uchylenie przez sąd administracyjny decyzji autokontrolnej skutkuje tym, że "odżywa" wcześniejsza decyzja ostateczna organu administracji i złożona na nią skarga do sądu administracyjnego, przy czym obowiązek rozpoznania przez sąd administracyjny skargi złożonej na wcześniejszą decyzję ostateczną (tzn. tę uchyloną w ramach autokontroli) aktualizuje się nawet pomimo umorzenia postępowania sądowego z wcześniejszej skargi, do którego to umorzenia zwykle dochodzi po cofnięciu skargi uwzględnionej przez organ w ramach autokontroli. Jak zauważył NSA w uzasadnieniu postanowienia z dnia 19 grudnia 2013 r. sygn. II GSK 2367/13 prawomocność materialna postanowienia wydanego na podstawie art. 161 § 1 pkt 3 ustawy prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, zostaje wzruszona wskutek prawomocnego wyroku uwzględniającego skargę na decyzje autokontrolną. W rezultacie uchylenie decyzji autokontrolnej oznacza, że postępowanie z pierwotnej skargi nie jest już bezprzedmiotowe i musi się toczyć według zasad postępowania sądowoadministracyjnego (por. J.P. Tarno prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Wyd. LexisNexis, Warszawa 2010, str.179; wyrok NSA z dnia 7 kwietnia 2011 r. sygn. II FSK 1552/10, wyrok NSA z 11 maja 2011 r. sygn. II OSK 810/10).

Sporna sprawa aktualizacji ewidencji gruntów i budynków stanowiąca przedmiot postępowania organów I i II instancji i przedmiot rozstrzygnięć organu odwoławczego w decyzji ostatecznej z dnia 27 lipca 2018 r. i w decyzji autokontrolnej z dnia 11 września 2018 r. nie mogła jednak "odżyć", gdyż - jak wynika z akt tut. Sądu o sygn. II SA/Ke 627/18, z których Sąd dopuścił na rozprawie dowód - skarga Stanisława Dybskiego na decyzję ostateczną organu II instancji z dnia 27 lipca 2018 r. została odrzucona z powodu nieusunięcia przez skarżącego braku fiskalnego i formalnego skargi (skarżący nie uiścił wpisu sądowego od skargi oraz nie złożył jej odpisów).

Sumując powyższe, skoro postępowanie sądowe w sprawie sygn. akt II SA/Ke 627/18 nie było umorzone jako bezprzedmiotowe, a skarga S.D. została odrzucona, Sąd został pozbawiony możliwości powrotu do merytorycznej kontroli postępowania w sprawie aktualizacji ewidencji gruntów i budynków.

Konsekwencją uchylenia decyzji autokontrolnej jest to, że w obrocie prawnym funkcjonuje ostateczna decyzja Świętokrzyskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego w Kielcach z dnia 27 lipca 2018 r. znak: (...). Nie ma już bowiem możliwości wydania ponownej decyzji autokontrolnej w ramach autoweryfikacji skargi S.D., gdyż jego skarga została formalnie rozpoznana przez Sąd poprzez odrzucenie, a zatem skonsumowana. Podkreślić trzeba, że skorzystanie przez organ administracji z uprawnień autokontrolnych z art. 54 § 3 p.p.s.a. może nastąpić tylko w sytuacji, gdy wniesiona skarga nadaje się do merytorycznego rozpoznania. Nadto termin dla wydania decyzji autokontrolnej jest dla organu ograniczony ustawowo i wynosi 30 dni od dnia otrzymania przez organ skargi.

Jedynie ubocznie wskazać należy, że organ II instancji, w ramach prawnie dopuszczalnej kompetencji, powinien rozważyć podjęcie działań mających na celu doprowadzenie zapisów w ewidencji gruntów i budynków do stanu odpowiadającego wymogom prawnym, mając przy tym na uwadze dostępną organowi dokumentację geodezyjno - kartograficzną.

W tym stanie rzeczy, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach orzekł jak w sentencji wyroku, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a.

Tekst orzeczenia pochodzi ze zbiorów sądów administracyjnych.