Orzeczenia sądów
Opublikowano: LEX nr 3039290

Wyrok
Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach
z dnia 8 lipca 2020 r.
II SA/Ke 4/20
Naruszenie przepisów o właściwości organu jako przesłanka stwierdzenia nieważności decyzji.

UZASADNIENIE

Skład orzekający

Przewodniczący: Sędzia WSA Renata Detka.

Sędziowie WSA: Dorota Chobian (spr.), Beata Ziomek.

Sentencja

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 8 lipca 2020 r. sprawy ze skargi J. S. na decyzję Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego z dnia (...) znak: (...) w przedmiocie odmowy zmiany decyzji ostatecznej o braku podstaw do stwierdzenia choroby zawodowej

I. stwierdza nieważność zaskarżonej decyzji oraz decyzji organu I instancji;

II. przyznaje od Skarbu Państwa (Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach) na rzecz adwokata M. C. kwotę 295,20 (dwieście dziewięćdziesiąt pięć 20/100) złotych, w tym VAT w kwocie 55,20 (pięćdziesiąt pięć 20/100) złotych, tytułem kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu.

Uzasadnienie faktyczne

Państwowy Wojewódzki Inspektor Sanitarny decyzją z (...), po rozpoznaniu odwołania J.S. od decyzji Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w K. z (...) w przedmiocie zmiany decyzji numer (...) z (...) o braku podstaw do stwierdzenia u zainteresowanego choroby zawodowej, tj. pylicy płuc pylicy krzemowej wymienionej w pozycji 3.1 wykazu chorób zawodowych, stanowiącego załącznik do rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 30 czerwca 2009 r. w sprawie chorób zawodowych (tekst jedn.: Dz. U. z 2013 r. poz. 1367), na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., a także art. 12 ust. 2 pkt 1 i art. 37 ustawy z dnia 14 marca 1985 r. o Państwowej Inspekcji Sanitarnej (tekst jedn.: Dz. U. z 2019 r. poz. 59), utrzymał zaskarżoną decyzję w mocy.

W uzasadnieniu organ odwoławczy podał, że 2 lipca 2018 r. Państwowy Powiatowy Inspektor Sanitarny w K. otrzymał od Wojewódzkiego Ośrodka Medycyny Pracy Centrum Profilaktyczno-Lecznicze w (...) zgłoszenie podejrzenia choroby zawodowej u J.S. tj. pylicy płuc pylicy krzemowej wymienionej w pozycji 3.1 wykazu chorób zawodowych. Państwowy Powiatowy Inspektor Sanitarny w K. zawiadomił strony postępowania o wszczęciu postępowania w przedmiocie zmiany decyzji z (...) o braku podstaw do stwierdzenia u zainteresowanego choroby zawodowej. Ze zgromadzonego w sprawie materiału wynika, że 10 lipca 2018 r. J.S. potwierdził ustalenia dotyczące przebiegu jego zatrudnienia, zgromadzone w dokumentacji z postępowania administracyjnego, na podstawie którego wydano decyzję z (...). Ponadto podał, że od 31 maja 2014 r. nie pracował zawodowo. Po uzyskaniu wyjaśnień dotyczących zatrudnienia, Państwowy Powiatowy Inspektor Sanitarny w K. przesłał pismem z 10 lipca 2018 r. do Wojewódzkiego Ośrodka Medycyny Pracy Centrum Profilaktyczno- Lecznicze w (...) kartę oceny narażenia zawodowego w związku z podejrzeniem choroby zawodowej, sporządzoną 23 marca 2016 r.

Wojewódzki Inspektor wskazał, że postępowanie administracyjne w sprawie podejrzenia u J.S. choroby zawodowej wymienionej w pozycji 3.1 wykazu chorób zawodowych, zostało wszczęte w 22 stycznia 2016 r. W jego trakcie Państwowy Powiatowy Inspektor Sanitarny w K. ustalił strony postępowania, przebieg pracy i narażenie zawodowe strony. Z dokumentacji sprawy wynika, że J.S. w latach 1977 - 2014 pracował w różnych zakładach pracy i przez około 23 lata był narażony na działanie pyłu zawierającego wolną krystaliczną krzemionkę. Postępowanie diagnostyczno-orzecznicze przeprowadzone było dwuinstancyjnie przez dwa upoważnione do rozpoznawania chorób zawodowych zakłady służby zdrowia: Wojewódzki Ośrodek Medycyny Pracy Centrum Profilaktyczno-Lecznicze w (...) i Instytut Medycyny Pracy w Łodzi, które po przeprowadzeniu specjalistycznych badań lekarskich, a także po dokonaniu analizy dokumentacji medycznej wydały orzeczenie o braku podstaw do rozpoznania choroby zawodowej - pylicy płuc. Na podstawie zgromadzonego materiału dowodowego Państwowy Powiatowy Inspektor Sanitarny w K. (...) wydał decyzję o braku podstaw do stwierdzenia choroby zawodowej. J.S. wniósł odwołanie od tej decyzji do Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego, który utrzymał w mocy decyzję organu I instancji. 20 października 2016 r. strona wniosła skargę na decyzję organu odwoławczego do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach, który wyrokiem z 9 lutego 2017 r. skargę oddalił (sygn. akt. II SA/Ke 975/16). Dalej organ wskazał, że 25 kwietnia 2017 r. do Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w K. wpłynęło kolejne zgłoszenie podejrzenia u J.S. choroby zawodowej od Wojewódzkiego Ośrodka Medycyny Pracy Centrum Profilaktyczno-Lecznicze w Ł., wymienionej w pozycji 3.1 wykazu chorób zawodowych. Organ ten wszczął postępowanie w przedmiocie zmiany decyzji numer (...) z dnia (...) o braku podstaw do stwierdzenia u zainteresowanego choroby zawodowej, podczas którego ustalił, że przebieg zatrudnienia oraz narażenie zawodowe nie uległo zmianie w odniesieniu do tego, które ustalono w postępowaniu administracyjnym w sprawie podejrzenia choroby zawodowej, a do Wojewódzkiego Ośrodka Medycyny Pracy Centrum Profilaktyczno-Lecznicze w (...) przesłano Kartę oceny narażenia zawodowego w związku z podejrzeniem choroby zawodowej sporządzoną 23 marca 2016 r. Jednostka orzecznicza ze względu na trudności diagnostyczno-orzecznicze wysłała pacjenta do Oddziału Chorób Zawodowych - Instytutu Medycyny Pracy i Zdrowia Środowiskowego w (...) celem pogłębienia diagnostyki, a przy wydawaniu orzeczenia, jak podaje jednostka orzekająca, uwzględniono zagrożenia zawodowe, wyniki dochodzenia epidemiologicznego i środowiska pracy, dokumentację z przebiegu zatrudnienia oraz dokumentację medyczną i orzeczono o braku podstaw do rozpoznania choroby zawodowej. W dniu (...) Państwowy Powiatowy Inspektor Sanitarny w K. wydał decyzję, którą odmówił zmiany decyzji z (...) o braku podstaw do stwierdzenia choroby zawodowej.

Odnosząc się do postępowania administracyjnego zainicjowanego wnioskiem z 2 lipca 2018 r., organ odwoławczy wskazał, że Wojewódzki Ośrodek Medycyny Pracy Centrum Profilaktyczno-Lecznicze w (...) (...) wydał orzeczenie numer (...) o braku podstaw do rozpoznania choroby zawodowej. Jednostka orzecznicza w swoim orzeczeniu odniosła się do prowadzonych w latach wcześniejszych tj. 2016 - 2017 postępowań diagnostyczno-orzeczniczych podając, że było ono prowadzone między innymi przez jednostkę referencyjną na terenie Polski w zakresie wiedzy o pylicach płuc tj. w Instytucie Medycyny Pracy i Zdrowia Środowiskowego w S., a z ustaleń poczynionych na ich podstawie jasno wynika, że brak jest podstaw do rozpoznania choroby zawodowej u J.S. Następnie jednostka odniosła się do narażenia zawodowego i przebiegu zatrudnienia wyżej wymienionego oraz przedstawiła opis wykonanych badań i w ich podsumowaniu podała, że nie stwierdza obecności typowych zmian radiologicznych upoważniających do rozpoznania pylicy płuc o zawodowej etiologii.

Po złożeniu przez stronę wniosku o przeprowadzenie ponownych badań, postępowanie diagnostyczno-orzecznicze przeprowadził Instytut Medycyny Pracy w Ł., który wydał (...) orzeczenie, w którym stwierdził, że nie znalazł podstaw do rozpoznania choroby zawodowej. Jednostka orzecznicza II stopnia, podobnie jak jednostka orzecznicza I stopnia, w swoim orzeczeniu odniosła się do przebiegu zatrudnienia, oceny narażenia zawodowego oraz przeprowadzonych badań. W konkluzji podała, że opisane zmiany w płucach nie spełniają radiologicznych wymogów i tym samym brak jest podstaw do rozpoznania choroby zawodowej.

Państwowy Wojewódzki Inspektor Sanitarny po przeanalizowaniu całości akt sprawy wskazał, że mający zastosowanie w sprawie przepis art. 154 k.p.a. stanowi, że decyzja ostateczna, na mocy której żadna ze stron nie nabyła prawa, może być w każdym czasie uchylona lub zmieniona przez organ administracji publicznej, który ją wydał, lub przez organ wyższego stopnia, jeżeli przemawia za tym interes społeczny lub słuszny interes strony. Postępowanie prowadzone na podstawie art. 154 k.p.a. stanowi jeden z elementów systemu nadzwyczajnych trybów postępowania administracyjnego co oznacza że nie można traktować go jako służącego do ponownego rozpatrzenia sprawy zakończonej już decyzją ostateczną. Przedmiotem postępowania w tym trybie jest, co do zasady, nie owo ponowne rozpatrzenie sprawy, ale byt prawny dotychczasowej decyzji (vide: wyrok NSA z 5 stycznia 2007 r., I OSK 586/06). Istota postępowania prowadzonego w trybie nadzwyczajnym określonym w art. 154 k.p.a. sprowadza się do zbadania, czy w ustalonych okolicznościach faktycznych i prawnych dotychczasowej decyzji, zostały spełnione szczególne przesłanki wymienione w tym przepisie, tzn. czy interes społeczny lub słuszny interes strony przemawia za zmianą lub uchyleniem decyzji.

Organ odwoławczy wskazał, że od 31 maja 2014 r. J.S. nie pracuje zawodowo, a więc przebieg zatrudnienia oraz narażenie zawodowe nie uległy zmianie od dnia wydania decyzji z (...). W aktach sprawy znajdują się dwa orzeczenia lekarskie wydane przez dwa upoważnione do rozpoznawania chorób zawodowych zakłady służby zdrowia, spełniające wymogi opinii biegłego art. 84 § 1 k.p.a., w których orzeczono o braku podstaw do rozpoznania choroby zawodowej - pylicy płuc.

Zważywszy na to, że istota postępowania administracyjnego prowadzonego w trybie nadzwyczajnym określonym w art. 154 k.p.a. sprowadzająca się do zbadania czy w ustalonych okolicznościach faktycznych i prawnych dotychczasowej decyzji, zostały spełnione szczególne przesłanki wymienione w tym przepisie, tzn. czy interes społeczny lub słuszny interes strony przemawia za zmianą decyzji, Państwowy Wojewódzki Inspektor Sanitarny stwierdził, że w przedmiotowej sprawie, nie zaszły szczególne przesłanki, tj. nie nastąpiła zmiana orzeczeń uprawionych jednostek medycznych do rozpoznawania chorób zawodowych, które w zakresie rozpoznania rozwoju schorzenia wiążą organ sanitarny, a tym samym decyzja z (...) o braku podstaw do stwierdzenia choroby zawodowej nie może być zmieniona (wyrok NSA z 8 listopada 2016 r., II OSK 2663/15).

W skierowanej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach skardze na powyższą decyzję J.S., podnosząc, że nie zgadza się z orzeczeniami lekarskimi i że przez 23 lata pracował w narażeniu na pyły zawierające krystaliczną krzemionkę. Na rozprawie przed sądem, reprezentujący skarżącego profesjonalny pełnomocnik dodatkowo zarzucił naruszenie przepisów procesowych - art. 7, 77 § 1k i art. 84 k.p.a.

W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji.

Uzasadnienie prawne

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn.: Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 z późn. zm.), dalej p.p.s.a., sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a (ten ostatnie przepis nie ma jednak w sprawie zastosowanie). Mając na uwadze powyższą regulacje z urzędu stwierdzić należy, że zaskarżona decyzja jak i utrzymana nią decyzja organu i instancji dotknięte są wadą nieważności, o której mowa w art. 156 § 1 pkt 1 k.p.a. Zgodnie z tym przepisem organ administracji publicznej stwierdza nieważność decyzji, która wydana została z naruszeniem przepisów o właściwości.

Postępowanie przed organami, zakończone zaskarżoną decyzją, było prowadzone na podstawie art. 154 k.p.a., zgodnie z którym decyzja ostateczna, na mocy której żądna ze stron nie nabyła prawa, może być w każdym czasie uchylona lub zmieniona przez organ administracji publicznej, który ja wydał, jeżeli przemawia za tym interes społeczny lub słuszny interes strony. Zgodnie z § 2 tego artykułu, w przypadkach określonych w § 1 właściwy organ wydaje decyzję w sprawie uchylenia lub zmiany dotychczasowej decyzji. Organem właściwym jest zaś organ, który wydał decyzję ostateczną, a więc decyzję definitywnie kończącą sprawę administracyjną jej załatwieniem co do istoty albo umorzenie postępowania jako bezprzedmiotowego (por. Komentarz do Kodeksu Postępowania Administracyjnego prof. dr hab. B. Adamiak i prof. dr hab. J. Borkowski W-ctwo C.H.Beck Warszawa 2017 r., wydanie 15, str. 832). Jak wskazał Naczelny Sąd Administracyjny w uzasadnieniu wyroku z 11 czerwca 2014 r. w sprawie o sygn. II OSK 129/14 (dostępnym w internetowej bazie orzecznictwa sądów administracyjnych, w sprawie dotyczącej zmiany decyzji w przedmiocie choroby zawodowej), z brzmienia art. 154 k.p.a. wynika jednoznacznie, że jego zastosowanie jest dopuszczalne w odniesieniu do decyzji ostatecznych, co jednocześnie warunkuje właściwość organu uprawnionego do procedowania na podstawie tego przepisu. Regulacja ta przewiduje bowiem, że właściwym do przeprowadzenia postępowania nadzwyczajnego jest organ administracji publicznej, który wydał decyzję ostateczną. Stosownie do treści art. 16 zdanie pierwsze k.p.a. decyzje, od których nie służy odwołanie w administracyjnym toku instancji lub wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy, są ostateczne. Będzie to zatem decyzja, od której nie wniesiono odwołania lub wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, decyzja wydana po rozpatrzeniu odwołania, jak i decyzja utrzymana w mocy po rozpatrzeniu wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy (zob. B. Adamiak (w:) B. Adamiak, J. Borkowski, Komentarz do kodeksu postępowania administracyjnego, Warszawa 2011, s. 595).

Zgodnie z dyspozycją art. 19 k.p.a. organy administracji winne są z urzędu przestrzegać swej właściwości. Wypływający z tego przepisu obowiązek spoczywający na organie administracji w zakresie badania swej właściwości rozumiany jest nie tylko jako konieczność podjęcia odpowiednich czynności przed wszczęciem postępowania, ale rozciąga się także (a może przede wszystkim) na fazę prowadzenia postępowania na każdym jego etapie. Przestrzeganie przepisów o właściwości jest jednym z podstawowych obowiązków procesowych nałożonych na organy administracji. Świadczy o tym fakt, iż zignorowanie przepisów o właściwości rodzi doniosłe skutki prawne w postaci konieczności stwierdzenia nieważności aktu wydanego z ich naruszeniem (art. 156 § 1 pkt 1 k.p.a.). Ustawodawca zdecydował bowiem, że orzeczenie wydane przez niewłaściwy w sprawie organ jest dotknięte tak istotną wadą, że nie może ostać się w obrocie, bez względu na trafność rozstrzygnięcia. Podglądy orzecznictwa są zgodne, iż przepisy regulujące właściwość organów administracji mają charakter bezwzględnie obowiązujący. Naruszenie każdego rodzaju właściwości przez organ administracji przy wydawaniu decyzji administracyjnej powoduje jej nieważność (por. wyrok NSA z dnia 22 czerwca 2012 r., II OSK 898/12, LEX nr 1398207 i powołane tam wyroki NSA z: 7 października 1982 r., II SA 1119/82, ONSA 1982, Nr 2, poz. 95; 12 lipca 1994 r., II SA 781/93, OSP 1995, z. 1, poz. 25; 29 listopada 1999 r., V SA 955/99, LEX nr 49943; 17 stycznia 2002 r., I SA 1477/00, LEX nr 81665 oraz wyrok SN z 29 maja 1991 r., III ARN 17/91, PiP 1992, z. 3, s. 108).

W niniejszej sprawie organem właściwym do prowadzenia postępowania na podstawie art. 154 k.p.a. w I instancji był Państwowy Wojewódzki Inspektor Sanitarny w K., który decyzją z (...) utrzymał w mocy decyzję Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w K. z (...) o braku podstaw do stwierdzenia u J.S. choroby zawodowej pylicy krzemowej płuc. To bowiem jego decyzja ostatecznie ukształtowała treść stosunku administracyjnoprawnego (takie samo stanowisko zajął NSA w uzasadnieniu postanowienia z 5 marca 2013 r. w sprawie II OSK 244/13, dostępnym w internetowej bazie orzecznictwa sądów administracyjnych).

Dlatego też należało stwierdzić nieważność zarówno zaskarżonej decyzji jak i utrzymanej nią w mocy decyzji Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w K., o czym Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach orzekł na podstawie art. 145 § 1 pkt 2 i art. 135 p.p.s.a.

Z uwagi na stwierdzoną nieważność decyzji, za przedwczesne uznać należy odnoszenie się merytorycznie do zarzutów skargi oraz zarzutów przedstawionych na rozprawie przez pełnomocnika skarżącego.

O kosztach nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu Sąd orzekł na podstawie art. 250 p.p.s.a. w związku z § 21 ust. 1 pkt 1 lit.c w zw. z § 4 ust. 3 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 3 października 2016 r. w sprawie ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielanej przez adwokata z urzędu (tekst jedn.: Dz. U. z 2019 r. poz. 18).

Tekst orzeczenia pochodzi ze zbiorów sądów administracyjnych.