Orzeczenia sądów
Opublikowano: LEX nr 2723509

Wyrok
Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach
z dnia 28 sierpnia 2019 r.
II SA/Ke 483/19

UZASADNIENIE

Skład orzekający

Przewodniczący: Sędzia WSA Dorota Pędziwilk-Moskal.

Sędziowie WSA: Jacek Kuza, Asesor Agnieszka Banach (spr.).

Sentencja

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 28 sierpnia 2019 r. sprawy ze skargi Prokuratora Rejonowego w Opatowie na uchwałę Rady Miejskiej w Ożarowie z dnia 30 marca 2011 r. nr VI/43/2011 w przedmiocie ustalenia stawek opłat za korzystanie przez operatorów i przewoźników z przystanków komunikacyjnych i dworca, których właścicielem lub zarządzającym jest gmina stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały w całości.

Uzasadnienie faktyczne

Dnia 30 marca 2011 r. Rada Miejska w Ożarowie, na podstawie art. 18 ust. 2 pkt 15 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (tekst jedn.: Dz. U. z 2001 r. poz. 1593 z późn. zm.) w zw. z art. 16 ust. 4 i 5 ustawy z dnia 16 grudnia 2010 r. o publicznym transporcie zbiorowym (Dz. U. z 2011 r. poz. 13 z późn. zm.), podjęła uchwałę nr VI/43/2011 w sprawie ustalenia stawek opłat za korzystanie przez operatorów i przewoźników z przystanków komunikacyjnych i dworca, których właścicielem lub zarządzającym jest Gmina Ożarów. W § 1 uchwały ustalono stawki opłaty za korzystanie z przystanków komunikacyjnych, których właścicielem lub zarządzającym jest Gmina Ożarów w wysokości 0,02 zł za jedno zatrzymanie środka transportu na przystanku komunikacyjnym. W § 2 uchwały ustalono stawki opłaty za korzystanie z dworca, którego właścicielem jest Gmina Ożarów w wysokości 0,05 zł za jedno zatrzymanie środka transportu na dworcu. Wykonanie uchwały powierzono Burmistrzowi Ożarowa (§ 3 uchwały). Uchwała weszła w życie po upływie 14 dni od dnia ogłoszenia w Dzienniku Urzędowym Województwa Świętokrzyskiego (§ 4 uchwały.)

W uzasadnieniu uchwały wskazano, że: "Do zadań własnych gminy w zakresie publicznego transportu drogowego należą budowa, przebudowa i remont przystanków, dworców i wiat przystankowych, których właścicielem jest gmina. W celu należytego utrzymania tych obiektów jak i częściowej rekompensaty poniesionych nakładów finansowych zgodnie z art. 16 ust. 4, gmina może pobierać opłaty od przewoźników za korzystanie z przystanków. Wysokość opłat określona została w niniejszej uchwale stosownie do art. 16 ust. 5 ustawy z dnia 16 grudnia 2010 r. o publicznym transporcie drogowym".

Skargę na powyższą uchwałę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach wywiódł Prokurator Rejonowy w Opatowie, zaskarżając ten akt w całości i zarzucając mu naruszenie prawa, a to art. 16 ust. 4 ustawy z dnia 16 grudnia 2010 r. o publicznym transporcie zbiorowym (Dz. U. z 2011 r. Nr 5, poz. 13, powoływanej dalej jako "ustawa o publicznym transporcie drogowym") polegające na przekroczeniu przez Radę Miejską w Ożarowie upoważnienia ustawowego do wydania uchwały zawartego w tym przepisie, poprzez przyjęcie w § 1 zaskarżonej uchwały stałej wysokości opłat w kwocie 0,02 zł za jedno zatrzymanie środka transportu na przystanku komunikacyjnym, natomiast w § 2 tej uchwały stałej opłaty w kwocie 0,05 zł za jedno zatrzymanie środka transportu na dworcu dla wszystkich operatorów i przewoźników wykonujących publiczny transport drogowy na obszarze właściwości Gminy Ożarów, bez dokonania uprzedniej analizy wskazującej, dlaczego zastosowano jednolitą stawkę dla wszystkich przewoźników operujących na przystankach znajdujących się na terenie Gminy, dlaczego niezrównoważono opłat ze względu na standard poszczególnych przystanków komunikacyjnych, czy też wielkość taboru jakim wykonywany jest przewóz, co doprowadziło do przyjęcia stawek o dyskryminującym charakterze zwłaszcza mniejszych przewoźników.

W związku z powyższym Prokurator wniósł o stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały w całości.

W uzasadnieniu skargi jej autor podniósł, że obowiązkiem właściwego organu danej jednostki samorządu terytorialnego jest, zgodnie z powołanym art. 16 ust. 4 in flne ustawy o publicznym transporcie drogowym, rozważenie w procesie uchwałodawczym dotyczącym uchwały w przedmiocie ustalenia stawki opłaty za korzystanie z przystanków komunikacyjnych lub dworców, czy nie będzie ona dyskryminować określonego kręgu jej adresatów. Delegacja ustawowa zawarta w art. 16 ust. 4 ustawy o publicznym transporcie drogowym obliguje radę gminy do dokonania uprzedniej analizy wskazującej, że zastosowanie - jak w niniejszym przypadku - jednolitej stawki dla wszystkich przewoźników operujących na przystankach, których gmina jest właścicielem lub zarządzającym, będzie uwzględniać niedyskryminujące zasady. Należy przez to rozumieć zapewnienie traktowania wszystkich przewoźników w sposób równorzędny poprzez wyeliminowanie lub ograniczenie konkurencji wśród przewoźników wykonujących usługi przewozu w granicach miasta (gminy).

Prokurator podniósł, że kryteria, jakimi kierowali się radni podejmujący uchwałę, winny wynikać zatem z uzasadnienia uchwały, a także towarzyszących podjęciu uchwały dokumentów. Dla oceny motywów działania organu nie może być wystarczająca sama treść uchwały, z której nie wynikają racje, jakimi kierował się organ podejmujący rozstrzygnięcie skierowane do adresatów stojących na zewnątrz administracji i dotyczące ich sytuacji prawnej.

Skarżący wskazał, że ustawa z dnia 16 grudnia 2010 r. o publicznym transporcie zbiorowym nie definiuje przy tym pojęcia "niedyskryminujących zasad".

W uzasadnieniu projektu ww. ustawy (druk sejmowy nr 2916) podniesiono: "Stawki opłat powinny być ustalane z uwzględnieniem niedyskryminujących zasad dla wszystkich operatorów i przewoźników wykonujących publiczny transport zbiorowy na obszarze właściwości organizatora. W szczególności odnosi się to do takich kwestii jak np.: jednakowa wysokość stawki opłaty, uwzględnianie standardu poszczególnych przystanków komunikacyjnych lub dworców, uwzględnianie wielkości taboru, jakim wykonywany jest przewóz". Z cytowanego wyżej uzasadnienia projektu ustawy Prokurator wyprowadził wniosek, że przy ustalaniu wysokości opłaty za korzystanie z przystanków komunikacyjnych (lub dworca) należy uwzględnić między innymi takie kwestie, jak standard poszczególnych przystanków oraz wielkość taboru, jakim jest wykonywany przewóz.

Prokurator zwrócił uwagę, że w uzasadnieniu zaskarżonej uchwały w ogóle nie przedstawiono powodów przyjęcia jednej stawki opłaty dla wszystkich operatorów, z jej uzasadnienia nie wynika również, aby kwestia niedyskryminujących zasad w powyższym rozumieniu była w jakikolwiek sposób rozważana i brana pod uwagę. Na tej podstawie nie można zatem ustalić, jakimi motywami kierowała się Rada Gminy, podejmując uchwałę i ustalając przedmiotową opłatę w równej wysokości dla przewoźników wykonujących przewozy pasażerów korzystających z przystanków komunikacyjnych, których dotyczy ta uchwała, bez względu na rodzaj (wielkość) środka transportu zatrzymującego się na tych przystankach. Świadczy to o tym, że organ w ogóle nie analizował możliwości i celowości rozróżnienia wysokości stawek opłat ze względu na jakiekolwiek cechy różnicujące przewoźników, w tym np. ze względu na wielkość środków transportu, jakimi się posługują.

Skarżący zarzucił, że stała opłata jest dyskryminująca dla przewoźników dysponujących niewielkimi pojazdami, gdyż są oni zobowiązani uczestniczyć w kosztach utrzymania przystanków w takim samym stopniu jak przewoźnicy wykonujący przewóz dużymi pojazdami mimo, że ich udział w powstaniu tych kosztów jest znacznie mniejszy.

Na poparcie argumentacji zawartej w skardze Prokurator zwrócił uwagę na poglądy sądów administracyjnych wyrażone w orzecznictwie rozstrzygającym przedmiotową kwestię.

Przewodniczący Rady Miejskiej w Ożarowie przekazując skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach podniósł, że po zapoznaniu się z jej treścią organ przychyla się do skargi Prokuratora oraz podejmie stosowną uchwałę w niniejszej sprawie na najbliższej sesji rady.

Przy piśmie z dnia 29 lipca 2019 r. organ przesłał do Sądu protokół nr VI/2011 z posiedzenia Sesji Rady Miejskiej w Ożarowie odbytego w dniu 30 marca 2011 r. oraz protokół nr 4/2011 z posiedzenia Komisji Rozwoju Gospodarczego i Budżetu odbytego w dniu 23 marca 2011 r.

W treści pisma Burmistrz Ożarowa poinformował, że z uwagi na przerwę wakacyjną w pracach Rady Miejskiej w Ożarowie niniejsza skarga została przekazana do Sądu bez pisemnej odpowiedzi na skargę. Jednocześnie wskazał, że organ przychyla się do ww. skargi oraz podejmie stosowną uchwałę w niniejszej sprawie na najbliższej sesji rady.

Uzasadnienie prawne

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 3 § 1 pkt 5 oraz art. 147 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn.: Dz. U. z 2018 r. poz. 1302 z późn. zm.), zwanej dalej p.p.s.a., wojewódzkie sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, przy czym uwzględniając skargę na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej, Sąd stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności.

Skarga Prokuratora Rejonowego w Opatowie okazała się zasadna.

Na wstępie zauważyć należy, że zaskarżona uchwała stanowi akt prawa miejscowego. Stosownie do art. 40 ust. 1 z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (w brzmieniu obowiązującym na datę podjęcia uchwały - tekst jedn. z 2001 r., nr 142 poz. 1591 z późn. zm., powoływanej dalej jako: "ustawa o samorządzie gminnym"), na podstawie upoważnień ustawowych gminie przysługuje prawo stanowienia aktów prawa miejscowego obowiązujących na obszarze gminy. Akty prawa miejscowego jako akty prawa powszechnie obowiązującego (art. 87 ust. 2 i art. 94 Konstytucji RP) mają charakter generalny i abstrakcyjny i obejmują swoim zasięgiem wszystkie podmioty funkcjonujące na obszarze swojego obowiązywania (w tym przypadku na terenie gminy). Ponieważ zaskarżona uchwała jest aktem prawa miejscowego, podjęcie jej w sposób sprzeczny z prawem powoduje konieczność stwierdzenia nieważności tej uchwały w całości przez sąd administracyjny.

Zaskarżona uchwała została podjęta na podstawie art. 16 ust. 4 ustawy o publicznym transporcie zbiorowym. Stosownie do tego przepisu, za korzystanie przez operatora i przewoźnika z przystanków komunikacyjnych lub dworców, których właścicielem albo zarządzającym jest jednostka samorządu terytorialnego, mogą być pobierane opłaty. Stawka opłaty jest ustalana w drodze uchwały podjętej przez właściwy organ danej jednostki samorządu terytorialnego, z uwzględnieniem niedyskryminujących zasad. W myśl art. 16 ust. 5 pkt 1 i 2 tej ustawy, stawka opłaty, o której mowa w ust. 4, nie może być wyższa niż: 0,05 zł za jedno zatrzymanie środka transportu na przystanku komunikacyjnym; 1 zł za jedno zatrzymanie środka transportu na dworcu.

Zgodnie z powołanymi przepisami ustawy o publicznym transporcie zbiorowym, rada gminy może określić opłaty za korzystanie z przystanków komunikacyjnych lub dworców, których właścicielem albo zarządzającym jest jednostka samorządu terytorialnego, przez operatorów, przy czym nie może być ona wyższa niż 5 groszy za jedno zatrzymanie środka transportu na przystanku i 1 zł za jedno zatrzymanie środka transportu na dworcu. Co istotne, ustalenie opłaty winno nastąpić z uwzględnieniem niedyskryminujących zasad.

Zatem, podzielając przy tym pogląd wyrażony już w orzecznictwie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach (zob. np. wyroki: z dnia 19 października 2017 r., II SA/Ke 566/17, czy z dnia 14 czerwca 2018 r., II SA/Ke 303/18, oba na stronie www.orzeczenia.nsa.gov.pl), stwierdzić należy, że obowiązkiem właściwego organu danej jednostki samorządu terytorialnego jest rozważenie w procesie uchwałodawczym dotyczącym uchwały w przedmiocie ustalenia stawki opłaty, o której mowa w art. 16 ust. 4 i 5 ustawy o publicznym transporcie zbiorowym, czy nie będzie ona dyskryminować określonego kręgu jej adresatów. Delegacja ustawowa zawarta w art. 16 ust. 4 ww. ustawy obliguje radę gminy do dokonania uprzedniej analizy wskazującej, że zastosowanie - jak w niniejszym przypadku - jednolitej stawki dla wszystkich przewoźników operujących na przystankach, których gmina jest właścicielem lub zarządzającym, będzie uwzględniać niedyskryminujące zasady. Należy przez to rozumieć zapewnienie traktowania wszystkich przewoźników w sposób równorzędny poprzez wyeliminowanie lub ograniczenie konkurencji wśród przewoźników wykonujących usługi przewozu w granicach gminy. Aby ustalić, czy uchwała odpowiada ratio legis przepisu upoważniającego, należy zbadać treść uzasadnienia uchwały oraz materiałów dokumentujących jej przygotowanie i uchwalenie (tak w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 17 lutego 2015 r., II GSK 2489/13, www.orzeczenia.nsa.gov.pl). Kryteria, jakimi kierowali się radni podejmujący uchwałę, winny wynikać z uzasadnienia uchwały, a także towarzyszących podjęciu uchwały dokumentów. Jednak dla oceny motywów działania organu nie może być wystarczająca sama treść uchwały, z której nie wynikają racje, jakimi kierował się organ podejmujący rozstrzygnięcie skierowane do adresatów stojących na zewnątrz administracji i dotyczące ich sytuacji prawnej (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 26 października 2016 r., II GSK 1405/16, dostępny na www.orzeczenia.nsa.gov.pl).

Na podstawie uzasadnienia zaskarżonej uchwały nie sposób ustalić, czy podejmując tę uchwałę i ustalając przedmiotowe stawki opłat w wysokości 0,02 zł za jedno zatrzymanie środka transportu na przystanku komunikacyjnym oraz w wysokości 0,05 zł za jedno zatrzymanie środka transportu na dworcu dla wszystkich przewoźników wykonujących przewozy pasażerów i korzystających z przystanków komunikacyjnych i dworca na terenie Gminy Ożarów, organ uchwałodawczy uwzględnił niedyskryminujące zasady. Ani z postanowień uchwały, ani z jej krótkiego uzasadnienia i przedłożonych przez organ dokumentów towarzyszących podjęciu uchwały - protokół z posiedzenia Sesji Rady Miejskiej w Ożarowie odbytego w dniu 30 marca 2011 r. i protokołu z posiedzenia Komisji Rozwoju Gospodarczego i Budżetu odbytego w dniu 23 marca 2011 r. - nie wynika bowiem, aby Rada Miejska w Ożarowie przed jej podjęciem rozważyła niedyskryminujące zasady. Uzasadnienie uchwały w zakresie ustalenia kwestionowanych skargą opłat wskazuje tylko, że do zadań własnych Gminy w zakresie publicznego transportu zbiorowego należą budowa, przebudowa i remont przystanków, dworców i wiat przystankowych, których właścicielem jest Gmina. W celu należytego utrzymania tych obiektów jak i częściowej rekompensaty poniesionych nakładów finansowych zgodnie z art. 16 ust. 4 ustawy o publicznym transporcie drogowym, gmina może pobierać opłaty od przewoźników za korzystanie z przystanków. Wysokość opłat określona została w niniejszej uchwale stosownie do art. 16 ust. 5 ustawy o publicznym transporcie drogowym.

Istotnie ustawa z dnia 16 grudnia 2010 r. nie definiuje pojęcia "niedyskryminujących zasad". W uzasadnieniu projektu ustawy z dnia 16 grudnia 2010 r. (druk sejmowy nr 2916) podniesiono: "stawki opłat powinny być ustalane z uwzględnieniem niedyskryminujących zasad dla wszystkich operatorów i przewoźników wykonujących publiczny transport zbiorowy na obszarze właściwości organizatora. W szczególności odnosi się to do takich kwestii jak np.: jednakowa wysokość stawki opłaty, uwzględnianie standardu poszczególnych przystanków komunikacyjnych lub dworców, uwzględnianie wielkości taboru, jakim wykonywany jest przewóz. W sytuacji gdy przystanki lub dworce są własnością lub w zarządzie jednostki samorządu terytorialnego, za ich korzystanie mogą być pobierane opłaty, których stawka może być ustalona w drodze uchwały podjętej przez właściwy organ danej jednostki samorządu terytorialnego, również z uwzględnieniem niedyskryminujących zasad, o których mowa powyżej. Jednakże w projektowanym art. 15 ust. 5 wprowadzona została górna granica, do której właściwy organ może ustalić stawkę omawianej opłaty, co ma służyć ograniczeniu dowolności w jej ustalaniu w nadmiernej wysokości. Przedmiotowa stawka będzie ulegała waloryzacji, o czym mówi projektowany ust. 6 omawianego artykułu. Możliwość nałożenia omawianej opłaty uzasadniona jest tym, że zarówno operatorzy jak i przewoźnicy wykonujący publiczny transport zbiorowy i korzystający przy tym z przystanków lub dworców będących własnością lub w zarządzie jednostki samorządu terytorialnego, partycypowali w kosztach związanych m.in. z korzystaniem z infrastruktury transportowej, z utrzymaniem przystanków lub dworców w należytym stanie, co związane jest z ich sprzątaniem, konserwacją odnawianiem itp.".

Z cytowanego wyżej uzasadnienia projektu ustawy wynika, co też podniósł skarżący, że przy ustalaniu wysokości opłaty za korzystanie z przystanków komunikacyjnych (lub dworca) należy uwzględnić między innymi takie kwestie, jak standard poszczególnych przystanków oraz wielkość taboru, jakim jest wykonywany przewóz (zob. ww. wyrok NSA, II GSK 1405/16). Jako standard przystanków należy rozumieć infrastrukturę przystanku (istnienie wiaty, kiosku, ławek, utwardzenie podjazdu dla środków komunikacyjnych i inne), a także jego wielkość. Pod pojęciem taboru należy rozumieć ogół środków transportowych, jakim dysponuje przewoźnik (zob. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 2 października 2013 r., III SA/Łd 736/13, dostępny na www.orzeczenia.nsa.gov.pl). Jednocześnie zauważyć należy, że przedmiotowa opłata jest przeznaczana na utrzymanie przystanków, a więc na jego remont, konserwację, odnowienie, przebudowę, rozbudowę w tym m.in. wiat i innych budynków dla pasażerów, a także na utrzymanie czystości na przystankach. Celem wprowadzenia opłaty jest zatem spowodowanie, aby wszyscy przewoźnicy korzystający z przystanków komunikacyjnych partycypowali w kosztach związanych z ich utrzymaniem.

Niemniej rozstrzygające w niniejszej sprawie było to, że podejmując zaskarżoną uchwałę, nie powołano się na żadne argumenty związane z kryterium niedyskryminacji, które byłyby analizowane i rozważane przez radnych głosujących nad zaskarżoną uchwałą. Potwierdza to także analiza protokołu nr VI/2011 z posiedzenia Sesji Rady Miejskiej w Ożarowie odbytego w dniu 30 marca 2011 r., na której podjęto przedmiotową uchwałę oraz protokołu z posiedzenia Komisji Rozwoju Gospodarczego i Budżetu odbytego w dniu 23 marca 2011 r. Również stanowisko organów Gminy przedstawione w pismach z dnia 10 lipca 2019 r. i z dnia 29 lipca 2019 r. - przychylające się do skargi - potwierdza, że zaskarżonej uchwały nie podjęto w zgodzie z upoważnieniem ustawowym zawartym w art. 16 ust. 4 ustawy o publicznym transporcie drogowym. Za niezgodny z prawem uznać należy wydany na podstawie art. 16 ust. 4 ustawy o publicznym transporcie drogowym akt prawa miejscowego, co do którego nie sposób ustalić, czy wydający go organ kierował się przesłankami przewidzianymi w ustawie stanowiącej podstawę prawną do jego wydania, a więc czy stanowi on prawidłowy akt wykonawczy do tej ustawy, zgodny z jej celami i uszczegółowiający zawarte w niej regulacje.

Powyższe skutkowało stwierdzeniem, że zaskarżona uchwała w całości w sposób istotny narusza art. 16 ust. 4 ustawy o publicznym transporcie zbiorowym i art. 40 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym. Jak zasadnie wskazuje się w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego, brak wskazania motywów podjęcia uchwały wpływa także zasadniczo na jej ocenę z punktu widzenia standardów konstytucyjnych. Skoro granice samodzielności działania organów gminy wyznacza legalność działania tych organów, a wykonywanie uchwałodawczej działalności rady gminy powinno się odbywać zawsze zgodnie z obowiązującym prawem, to słusznie wskazuje się w orzecznictwie sądów administracyjnych (por. ww. wyrok NSA, II GSK 1405/16), że podjęcie uchwały z niewypełnieniem delegacji ustawowej stanowi także istotne naruszenie art. 87 ust. 2 i art. 94 Konstytucji RP, a także zasady praworządności i legalności wynikających z art. 7 Konstytucji RP.

Z powyższych przyczyn, Wojewódzki Sąd Administracyjny, na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a., orzekł jak w wyroku.

Tekst orzeczenia pochodzi ze zbiorów sądów administracyjnych.