Orzeczenia sądów
Opublikowano: LEX nr 2723534

Wyrok
Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach
z dnia 21 sierpnia 2019 r.
II SA/Ke 403/19
Statut jednostki pomocniczej gminy jako akt prawa miejscowego.

UZASADNIENIE

Skład orzekający

Przewodniczący: Sędzia WSA Beata Ziomek (spr.).

Sędziowie WSA: Jacek Kuza, Dorota Pędziwilk-Moskal.

Sentencja

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 21 sierpnia 2019 r. sprawy ze skargi Gminy Daleszyce na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody Świętokrzyskiego z dnia 9 kwietnia 2019 r. nr PNK.I.4130.48.2019 w przedmiocie stwierdzenia nieważności zarządzenia w sprawie upoważnienia do głosowania w wyborach na terenie gminy dla osób niepełnosprawnych oraz osób, które w dniu wyborów skończyły 75 rok życia oddala skargę.

Uzasadnienie faktyczne

Rozstrzygnięciem nadzorczym z dnia 9 kwietnia 2019 r., znak: PNK.I.4130.48.2019, Wojewoda Świętokrzyski, działając na podstawie art. 91 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym ("Usg"), stwierdził nieważność zarządzenia Burmistrza Miasta i Gminy Daleszyce nr 41/2019 z dnia 21 lutego 2019 r. w sprawie upoważnienia do głosowania w wyborach Sołtysów, członków Rad Sołeckich, przewodniczącego Zarządu Miasta oraz członków Zarządu Miasta Daleszyce na terenie Miasta i Gminy Daleszyce dla osób niepełnosprawnych oraz osób, które w dniu wyborów skończyły 75 rok życia.

W uzasadnieniu organ nadzoru wskazał, że ww. zarządzenie zostało podjęte z naruszeniem § 17 ust. 3 Statutów Sołectw stanowiących załączniki do uchwały Rady Miejskiej w Daleszycach nr XLIV/44/2018 z dnia 25 kwietnia 2018 r. Zgodnie z § 17 ust. 3 Statutów wybory Sołtysa i członków Rady Sołeckiej zarządza Burmistrz nie później niż 30 dni przed planowanym terminem ich przeprowadzenia ustalając kalendarz wyborczy oraz wzory: zgłoszenia kandydata na Sołtysa i członka Rady Sołeckiej, listy osób popierających kandydata, oświadczenia o zgodzie na kandydowanie, kart do głosowania, protokołów z głosowania, protokołów z ustalenia wyników wyborów oraz innych druków i formularzy niezbędnych przy procedurze wyborczej. Zarządzeniem nr 16/2019 z dnia 23 stycznia 2019 r. Burmistrz zarządził wybory na dzień 24 lutego 2019 r. Wprowadzenie formularzy w dniu 21 lutego 2019 r. zostało więc dokonane w sposób niezgodny z prawem.

W skardze do tut. Sądu Gmina Daleszyce zarzuciła organowi nadzoru naruszenie art. 91 ust. 1 i 4 Usg poprzez uznanie, że w niniejszej sprawie doszło do istotnego naruszenia prawa, w sytuacji gdy doszło jedynie do naruszenia prawa nieistotnego. W oparciu o powyższy zarzut Gmina wniosła o uchylenie w całości zaskarżonego rozstrzygnięcia nadzorczego.

W uzasadnieniu podniesiono, że do istotnego naruszenia prawa (sprzeczności z prawem) w rozumieniu art. 91 ust. 1 i 4 Usg należy naruszenie przez organ gminy podejmujący uchwałę lub zarządzenie przepisów o właściwości, podjęcie takiego aktu bez podstawy prawnej, wadliwe zastosowanie normy prawnej będącej podstawą prawną podjęcia aktu, jak również naruszenie przepisów regulujących procedurę podejmowania aktu. Przytoczona "sprzeczność z prawem" obejmuje naruszenia prawa o charakterze istotnym, pod którą należy rozumieć niezgodność z aktami prawa powszechnie obowiązującego, a więc Konstytucją RP, ustawami, aktami wykonawczymi oraz powszechnie obowiązującymi aktami prawa miejscowego. Sprzeczność uchwały lub zarządzenia z prawem musi być oczywista i bezpośrednia. Ponadto, za "istotne" naruszenie prawa uznać należy uchybienie prowadzące do skutków, które nie mogą być tolerowane w demokratycznym państwie prawnym. Natomiast naruszenia nieistotne to naruszenia drobne, mało znaczące, niedotyczące istoty zagadnienia, np. nieścisłość prawna czy też błąd, który nie ma wpływu na istotną treść aktu.

Zdaniem skarżącej Gminy w niniejszej sprawie do istotnego naruszenia prawa nie doszło, ponieważ przedmiotowe zarządzenie dotyczyło jedynie upoważnienia w wyborach sołtysów i rad sołeckich, co miało na celu wyłącznie dbałość o interes mieszkańców. Już po wydaniu zarządzenia nr 16/2019 zaczęły napływać prośby mieszkańców o umożliwienie udziału w wyborach sołeckich osobom starszym i niepełnosprawnym za pośrednictwem pełnomocnika. Odpowiedzią Burmistrza na te sygnały było wydanie zakwestionowanego przez organ nadzoru zarządzenia nr 41/2019. W tym kontekście przywołano art. 25 i art. 26 Karty praw podstawowych Unii Europejskiej, art. 29 Konwencji ONZ o prawach osób niepełnosprawnych. Krzywdzące wydaje się więc uznanie, że wydanie zarządzenia nr 41/2019 w okresie krótszym niż 30 dni przed wyborami miałoby mieć takie same konsekwencje jak rozstrzygnięcie zawierające uchybienia bardziej doniosłe.

Skarżąca wskazała, że co prawda § 17 ust. 3 Statutu Sołectwa określa termin zarządzenia wyborów oraz ustalenia wzorów dokumentów, niemniej jednak w jej ocenie, wymieniony katalog spraw nie ogranicza w żaden sposób Burmistrza do wydania kolejnego zarządzenia, uzupełniającego o brakujące wzory. Zgodnie z § 8 zarządzenia nr 16/2019 w sprawach nieuregulowanych tym zarządzeniem, Statutem Sołectw lub Statutem Miasta Daleszyce decyzje podejmowane są na bieżąco przez Burmistrza. Zapis ten umożliwia zapewnienie sprawnego przeprowadzenia wyborów na terenie Gminy i wprost wskazuje na pełne prawo wydawania w każdym czasie zarządzeń i dokumentów związanych z procedurą wyborczą. Zdaniem skarżącej, przyjęcie założenia, że na 30 dni przed wyborami muszą być ustalone bezwzględnie wzory wszystkich dokumentów i organ wykonawczy gminy nie ma możliwości, w późniejszym terminie, zmiany lub ustalenia na nowo żadnych dokumentów prowadzi do błędnego wniosku, że wprowadzenie jakichkolwiek zmian jest niemożliwe, a tym samym ogranicza prawo organu wykonawczego gminy do wydawania zarządzeń w sprawie organizacji wyborów sołeckich.

W odpowiedzi na skargę Wojewoda Świętokrzyski wniósł o oddalenie skargi, podtrzymując stanowisko wyrażone w uzasadnieniu rozstrzygnięcia nadzorczego.

Uzasadnienie prawne

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga nie jest zasadna.

Zgodnie z art. 3 § 1 oraz art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r. poz. 1302 z późn. zm.) - dalej "p.p.s.a.", wojewódzkie sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Kontrola ta obejmuje z mocy art. 3 § 2 pkt 7 tej ustawy orzekanie w sprawach skarg na akty nadzoru nad działalnością organów jednostek samorządu terytorialnego.

Kwestię podejmowania rozstrzygnięć nadzorczych normuje rozdział 10 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2018 r. poz. 994 z późn. zm.), dalej "Usg", zatytułowany "Nadzór nad działalnością gminną". Przesłanki kontroli legalności zarządzeń organu gminy wyznacza przepis art. 85 Usg, zgodnie z którym nadzór nad działalnością gminną sprawowany jest na podstawie kryterium zgodności z prawem. W myśl art. 91 ust. 1 Usg uchwała lub zarządzenie organu gminy sprzeczne z prawem są nieważne. O nieważności uchwały lub zarządzenia w całości lub w części orzeka organ nadzoru w terminie nie dłuższym niż 30 dni od dnia doręczenia uchwały lub zarządzenia. Zgodnie zaś z art. 91 ust. 4 Usg w przypadku nieistotnego naruszenia prawa organ nadzoru nie stwierdza nieważności uchwały lub zarządzenia, ograniczając się do wskazania, iż uchwałę lub zarządzenie wydano z naruszeniem prawa. Z akt sprawy wynika, że termin o którym mowa w art. 91 ust. 1 Usg został zachowany.

Wprowadzając sankcję nieważności jako następstwa naruszenia przepisu prawa, ustawodawca nie określił rodzaju naruszenia prawa. W orzecznictwie sądowym przyjmuje się jednak, że podstawę do stwierdzenia nieważności uchwały stanowią takie naruszenia prawa, które mieszczą się w kategorii ciężkich, rażących naruszeń. W konsekwencji, rozstrzygnięcie nadzorcze o nieważności uchwały lub zarządzenia zapada w razie ustalenia, że jest ona dotknięta wadą kwalifikowaną polegającą na tego rodzaju sprzeczności z prawem, która jest "czymś więcej" niż tylko nieistotnym naruszeniem prawa (tak: W. Chróścielewski, Z. Kmieciak: Postępowanie w sprawach nadzoru nad działalnością komunalną, Warszawa 1995, s. 28).

Ustawodawca nie wprowadził definicji pojęcia "sprzeczności z prawem". Wykształciła się ona w drodze stosowania prawa. Przez sprzeczność taką przyjęło się rozumieć niezgodność z aktami prawa powszechnie obowiązującymi, a więc Konstytucją, ustawami, aktami wykonawczymi, oraz powszechnie obowiązującymi aktami prawa miejscowego (por. wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 9 grudnia 2003 r., sygn. P 9/02, publ. OTK-A, Nr 9, poz. 100; wyrok NSA z 22 sierpnia 1990 r., sygn. SA/Gd 796/90, publ. ONSA 1990, Nr 4, poz. 1).

W doktrynie i orzecznictwie sądowoadministracyjnym za naruszenie prawa będące podstawą stwierdzenia nieważności aktu uznaje się naruszenie istotne, tj. uchybienie prowadzące do skutków, które nie mogą być tolerowane w demokratycznym państwie prawnym. Za istotne naruszenie prawa skutkujące stwierdzeniem nieważności uchwały lub zarządzeń takiego organu przyjmuje się naruszenie przepisów wyznaczających kompetencję do ich podejmowania, podstawy prawnej ich podejmowania, przepisów prawa ustrojowego, przepisów prawa materialnego - przez wadliwą ich wykładnię oraz przepisów regulujących procedurę podejmowania uchwał (por. wyroki NSA: z dnia 11 lutego 1998 r., sygn. II SA/Wr 1459/97, LEX 33805; z dnia 8 lutego 1996 r., SA/Gd 327/95, LEX 25639).

Podsumowując, nie ulega wątpliwości, że stwierdzenie nieważności uchwały lub zarządzenia organu jednostki samorządu terytorialnego może nastąpić tylko wtedy, gdy akt ten pozostaje w wyraźnej, jednoznacznej, sprzeczności z określonym przepisem prawa. Sprzeczność ta musi być oczywista i bezpośrednia. W tezie 1 wyroku z dnia 7 listopada 2007 r., sygn. IV SA/GI 928/07, WSA w Gliwicach podkreślił, że: "Dla stwierdzenia nieważności uchwały lub zarządzenia wystarczy istotne naruszenie prawa (oczywiste i bezpośrednie), nie jest konieczne - rażące naruszenie, warunkujące stwierdzenie nieważności decyzji czy postanowienia, o jakim mowa w przepisie art. 156 § 1 k.p.a., ale również nie wystarcza naruszenie nieistotne".

Rozpoznając skargę gminy na akt nadzoru stwierdzający nieważność zarządzenia organu gminy, sąd obowiązany jest badać zwłaszcza treść samego zarządzenia, rozstrzygając m.in. to, czy akt nadzoru został wydany zgodnie z przepisem ustanawiającym kryteria stwierdzenie nieważności aktu jednostki samorządu terytorialnego. Przedmiotem oceny sądu musi być więc również ustalenie, czy rzeczywiście zarządzenie w sposób istotny narusza prawo. Działanie sądu winno mieć charakter dwustopniowy i obejmować badanie zgodności z prawem samego zarządzenia, potem badanie zgodności z prawem rozstrzygnięcia nadzorczego stwierdzającego jego nieważność.

W ocenie Sądu, wbrew zarzutom skargi, zaskarżone w sprawie niniejszej rozstrzygnięcie nadzorcze odpowiada prawu. W realiach rozpoznawanej sprawy, organ wykonawczy gminy, zarządzeniem nr 41/2019, sprzecznie z treścią § 17 ust. 3 Statutu Sołectw oraz Statutu Miasta Daleszyce, stanowiących załączniki do uchwały nr XLIV/44/2018 Rady Miejskiej w Daleszycach z dnia 25 kwietnia 2018 r., ogłosił wzór "upoważnienia do głosowania" dla osób niepełnosprawnych oraz osób, które w dniu wyborów skończyły 75 rok życia, bez zachowania 30-dniowego terminu dzielącego ogłoszenie druków i formularzy niezbędnych przy procedurze wyborczej od wyborów.

Podkreślić należy, że prawna możliwość wydawania przez organ wykonawczy jednostki samorządu terytorialnego aktów w sprawach z zakresu administracji publicznej musi być zgodna z obowiązującymi przepisami prawa. Organ wykonawczy jednostki samorządu gminnego, podobnie jak inne organy administracji publicznej, co wyraźnie wynika z art. 7 Konstytucji RP, działa na podstawie i w granicach prawa. Oznacza to, że w przeciwieństwie do podmiotów prywatnych, które mogą czynić wszystko, czego prawo nie zabrania, organy administracji mogą podejmować tylko te działania, na które im prawo zezwala. W działaniach tych organów nie stosuje się zasady "co nie jest zakazane, jest dozwolone", lecz regułę, zgodnie z którą "dozwolone jest tylko to, co prawo wyraźnie przewiduje". Każda czynność organu musi się zatem mieścić w ramach jego ustawowo określonego zakresu działania, według przypisywanej mu z mocy prawa właściwości (por. wyroki NSA: z dnia 27 września 2017 r., sygn. I OSK 1066/17; z dnia 30 września 1992 r. sygn. SA/Gd 1008/92; P. Dobosz (w:) Komentarz do ustawy o samorządzie gminnym pod red. P. Chmielnickiego, Warszawa 2007, s. 103).

Mając na uwadze powyższe, wskazać należy, że statut jednostki samorządu terytorialnego, jak i statut jednostki pomocniczej gminy należą do aktów prawa miejscowego powszechnie obowiązujących na terenie danej jednostki samorządu terytorialnego, a uchwały lub zarządzenia sprzeczne z przepisami tych statutów są nieważne, jako sprzeczne z prawem w rozumieniu art. 91 ust. 1 Usg (por. wyrok NSA z dnia 4 kwietnia 1996 r., sygn. II SA 3174/95).

W realiach rozpoznawanej sprawy podstawą stwierdzenia nieważności jest zatem oczywista sprzeczność zarządzenia nr 41/2019 z § 17 ust. 3 Statutu Sołectw oraz Statutu Miasta Daleszyce, który określa termin zarządzenia wyborów oraz ustalenia wzorów dokumentów na 30 dni przed wyborami. Zarządzeniem nr 16/2019 organ wykonawczy gminy zarządził przeprowadzenie wyborów na dzień 24 lutego 2019 r. wprowadzając jednocześnie wzory stosownych dokumentów. Nie wprowadził tam wzoru "upoważnienia do głosowania" dla osób niepełnosprawnych oraz osób, które w dniu wyborów skończyły 75 rok życia. Wzór ten wprowadził dopiero w zarządzeniu nr 41/2019, na 3 dni przed wyborami, co w istotny sposób narusza prawo.

Odnosząc się do zarzutów skargi, to z jednej strony Gmina wskazuje, że sprzeczność z prawem wydawanych przez organy gminy uchwał lub zarządzeń należy rozumieć jako "niezgodność z aktami prawa powszechnie obowiązującego, a więc Konstytucją RP, ustawami, aktami wykonawczymi oraz powszechnie obowiązującymi aktami prawa miejscowego", a następnie podnosi, że "bez wątpienia do istotnego naruszenia prawa w niniejszej sprawie nie doszło". Należy podkreślić, że statut jednostki samorządu terytorialnego, jak i statut jednostki pomocniczej - sołectwa, są aktami prawa miejscowego, które zgodnie z art. 87 ust. 2 Konstytucji RP zaliczane są do źródeł prawa powszechnie obowiązujących na obszarze działania organów, które je ustanowiły. W konsekwencji, niezgodność zarządzenia organu wykonawczego gminy z postanowieniami statutu tej gminy oraz statutu sołectw stanowi istotne naruszenie prawa.

Nie do zaakceptowania jest twierdzenie skarżącej, zgodnie z którym § 8 zarządzenia nr 16/2018 z dnia 23 stycznia 2019 r. stanowiący, że "w sprawach nieuregulowanych tym zarządzeniem, Statutem Sołectw lub Statutem Miasta Daleszyce decyzje podejmowane są na bieżąco przez Burmistrza Miasta i Gminy Daleszyce", wprost wskazuje na pełne prawo wydawania w każdym czasie zarządzeń i dokumentów Burmistrza Miasta i Gminy Daleszyce związanych z procedurą wyborczą, jeżeli organ ten uzna to za konieczne i stosowne. Zauważyć trzeba, że: po pierwsze, regulacja ta dotyczy spraw nieuregulowanych Statutem Sołectw i Statutem Miasta Daleszyce, natomiast kwestia zarządzenia wyborów nie później niż 30 dni przed planowanym terminem ich przeprowadzenia poprzez ustalenie kalendarza wyborczego oraz wzorów stosownych dokumentów została określona wprost w § 17 ust. 3 ww. Statutów, po drugie, żadne z postanowień organu wykonawczego gminy nie może pozostawać w sprzeczności z aktami prawa miejscowego, w niniejszej sprawie - z postanowieniami Statutu. Organowi wykonawczemu gminy przysługuje prawo wydawania zarządzeń, jednakże wyłącznie w zgodzie, na podstawie i w granicach upoważnień zakreślonych w przepisach prawa powszechnie obowiązujących.

Zgodnie z wyrażoną w art. 7 Konstytucji RP zasadą legalności, organ gminy winien działać na podstawie i w granicach prawa. Zatem wolno organowi jedynie to, na co zezwalają przepisy prawa i może działać tylko tam i o tyle, o ile prawo go do tego upoważnia (por. W. Skrzydło, Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej - Komentarz, Zakamycze 1999, s. 15). Natomiast obowiązkiem organu nadzoru kontrolującego prawidłowość podjęcia zarządzenia, w przypadku stwierdzenia nieważności kwestionowanego zarządzenia organu samorządu terytorialnego jest wykazanie, że jego treść rzeczywiście istotnie narusza prawo, co w niniejszej sprawie organ nadzoru uczynił (por. wyrok NSA z dnia 6 sierpnia 2010 r., sygn. I OSK 754/10).

Oceny powyższej nie może zmienić argument o tym, że kwestionowane przez organ nadzoru zarządzenie zostało wydane wyłącznie w interesie mieszkańców Gminy, starszych i niepełnosprawnych. Ani Wojewoda, ani Sąd nie twierdzi, że tak nie było, nie może to jednak sanować istotnego naruszenia prawa, jakim było niedochowanie wynikającego z aktu prawa miejscowego, tj. źródła prawa powszechnie obowiązującego, terminu do ogłoszenia druków i formularzy niezbędnych przy procedurze wyborczej. Po to Rada Gminy określiła w Statucie termin ogłoszenia wzorów druków i formularzy na 30 dni przed wyborami by każdy mieszkaniec mógł się z nimi odpowiednio wcześniej zapoznać. Ogłoszenie wzoru "upoważnienia do głosowania" na 3 dni przed wyborami bez wątpienia stanowi istotne naruszenie prawa powszechnie obowiązującego. Osoba znająca postanowienia statutu, aktu wyższej rangi niż zarządzenie burmistrza, ma bowiem prawo przypuszczać, że w okresie 30 dni od wyborów żadne nowe wzory druków, ponad to co zostało określone w zarządzeniu nr 16/2019, nie obowiązują. Może wręcz kwestionować głosy oddane za pośrednictwem takiego upoważnienia, co oznacza trudne do przewidzenia skutki dla procesu wyborczego, na co demokratyczne państwo prawne nie może sobie pozwolić (art. 2 Konstytucji RP).

Mając na uwadze powyższe stwierdzić należy, że zaskarżone rozstrzygnięcie nadzorcze zostało wydane zgodnie z prawem, gdyż zachodziły podstawy do stwierdzenia nieważności zakwestionowanego zarządzenia.

W tym stanie rzeczy, ponieważ podniesione w skardze zarzuty nie mogły odnieść zamierzonego skutku, a jednocześnie brak jest okoliczności, które z urzędu należałoby wziąć pod rozwagę - Wojewódzki Sąd Administracyjny oddalił skargę na podstawie art. 151 p.p.s.a.

Tekst orzeczenia pochodzi ze zbiorów sądów administracyjnych.