Orzeczenia sądów
Opublikowano: LEX nr 2722353

Wyrok
Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach
z dnia 18 lipca 2019 r.
II SA/Ke 347/19

UZASADNIENIE

Skład orzekający

Przewodniczący: Sędzia WSA Sylwester Miziołek.

Sędziowie WSA: Renata Detka, Jacek Kuza (spr.).

Sentencja

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 18 lipca 2019 r. sprawy ze skargi A. M. na decyzję Szefa Urzędu do Spraw Kombatantów i Osób Represjonowanych z dnia (...) nr (...) w przedmiocie odmowy przyznania pomocy pieniężnej

I. oddala skargę;

II. przyznaje od Skarbu Państwa (Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach) na rzecz radcy prawnego T. P. kwotę 387,42 (trzysta osiemdziesiąt siedem i 42/100) złotych tytułem kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu, obejmujących: 295,20 (dwieście dziewięćdziesiąt pięć i 20/100) złotych, w tym VAT w kwocie 55,20 (pięćdziesiąt pięć i 20/100) złotych tytułem wynagrodzenia oraz 92,22 (dziewięćdziesiąt dwa i 22/100) złotych tytułem zwrotu wydatków.

Uzasadnienie faktyczne

Szef Urzędu do Spraw Kombatantów i Osób Represjonowanych w Warszawie (dalej określany również jako Szef Urzędu lub organ), decyzją z (...) r., na podstawie art. 104 § 1 k.p.a. w związku z art. 8 ustawy z dnia 20 marca 2015 r. o działaczach opozycji antykomunistycznej oraz osobach represjonowanych z powodów politycznych (tekst jedn.: Dz. U. Nr 2018.690), dalej zwanej "ustawą", po rozpatrzeniu sprawy, w której stroną jest A. M., odmówił przyznania stronie pomocy pieniężnej.

W uzasadnieniu organ podał, że jego decyzją z 23 marca 2016 r. potwierdzony został status A. M. jako osoby represjonowanej z powodów politycznych. Uzyskanie takiego statusu powoduje, że zgodnie z art. 10 ust. 5 pkt 2 oraz art. 10 ust. 6a ustawy, osobie represjonowanej jest przyznawana okresowa pomoc pieniężna na okres do 6 miesięcy do wysokości 100% najniższej emerytury miesięcznie (od marca 2018 r. do 28 lutego 2019 r. była to kwota 1.029,80 zł), w szczególności na zaspokojenie potrzeb bytowych i ochronę zdrowia w przypadku długotrwałej choroby powodującej wzrost kosztów utrzymania, zakupu leków, środków opatrunkowych oraz dojazdów do zakładów leczniczych na zabiegi medyczne i rehabilitacyjne, usługi pielęgnacyjne niezbędne ze względu na wiek i stan zdrowia.

Decyzją z dnia 4 października 2018 r. przyznano stronie pomoc pieniężną w formie pomocy okresowej na 6 miesięcy w łącznej wysokości 6.178,80 zł, tj. 1.029,80 zł miesięcznie, co oznacza, że w ciągu ostatnich 12 miesięcy zainteresowany otrzymał już pomoc okresową w maksymalnej wysokości i na maksymalny okres przewidziany w ustawie i pobierał ją w miesiącach: wrzesień 2018 - luty 2019. Oznacza to, że kolejna pomoc może mu być przyznana po upływie 6 miesięcy od zakończenia wypłaty uprzednio przyznanej pomocy.

Zainteresowany w dniu 7 lutego 2019 r. złożył ponowny wniosek o przyznanie pomocy pieniężnej ze środków budżetowych znajdujących się w dyspozycji Szefa Urzędu do Spraw Kombatantów i Osób Represjonowanych w Warszawie. Pismem z dnia 13 lutego 2019 r. został zawiadomiony w trybie art. 10 § 1 k.p.a. o zakończeniu postępowania wyjaśniającego i możliwości wypowiedzenie się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań.

Oceniając wniosek organ stwierdził, że nie ma możliwości przyznania na zasadach ogólnych określonych w ustawie osobie, która korzystała z pomocy okresowej przez 6 miesięcy, kolejnej pomocy okresowej w ciągu 12 miesięcy licząc od momentu rozpoczęcia pobierania poprzedniej pomocy okresowej. Pomoc okresowa nie może bowiem z natury rzeczy mieć ciągłego charakteru, w szczególności nie może być przyznawana na okres dłuższy niż 6 miesięcy w okresie 12-miesięcznym, gdyż traciłaby walor "okresowości", a stawała się świadczeniem stałym. Tymczasem zgodnie z wolą ustawodawcy, osoby uprawnione na gruncie ustawy korzystają z innego stałego, bezterminowego, comiesięcznego świadczenia pieniężnego w kwocie 426,58 zł. Inne niż przyjęte przez organ rozumienie przepisu art. 10 ust. 6a ustawy, w szczególności pozwalające na składanie jednego po drugim kolejnych wniosków o pomoc okresową na 6 miesięcy, czyniłoby niepotrzebnym również przepis art. 10 ust. 7 ustawy, z którego wynika, że w szczególnie uzasadnionych przypadkach Szef Urzędu do Spraw Kombatantów i Osób Represjonowanych może przyznać pomoc pieniężną na innych warunkach niż określone w ust. 3-6a, a zatem może być udzielona na okres dłuższy niż 6 miesięcy. Skoro ustawodawca uznał za konieczne wprowadzenie do ustawy przepisu art. 10 ust. 7 umożliwiającego udzielanie pomocy okresowej na dłużej niż 6 miesięcy, to musiał przyjąć, że tego efektu nie da się osiągnąć w inny sposób. Organ zwrócił też uwagę, że projekt ustawy z 15 marca 2019 r. o zmianie ustawy o kombatantach oraz niektórych osobach będących ofiarami represji wojennych i okresu powojennego oraz niektórych innych ustaw, który oczekuje na publikację, zmienia treść art. 10 ustawy przewidując wprost możliwość przyznawania okresowej pomocy pieniężnej na okres do 6 miesięcy i nie częściej niż raz na 12 miesięcy (art. 10 ust. 8 ustawy z dnia 20 marca 2015 r. o działaczach opozycji antykomunistycznej oraz osobach represjonowanych z powodów politycznych w brzmieniu obowiązującym od 10 maja 2019 r.).

Organ wyjaśnił w dalszym ciągu, że przeanalizował również sprawę pod kątem występowania szczególnie uzasadnionego przypadku, o jakim mowa w art. 10 ust. 7 ustawy, którego stwierdzenie uzasadniałoby przyznanie pomocy pieniężnej na warunkach innych niż określone w art. 10 ust. 3-6a ustawy. Na podstawie przedstawionych dowodów nie uznano jednak ustalonego w sprawie stanu faktycznego za przypadek szczególny, uzasadniający odstąpienie od ogólnych zasad udzielania pomocy pieniężnej. Choć ustawa nie definiuje pojęcia "szczególnie uzasadnionego przypadku", to z orzecznictwa i piśmiennictwa wynika, że chodzi o przypadek odbiegający od sytuacji osób spełniających kryterium dochodowe, na tyle wyraziste i odbiegające od sytuacji innych osób znajdujących się w trudnym położeniu, że uzasadnia przyznanie pomocy. Ustalając sytuację wnioskodawcy A. M. organ stwierdził, że prowadzi on samodzielnie gospodarstwo domowe, gdyż pozostaje w orzeczonej sądownie separacji z żoną przebywającą w domu pomocy społecznej i ma dwoje dorosłych dzieci, przy czym syn jest niepełnosprawny w stopniu znacznym, a opiekę nad nim sprawuje córka strony. Wnioskodawca jest bierny zawodowo z powodu problemów zdrowotnych. A. M. otrzymuje zasiłek stały w kwocie 548 zł miesięcznie oraz zasiłek pielęgnacyjny w kwocie 184,42 zł z tytułu orzeczonej niepełnosprawności. Zgodnie przy tym z zasadami przyznawania pomocy pieniężnej zawartymi w ustawie, zasiłku stałego i zasiłku pielęgnacyjnego nie wlicza się do dochodu. Dlatego wnioskodawca spełnia kryteria dochodowe limitujące możliwość korzystania z pomocy pieniężnej przyznawanej przez Szefa Urzędu. Organ ustalił również, że A. M. zaliczony jest na stałe do znacznego stopnia niepełnosprawności z uwagi na choroby układu oddechowego i krążenia, a także schorzenia: endokrynologiczne, metaboliczne, zaburzenia enzymatyczne, choroby zakaźne i odzwierzęce oraz zeszpecenia. Wymaga stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji. Jest też objęty leczeniem w związku z miażdżycą tętnic kończyn, przewlekłym niedokrwieniem kończyn dolnych, POChP i cukrzycą typu pierwszego. W czasie oględzin stwierdzono, że porusza się przy pomocy kul ortopedycznych. Opisany stan niepełnosprawności strony nie może w ocenie organu być podstawą przyznanie okresowej pomocy pieniężnej, gdyż z jego tytułu strona pobiera już świadczenie z innego źródła.

Organ wyjaśnił dalej, że na mocy decyzji z 5 maja 2016 r. Szef Urzędu uznał sytuację materialną i zdrowotną strony za przypadek szczególny i przyznał mu pomoc pieniężną w trybie szczególnym określonym w art. 10 ust. 7 ustawy w wysokości 10.000 zł z przeznaczeniem na dostosowanie łazienki do potrzeb osoby niepełnosprawnej. Na mocy decyzji z 12 października 2017 r. A. M. otrzymał również pomoc okresową w łącznej wysokości 6.000 zł na okres od września 2017 r. do lutego 2018 r. Wysokość stałego świadczenia pieniężnego przyznawanego stronie co miesiąc na podstawie ustawy, wzrosła od 1 marca 2019 r. z kwoty 414,72 zł do kwoty 426,58 zł. Organ ustalił też wysokość średniej pomocy przyznawanej przez Szefa Urzędu w ostatnich latach. W 2016 r. wyniosła ona 4.696,62 zł, w 2017 r. 4.031,50 zł, a w 2018 r. 3.755,36 zł, podczas gdy wnioskodawca A. M. otrzymał w 2016 r. 10.000 zł, w 2017 r. 6.000 zł, a w 2018 r. 6.178,80 zł, czyli znacznie powyżej przeciętnej kwoty pomocy na osobę przyznawanej przez organ. Organ podkreślił, że strona nie kwestionowała wysokości przyznawanych jej kwot z tytułu pomocy okresowej, ani długości okresu, na jaki była przyznawana.

W oparciu o opinię Miejsko-Gminnego Ośrodka Pomocy Społecznej w Stąporkowie organ ustalił również, że strona nie przeprowadziła remontu łazienki z wykorzystaniem przyznanej przez Szefa Urzędu pomocy pieniężnej w kwocie 10.000 zł. Ze znajdującego się bowiem w aktach kosztorysu prac remontowych wynika, że żadna z ujętych w nim prac remontowo-budowlanych nie została wykonana. Organ zauważył, że zgodnie ze stosowanym odpowiednio art. 11 ust. 1 i 2 ustawy o pomocy społecznej mającym zastosowanie w niniejszej sprawie na podstawie art. 11 ust. 1 ustawy o działaczach opozycji antykomunistycznej oraz osobach represjonowanych z powodów politycznych, w przypadku stwierdzenia marnotrawienia przyznanych świadczeń, ich celowego niszczenia lub korzystania w sposób niezgodny z przeznaczeniem bądź marnotrawienia własnych zasobów finansowych może nastąpić ograniczenie świadczeń, odmowa ich przyznania albo przyznanie pomocy w formie świadczenia niepieniężnego. Z kolei brak współdziałania osoby lub rodziny z pracownikiem socjalnym może stanowić podstawę do odmowy przyznania świadczenia, uchylenia decyzji o przyznaniu świadczenia lub wstrzymania świadczeń pieniężnych. Organ wyjaśnił również, jakie uprawnienia przysługują osobom o potwierdzonym przez Szefa Urzędu do Spraw Kombatantów i Osób Represjonowanych statusie działacza opozycji antykomunistycznej. Wskazał w szczególności na: prawo do korzystania poza kolejnością ze świadczeń opieki zdrowotnej w szpitalach i świadczeń specjalistycznych w ambulatoryjnej opiece zdrowotnej oraz z usług farmaceutycznych udzielanych w aptekach, a także na możliwości uzyskiwania raz w roku pomocy pieniężnej na dofinansowanie leczenia rehabilitacyjnego w ramach realizowanego od 2016 r. programu leczenia uzdrowiskowego dla działaczy opozycji antykomunistycznej lub osób represjonowanych z powodów politycznych.

Organ wskazał też na rosnącą ilość osób, którym przyznaje świadczenia z racji uzyskania statusu działaczy opozycji antykomunistycznej lub osób represjonowanych z powodów politycznych, wielkość świadczeń im przyznawanych i ilości środków budżetowych przeznaczanych na ten cel. Ponieważ organ rozpatruje takie sprawy w ramach uznania administracyjnego, musi brać pod uwagę ilość środków finansowych, jakimi dysponuje oraz w pierwszej kolejności osoby, którym przysługują wypłaty obligatoryjnych świadczeń pieniężnych, a przy przyznawaniu pomocy pieniężnej potrzeby osób, które nigdy nie otrzymywały żadnego wsparcia ze strony państwa.

Organ zauważył też, że strona nie przedstawiła dokumentów potwierdzających ponoszenie znacznych stałych wydatków. Przedstawione bowiem kopie faktur za zakupione leki w latach 2017 - 2019 wskazują, że koszty utrzymania strony nie zwiększają się. Równocześnie dotychczas przyznawana pomoc znacząco przewyższała udokumentowane stałe wydatki strony. Ponadto skarżący ma możliwość ubiegania się o inne świadczenia przyznawane np. na podstawie przepisów ustawy o pomocy społecznej na zasadach wspólnych dla wszystkich obywateli.

W skierowanej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach skardze na powyższą decyzję, A. M. zarzucił "błąd w ustaleniach faktycznych i właściwe zastosowanie przepisów prawa".

W uzasadnieniu skarżący podał, że celem ustawy o działaczach opozycji antykomunistycznej oraz osobach represjonowanych z powodów politycznych jest przyznanie szczególnego statusu osobom, które w latach 1956 - 1990 angażowały się w działalność antykomunistyczną oraz z powodów politycznych podlegały różnym represjom. Zasady przyznawania pomocy pieniężnej określone są w art. 10 tej ustawy, według którego pomoc ta może być przyznawana osobom uprawnionym znajdującym się w trudnej sytuacji materialnej lub w związku z zaistniałym zdarzeniem losowym. Pomoc pieniężna może być również przyznana na częściowe pokrycie kosztów zakupu wózka inwalidzkiego, sprzętu rehabilitacyjnego, wyrobów medycznych lub dostosowanie pomieszczeń mieszkalnych do rodzaju inwalidztwa oraz opłacanie pomocy pielęgnacyjnej. Skarżący zwrócił dalej uwagę na wysokość środków, jakie w budżecie państwa były przyznawane w 2016 r. na realizację ustawy o działaczach opozycji antykomunistycznej oraz osobach represjonowanych z powodów politycznych, które to kwoty co roku są zwiększane i następnie zwracane do budżetu państwa, ponieważ Urząd do Spraw Kombatantów nie wywiązuje się z zapisanej w ustawie pomocy dla działaczy opozycji antykomunistycznej oraz osób represjonowanych, mimo że skarżący spełnia wszystkie wymogi zawarte w tej ustawie. Warunki przyznania mu pomocy wynikają z punktu 1, 5, 6 i 7 jego orzeczenia o niepełnosprawności z 12 marca 2016 r., dołączonej dokumentacji szpitalnej i lekarskiej oraz jego dochodów.

W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie, powtarzając argumentację zawartą w zaskarżonej decyzji.

W piśmie z dnia 11 lipca 2019 r. ustanowiony z urzędu pełnomocnik skarżącego poparł zarzuty skargi i wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości. Zarzucił dodatkowo naruszenia przepisów postępowania mające wpływ na wynik sprawy w postaci:

1). naruszenia art. 7, 77 § 1 i 80 k.p.a. poprzez niewyjaśnienie okoliczności sprawy oraz dowolną ocenę materiału dowodowego polegające na:

a. uznaniu, że względem wnioskodawcy nie zachodzi szczególnie uzasadniony przypadek w rozumieniu art. 10 ust. 7 ustawy, mimo że skarżący jest osobą samotną, niepełnosprawną w stopniu znacznym, nie osiągającą dochodu w rozumieniu przepisów ustawy;

b. uznaniu, że fakt nieudokumentowania remontu łazienki z wykorzystaniem pomocy jednorazowej w kwocie 10.000 zł przyznanej skarżącemu w 2016 r., uzasadnia wydanie decyzji odmownej, podczas gdy wsparcie jednorazowe otrzymane w 2016 r. zgodnie z treścią decyzji miało być przeznaczone na dofinansowanie wydatków bieżących i związanych z leczeniem oraz dostosowanie łazienki do potrzeb osoby niepełnosprawnej;

2). naruszenia art. 11 i 107 § 3 k.p.a. poprzez:

a. nienależyte umotywowanie przez organ, dlaczego względem wnioskodawcy nie dopatruje się szczególnie uzasadnionego przypadku, zwłaszcza, że skarżący jest osobą samotną, niepełnosprawną w stopniu znacznym, nie osiągającą dochodu w rozumieniu przepisów ustawy;

b. niewskazanie, jak przedstawia się wysokość przyznawanych świadczeń w relacji do liczby osób objętych pomocą, to jest ile osób jest objętych pomocą w wysokości od, do powyżej i poniżej określonej wartości.

Na wypadek nieuwzględnienia tych zarzutów zarzucił też naruszenie prawa materialnego, tj. 1). art. 10 ust. 6a ustawy poprzez jego błędną wykładnię, że pomoc okresowa na okres 6 miesięcy może być przyznana nie wcześniej niż po upływie 12 miesięcy od momentu rozpoczęcia pobierania poprzedniej takiej pomocy;

2). art. 10 ust. 5-7 ustawy poprzez:

a. przekroczenie granic uznania administracyjnego,

b. błędną wykładnię, że niemożliwe jest ponowne przyznanie pomocy pieniężnej, zwłaszcza w formie okresowej, jeżeli osoba uprawniona spełni przesłanki przewidziane w art. 10 ustawy,

c. odmowę przyznania wnioskodawcy pomocy okresowej mimo spełnienia ustawowych przesłanek do jej przyznania.

W uzasadnieniu takich zarzutów podniesiono, że przepis art. 10 ust. 6a ustawy w brzmieniu obowiązującym przed 10 maja 2019 r.,a więc zastosowanym przez organ administracji, nie zawierał ograniczenia w częstotliwości przyznawania przedmiotowej pomocy. W konsekwencji można było wówczas przyjmować, że taka pomoc mogła być przyznawana wielokrotnie, o ile tylko każdorazowo spełnione były ustawowe przesłanki jej przyznania. Zwrócono też uwagę, że art. 11 ust. 3 ustawy zawiera odesłanie do ustawy o pomocy społecznej, ale do enumeratywnie wskazanych przepisów, wśród których nie ma art. 3 ustawy o pomocy społecznej. Dlatego odmowy przyznania pomocy pieniężnej osobie uprawnionej nie można konstruować w oparciu o brak podejmowania przez skarżącego własnych starań zmierzających do przezwyciężenia życiowych trudności. W konsekwencji przyjęcia błędnej wykładni art. 10 ust. 6a ustawy organ odstąpił od analizy spełnienia przesłanek z art. 10 ust. 5 i zamiast tego przystąpił do analizy sytuacji wnioskodawcy na tle art. 10 ust. 7 ustawy. Analiza ta była jednak przedwczesna i ponadto została przeprowadzona nieprawidłowo. Choć bowiem organ ustalił okoliczności, które na pierwszy rzut oko świadczą o tym, że w odniesieniu do wnioskodawcy mamy do czynienia ze szczególnie uzasadnionym przypadkiem określonym w art. 10 ust. 7 ustawy, organ odmówił uznania, że taki przypadek w sprawie zachodzi. Organ stwierdził przy tym, że wielu innych świadczeniobiorców znajduje się w gorszej sytuacji od wnioskodawcy, choć wielu z nich znajduje się niewątpliwie w lepszej sytuacji, co bez szczegółowego porównania liczby takich świadczeniobiorców nie może mieć żadnej mocy uzasadniającej odmowę przyznania świadczenia. Powołując się w uzasadnieniu odmowy przyznania świadczenia na fakt nieudokumentowania przez wnioskodawcę wykonania remontu łazienki z wykorzystaniem świadczenia w kwocie 10.000 zł przyznanego skarżącemu w 2016 r., organ przeoczył, że tamta pomoc miała być przeznaczona nie tylko na remont łazienki, ale również na dofinansowanie wydatków bieżących i związanych z leczeniem. Organ bezpodstawnie w związku z tym zakwestionował fakt spożytkowania tej pomocy niezgodnie z przeznaczeniem. Strona nie mogła przy tym przeznaczyć otrzymanej kwoty na remont łazienki, ponieważ była ona zbyt mała - kilkukrotnie niższa niż kwota, na którą opiewał przedstawiony przez stronę kosztorys. Autor pisma podniósł też, że choć organ w zaskarżonej decyzji zawarł pewne konkretne informacje na temat swoich możliwości finansowych, to nie sposób uznać, że zostały one przedstawione dostatecznie precyzyjnie i szczegółowo. W rezultacie organ przekroczył granice uznania administracyjnego.

Uzasadnienie prawne

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach zważył, co następuje:

Skarga nie jest zasadna.

Zgodnie z art. 3 § 1 oraz art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn.: Dz. U. z 2018 r. poz. 1302 z późn. zm.), zwanej dalej p.p.s.a., wojewódzkie sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, co oznacza, że w zakresie dokonywanej kontroli sąd zobowiązany jest zbadać, czy organy administracji w toku postępowania nie naruszyły przepisów prawa materialnego i przepisów postępowania w sposób, który miał lub mógł mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Sądowa kontrola legalności zaskarżonych orzeczeń administracyjnych sprawowana jest przy tym w granicach sprawy, a sąd nie jest związany zarzutami, wnioskami skargi, czy też powołaną w niej podstawą prawną (art. 134 § 1 p.p.s.a.).

Dokonując tak rozumianej oceny zaskarżonego rozstrzygnięcia, Wojewódzki Sąd Administracyjny nie dopatrzył się w nim naruszeń prawa skutkujących koniecznością jego uchylenia lub stwierdzenia nieważności (art. 145 § 1 i 2 p.p.s.a.).

Stosownie do treści art. 52 § 3 zd. 1 p.p.s.a., jeżeli stronie przysługuje prawo do zwrócenia się do organu, który wydał decyzję z wnioskiem o ponowne rozpatrzenie sprawy, strona może wnieść skargę na tę decyzję bez skorzystania z tego prawa.

Rozpatrywana skarga została wniesiona w trybie przewidzianym w ostatnio przytoczonym przepisie. Ponieważ zaskarżona decyzja została wydana przez Szefa Urzędu do Spraw Kombatantów i Osób Represjonowanych w Warszawie, tj. przez centralny organ administracji rządowej (art. 7 ust. 1 ustawy z dnia 24 stycznia 1991 r. o kombatantach oraz niektórych osobach będących ofiarami represji wojennych i okresu powojennego - Dz. U. 2018.276 t.j. z późn. zm.), wnioskodawca A. M. miał prawo do zaskarżenia wydanej w sprawie decyzji z dnia 9 kwietnia 2019 r. bez konieczności zwracania się do tego organu z wnioskiem o ponowne rozpatrzenie sprawy. Skarżący z tej możliwości skorzystał zachowując również ustawowy, 30-dniowy termin do zaskarżenia decyzji organu pierwszej instancji do WSA w Kielcach.

Materialnoprawną podstawą kontrolowanego rozstrzygnięcia były przepisy ustawy z 20 marca 2015 r. o działaczach opozycji antykomunistycznej oraz osobach represjonowanych z powodów politycznych w brzmieniu obowiązującym do dnia 3 maja 2019 r. (Dz. U. z 2018 r. poz. 690), dalej ustawa. Akt ten określa między innymi zasady przyznawania świadczenia pieniężnego i pomocy pieniężnej działaczom opozycji antykomunistycznej lub osobom represjonowanym z powodów politycznych (art. 1 pkt 3 ustawy). Uszczegółowienie tych zasad znalazło się w przepisach art. 7 do 10 ustawy. Zgodnie z pierwszym z nich, prawo do świadczenia pieniężnego i pomocy pieniężnej przysługuje działaczowi opozycji antykomunistycznej lub osobie represjonowanej z powodów politycznych o potwierdzonym statusie działacza opozycji antykomunistycznej lub osoby represjonowanej z powodów politycznych, zwanym dalej "osobą uprawnioną". Świadczenie pieniężne i pomoc pieniężną przyznaje, w drodze decyzji administracyjnej, Szef Urzędu do Spraw Kombatantów i Osób Represjonowanych, na wniosek osoby uprawnionej (art. 8 ustawy). Świadczenie pieniężne przyznaje się w wysokości 426,58 zł miesięcznie.

Pomoc pieniężna natomiast może być przyznana osobom uprawnionym znajdującym się w trudnej sytuacji materialnej lub w związku z zaistnieniem zdarzeń losowych (art. 10 ust. 1 ustawy). Pomoc pieniężna może być przyznana, jeżeli: dochód samotnie gospodarującej osoby uprawnionej nie przekracza kwoty odpowiadającej 220% najniższej emerytury, ogłaszanej przez Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych na podstawie art. 94 ust. 2 pkt 1 lit. a ustawy z dnia 17 grudnia 1998 r. o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych (Dz. U. z 2017 r. poz. 1383, 1386 i 2120 oraz z 2018 r. poz. 138 i 357), zwanej dalej "najniższą emeryturą" (art. 10 ust. 3 pkt 1 ustawy). Na mocy art. 10 ust. 5 ustawy, pomoc pieniężna może być przyznana w formie pomocy jednorazowej lub pomocy okresowej. Pomoc okresowa przyznawana jest do wysokości 100% najniższej emerytury miesięcznie, w szczególności na:

a) zaspokojenie potrzeb bytowych i ochronę zdrowia w przypadku długotrwałej choroby powodującej wzrost kosztów utrzymania, zakupu leków, środków opatrunkowych oraz dojazdów do zakładów leczniczych na zabiegi medyczne i rehabilitacyjne,

b) usługi pielęgnacyjne niezbędne ze względu na wiek i stan zdrowia.

Pomoc pieniężną w formie pomocy jednorazowej przyznaje się nie częściej niż raz na 12 miesięcy (art. 10 ust. 6 ustawy), zaś pomoc pieniężna w formie pomocy okresowej przyznawana jest na okres do 6 miesięcy (art. 10 ust. 6a ustawy).

W szczególnie uzasadnionych przypadkach Szef Urzędu do Spraw Kombatantów i Osób Represjonowanych może przyznać pomoc pieniężną na innych warunkach niż określone w ust. 3-6a (art. 10 ust. 7 ustawy).

W świetle powyższych regulacji stwierdzić należy, że pomoc pieniężna przyznawana jest osobom uprawnionym, czyli posiadającym potwierdzony status działacza opozycji antykomunistycznej lub osoby represjonowanej z powodów politycznych, które znajdują się w trudnej sytuacji życiowej - bądź to materialnej, bądź innej spowodowanej nieprzewidzianymi sytuacjami losowymi.

Jedna z zasadniczych spornych kwestii, jakie ujawniły się w sprawie dotyczyła tego, czy objęta wnioskiem A. M. z dnia 7 lutego 2019 r. okresowa pomoc pieniężna, o jakiej mowa w art. 10 ust. 5 pkt 2 ustawy, mogła być skarżącemu przyznana w sytuacji, gdy analogiczną okresową pomoc pieniężną otrzymał on na maksymalny ustawowy okres sześciu miesięcy kończący się 28 lutego 2019 r.

Podzielając w tym zakresie pogląd organu administracji, że również w stanie prawnym obowiązującym w dacie wydawania zaskarżonej decyzji, nie było to dopuszczalne, Sąd kierował się następującą argumentacją.

W obecnym stanie prawnym ukształtowanym ustawą z 15 marca 2019 r. o zmianie ustawy o kombatantach oraz niektórych osobach będących ofiarami represji wojennych i okresu powojennego oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2019.752), nie może być żadnych wątpliwości co do tego, że pomoc pieniężna okresowa jest przyznawana na okres do 6 miesięcy i nie częściej niż raz na 12 miesięcy, gdyż przesądza o tym literalne brzmienie art. 10 ust. 8 ustawy w brzmieniu obowiązującym od dnia 10 maja 2019 r. W poprzednim stanie prawnym, mającym zastosowanie w niniejszej sprawie z racji daty wydania zaskarżonej decyzji, takiego przepisu nie było, gdyż mający w sprawie zastosowanie przepis art. 10 ust. 6a przewidywał jedynie, że pomoc pieniężną w formie pomocy okresowej przyznaje się na okres do 6 miesięcy. Literalna wykładnia tego przepisu nie pozwalała więc na ocenę, czy okresy do 6 miesięcy, na które maksymalnie można było przyznawać pomoc pieniężną, mogły po sobie bezpośrednio następować. Dla rozstrzygnięcia zarysowanej wątpliwości konieczne jest więc sięgnięcie do reguł wykładni celowościowej, systemowej i historycznej.

Pomoc pieniężna w formie okresowej jest jednym z uprawnień przysługujących działaczom opozycji antykomunistycznej lub osobom represjonowanym z powodów politycznych o potwierdzonym statusie działacza opozycji antykomunistycznej lub osoby represjonowanej z powodów politycznych, na mocy przepisów ustawy. Wykładnia przepisów dotyczących tej formy pomocy musi w związku z tym uwzględniać regulacje dotyczące innych uprawnień, a w szczególności uprawnień o charakterze pieniężnym. Ustawa wyróżnia tu przyznawane na stałe obligatoryjne świadczenie pieniężne o wysokości określonej wprost w ustawie (art. 9 ustawy), pomoc pieniężną jednorazową (art. 10 ust. 5 pkt 1 ustawy), pomoc pieniężną okresową (art. 10 ust. 5 pkt 2 ustawy) oraz pomoc pieniężną przyznawaną na innych warunkach niż określone w art. 3-6a ustawy (art. 10 ust. 7 ustawy). Regulacja ta tworzy spójną całość przewidującą uprawnienia do świadczeń stałych, jednorazowych, okresowych i specjalnych. Skoro ustawodawca wprowadził takie rodzaje uprawnień działaczy opozycji antykomunistycznej lub osób represjonowanych z powodów politycznych, to w celu zachowania spójności tej regulacji i zasad wykładni systemowej nie można interpretować przepisów dotyczących poszczególnych rodzajów tych uprawnień w sposób, który uniemożliwiałby ich wzajemne rozróżnienie. Oznacza to, że pomoc okresowa powinna być odróżniana od świadczenia stałego, pomocy jednorazowej czy też specjalnej. Odpowiedzi na pytanie, czym się odróżnia pomoc okresowa od innych form pomocy, czy świadczeń należnych uprawnionym, nie da się wywieść z definicji ustawowych tych pojęć, gdyż ustawa ich nie zawiera. W takiej sytuacji konieczne jest nadanie temu określeniu, zgodnie z regułami wykładni językowej, takiego znaczenia, jakie przyjmowane jest w języku polskim. Zgodnie ze Słownikiem Języka Polskiego PWN określenie "okresowy" oznacza: powtarzający się, występujący co pewien czas, trwający pewien czas, dotyczący danego okresu. Określenie to wyraźnie kontrastuje z pojęciem "stały", które oznacza: "trwający bez przerwy". Respektując taką wykładnię określenia "pomoc okresowa" użytego w art. 10 ust. 5 pkt 2 ustawy, nie można mieć wątpliwości co do tego, że taka pomoc okresowa nie może być przyznawana na okresy bezpośrednio po sobie następujące, gdyż wówczas stawałaby się pomocą stałą. Wspomniana na wstępie nowelizacja wskazująca jednoznacznie na taki właśnie charakter pomocy okresowej, była, w ocenie Sądu reakcją ustawodawcy na pojawiające się w orzecznictwie odmienne interpretacje określenia pomocy okresowej, mającą na celu rozwianie pojawiających się wątpliwości interpretacyjnych w kierunku wskazanym w obecnym brzmieniu ustawy. Sąd podziela również argumentację organu dotyczącą rozumienia przepisu art. 10 ust. 6a ustawy w ten sposób, że dopuszczenie składania jednego po drugim kolejnych wniosków o pomoc okresową na 6 miesięcy, czyniłoby niepotrzebnym również przepis art. 10 ust. 7 ustawy, z którego wynika, że w szczególnie uzasadnionych przypadkach Szef Urzędu do Spraw Kombatantów i Osób Represjonowanych może przyznać pomoc pieniężną na innych warunkach niż określone w ust. 3-6a, a zatem może być udzielona na okres dłuższy niż 6 miesięcy. Skoro ustawodawca uznał za konieczne wprowadzenie do ustawy przepisu art. 10 ust. 7 umożliwiającego udzielanie pomocy okresowej na dłużej niż 6 miesięcy, to musiał przyjąć, że tego efektu nie da się osiągnąć w inny sposób.

Z powyższych wywodów wynika, że skoro A. M. na mocy decyzji Szefa Urzędu z dnia 4 października 2018 r. otrzymał pieniężną pomoc okresową na maksymalny okres 6 miesięcy kończący się w dniu 28 lutego 2019 r., to nie mógł uzyskać kolejnej pieniężnej pomocy okresowej z tego samego tytułu na częściowo ten sam okres, ani na okres bezpośrednio następujący po upływie maksymalnego okresu, na który przyznano mu poprzednio tę pomoc okresową. Przyznanie takiej pomocy okresowej w razie spełnienia wszystkich przesłanek ustawowych określonych w art. 10 ust. 1-3, 5 i 6a ustawy, możliwe jest dopiero po upływie okresu 6 miesięcy od dnia zakończenia pobierania poprzedniej pieniężnej pomocy okresowej przyznanej na 6 miesięcy.

Ze względu na przedstawione wyżej rozróżnienie pomiędzy odmiennymi, przewidzianymi w ustawie rodzajami wsparcia pieniężnego, jakie może otrzymać osoba uprawniona na podstawie przepisów ustawy, należy wyrazić pogląd, że wniosek o przyznanie konkretnego rodzaju wsparcia wiąże organ rozpatrujący sprawę. Ponieważ więc A. M. sprecyzował w swym wniosku z dnia 7 lutego 2019 r. (k. 20 - 24 akt administracyjnych), że wnosi o przyznanie mu okresowej pomocy pieniężnej na podstawie ustawy z dnia 20 marca 2015 r. o działaczach opozycji antykomunistycznej oraz osobach represjonowanych z powodów politycznych (tekst jedn.: Dz. U. z 2018 r. poz. 690), nie było w sprawie podstaw do rozpatrywania jego wniosku na podstawie art. 10 ust. 7 ustawy jako wniosku o pomoc pieniężną przyznawaną na innych warunkach niż określone w art. 10 ust. 3-6a. Jeśliby jednak nawet nie podzielić takiego poglądu i przyjąć, że wniosek strony powinien być rozpatrzony również w szczególnym trybie określonym w art. 10 ust. 7 ustawy, to za trafioną należałoby uznać ocenę organu, że taka pomoc również się skarżącemu nie należała. Zasadnie bowiem w granicach uznania administracyjnego, będącego podstawą rozpatrywania wniosku o taką pomoc ("W szczególnie uzasadnionych przypadkach Szef (...) może przyznać pomoc pieniężną" - art. 10 ust. 7 ustawy), organ administracji ustalił sytuację rodzinną, majątkową i zdrowotną A. M., jako mającą zasadniczy wpływ na ocenę, czy w sprawie zachodzi szczególnie uzasadniony przypadek, o którym mowa w ostatnio przytoczonym przepisie. Trafnie również ustalił i uwzględnił pomoc, jaką wnioskodawca już otrzymał i na bieżąco otrzymuje w oparciu o przepisy ustawy o działaczach opozycji antykomunistycznej oraz osobach represjonowanych z powodów politycznych, a także z racji jego niepełnosprawności. Zasadnie w końcu uwzględnił z jednej strony możliwości finansowe organu wynikłe z wysokości środków, jakimi dysponował przy realizacji zadań nałożonych na niego ustawą, a z drugiej strony ciągle rosnącą liczbę osób uprawnionych do pomocy i średnią wysokość przyznawanej im pomocy. Nie można przy tym zgodzić się z zarzutem skargi, że organ nie wskazał, jak przedstawia się wysokość przyznawanych świadczeń w relacji do liczby osób objętych pomocą, to jest ile osób jest objętych pomocą w wysokości od - do, powyżej i poniżej określonej wartości. Powszechnie bowiem przyjmowanym w statystyce i matematyce sposobem oceny wskazanej w tym zarzucie relacji, jest podanie średniej wysokości przyznawanej pomocy na osobę. Średnia taka mieści bowiem w sobie informacje zarówno o ilości osób uzyskujących pomoc, jak i o wysokości tej pomocy w relacji do ilości uprawnionych.

Nie można się też zgodzić ze skarżącym o ile twierdzi, że organ w stopniu nienależytym umotywował, dlaczego nie dopatrzył się w sprawie szczególnie uzasadnionego przypadku, o którym mowa w art. 10 ust. 7 ustawy. Uzasadnienie organu jest bowiem w tym zakresie obszerne, wieloaspektowe i mieści się w granicach uznania administracyjnego, którym organ przy ocenie sprawy pod tym kątem miał obowiązek się kierować i którego granic nie przekroczył. Zasadnie przy tym organ administracji wśród okoliczności, które wziął pod uwagę, uwzględnił również kwoty pomocy, jaką skarżący od niego otrzymał w ostatnich latach, a także sposób wykorzystania tej pomocy, w szczególności znacznej kwoty 10.000 zł otrzymanej przez A. M. decyzją z 5 maja 2016 r. Aczkolwiek istotnie, tamta pomoc nie była przyznana wyłącznie na dostosowanie łazienki do potrzeb osoby niepełnosprawnej, jak to błędnie ustalił organ, ale również na wydatki bieżące i leczenie, to jednak niewątpliwie większość z tej znacznej kwoty powinna być przeznaczona na zaspokojenie pierwszej z wymienionych potrzeb, a przyznane w istocie przez skarżącego ustalenie, że nie została na ten cel wykorzystana ("wnioskodawca nie mógł przeznaczyć tej otrzymanej kwoty na remont łazienki, ponieważ była ona zbyt mała" - pismo pełnomocnika skarżącego z 11 lipca 2019 r. - k 21 odwrót), również mogła być wzięta pod uwagę w ramach swobodnego uznania administracyjnego, jakim organ miał obowiązek w sprawie się kierować. Trafnie ponadto organ powołał się na treść art. 11 ust. 1 ustawy o pomocy społecznej, który zgodnie z art. 11 ustawy ma zastosowanie w niniejszej sprawie, a wynika z niego, że w przypadku stwierdzenia korzystania z przyznanych świadczeń w sposób niezgodny z przeznaczeniem może nastąpić ograniczenie świadczeń, odmowa ich przyznania albo przyznanie pomocy w formie świadczenia niepieniężnego. Na przeszkodzie takiemu poglądowi nie stoi w związku z tym trafnie podniesiona przez pełnomocnika skarżącego okoliczność, że odesłanie do przepisów ustawy o pomocy społecznej zawarte w art. 11 ust. 1 ustawy (a nie w art. 11 ust. 3, jak to błędnie wskazano we wspomnianym piśmie pełnomocnika skarżącego z 11 lipca 2019 r. - k. 21), dotyczy poszczególnych wymienionych w tym przepisie przepisów ustawy o pomocy społecznej, wśród których nie ma art. 3, ani też art. 11 ust. 2 ustawy o pomocy społecznej, na który powołał się organ uzasadniając odmowę przyznania wnioskowanego świadczenia brakiem współdziałania skarżącego z pracownikiem socjalnym. Zasadnie więc zostało wzięte przez organ pod uwagę jako obciążające skarżącego, niewykorzystanie przez niego znacznej części przyznanej kwoty 10.000 zł na przeważający cel tamtej pomocy, tj. remont łazienki. Okoliczność ta zasadnie została przez organ uznana jako mająca istotny wpływ na ocenę sytuacji finansowej, majątkowej i życiowej skarżącego, a także, z mocy art. 11 ust. 1 ustawy o pomocy społecznej w zw. z art. 11 ust. 1 ustawy, jako będąca samodzielną podstawą odmowy przyznania wnioskowanego przez stronę świadczenia. Skoro bowiem skarżący otrzymał tak znaczną kwotę w ramach pomocy pieniężnej przyznanej przez Szefa Urzędu i nie wykorzystał jej w przeważającej części na cel, na jaki ją przyznano, to bądź dysponuje w dalszym ciągu tą częścią tej kwoty, bądź wydatkował ją w sposób nieusprawiedliwiony jego sytuacją. Co do sposobu wydatkowania przez skarżącego środków, jakimi dysponował, organ również poczynił trafne i niepodważone w skardze ustalenie, że skoro strona nie przedstawiła dokumentów potwierdzających ponoszenie znacznych stałych wydatków, na jakie się powołała, to można przyjąć, że jej koszty utrzymania nie zwiększyły się.

Uwzględniając powyższe rozważania Sąd stwierdził, że zarzuty skargi nie były trafne. Ponieważ równocześnie Sąd, oceniając zaskarżoną decyzję poza granicami zarzutów skargi (art. 134 § 1 p.p.s.a.), nie stwierdził naruszeń prawa pozwalających na wyeliminowanie tej decyzji z obrotu prawnego, oddalił skargę na podstawie art. 151 p.p.s.a.

Tekst orzeczenia pochodzi ze zbiorów sądów administracyjnych.