Orzeczenia sądów
Opublikowano: www.nsa.gov.pl

Wyrok
Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach
z dnia 14 kwietnia 2006 r.
II SA/Ke 627/05

UZASADNIENIE

Skład orzekający

Przewodniczący: Sędzia WSA Beata Ziomek.

Sędziowie WSA: Renata Detka, Asesor Jacek Kuza (spr.).

Sentencja

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 14 kwietnia 2006 r. sprawy ze skargi A.K. na decyzję Kolegium Odwoławczego z dnia (...) numer (...) w przedmiocie zasiłku celowego oddala skargę.

Uzasadnienie faktyczne

Zaskarżoną decyzją z dnia (...) Samorządowe Kolegium Odwoławcze utrzymało w mocy decyzję Dyrektora Miejsko-Gminnego Ośrodka Pomocy Społecznej z dnia(...), przyznającą A.K. świadczenie pieniężne w formie zasiłku celowego na bieżące potrzeby i na poszukiwanie pracy w wysokości 200 zł.

W uzasadnieniu organ II instancji stwierdził, że z przeprowadzonego wywiadu środowiskowego i zgromadzonych w sprawie dokumentów wynika, iż A.K. znajduje się w szczególnie trudnej sytuacji życiowej z powodu bezrobocia, ubóstwa i niepełnej rodziny. Spełnia również przesłankę kryterium dochodowego określoną w art. 8 ust. 1 pkt 2 ustawy o pomocy społecznej z dnia 12 marca 2004 r. (Dz. U. Nr 64 poz. 593 ze zm.). Biorąc to pod uwagę organ II instancji uznał, że w oparciu o art. 7 pkt 1, 4, 9 i art. 39 ust. 1 i 2 ustawy o pomocy społecznej z dnia 12 marca 2004 r., zasadne było przyznanie przez organ I instancji pomocy w postaci zasiłku celowego w wysokości 200 zł. Samorządowe Kolegium Odwoławcze zauważyło jednak, że ponieważ art. 39 ww. ustawy nie określa wysokości zasiłku celowego i nie podaje zasad ustalania jego wysokości, orzekanie w sprawach zasiłków celowych następuje według tzw. uznania administracyjnego. Kierując się tym uznaniem organ wziął pod uwagę oprócz sytuacji materialnej wnioskodawcy, również i własne ograniczone możliwości finansowe. Miejsko-Gminny Ośrodek Pomocy Społecznej w marcu 2005 r. otrzymał na zasiłki celowe kwotę 42.570,75 zł. a pomocy finansowej w tej formie udziela 329 rodzinom. Średnia wysokość zasiłków celowych wyniosła więc w tym czasie 129,40 zł. wahając się od kwoty 51,53 do 400 zł W tej sytuacji przyznanie A.K. zasiłku celowego w kwocie 200 zł było uzasadnione. Organ podkreślił też, że przyznanie zasiłku w większej wysokości, naruszałoby zasadę równości podmiotów wobec prawa, bowiem niemal wszyscy zwracający się o pomoc społeczną są w podobnej co skarżący sytuacji.

Skargę od powyższego rozstrzygnięcia do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego złożył A.K. Zarzucił on, że przyznany zasiłek jest za niski, gdyż nie wystarcza na miesięczne utrzymanie. Wniósł w związku z tym o przyznanie zasiłku w waloryzowanej kwocie 6.000 zł miesięcznie, do chwili znalezienia pracy.

W ocenie skarżącego wydając zaskarżoną decyzję naruszono konstytucyjną zasadę równości wobec prawa oraz szereg szczegółowo wymienionych w skardze przepisów. Skarżący zarzucił w szczególności, że:

1.

podstawą decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego nie mógł być art. 138 k.p.a., ponieważ z art. 139 k.p.a. wynika, że Organ odwoławczy nie może wydać decyzji na niekorzyść strony odwołującej się, chyba że zaskarżona decyzja rażąco narusza prawo lub rażąco narusza interes społeczny,

2.

organy administracji nie zastosowały w sprawie art. 8 ust. 2 ustawy o pomocy społecznej który mówi, że Rada gminy, w drodze uchwały, może podwyższyć kwoty, o których mowa w ust. 1 pkt 1 i 2, uprawniające do zasiłków okresowego i celowego,

3.

wszystkie zgłoszone przez skarżącego potrzeby należą do podstawowych w rozumieniu art. 3 ust. 4 ustawy o pomocy społecznej, w związku z czym wszystkie powinny zostać zaspokojone,

4.

organy administracji nie zastosowały w sprawie przepisów art. 43 ustawy o pomocy społecznej które mówią, że osobie albo rodzinie gmina może przyznać pomoc w formie pieniężnej lub rzeczowej, w celu ekonomicznego usamodzielnienia.

W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie podtrzymując argumentację przedstawioną w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Uzasadnienie prawne

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga nie jest zasadna, albowiem zaskarżone rozstrzygnięcie odpowiada prawu.

Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153/2002 poz. 1269 z późn. zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Sądowa kontrola legalności orzeczeń wydawanych w toku postępowania administracyjnego sprawowana jest w granicach sprawy, a rozstrzygając o zasadności skargi sąd nie jest związany jej zarzutami ani wnioskami oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.).

Dokonując tak rozumianej oceny zaskarżonego rozstrzygnięcia, Wojewódzki Sąd Administracyjny nie dopatrzył się naruszeń prawa skutkujących koniecznością jego uchylenia lub stwierdzenia nieważności (art. 145 § 1 ustawy o p.p.s.a.).

Stan faktyczny ustalony przez organy obu instancji nie był kwestionowany i znajduje potwierdzenie w zebranym materiale dowodowym. Z jego analizy wynika niewątpliwie, że A.K. spełnia wszelkie kryteria określone w ustawie o pomocy społecznej z dnia 12 marca 2004 r. (Dz. U. Nr 64 poz. 593 ze zm.) uprawniające go do otrzymania świadczenia pieniężnego w formie zasiłku celowego. Kwestią budząca sprzeciw i protest skarżącego jest natomiast wysokość udzielonej mu pomocy, nie odpowiadająca jego oczekiwaniom i treści wniosku, w którym zażądał na zaspokojenie swoich potrzeb kwoty 6.000 zł miesięcznie.

Jak podniósł już organ II instancji w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, rozstrzygnięcie w sprawie wydane zostało w ramach tzw. uznania administracyjnego, o czym przesądza art. 39 ust. 1 ustawy o pomocy społecznej. Przedmiotem kontroli sądowej będzie zatem w głównej mierze zbadanie, czy zakres tego uznania nie został przez organy przekroczony, a także, czy w sposób należyty i poddający się weryfikacji uzasadnione zostało orzeczenie o przyznaniu A.K. zasiłku w takiej, a nie innej wysokości.

Działanie organu w ramach uznania administracyjnego oznacza - jak wynika z art. 7 k.p.a. - załatwienie sprawy zgodnie ze słusznym interesem obywatela, o ile nie stoi temu na przeszkodzie interes społeczny i możliwości organu w zakresie posiadanych uprawnień i środków. Uznanie administracyjne nie pozwala zatem organowi na dowolność w załatwieniu sprawy, ale nie nakazuje mu spełnienia każdego żądania obywatela (por. wyrok NSA z 26 września 200 r., I SA 945/00, LEX 79608).

Uszczegółowieniem tej zasady jest przepis art. 3 ust. 4 ustawy o pomocy społecznej z 12 marca 2004 r., zgodnie z którym potrzeby osoby i rodziny korzystającej z pomocy powinny zostać uwzględnione, jeżeli odpowiadają celom i mieszczą się w możliwościach pomocy społecznej. Uznając konieczność udzielenia pomocy (co w sprawie nie jest kwestionowane), organ winien zatem rozważyć wszelkie okoliczności niezbędne do podjęcia prawidłowej decyzji o wysokości przyznanych na rzecz konkretnej osoby środków w ramach uznania administracyjnego, rozumianego w sposób przedstawiony wyżej. Są to przede wszystkim: uzasadnione potrzeby uprawnionego, własne możliwości finansowe oraz potrzeby innych osób starających się o pomoc społeczną. Wszystko to ma na celu rozdzielenie funduszy, jakimi dysponuje właściwy organ w taki sposób, aby pomoc dotarła do wszystkich osób uprawnionych w formie i wysokości adekwatnej do zgłaszanych przez nie potrzeb i zasobów finansowych ośrodka.

Dowody zgromadzone w sprawie przemawiają za przyjęciem poglądu, że w sprawie niniejszej organy nie przekroczyły granic uznania administracyjnego przyznając skarżącemu zasiłek celowy w kwocie 200 zł W szczególności, z pisma znajdującego się na k. 20 akt stanowiącego informację o sytuacji finansowej Miejsko-Gminnego Ośrodka Pomocy Społecznej w dacie wydawania decyzji wynika, że wysokość udzielonej skarżącemu pomocy nie odbiega od średniej wysokości zasiłków celowych przyznawanych w tym okresie przez organ I-szej instancji (wynoszącej 129,40 zł.). Zgodzić się także należy ze stanowiskiem wyrażonym przez organ odwoławczy, że uwzględnienie wniosku A.K. w całości pozbawiłoby pomocy inne osoby potrzebujące, co pozostawałoby w sprzeczności nie tylko z zasadą solidaryzmu społecznego, ale także z celami ustawy o pomocy społecznej.

W tej sytuacji nie ma podstaw do przyjęcia, że przyznając skarżącemu zasiłek celowy w zakresie, jaki nie odpowiadał jego oczekiwaniom, organy postąpiły w sposób dowolny i bez logicznego uzasadnienia swojego stanowiska. Niemożność uwzględnienia wniosku w całości podyktowana była bowiem możliwościami finansowymi jakimi dysponował Miejsko -Gminy Ośrodek Pomocy Społecznej.

Odnosząc się do zarzutów podniesionych w skardze należy zauważyć, że w części zawierają one ogólne uwagi krytyczne dotyczące działalności organów pomocy społecznej i przez to nie można ich bezpośrednio odnieść do zaskarżonej decyzji. Natomiast szczegółowe zarzuty dotyczące naruszenie poszczególnych, wymienionych przepisów k.p.a. i ustawy o pomocy społecznej, wynikają z niezrozumienia istoty przytoczonych przez skarżącego przepisów.

Jeśli chodzi o zarzut dotyczący naruszenia konstytucyjnej zasady równości wobec prawa, to należy stwierdzić, że nie doszło w sprawie do jego naruszenia, skoro wysokość przyznanej skarżącemu pomocy nie odbiega od wysokości pomocy udzielanej przez Miejsko -Gminy Ośrodek Pomocy Społecznej innym potrzebującym znajdującym się w podobnej sytuacji. Domniemane przymioty osobiste skarżącego nie mogą natomiast, w świetle obowiązujących przepisów dotyczących zasad udzielania pomocy społecznej, różnicować wysokości przyznawanej pomocy.

Ponieważ jako podstawa zaskarżonej decyzji został wskazany tylko art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., do niego tylko należy się odnieść przy ocenie zarzutu niedopuszczalności zastosowania w sprawie art. 138 k.p.a.

Art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. stanowi, że organ odwoławczy wydaje decyzję, w której utrzymuje w mocy zaskarżoną decyzję. Przepis ten stanowi ogólną podstawę prawną decyzji organu administracji publicznej rozpoznającego sprawę w II instancji, jeżeli oczywiście wynik postępowania odwoławczego wskazuje na brak podstaw do uchylenia lub zmiany zaskarżonej decyzji względnie umorzenia postępowania. Przywołany przez skarżącego przepis art. 139 k.p.a. nie został w niniejszej sprawie naruszony i nie ma związku z zastosowaniem przez organ odwoławczy przepisu art. 138 k.p.a. Norma z art. 139 k.p.a. realizująca zasadę zakazu reformationis in peius czyli zakazu zmiany na gorsze, uniemożliwia zmianę decyzji organu I instancji na niekorzyść odwołującego się. O takiej zmianie można by mówić, gdyby organ II instancji obniżył w niniejszej sprawie wysokość przyznanego skarżącemu zasiłku celowego. O naruszeniu omawianego przepisu nie może być jednak mowy w sytuacji, gdy w wyniku kontroli instancyjnej treść decyzji organu I instancji nie uległa zmianie, tak jak to się stało w niniejszej sprawie.

Również powołany przez skarżącego art. 8 ust. 2 ustawy o pomocy społecznej z dnia 12 marca 2004 r. został przez niego całkowicie błędnie zrozumiany.

Zgodnie z jego treścią rada gminy, w drodze uchwały, może podwyższyć kwoty, o których mowa w art. 8 ust. 1 pkt 1 i 2, uprawniające do zasiłków okresowego i celowego. Z kolei art. 8 ust. 1 pkt 1 i 2 ustawy o pomocy społecznej z dnia 12 marca 2004 r. stanowi, że prawo do świadczeń pieniężnych z pomocy społecznej, z zastrzeżeniem art. 40, 41, 78 i 91, przysługuje:

1)

osobie samotnie gospodarującej, której dochód nie przekracza kwoty 461 zł, zwanej dalej "kryterium dochodowym osoby samotnie gospodarującej",

2)

osobie w rodzinie, w której dochód na osobę nie przekracza kwoty 316 zł, zwanej dalej "kryterium dochodowym na osobę w rodzinie".

Rozszyfrowując cytowane zapisy trzeba wyjaśnić, że możliwość podwyższenia przez radę gminy kwot o jakich mowa w art. 8 ust. 1 pkt 1 i 2 ustawy o pomocy społecznej, nie dotyczy wysokości przyznawanych zasiłków, w szczególności zasiłku celowego, ale kwot dochodu na osobę (zwanych kryterium dochodowym osoby samotnie gospodarującej i kryterium dochodowym na osobę w rodzinie), których przekroczenie uniemożliwia przyznanie świadczeń z pomocy społecznej. Sugerowane przez skarżącego podwyższenie tych kwot, spowodowało by zwiększenie ilości osób uprawnionych do świadczeń z pomocy społecznej, a w efekcie, przy ograniczonych środkach na tę pomoc, jakimi dysponuje Miejsko-Gminnego Ośrodka Pomocy Społecznej, obniżenie średniej wysokości przyznawanych zasiłków celowych, a więc, być może również obniżenie wysokości zasiłków przyznawanych od kilku lat samemu skarżącemu.

Odnośnie twierdzenia skarżącego, że wszystkie zgłaszane przez niego potrzeby należą do podstawowych, a więc wszystkie powinny być zaspokojone w całości, należy powtórzyć pogląd, że zaspokajanie każdej potrzeby zgłaszanej przez skarżącego przy ograniczonych środkach, jakimi na ten cel dysponuje organ, musiałoby się odbywać kosztem niemożności zaspokojenia niezbędnych potrzeb innych osób pozostających pod opieką MGOPS. Nie kwestionując niezbędności potrzeb zgłaszanych przez skarżącego, określonych jako bieżące potrzeby i "na poszukiwanie pracy", należy stwierdzić, że w zestawieniu z potrzebami innych potrzebujących, w tym i samego A.K., polegającymi np. na zaspokojeniu głodu, konieczności leczenia czy opłacenia czynszu za mieszkanie - inne potrzeby zgłaszane w niniejszej sprawie przez skarżącego, nie mogą korzystać z pierwszeństwa. Przy ograniczeniu środków, jakimi dysponuje organ, zmuszony on jest do stosowania gradacji potrzeb stron w celu oceny, które z nich są najpilniejsze. Pomocne jest przy tym, wyliczenie zawarte w samym art. 39 ust. 2 ustawy o pomocy społecznej z dnia 12 marca 2004 r. Również i ono jednak nie jest tu decydujące skoro jest to wyliczenie tylko przykładowe, co wynika z użycia przez ustawodawcę zwrotu "w szczególności". Wskazana wykładnia pozwala organowi na uściślenie w decyzji, na jakie konkretnie potrzeby zasiłek celowy przyznaje. Skoro organ I instancji z tej możliwości nie skorzystał, pozostawiając samej stronie ocenę, które jej potrzeby są najpilniejsze, a przy tym wysokość przyznanej pomocy określił bez przekroczenia uznania administracyjnego, to nie można mówić w sprawie o naruszeniu zasady zaspokajania podstawowych potrzeb.

Na koniec należy wyjaśnić, że skoro A.K. wnosił w sprawie o udzielenie mu pomocy finansowej w formie zasiłku celowego (k. 6 odwrót akt administracyjnych), to nie było w sprawie podstaw do rozpatrywania jego sprawy w świetle przepisu art. 43 ustawy o pomocy społecznej z dnia 12 marca 2004 r., który dotyczy zupełnie innego świadczenia z pomocy społecznej, tj. pomocy w formie pieniężnej lub rzeczowej, w celu ekonomicznego usamodzielnienia. Ponieważ skarżący wskazał wymieniony przepis jako ewentualną podstawę jego roszczeń dopiero w skardze do sądu, nie mogły one być rozpoznane w postępowaniu administracyjnym zakończonym zaskarżoną decyzją.

Skoro zatem podniesione w skardze zarzuty nie mogły odnieść zamierzonego skutku, a jednocześnie brak jest okoliczności, które z urzędu należałoby wziąć pod rozwagę, Wojewódzki Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji na podstawie art. 151 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270).