Orzeczenia sądów
Opublikowano: LEX nr 2721419

Wyrok
Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach
z dnia 29 sierpnia 2019 r.
II SA/Ke 370/19
Związek pomiędzy zaskarżoną uchwałą a sytuacją prawną skarżącego.

UZASADNIENIE

Skład orzekający

Przewodniczący: Sędzia WSA Krzysztof Armański.

Sędziowie WSA: Beata Ziomek (spr.), Dorota Chobian.

Sentencja

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 29 sierpnia 2019 r. sprawy ze skargi A. C. na uchwałę Sejmiku Województwa Świętokrzyskiego z dnia 18 czerwca 2007 r., nr VII/139/07 w przedmiocie podziału województwa na obwody łowieckie

I. stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały w zakresie dotyczącym obwodu łowieckiego nr 113, określonego w załącznikach nr 1 i 2 do tej uchwały, w części obejmującej nieruchomości stanowiące współwłasność skarżącej A. C., składające się z działki nr ew. (...), dla której Sąd Rejonowy w Kielcach prowadzi księgę wieczystą nr (...) oraz działek nr ew. (...), dla których Sąd Rejonowy w Kielcach prowadzi księgę wieczystą nr (...), położonych w obrębie ewidencyjnym W., gm. C.;

II. zasądza od Sejmiku Województwa Świętokrzyskiego na rzecz A. C. kwotę 300 (trzysta) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.

Uzasadnienie faktyczne

W dniu 18 czerwca 2007 r. Sejmik Województwa Świętokrzyskiego podjął uchwałę nr VII/139/07 w sprawie podziału województwa świętokrzyskiego na obwody łowieckie. Szczegółowy wykaz 210 obwodów łowieckich wraz z opisem ich granic zawarty został w złączniku nr 1 do uchwały. Graficzny przebieg obwodów przedstawiono na mapie topograficznej stanowiącej załącznik nr 2. W podstawie prawnej uchwały wymieniono art. 18 pkt 20 i art. 89 ust. 1-2 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie województwa, art. 47 ust. 2 ustawy z dnia 29 lipca 2005 r. o zmianie niektórych ustaw w związku z późn. zm. w podziale zadań i kompetencji administracji terenowej oraz art. 27 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 13 października 1995 r. Prawo łowieckie.

W piśmie z dnia 19 marca 2019 r. A. C., współwłaścicielka nieruchomości rolnych znajdujących się w obrębie ewidencyjnym W., gm. C., tj. działek nr 17 o pow. 1,06 ha (ks. wiecz. (...)), nr 111, 117, 21 i 88 o pow. łącznie 4,48 ha (ks. wiecz. (...)), włączonych na mocy ww. uchwały do obwodu łowieckiego nr 113 (Od południa: droga Łukowa - Gajówka -Sokołów Górny - Sokołów Dolny; od zachodu: droga Sokołów Dolny - Brzegi do przecięcia z rzeką Nidą; od północy: środkiem nurtu rzeki Nida, dalej środkiem nurtu rzeki Czarna Nida do przecięcia z drogą we wsi Ostrów; od wschodu: droga Ostrów -Łukowa), wezwała Sejmik do usunięcia naruszenia prawa poprzez uchylenie kwestionowanej uchwały jako niezgodnej z prawem. Uzasadniając swoje stanowisko powołała się na wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 10 lipca 2014 r. sygn. P 19/13). W dniu 11 kwietnia 2019 r. otrzymała w formie elektronicznej odpowiedź organu, w której wyjaśniono, że w obecnym stanie prawnym jedyną prawną możliwością wyeliminowania przedmiotowej uchwały z obrotu prawnego jest wniesienie skargi do sądu administracyjnego.

W dniu 25 kwietnia 2019 r. A. C. wniosła do tut. Sądu skargę na ww. uchwałę Sejmiku, zarzucając naruszenie jej prawa własności i powołując się na wyrok TK w sprawie P 19/13. Wniosła o stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały w części dotyczącej granic obwodu łowieckiego nr 113, w ramach którego znajdują się opisane wyżej działki nr 17, 111, 117, 21 i 88 oraz o zasądzenie kosztów. W uzasadnieniu wskazała, że Koło Łowieckie J. bezumownie eksploatuje jej własność. Zdaniem strony jest niedopuszczalne, aby w państwie prawa obowiązywały przepisy prawa lokalnego, które nie respektują konstytucyjnych zasad prawa i prawa naturalnego człowieka jakim jest własność.

W odpowiedzi na skargę Marszałek Województwa Świętokrzyskiego wniósł o jej odrzucenie na podstawie art. 58 § 1 pkt 5a p.p.s.a. z uwagi na niewykazanie przez skarżącą prawa własności do działek nr 17, 111, 117, 21 i 88, względnie o jej oddalenie.

W uzasadnieniu wskazano, że będący podstawą wydania zaskarżonej uchwały art. 27 ust. 1 Prawa łowieckiego został przez Trybunał Konstytucyjny, wyrokiem z dnia 10 lipca 2014 r., sygn. P 19/13, uznany za niekonstytucyjny i utracił moc z dniem 22 stycznia 2016 r. W dacie podejmowania zaskarżonej uchwały Sejmik nie był jednak uprawniony do kwestionowania zgodności z Konstytucją RP delegacji upoważniającej zawartej w art. 27 ust. 1 cyt. ustawy.

Dalej organ podniósł, że skarżąca nie wyjaśniła, jaki wpływ na zniesienie lub ograniczenie jej praw lub uprawnień wynikających z prawa własności ma ustanowienie obwodu łowieckiego nr 113. W szczególności nie wykazała tytułu prawnego do działek wskazanych w skardze. Na skutek utraty mocy obowiązującej art. 27 ust. 1 Prawa łowieckiego Sejmik utracił zaś kompetencje do wszelkiej inicjatywy w sprawie zmiany, uchylenia lub stwierdzenia nieważności zaskarżonej uchwały we własnym, zakresie.

Uzasadnienie prawne

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga zasługuje na uwzględnienie.

Zgodnie z art. 3 § 1 oraz art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r. poz. 1302 z późn. zm.), zwanej dalej "p.p.s.a.", wojewódzkie sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, co oznacza, że w zakresie dokonywanej kontroli sąd zobowiązany jest zbadać, czy organy administracji w toku postępowania nie naruszyły przepisów prawa materialnego i przepisów postępowania w sposób, który miał lub mógł mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Sądowa kontrola legalności zaskarżonych orzeczeń administracyjnych sprawowana jest przy tym w granicach sprawy, a sąd nie jest związany zarzutami, wnioskami skargi, czy też powołaną w niej podstawą prawną (art. 134 § 1 p.p.s.a.).

Stosownie do art. 3 § 2 pkt 5 p.p.s.a. kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje m.in. orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego jednostek samorządu terytorialnego. Zgodnie z art. 82 ust. 1 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie województwa (Dz. U. z 2019 r. poz. 512), dalej "usw", uchwała organu samorządu województwa sprzeczna z prawem jest nieważna. O nieważności uchwały w całości lub w części orzeka organ nadzoru w terminie nie dłuższym niż 30 dni od dnia jej doręczenia organowi nadzoru, a po tym terminie sąd administracyjny na skutek skargi wniesionej przez uprawniony podmiot. W myśl art. 90 ust. 1 usw uprawnionym do wniesienia takiej skargi jest każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone przepisem aktu prawa miejscowego, wydanym w sprawie z zakresu administracji publicznej". Niewątpliwie zaskarżona uchwała jest uchwałą z zakresu administracji publicznej w rozumieniu cyt. przepisu.

Zaskarżona uchwała została podjęta przed 1 czerwca 2017 r., co oznacza, że stosownie do art. 17 ust. 2 ustawy z dnia 7 kwietnia 2017 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2017 r. poz. 935), wniesienie skargi na tę uchwałę należało poprzedzić wezwaniem do usunięcia naruszania prawa. Jak wynika z akt sprawy, skarga poprzedzona została wezwaniem do usunięcia naruszenia prawa i wniesiona w terminie 30-dniowym od daty ustosunkowania się przez organ do wezwania.

W dalszej kolejności należało zbadać legitymację skargową skarżącej, która to kwestia łączy się z zarzutem organu, że skarżąca nie wykazała prawa własności do działek położonych na terenie Gminy C.

Interes prawny skarżącego musi wynikać z normy prawa materialnego kształtującej sytuację prawną wnoszącego skargę. W orzecznictwie i doktrynie eksponuje się przede wszystkim bezpośredniość, konkretność i realny charakter interesu prawnego strony kształtowanego aktem stosowania prawa materialnego (por. wyrok NSA z dnia 11 kwietnia 2008 r. sygn. akt II OSK 1749/07, LEX nr 470930; A. Matan (w:) Ustawa o samorządzie gminnym. Komentarz, pod red. B. Dolnickiego, Wolters Kluwer, 2016). Skarżący musi zatem wykazać naruszenie interesu prawnego polegające na istnieniu bezpośredniego związku pomiędzy zaskarżoną uchwałą (zarządzeniem) a własną, indywidualną i prawnie gwarantowaną sytuacją (nie zaś sytuacją faktyczną). Taki związek zaś musiałby istnieć w chwili wprowadzenia w życie danego aktu i powodować następstwo w postaci ograniczenia lub pozbawienia skarżącego konkretnych - mających oparcie w przepisach prawa materialnego - uprawnień. W ocenie Sądu, w rozpatrywanej sprawie związek taki niewątpliwie zachodzi. Zaskarżona uchwała, dotycząca podziału województwa na obwody łowieckie, narusza interes prawny skarżącej, gdyż ingeruje bezpośrednio w przysługujące jej prawo własności wymienionych działek rolnych znajdujących się w miejscowości W., Gmina C. Z twierdzeń skarżącej wynika, że Koło Łowieckie J. w C. eksploatuje bezumownie jej ziemię.

Nie zasługuje na akceptację argumentacja organu odnosząca się do niewykazania przez skarżącą prawa własności do działek nr 17, 111, 117, 21 i 88 - co uzasadniałoby odrzucenie skargi. W wezwaniu do usunięcia naruszenia prawa skarżąca podała numery ksiąg wieczystych, obejmujących wskazane przez nią działki, które stanowią jej współwłasność. Księgi wieczyste są rejestrem publicznym i każdy podmiot ma możliwość wglądu do ich treści za pośrednictwem systemu teleinformatycznego, na stronach Ministerstwa Sprawiedliwości. Uwzględniając publiczny charakter ksiąg wieczystych organ miał możliwość zweryfikowania danych zawartych w elektronicznych księgach wieczystych, czy skarżącej przysługuje prawo własności do działek wymienionych w wezwaniu do usunięcia naruszenia prawa i czynność ta nie wymagała podjęcia działań, przekraczających kompetencje organu.

Za niezasadny Sąd uznał także podniesiony na rozprawie zarzut organu, że za odrzuceniem skargi bądź jej oddaleniem przemawia okoliczność wniesienia skargi przez jedną z osób będących współwłaścicielami przedmiotowych działek, co narusza art. 140 oraz art. 199 kodeksu cywilnego, gdyż wniesienie skargi jest czynnością przekraczającą zwykły zarząd. W ocenie Sądu, wniesienie skargi w niniejszej sprawie, zmierzające do zachowania wspólnego prawa własności należy uznać za czynności zachowawcze, o których mowa w art. 209 kodeksu cywilnego. W konsekwencji każdy ze współwłaścicieli może wykonywać wszelkie czynności i dochodzić wszelkich roszczeń, co oznacza, że skarżąca jako współwłaścicielka była uprawniona do samodzielnego wniesienia skargi.

Z podniesionych wyżej względów Sąd nie znalazł podstaw do odrzucenia skargi na zasadzie art. 58 § 1 pkt 5 p.p.s.a.

Wobec naruszenia interesu prawnego skarżącej na skutek wydania zaskarżonej uchwały, w części dotyczącej ustalenia obwodu łowieckiego nr 113, niezbędnym stała się kontrola legalności zaskarżonego aktu w powyższym zakresie.

Uchwała Sejmiku Województwa Świętokrzyskiego nr VII/139/07 została wydana na podstawie przepisów art. 27 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 13 października 1995 r. - Prawo łowieckie, które w dacie jej podejmowania stanowiły, że podziału na obwody łowieckie oraz zmiany granic tych obwodów dokonuje w obrębie województwa właściwy sejmik województwa, w drodze uchwały, po zasięgnięciu opinii właściwego dyrektora regionalnej dyrekcji Państwowego Gospodarstwa Leśnego Lasy Państwowe i Polskiego Związku Łowieckiego, a także właściwej izby rolniczej (ust. 1). Przedstawiona regulacja niewątpliwie upoważniała sejmik województwa do podjęcia uchwały w przyjętym kształcie. Okoliczność ta nie może jednak skutkować oddaleniem skargi, gdyż późniejsza utrata mocy obowiązującej tych przepisów na skutek przywołanego przez obie strony niniejszego sporu wyroku TK z dnia 10 lipca 2014 r. P 19/13, który orzekł o ich niezgodności z ustawą zasadniczą, ma istotne znaczenie dla oceny legalności zaskarżonej uchwały. Skoro TK pozbawił te przepisy domniemania konstytucyjności, to skutek ten należy rozważać od początku ich obowiązywania.

Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 3 grudnia 2014 r. sygn. akt II OSK 2311/14 przedstawił obszerną argumentację przemawiającą za odmową zastosowania niekonstytucyjnego przepisu, mimo odroczenia w czasie utraty jego mocy obowiązującej. NSA uznał, że za niestosowaniem przepisu, który utracił domniemanie konstytucyjności, przemawia ochrona praw jednostki oraz ekonomia procesowa. W ocenie NSA pominięcie wzruszenia domniemania konstytucyjności przepisu stanowiącego podstawę prawną działania organu administracji publicznej byłoby sprzeczne z regułami demokratycznego państwa prawnego, urzeczywistniającego zasady sprawiedliwości społecznej z uwagi na konieczność ochrony innych wartości konstytucyjnych (tutaj prawa własności). Dalej NSA argumentował, że realizacja także przez sądy gwarancji konstytucyjnych - na gruncie istniejącego stanu normatywnego zakładającego przez określony czas obowiązywanie niekonstytucyjnego przepisu (art. 190 ust. 3 Konstytucji RP) - stawia zarazem wyzwania i możliwości wyboru przez same sądy takiego środka proceduralnego, który najlepiej pozwoli na osiągnięcie efektu najbliższego nakazowi wykładni i stosowania prawa w zgodzie z Konstytucją (por. wyrok TK z dnia 27 października 2004 r., SK 1/04, OTK-A 2004/9/96). Z powyższych przyczyn sądy, dokonując wyboru odpowiedniego środka procesowego, zobowiązane są brać pod uwagę przedmiot regulacji objętej niekonstytucyjnym przepisem, przyczyny naruszenia i znaczenie wartości konstytucyjnych nim naruszonych, powody, dla których TK odroczył termin utraty mocy obowiązującej niekonstytucyjnego przepisu, a także okoliczności rozpoznawanej przez sąd sprawy i konsekwencje stosowania lub odmowy zastosowania konstytucyjnego przepisu (zob. również wyroki NSA: z dnia 17 listopada 2010 r., I OSK 483/10, LEX nr 952057; z dnia 29 kwietnia 2011 r., I OSK 1070/10, LEX nr 1080864; z dnia 9 czerwca 2011 r., I OSK 231/11, LEX nr 1082700; czy z dnia 25 czerwca 2012 r., I FPS 4/12, ONSAiWSA 2012/6/97).

W związku z powyższym, na uwagę zasługują argumenty TK, które legły u podstaw wyroku z dnia 10 lipca 2014 r. w sprawie o sygn. akt P 19/13. Trybunał podkreślił, że właścicielom nieruchomości objętych granicami obwodu łowieckiego nie przysługują żadne szczególne środki prawne pozwalające na wyłączenie nieruchomości stanowiących przedmiot ich własności spod reżimu obwodu łowieckiego. Właściciel nieruchomości nie może złożyć sprzeciwu wobec włączenia przedmiotu jego własności do obwodu łowieckiego, zarówno na etapie stanowienia uchwały przez sejmik województwa, jak i po jej wejściu w życie. Poza tym właścicielowi nie przysługują żadne instrumenty prawne umożliwiające wyłączenie jedynie niektórych ograniczeń, wprowadzonych w związku z objęciem jego nieruchomości granicami obwodu łowieckiego, w szczególności nie może on stanowczo sprzeciwić się wykonywaniu na swoim gruncie polowania przez uprawnione do tego osoby trzecie. Ponadto stwierdzono, że mechanizm tworzenia obwodów łowieckich, biorąc pod uwagę całokształt ograniczeń będących skutkiem objęcia nieruchomości granicami obwodu łowieckiego, jest ukształtowany w sposób niespełniający przesłanki sensu stricto proporcjonalności. Zauważono, że na wszystkie te ograniczenia nakłada się dodatkowo niedostatecznie uregulowany obowiązek informacyjny wobec właścicieli, których nieruchomość należy do obwodu łowieckiego. Brak jakichkolwiek prawnych form udziału właścicieli nieruchomości w procesie tworzenia obwodów łowieckich obejmujących te nieruchomości oraz brak instrumentów prawnych umożliwiających właścicielom wyłączenie ich nieruchomości spod reżimu obwodu łowieckiego lub wyłączenie poszczególnych ograniczeń, jakie przewiduje Prawo łowieckie, niezależnie od powodu, jakim uzasadniają to żądanie (ekonomiczny, światopoglądowy itp.), nie jest konieczne dla zapewnienia należytego poziomu ochrony środowiska, w szczególności zaś ochrony zwierzyny. Zdaniem TK, swoistego automatyzmu przyjętego unormowania nie uzasadnia również to, że prawidłowe prowadzenie gospodarki łowieckiej wymaga zapewnienia ciągłości powierzchni obwodów łowieckich. Przyznano, że ochrona środowiska stanowi jedną z wartości uzasadniających ograniczenie konstytucyjnych praw i wolności (art. 31 ust. 3 Konstytucji RP), jednakże ograniczenia wprowadzane ze względu na ochronę środowiska powinny mieć charakter proporcjonalny do innych wartości konstytucyjnie chronionych. Taką wartością jest - zgodnie z art. 21 ust. 1 Konstytucji RP - ochrona prawa własności. TK podkreślił, że analiza rozwiązań przyjętych w Prawie łowieckim oraz w innych aktach przewidujących objęcie nieruchomości specjalnym reżimem administracyjno-prawnym dowodzi, że wykonywanie przez uprawnione podmioty zadań publicznych, a także prowadzenie gospodarki łowieckiej, jest możliwe przy zapewnieniu właścicielom nieruchomości bardziej skutecznych środków ochrony. Zaznaczono, że zapewnienie takich środków nie wyklucza także realizacji przewidzianego w Prawie łowieckim celu społecznego w zakresie uprawiania myślistwa, kultywowania tradycji oraz krzewienia etyki i kultury łowieckiej (art. 3 pkt 4 Prawa łowieckiego).

Naczelny Sąd Administracyjny w cytowanym wyroku z dnia 3 grudnia 2014 r. sygn. II OSK 2311/14 odwołał się także do orzecznictwa Europejskiego Trybunału Praw Człowieka - dalej jako "ETPC". W wyroku z dnia 29 kwietnia 1999 r. w sprawie Chassagnou i inni przeciwko Francji (skargi nr 25088/94, 28331/95 i 28443/95, LEX nr 76997) ETPC wskazał, że wprowadzenie obowiązku tolerowania polowań na terenie prywatnej nieruchomości stanowi ingerencję w prawo własności. Jednocześnie zmuszanie właścicieli do tolerowania na ich gruncie aktywności, która jest sprzeczna z ich przekonaniami stanowi nieproporcjonalne ograniczenie prawa własności chronionego art. 1 Protokołu nr 1 do Konwencji o ochronie praw człowieka i podstawowych wolności (Dz. U. z 1995 r. Nr 36, poz. 175)1). W wyroku z dnia 10 lipca 2007 r. w sprawie Schneider przeciwko Luksemburgowi (skarga nr 2113/04, LEX nr 292569) ETPC doszedł do wniosku, że dopuszczenie możliwości wykonywania polowań na prywatnym gruncie bez zgody jego właściciela przez włączenie tego gruntu do obwodu łowieckiego, jakkolwiek nie pozbawia go prawa do używania, wydzierżawienia czy sprzedaży gruntu, jednak uniemożliwia wykonywanie praw wyłącznych przez właściciela zgodnie z jego wolą. W wyroku z dnia 26 czerwca 2012 r. w sprawie Hermann przeciwko Niemcom (skarga nr 9300/07, LEX nr 1169117) ETPC orzekł, że obowiązek znoszenia polowań na własnym gruncie nakłada nieproporcjonalny obowiązek na tych właścicieli ziemskich, którzy sprzeciwiają się polowaniom ze względów etycznych. Podkreślono przy tym, że okoliczność, iż niemieckie prawo federalne nie przewiduje możliwości uwzględnienia etycznych przekonań właścicieli ziemskich, uzasadnia wniosek o naruszeniu przez pozwane państwo art. 1 Protokołu nr 1 do Konwencji.

Przenosząc powyższe rozważania na grunt niniejszej sprawy, Sąd w składzie rozpoznającym niniejszą skargę w pełni podziela prezentowany we wskazanych wyżej orzeczeniach pogląd, że brak jakichkolwiek mechanizmów prawnych umożliwiających właścicielom nieruchomości wyrażenie woli w przedmiocie włączenia ich gruntów do obwodów łowieckich i w konsekwencji nałożenia na nich określonych obowiązków, stanowi nieproporcjonalne naruszenie gwarantowanego konstytucyjnie i konwencyjnie prawa własności.

Z podniesionych wyżej względów Wojewódzki Sąd Administracyjny odmówił zastosowania uznanego za niekonstytucyjny przepisu art. 27 ust. 1 Prawa łowieckiego w odniesieniu do nieruchomości, której skarżąca jest współwłaścicielką.

W tym stanie faktycznym i prawnym, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a. stwierdził nieważność zaskarżonej uchwały w części określonej w pkt I sentencji wyroku.

O kosztach postępowania Sąd orzekł pkt II sentencji wyroku na podstawie art. 200 i 205 § 1 p.p.s.a. zasądzając na rzecz skarżącego uiszczony wpis sądowy od skargi w wysokości 300 zł.

Tekst orzeczenia pochodzi ze zbiorów sądów administracyjnych.