Orzeczenia sądów
Opublikowano: LEX nr 3148572

Wyrok
Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach
z dnia 18 lutego 2021 r.
II SA/Ke 47/21

UZASADNIENIE

Skład orzekający

Przewodniczący: Sędzia WSA Renata Detka (spr.).

Sędziowie WSA: Beata Ziomek, Krzysztof Armański.

Sentencja

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 18 lutego 2021 r. sprawy ze skargi Prokuratora Rejonowego w Ostrowcu Świętokrzyskim na uchwałę Rady Miejskiej w Ostrowcu Świętokrzyskim z dnia 29 grudnia 2000 r. nr XXXII/530/2000 w przedmiocie ustalenia statutu jednostki pomocniczej gminy

I. stwierdza nieważność § 15 pkt 3, § 18 ust. 2 pkt 1 w zakresie słów "i Komisji Rewizyjnej Osiedla", § 45 ust. 2, § 53, § 54, § 61 i § 63 ust. 2 załącznika do zaskarżonej uchwały;

II. oddala skargę w pozostałej części.

Uzasadnienie faktyczne

Rada Miejska w Ostrowcu Świętokrzyskim uchwałą z dnia 29 grudnia 2000 r. nr XXXII/530/2000, na podstawie art. 5 ust. 1-3, art. 35 ust. 1, art. 40 ust. 2 pkt 1, art. 41 i art. 42 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (tekst jedn.: Dz. U. z 1996 r. Nr 13, poz. 74 z późn. zm.), dalej zwanej "u.s.g." oraz § 88 i § 90 uchwały Nr XLI/403/96 Rady Miejskiej w Ostrowcu Świętokrzyskim z dnia 14 listopada 1996 r. w sprawie ustalenia i ogłoszenia jednolitego tekstu Statutu Gminy Ostrowiec Świętokrzyski (Dz. Urz. Województwa Kieleckiego z dnia 18 grudnia 1996 r. Nr 54, poz. 212), ustaliła w § 1 Statut Jednostki Pomocniczej Gminy Ostrowiec Świętokrzyski Osiedla "Piaski - Henryków" - w brzmieniu stanowiącym załącznik do uchwały (zwany w dalszej części Statutem).

W § 15 pkt 3 Statutu Rada ustaliła, że wewnętrznym organem kontrolnym Osiedla jest Komisja Rewizyjna Osiedla.

W § 18 ust. 2 pkt 1 uchwalono, że do wyłącznej właściwości Rady Osiedla należą wybór i odwołanie Przewodniczącego Rady Osiedla i jego 2-ch zastępców, członków Zarządu Osiedla i Komisji Rewizyjnej Osiedla.

W § 45 postanowiono, że w realizacji swych zadań Zarząd Osiedla podlega Radzie Osiedla, która może udzielać mu stosownych wytycznych (ust. 1) oraz, że Rada Osiedla kontroluje działalność Zarządu i w tym celu powołuje Komisję Rewizyjną, której zadania i tryb działania określają § 53 i § 54 Statutu (ust. 2).

W rozdziale III zatytułowanym "ORGANY OSIEDLA I ICH KOMPETENCJE" znalazła się część C. KOMISJA REWIZYJNA, zawierająca § 53 i § 54. Zgodnie z tymi regulacjami: § 53.1. Komisja Rewizyjna jest stałym, wewnętrznym organem kontrolnym Osiedla, przy pomocy którego Rada Osiedla kontroluje działalność Zarządu Osiedla.

2. Komisję Rewizyjną w składzie trzech osób powołuje na okres swojej kadencji Rada Osiedla, wyznaczając jej Przewodniczącego. Rada Osiedla może dokonywać zmian w składzie Komisji Rewizyjnej.

3. Komisję Rewizyjną powołuje się wyłącznie spośród członków Rady Osiedla. W skład Komisji Rewizyjnej nie może wchodzić przewodniczący Zarządu Osiedla ani pozostali członkowie Zarządu Osiedla oraz osoby z nimi spokrewnione lub spowinowacone w linii prostej oraz rodzeństwo.

§ 54.1. Komisja Rewizyjna Osiedla kontroluje i opiniuje wykonanie przez Zarząd Osiedla planu rzeczowo-finansowego Osiedla i występuje do Rady Osiedla w sprawie udzielania lub nie udzielenia absolutorium Zarządowi Osiedla z tego tytułu.

2. W razie stwierdzenia w zarządzaniu środkami finansowymi oraz majątkiem Osiedla niezgodności ze Statutem lub przepisami prawa, Komisja Rewizyjna niezwłocznie informuje o tym Radę Osiedla i Zarząd Miasta.

3. Komisja Rewizyjna, poza zadaniem określonym w ust. 1, wykonuje także inne zadania zlecone przez Radę Osiedla - w zakresie kontroli działalności Zarządu Osiedla.

4. Komisja Rewizyjna obraduje na posiedzeniach i podejmuje uchwały bezwzględną większością swego statutowego składu w głosowaniu jawnym. Uchwały Komisji Rewizyjnej podpisują wszyscy jej członkowie obecni na posiedzeniu.

5. Rada Osiedla może ustalić szczegółowe zasady i tryb działania Komisji Rewizyjnej.

W § 61 postanowiono, że wewnętrzną kontrolę gospodarki finansowej Osiedla wykonuje Komisja Rewizyjna Osiedla, o której mowa w § 53 i § 54 Statutu.

Zgodnie z § 63 ust. 2 uregulowano, że w wyniku kontroli rocznej gospodarki finansowej Osiedla Komisja Rewizyjna wnosi o udzielenie lub nie udzielenie absolutorium Zarządowi Osiedla.

Powyższe regulacje Statutu zostały zakwestionowane w skardze prokuratorskiej skierowanej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach. Skargę sporządził Asesor Prokuratury Rejonowej, a z uwagi na treść art. 173 § 2, art. 174 § 1 pkt 1 w zw. z art. 24 § 3 i 4 ustawy z dnia 28 stycznia 2016 r. Prawo o prokuraturze (t.j. Dz. U. z 2021 r. poz. 66) Sąd uznał, że podmiotem skarżącym jest Prokurator Rejonowy w Ostrowcu Świętokrzyskim reprezentujący tę jednostkę prokuratury.

Prokurator zaskarżył powyższą uchwałę w części obejmującej opisane wyżej przepisy, zarzucając istotne naruszenie prawa tj. art. 35 ust. 3 pkt 2 i 3 oraz art. 37 ust. 1 i 2 (Dz. U. z 2019.506 z późn. zm.) poprzez określenie w Statucie: w § 15 pkt 3, § 18 ust. 2 pkt 1 w zakresie słów "i Komisji Rewizyjnej Osiedla", w § 45, § 53, § 54, § 61 oraz w § 63 ust. 2, obok ustawowych organów osiedla, jakimi są Rada Osiedla i Zarząd Osiedla, nadto Komisji Rewizyjnej Osiedla i powierzenie jej uprawnień kontrolnych w sytuacji, w której przepisy ustawy o samorządzie gminnym dotyczące organów jednostek pomocniczych mają charakter bezwzględnie wiążący i rada nie może postanowić w statucie o utworzeniu w osiedlu innych organów niż wymienione w ustawie.

Podnosząc tak sformułowane zarzuty Prokurator wniósł o stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały w części.

W uzasadnieniu skargi wskazano, że zgodnie z treścią art. 37 ust. 1 i 2 u.s.g. organem uchwałodawczym w dzielnicy (osiedlu) jest rada, zaś organem wykonawczym - zarząd. Z ogółu przepisów nie wynika, by rada osiedla miała przyznane kompetencje kontrolne, zaś zapis zawarty w § 45 ust. 1 i 2 Statutu przeczy takiemu rozwiązaniu.

Autor skargi powołał się na art. 35 ust. 3 pkt 5 oraz art. 11a i 18a u.s.g., z których wynika, że to rada gminy i wójt (rada miasta i prezydent) stanowią ex lege organy kontroli i nadzoru nad działalnością organów jednostki pomocniczej. Tym samym cała działalność jednostek, a nie tylko organów, będzie podlegać instytucji kontroli. Jednak stosowanie kompetencji nadzorczych obejmuje tylko ich organy, bowiem z uwagi na swój rygorystyczny charakter kompetencje te nie podlegają wykładni rozszerzającej. Poszerzenie podmiotowego zakresu o komisję jest prawnie niedopuszczalne. Zamieszczenie w statucie osiedla zapisu ustalającego odrębny organ kontroli i dopuszczającego powoływanie przez Radę Osiedla takiego organu w postaci Komisji Rewizyjnej działającej przy niej i kontrolującej Zarząd Osiedla, istotnie narusza art. 37 ust. 1 i 2 u.s.g.

W odpowiedzi na skargę organ podniósł, że nie znajduje podstaw do skutecznego kwestionowania skargi w zaskarżonym zakresie. Za nietrafny uznał jednak zarzut istotnego naruszenia art. 35 ust. 3 pkt 2 i 3 u.s.g., gdyż na dzień podjęcia zaskarżonej uchwały art. 35 u.s.g. nie posiadał ustępu 3. Organ podkreślił, że celem ustanowienia Komisji Rewizyjnej Osiedla było organizacyjne usprawnienie pracy. Komisja rewizyjna jednostki pomocniczej oczywiście nie może zastępować Komisji Rewizyjnej Rady Miasta i dlatego wskazane zostało w statucie, że jest to wewnętrzny organ kontrolny.

Niniejsza sprawa została rozpatrzona na posiedzeniu niejawnym na podstawie art. 15zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. z 2020 r. poz. 1842). Przepis ten zezwala wojewódzkiemu sądowi administracyjnemu, w okresie obowiązywania stanu epidemii z powodu COVID - 19, na rozpoznanie sprawy na posiedzeniu niejawnym, jeśli przeprowadzenie wymaganej przez ustawę rozprawy mogłoby wywołać nadmierne zagrożenie dla zdrowia osób w niej uczestniczących i nie można przeprowadzić jej na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku. Na posiedzeniu niejawnym w tych sprawach sąd orzeka w składzie trzech sędziów.

O skierowaniu sprawy do rozpoznania w trybie powołanego wyżej przepisu oraz o terminie posiedzenia niejawnego strony zostały zawiadomione.

Uzasadnienie prawne

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje:

Skarga jest częściowo zasadna.

Zgodnie z art. 3 § 1 pkt 5 oraz art. 147 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn.: Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 z późn. zm.), zwanej dalej p.p.s.a., wojewódzkie sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, przy czym uwzględniając skargę na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej, sąd stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności.

Zaskarżona uchwała w sprawie ustalenia statutu jednostki pomocniczej, jako posiadająca charakter generalno-abstrakcyjny, niewątpliwie stanowi akt prawa miejscowego. Stosownie do art. 40 ust. 1 u.s.g. na podstawie upoważnień ustawowych gminie przysługuje prawo stanowienia aktów prawa miejscowego obowiązujących na obszarze gminy. Akty prawa miejscowego jako akty prawa powszechnie obowiązującego (art. 87 ust. 2 i art. 94 Konstytucji RP) mają charakter generalny i abstrakcyjny i obejmują swoim zasięgiem wszystkie podmioty funkcjonujące na obszarze swojego obowiązywania.

Z treści art. 91 ust. 1 i 4 u.s.g. wynika, że przesłanką stwierdzenia nieważności uchwały organu samorządu gminnego jest istotna sprzeczność uchwały z prawem. W tym zakresie orzecznictwo, odwołując się do konstrukcji wad powodujących nieważność oraz wzruszalność decyzji administracyjnych, wskazuje na rodzaje naruszeń przepisów, które trzeba zaliczyć do istotnych, skutkujących nieważnością uchwały organu gminy. Chodzi m.in. o naruszenie:

- przepisów wyznaczających kompetencję do podejmowania uchwał, podstawy prawnej podejmowania uchwał, przepisów prawa ustrojowego, przepisów prawa materialnego - przez wadliwą ich wykładnię,

- przepisów regulujących procedurę podejmowania uchwał (zob. wyrok NSA z 11 lutego 1998 r., sygn. akt II SA/Wr 1459/97, wyrok WSA w Warszawie z 26 września 2005 r., sygn. akt IV SA/Wa 821/05, dostępne na www.orzeczenia. nsa.gov.pl).

Zgodnie z wyrażoną w art. 7 Konstytucji RP zasadą praworządności, zobowiązującą organy władzy publicznej do działania na podstawie i w granicach prawa, każda norma kompetencyjna przyznana organom władzy publicznej musi być tak realizowana, aby nie naruszała innych przepisów ustawy. Zakres upoważnienia musi być zawsze ustalony przez pryzmat zasad demokratycznego państwa prawnego, działania w granicach i na podstawie prawa. Realizując kompetencję organ musi uwzględniać treść normy ustawowej, a odstąpienie od tej zasady z reguły stanowi istotne naruszenia prawa. Ponadto należy podkreślić, że normy upoważniające powinny być interpretowane w sposób ścisły, literalny, a jakiekolwiek domniemanie kompetencji organów w powyższym zakresie, zarówno rozszerzających, jak i zawężających jest niedozwolone (por. wyrok WSA z 14 listopada 2018 r. sygn. akt II SA/Go 713/18, dostępny j.w.).

Zgodnie z art. 94 Konstytucji RP organy samorządu terytorialnego oraz terenowe organy administracji rządowej, na podstawie i w granicach upoważnień zawartych w ustawie, ustanawiają akty prawa miejscowego obowiązujące na obszarze działania tych organów. Zasady i tryb wydawania aktów prawa miejscowego określa ustawa. Kwestie odnoszące się do tworzenia, organizacji, funkcjonowania jak i zakresu zadań wykonywanych przez jednostki pomocnicze gminy reguluje art. 40 ust. 2 pkt 1 u.s.g., który zawiera upoważnienie organów gminy do wydawania aktów prawa miejscowego w zakresie wewnętrznego ustroju gminy oraz jednostek pomocniczych.

Rozważania dotyczące oceny zasadności zarzutów zawartych w skardze należy poprzedzić wyjaśnieniem, że ustawowym wzorcem sądowej kontroli aktów podjętych przez organy administracji publicznej, jest każdorazowo treść przepisu w brzmieniu obowiązującym w dacie wydania zaskarżonego aktu. Nie można bowiem skutecznie zarzucać organom, że naruszyły prawo w sytuacji, gdy w chwili podejmowania aktu, zaskarżonego następnie do sądu, przepisy zezwalały na takie rozstrzygnięcie. Zasada ta dotyczy także aktów prawa miejscowego, co w stanie faktycznym niniejszej ustawy oznacza, że oceny legalności zaskarżonych przez Prokuratora regulacji Statutu, Wojewódzki Sąd Administracyjny dokonał na podstawie przepisów ustawy o samorządzie gminnym w brzmieniu obowiązującym na datę 29 grudnia 2000 r., gdyż właśnie wtedy Rada Miejska w Ostrowcu Świętokrzyskim podjęła uchwałę, którą Prokurator uczynił przedmiotem swojej skargi (t.j. Dz. U. z 1996 r. Nr 13, poz. 74 z późn. zm.). Z tych też powodów wszystkie powołane niżej przepisy przytoczone zostaną w brzmieniu na datę podjęcia zaskarżonego Statutu.

Zgodnie z art. 5 ust. 1 u.s.g. gmina może tworzyć jednostki pomocnicze: sołectwa oraz dzielnice, osiedla i inne. Jednostką pomocniczą może być również położone na terenie gminy miasto. Jednostkę pomocniczą tworzy rada gminy, w drodze uchwały, po przeprowadzeniu konsultacji z mieszkańcami lub z ich inicjatywy (art. 5 ust. 2 u.s.g.). Zasady tworzenia, łączenia, podziału oraz znoszenia jednostki pomocniczej określa statut gminy (art. 5 ust. 3 u.s.g.).

Stosownie do treści art. 35 u.s.g. organizację i zakres działania jednostki pomocniczej określa rada gminy odrębnym statutem (ust. 1). Statut może przewidywać powołanie jednostki niższego rzędu w ramach jednostki pomocniczej (ust. 2).

Z kolei zgodnie z art. 37:

- organem uchwałodawczym w dzielnicy (osiedlu) jest rada o liczbie członków ustalonej według art. 17. Zasady i tryb przeprowadzania wyborów określa rada gminy (ust. 1),

- organem wykonawczym w dzielnicy (osiedlu) jest zarząd wybierany według art. 28. Na czele zarządu stoi przewodniczący (ust. 2).

Mając na uwadze treść zacytowanego art. 37 u.s.g. należy podzielić stanowisko Prokuratora, kwestionującego zawarcie w § 15 pkt 3, § 18 ust. 2 pkt 1 (w zakresie słów "i Komisji Rewizyjnej Osiedla"), w § 53 i § 54, § 61 i § 63 ust. 2 Statutu, regulacji dotyczących Komisji Rewizyjnej Osiedla. Stanowisko to, jak wynika z odpowiedzi na skargę, podziela także organ. Nie ulega wątpliwości, że art. 37 ust. 1 i 2 u.s.g. przewidział tylko dwa organy funkcjonujące w dzielnicy (osiedlu): radę jako organ uchwałodawczy (ew. ogólne zebranie mieszkańców - art. 37 ust. 4) i zarząd jako organ wykonawczy. Powołanie w kontrolowanym statucie kolejnego, nieznanego ustawie organu, jakim jest Komisja Rewizyjna Osiedla naruszało więc prawo w sposób istotny, a konkretnie art. 37 ust. 1 i 2 u.s.g.

Z tych przyczyn koniecznym stało się uwzględnienie skargi w tej części i stwierdzenie nieważności § 15 pkt 3, § 18 ust. 2 pkt 1 w zakresie słów "i Komisji Rewizyjnej", § 45 ust. 2, § 53, § 54, § 61 i § 63 ust. 2 Statutu, w których pojawia się Komisja Rewizyjna Osiedla jako organ tej jednostki pomocniczej gminy (pkt I wyroku). Podstawą orzekania w tym zakresie przez sąd administracyjny jest art. 147 § 1 p.p.s.a. w związku z art. 91 ust. 1 i art. 94 ust. 1 u.s.g.

Skarga została natomiast oddalona co do żądania stwierdzenia nieważności § 45 ust. 1 Statutu, który określa, że w realizacji swych zadań Zarząd Osiedla podlega Radzie Osiedla, która może udzielać mu stosownych wytycznych.

Argumentację o słuszności zarzutu istotnego naruszenia prawa poprzez powyższą regulację, Prokurator oparł na treści art. 35 ust. 3 pkt 2 i 3, art. 11a i 18a u.s.g., które określają przedmiotowy zakres regulacji, jaka może być objęta statutem jednostki pomocniczej (art. 35 ust. 3 pkt 2 i 3) oraz wskazują, że organem kontrolnym jednostek pomocniczych gminy jest rada gminy - jako ustawowy organ gminy (art. 11a) - która w tym celu powołuje komisję rewizyjną (art. 18a ust. 1). Stanowisko Prokuratora, wywodzone z przesłanek zaprezentowanych w skardze, należy uznać za trafne, ale tylko w stosunku do tych uchwał ustalających statuty jednostek pomocniczych, które zostały podjęte po dniu 30 maja 2001 r. W tej dacie weszła bowiem w życie nowelizacja ustawy o samorządzie gminnym, która do ustawy wprowadziła art. 11a i art. 35 ust. 3 oraz nadała nowe brzmienie art. 18a (ustawa z dnia 11 kwietnia 2001 r. o zmianie ustaw: o samorządzie gminnym, o samorządzie powiatowym, o samorządzie województwa, o administracji rządowej w województwie oraz o zmianie niektórych innych ustaw - Dz. U. Nr 45, poz. 497 z późn. zm.). Innymi słowy rzecz ujmując, dopiero od 30 maja 2001 r. ustawodawca zdecydował o poddaniu działalności jednostek pomocniczych gminy (a co za tym idzie także jej organów) kontroli rady gminy i powołanej przez nią komisji rewizyjnej. Przepisy art. 11a oraz art. 35 ust. 3 nie obowiązywały zatem w dacie podjęcia zaskarżonej uchwały, a zgodnie z treścią obowiązującego wówczas art. 18a ust. 1 u.s.g., rada gminy kontrolowała jedynie działalność zarządu oraz gminnych jednostek organizacyjnych, o jakich mowa w art. 9 ust. 1, którymi z pewnością nie były i nadal nie są jednostki pomocnicze gminy. Rozszerzając od 30 maja 2001 r. kompetencje kontrolne rady gminy, także w stosunku do jednostek pomocniczych, ustawodawca dodał ust. 3 do art. 35 (zawierający do tej pory dwie jednostki redakcyjne - ust. 1 i ust. 2), który w sposób precyzyjny i szczegółowy określił przedmiotowy zakres regulacji, jaka powinna znaleźć się w statucie jednostki pomocniczej. Zgodnie z art. 35 ust. 3 pkt 5 u.s.g. w brzmieniu obowiązującym od 30 maja 2001 r., w statucie określa się zakres i formy kontroli oraz nadzoru rady gminy nad działalnością organów jednostki pomocniczej. Kolejną nowelizacją przepis ten zmieniono od dnia 27 października 2002 r. w ten sposób, że statut określa zakres i formy kontroli oraz nadzoru organów gminy nad działalnością organów jednostki pomocniczej (art. 43 ustawy z dnia 20 czerwca 2002 r. o bezpośrednim wyborze wójta, burmistrza i prezydenta miasta - t.j. Dz. U. z 2010 r. Nr 176, poz. 1191).

W dacie podjęcia zaskarżonej uchwały, tj. 29 grudnia 2000 r., na gruncie ustawy o samorządzie gminnym, nie obowiązywały więc przepisy, na których Prokurator opiera argumentację mającą świadczyć o istotnym naruszeniu prawa przez regulację zawartą w § 45 ust. 1 Statutu. Co więcej, w ustawie tej - wedle jej brzmienia obowiązującego na dzień podjęcia kontrolowanego Statutu, nie ma przepisów pozostających w sprzeczności z przyjętym w § 45 ust. 1 postanowieniem, że Zarząd Osiedla podlega Radzie Osiedla, która może udzielać mu stosownych wytycznych. Podkreślenia wymaga, że w dacie podjęcia uchwały, ustawowe zasady funkcjonowania jednostek pomocniczych gminy, określały tylko dwa przepisy, a mianowicie art. 36 - dotyczący organów sołectwa oraz ich wybieralności oraz art. 37 - dotyczący organów dzielnicy (osiedla). Z kolei treść art. 35 u.s.g., rozbudowana dopiero od 30 maja 2001 r. poprzez dodanie ust. 3, zawierała bardzo ogólną delegację ustawową dla rady gminy w zakresie określenia w statucie jednostki pomocniczej, jej organizacji i zakresu działania. Nie można więc z tak ogólnych regulacji skutecznie dowodzić słuszności tezy, że treść § 45 ust. 1 Statutu umożliwiająca udzielenie przez Radę Osiedla wytycznych Zarządowi tego Osiedla, narusza w sposób istotny prawo. W szczególności, § 45 ust. 1 nie może uchybiać art. 35 ust. 3 pkt 2 i 3 u.s.g., jak zarzuca w skardze Prokurator, skoro przepisu tego nie było w obrocie prawnym w dacie podejmowania zaskarżonej uchwały.

Nie znajdując podstaw do stwierdzenia w tej części nieważności uchwały objętej skargą, Sąd orzekł jak w pkt II wyroku na podstawie art. 151 p.p.s.a.

Tekst orzeczenia pochodzi ze zbiorów sądów administracyjnych.