Orzeczenia sądów
Opublikowano: LEX nr 2557962

Wyrok
Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach
z dnia 18 września 2018 r.
II SA/Ke 511/18

UZASADNIENIE

Skład orzekający

Przewodniczący: Sędzia WSA Jacek Kuza.

Sędziowie WSA: Beata Ziomek (spr.), Asesor Agnieszka Banach.

Sentencja

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 13 września 2018 r. sprawy ze skargi Prokuratora Rejonowego na uchwałę Rady Gminy Secemin z dnia 28 marca 2007 r., nr V/19/07 w przedmiocie udziału mieszkańców gminy w budowie infrastruktury technicznej z ograniczeniem do inwestycji w zakresie wodociągów i kanalizacji i ustalenia wysokości stawki procentowej opłaty adiacenckiej na terenie gminy Secemin

I.

stwierdza nieważność § 1, § 2, § 3, § 4, § 5, § 6 pkt 2, § 7 i § 8 zaskarżonej uchwały;

II.

oddala skargę w pozostałym zakresie.

Uzasadnienie faktyczne

Uchwałą Nr V/19/07 z dnia 28 marca 2007 r. w sprawie udziału mieszkańców gminy w budowie infrastruktury technicznej z ograniczeniem do inwestycji w zakresie wodociągów i kanalizacji i ustalenia wysokości stawki procentowej opłaty adiacenckiej na terenie Gminy Secemin, Rada Gminy Secemin na podstawie art. 18 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 z późn. zm.), w § 1, § 2 i § 3 ustaliła, że we wskazanym zakresie budowa infrastruktury technicznej na terenie Gminy Secemin będzie realizowana przy współudziale mieszkańców gminy. Udział mieszkańców polegać będzie na wnoszeniu sum pieniężnych na konto gminy z przeznaczeniem na realizację inwestycji związanych z budową ww. urządzeń, w oparciu o umowę zawartą z Gminą reprezentowaną przez Wójta Gminy. W § 4 określono, że minimalny procentowy udział mieszkańców gminy w realizacji infrastruktury technicznej z ograniczeniem do inwestycji w zakresie wodociągów i kanalizacji wynosił będzie 5% ogólnych kosztów budowy ale nie więcej niż 30% ogólnych kosztów budowy. Zgodnie z § 5 wartość świadczeń wniesionych przez właściciela lub użytkownika wieczystego nieruchomości w gotówce zaliczana będzie na poczet opłaty adiacenckiej z tytułu wzrostu wartości nieruchomości spowodowanego budową urządzeń infrastruktury technicznej z ograniczeniem do inwestycji w zakresie wodociągów i kanalizacji. Rada Gminy w § 6 ustaliła stawkę procentową opłaty adiacenckiej z tytułu wzrostu wartości nieruchomości spowodowanego budową urządzeń infrastruktury technicznej w wysokości:

1)

50% różnicy między wartością nieruchomości przed wybudowaniem urządzeń infrastruktury technicznej z ograniczeniem do inwestycji w zakresie wodociągów i kanalizacji, a wartością tej nieruchomości po ich wybudowaniu - dla nieruchomości bez względu na rodzaj i położenie z wyłączeniem nieruchomości przeznaczonych w planie miejscowym na cele rolne i leśne,

2)

0% - dla nieruchomości przeznaczonych pod budownictwo jednorodzinne, których właściciele i użytkownicy wieczyści uczestniczyli w kosztach budowy poszczególnych urządzeń infrastruktury technicznej z ograniczeniem do inwestycji w zakresie wodociągów i kanalizacji przez wnoszenie sum pieniężnych na konto gminy z przeznaczeniem na realizację inwestycji.

W § 7 określono, że właściciele i użytkownicy wieczyści nieruchomości przeznaczonych w planie miejscowym pod budownictwo jednorodzinne, którzy nie partycypowali w kosztach budowy niektórych składników infrastruktury technicznej z ograniczeniem do inwestycji w zakresie wodociągów i kanalizacji podlegają opłacie adiacenckiej ustalonej w § 6 pkt 1 uchwały z tytułu wzrostu wartości nieruchomości w następstwie realizacji tych elementów infrastruktury. Dla nieruchomości objętych budową infrastruktury technicznej z ograniczeniem do inwestycji w zakresie wodociągów i kanalizacji, decyzję o ustaleniu opłat adiacenckich podejmuje każdorazowo Wójt Gminy po zapoznaniu się z opinią rzeczoznawców majątkowych (§ 8).

W skierowanej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach skardze na powyższą uchwałę Prokurator Rejonowy domagając się stwierdzenia jej nieważności, zarzucił Radzie Gminy w Seceminie obrazę przepisów prawa materialnego tj. art. 18 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym (dalej: u.s.g.) i art. 144, 146 ust. 2, 148 ust. 4 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (dalej: u.g.n.), polegające na wydaniu wskazanego aktu prawnego bez podstawy prawnej i nałożeniu opłaty w formie daniny publicznej bez podstawy prawnej.

W uzasadnieniu skargi wskazano, że zaskarżona uchwała miała charakter obowiązkowy i stanowiła akt prawa miejscowego, albowiem skierowano ją do wszystkich mieszkańców Gminy Secemin. Określona uchwałą opłata miała charakter jednostronnie narzuconej daniny publicznej i brak było oparcia ustawowego do jej wprowadzenia na podstawie przepisów obowiązujących w dacie wydawania zaskarżonej uchwały.

W ocenie Prokuratora zawarta w art. 18 ust. 1 u.s.g. norma kompetencyjna stwierdza jedynie, że do właściwości rady gminy należą wszystkie sprawy pozostające w zakresie działania gminy, o ile ustawy nie stanowią inaczej. Podstawy prawnej do podjęcia zaskarżonej uchwały nie mogą także stanowić przepisy art. 144, 146 i art. 148 ust. 4 u.g.n. Z przepisów tych wynika, że prawną formą uczestniczenia właścicieli nieruchomości w kosztach budowy urządzeń infrastruktury technicznej jest opłata adiacencka, której ustalenie następuje w drodze decyzji. Kwestie przyłączenia do sieci kanalizacji reguluje art. 15 ust. 2 ustawy o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków, zgodnie z którym osoba ubiegająca się o przyłączenie nieruchomości do sieci zapewnia na własny koszt realizację budowy przyłączy do sieci oraz studni wodomierzowej, pomieszczenia przewidzianego do lokalizacji wodomierza głównego i urządzenia pomiarowego. Przyłączenie do sieci nie jest wiec uzależnione od innych dodatkowych kosztów. Z przepisu art. 84 Konstytucji RP wynika, że obywatel jest obowiązany do ponoszenia ciężarów i świadczeń publicznych przewidzianych wyłącznie ustawą.

Z tych względów, w ocenie skarżącego, jednostronne nakładanie na obywateli jakichkolwiek obowiązków, w tym opłat, jest niedopuszczalne bez upoważnienia ustawowego. Skoro w dacie wydawania zaskarżonego aktu żaden przepis prawa nie dawał gminie uprawnień do ogólnego wprowadzenia opłat w drodze regulacji prawnych powszechnie obowiązujących to zaistniała podstawa do stwierdzenia nieważności wskazanej uchwały.

W odpowiedzi na skargę Rada Gminy Secemin wniosła o jej oddalenie, ewentualnie o stwierdzenie jej nieważności jedynie w części, do której odnoszą się zarzuty skargi.

W uzasadnieniu podniesiono, że zaskarżona uchwała przede wszystkim ustala wysokość opłaty adiacenckiej, a norma określona w § 6 ma oparcie w obowiązujących przepisach. Powołując się na uchwałę Trybunału Konstytucyjnego z 14 września 1994 r. sygn. akt W 5/94 zgodnie z którą, zmiana lub uchylenie uchwały podjętej przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej dokonana po zaskarżeniu tej uchwały do sądu administracyjnego nie czyni zbędnym wydania przez ten sąd wyroku, jeżeli zaskarżona uchwała może być stosowana do sytuacji z okresu poprzedzającego uchylenie lub zmianę, rada stwierdziła, że wobec faktu realizacji infrastruktury technicznej przedmiotowa uchwała nie może być stosowana w celu określenia zasad partycypowania mieszkańców w jej budowie. Dla tej infrastruktury nie jest bowiem możliwe zawieranie umów "na przyszłość". Nadto wpłaty mieszkańców na koszty budowy i tak zostały zaliczone na poczet opłaty adiacenckiej, stosownie do treści art. 148 ust. 4 u.g.n. Przepis ten dawał Radzie podstawę do wydania zaskarżonej uchwały. W ocenie organu, stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały nie będzie dawało możliwości stwierdzenia nieważności oświadczeń woli zawartych w umowach cywilnoprawnych, zawartych z mieszkańcami przez Gminę Secemin, na zasadzie dobrowolności. Podkreślono, że danina publiczna powinna być możliwa do wyegzekwowania od osoby zobowiązanej do jej poniesienia, tymczasem bez zawarcia umowy, jakikolwiek obowiązek o charakterze pieniężnym, nie mógł powstać na podstawie uchwały.

Zdaniem Rady, zaskarżona uchwała nie ma władczego i normatywnego charakteru, lecz ma charakter postulatu i propozycji zawierania przez mieszkańców umów odnoszących się do budowy infrastruktury na terenie Gminy Secemin. Takie zaś uchwały, co do zasady, mogą być podejmowane przez organy stanowiące jednostek samorządu terytorialnego.

Uzasadnienie prawne

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga zasługuje w części na uwzględnienie.

Zgodnie z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r. poz. 1302), zwanej dalej p.p.s.a., wojewódzkie sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, która w przypadku skarg na uchwały podejmowane przez organy samorządu terytorialnego, sprowadza się do oceny, czy dany akt został wydany z naruszeniem obowiązujących przepisów. Zaistnienie takiej sytuacji prowadzi do konieczności stwierdzenia jego nieważności bądź stwierdzenia, że wydany został z naruszeniem prawa, stosownie do dyspozycji art. 147 § 1 p.p.s.a. Sądowa kontrola legalności zaskarżonych aktów administracyjnych sprawowana jest przy tym w granicach sprawy, a sąd nie jest związany zarzutami, wnioskami skargi, czy też powołaną w niej podstawą prawną (art. 134 § 1 p.p.s.a.).

W niniejszej sprawie nie może budzić wątpliwości, że zaskarżona uchwała stanowiła akt prawa miejscowego. Przedmiotowa uchwała była adresowana do wszystkich mieszkańców gminy Secemin i określała zasady udziału mieszkańców w budowie sieci wodociągowej i kanalizacyjnej na terenie tej Gminy. Dlatego też zmiana, uchylenie takiej uchwały lub podnoszona w skardze okoliczność, że dla danej infrastruktury nie jest już możliwe zawieranie umów "na przyszłość", nie czyni zbędnym wydania przez sąd wyroku, jeżeli zaskarżona uchwała może być zastosowana do sytuacji z okresu poprzedzającego jej wyeliminowanie z obrotu. Kontrola sądowa, w przypadku ustalenia sprzeczności aktu prawa miejscowego z obowiązującym prawem, prowadzi do stwierdzenia nieważności takiego aktu. Stwierdzenie nieważności uchwały wywołuje skutki od chwili podjęcia uchwały (skutek ex tunc). Jak wskazuje się w orzecznictwie i doktrynie, skutki stwierdzenia nieważności uchwały polegające na orzeczeniu o jej nieważności od daty jej podjęcia, są dalej idące niż uchylenie/zmiana uchwały wywierające skutki od daty uchylenia/zmiany. Tym bardziej istnieją podstawy do stwierdzenia nieważności aktu prawa miejscowego, który jak w okolicznościach niniejszej sprawy, nadal funkcjonuje w obrocie prawnym, gdyż nie został uchylony ani zmieniony.

Przeprowadzona przez Wojewódzki Sąd Administracyjny kontrola objętej skargą uchwały prowadzi do wniosku, iż brak było podstaw prawnych do jej podjęcia w zakresie określonym w § 1, § 2, § 3, § 4, § 5, § 6 pkt 2, § 7 i § 8.

Powołany w podstawie prawnej zaskarżonej uchwały przepis art. 18 ust. 1 u.s.g. dawał radzie gminy wyłączne uprawnienie do podejmowania uchwał w sprawach przewidzianych do właściwości rady gminy. W orzecznictwie podkreśla się, że zasadniczo, nie stanowi on samodzielnej podstawy do wydawania aktów ogólnie obowiązujących o charakterze normatywnym (władczym), te bowiem muszą znaleźć umocowanie w przepisach prawa materialnego. Przepis ten upoważnia radę gminy do podejmowania działań nie władczych (np. o charakterze programowym, intencyjnym), ale pozostających w granicach działań gminy przewidzianych w przepisach prawa. Pogląd, zgodnie z którym przepis art. 18 ust. 1 u.s.g. nie może być podstawą kreowania aktu normatywnego o powszechnie obowiązującym charakterze z uwagi na to, że z jego treści nie wynika prawo gminy do wydawania aktów prawa miejscowego został wyrażony w wyroku WSA we Wrocławiu z 12 lutego 2008 r. IV SA/Wr 656/07 (Lex nr 483227) i skład orzekający w niniejszej sprawie w pełni ten pogląd podziela. W konsekwencji domniemanie właściwości rady we wszystkich sprawach pozostających w zakresie działania gminy należy rozumieć w ten sposób, że rada gminy jako organ o charakterze kolegialnym i wieloosobowym może podejmować działania związane ze stanowieniem (art. 15 ust. 1 u.s.g.) lub kontrolą (art. 18a ust. 1 u.s.g.).

Słusznie akcentuje w skardze Prokurator, że art. 15 ust. 2 ustawy o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków nakłada na osobę ubiegającą się o przyłączenie nieruchomości do sieci obowiązek poniesienia kosztów realizacji budowy przyłączy do sieci oraz studni wodomierzowej, pomieszczenia przewidzianego do lokalizacji wodomierza głównego i urządzenia pomiarowego. Nie nakłada więc obowiązku partycypowania w kosztach budowy wodociągu i kanalizacji w innej formie, niż wskazanej w tej regulacji.

Mając na uwadze powyższe wywody stwierdzić należy, że powołany w podstawie zaskarżonej uchwały art. 18 ust. 1 u.s.g. samodzielnie nie mógł stanowić dla rady upoważnienia do ustalenia dla mieszkańców udziału w kosztach budowy sieci wodociągowej i kanalizacyjnej.

Na akceptację zasługuje wyrażone przez Prokuratora stanowisko, iż podstawy prawnej do podejmowania uchwały określającej w istocie zasady udziału mieszkańców w budowie sieci wodociągowej i kanalizacyjnej nie zawierały także uregulowania ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami, a w szczególności art. 148 ust. 4 u.g.n. Wskazany przepis wprawdzie określa sposób zaliczenia wartości świadczeń wniesionych przez właściciela lub użytkownika wieczystego nieruchomości, w gotówce lub w naturze, na rzecz budowy poszczególnych urządzeń infrastruktury technicznej na poczet opłaty adiacenckiej, jednakże nie zawiera w swej treści upoważnienia do stanowienia przez gminę aktów prawa miejscowego. Jak podkreślono w wyroku NSA z 9 lutego 2007 r. sygn. akt II OSK 1902/06, jedynie na podstawie art. 148 ust. 4 u.g.n. nastąpić może zaliczenie wartości świadczeń wniesionych przez właściciela lub użytkownika wieczystego nieruchomości, na rzecz budowy poszczególnych urządzeń infrastruktury technicznej. Rada gminy może inicjować dokonywanie takich świadczeń, nie może jednak co do tej kwestii podejmować aktu normatywnego.

Przepis art. 146 ust. 2 u.g.n. zawiera upoważnienie ustawowe dla gminy do ustalenia wysokości stawki procentowej opłaty adiacenckiej. Upoważnienie ustawowe nie zawiera natomiast możliwości określenia jakichkolwiek zwolnień w uiszczaniu tej opłaty czy stanowienia preferencyjnych warunków jej ponoszenia. Zakwestionowane w skardze zapisy uchwały wykraczają więc niewątpliwie poza zakres określonego tym przepisem upoważnienia. Słusznie też podkreślono w skardze, że art. 144, art. 146 i art. 148 ust. 4 u.g.n. nie zawierają wyjątków od reguły nakładania na właścicieli nieruchomości opłat adiacenckich, które są prawną formą uczestniczenia właścicieli w kosztach budowy urządzeń infrastruktury technicznej, a więc regulacja przewidująca od tej zasady odstępstwo, jest sprzeczna z prawem.

Jako istotne naruszenie prawa należy uznać powtórzenie w § 8 zaskarżonej uchwały, że decyzję o ustaleniu opłat adiacenckich podejmuje każdorazowo Wójt Gminy po zapoznaniu się z opinią rzeczoznawców majątkowych. Mimo braku w tym zakresie zarzutu, powyższą wadliwość Sąd zobowiązany był dostrzec z urzędu, z uwagi na charakter przepisów rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie "Zasad techniki prawodawczej" (Dz. U. Nr 100, poz. 908). Przepisy te nie kreują upoważnienia do tworzenia prawa. Stanowią pewien zbiór zasad technicznych dotyczących sposobu tworzenia prawa, których naruszenie nie przesądza o sprzeczności uregulowań z prawem. Oznacza to tylko tyle, że przepisy zostały źle skonstruowane. Naruszenie zasad techniki prawodawczej jednoznaczne z istotnym naruszeniem prawa występuje natomiast wówczas, kiedy w wyniku naruszenia zasad techniki prawodawczej dochodzi do sytuacji, w której prawodawca lokalny reguluje materię uregulowaną już aktami wyższego rzędu (tj. ustawami), ewentualnie wykracza poza zakres upoważnienia ustawowego do wydania aktu prawa miejscowego.

Stosownie do § 137 załącznika do ww. rozporządzenia, zatytułowanego "Zasady techniki prawodawczej", w uchwale i zarządzeniu nie powtarza się przepisów ustaw, ratyfikowanych umów międzynarodowych i rozporządzeń. Dodatkowo podkreślić należy, że narusza powszechnie obowiązujący porządek prawny w stopniu istotnym nie tylko regulowanie przez gminę raz jeszcze tego, co zostało już zamieszczone w źródle powszechnie obowiązującego prawa, lecz także zmodyfikowanie przepisu ustawowego przez akt wykonawczy niższego rzędu, co możliwe jest tylko w granicach wyraźnie przewidzianego upoważnienia ustawowego. Przedmiotowa uchwała stanowi prawo miejscowe, które powinno zawierać treści normatywne, a nie powtórzenia norm zawartych w innych przepisach. Wobec braku podstaw do powtarzania w aktach prawa miejscowego regulacji ustawowych, określenie w § 8 zaskarżonej uchwały kompetencji wójta w zakresie do wydawania decyzji o ustalaniu opłat adiacenckich po zapoznaniu się z opinią rzeczoznawców majątkowych, jest powtórzeniem wprost kompetencji wynikającej z art. 145 u.g.n. w zw. z art. 146 ust. 1a u.g.n., co oznacza, że niniejsza regulacja wykracza poza upoważnienie ustawowe.

Sąd nie znalazł podstaw do stwierdzenia nieważności całej zaskarżonej uchwały. Niewątpliwie ustalenie przez Radę Gminy Secemin stawki procentowej opłaty adiacenckiej z tytułu wzrostu wartości nieruchomości spowodowanego budową urządzeń infrastruktury technicznej w wysokości wskazanej w § 6 pkt 1 mieści się w upoważnieniu ustawowym jakie ustawodawca określił dla rady gminy w art. 144 ust. 2 u.g.n., co czyni zarzut stwierdzenia nieważności całej uchwały za nieuzasadniony i pozwala Sądowi w tej części na oddalenie skargi.

Mając na uwadze powyższe, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach, stwierdził nieważność zaskarżonej uchwały w zakresie § 1, § 2, § 3, § 4, § 5, § 6 pkt 2, § 7 i § 8, na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a.,

.

Tekst orzeczenia pochodzi ze zbiorów sądów administracyjnych.