Orzeczenia sądów
Opublikowano: LEX nr 2723102

Wyrok
Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach
z dnia 22 sierpnia 2019 r.
II SA/Ke 345/19

UZASADNIENIE

Skład orzekający

Przewodniczący: Sędzia WSA Dorota Chobian.

Sędziowie WSA: Krzysztof Armański, Asesor Agnieszka Banach (spr.).

Sentencja

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 22 sierpnia 2019 r. sprawy ze skargi A.M. na decyzję Szefa Urzędu do Spraw Kombatantów i Osób Represjonowanych w Warszawie z dnia 9 kwietnia 2019 r. nr (...) w przedmiocie odmowy przyznania pomocy pieniężnej

I. uchyla zaskarżoną decyzję;

II. przyznaje od Skarbu Państwa (Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach) na rzecz radcy prawnego T.P. kwotę 295,20 (dwieście dziewięćdziesiąt pięć 20/100) złotych w tym VAT w kwocie 55,20 (pięćdziesiąt pięć 20/100) złotych tytułem kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu.

Uzasadnienie faktyczne

Zaskarżoną decyzją z dnia 9 kwietnia 2019 r. nr (...) Szef Urzędu do Spraw Kombatantów i Osób Represjonowanych odmówił A.M. przyznania pomocy pieniężnej, wskazując jako podstawę prawną decyzji art. 8 ustawy z dnia 20 marca 2015 r. o działaczach opozycji antykomunistycznej oraz osobach represjonowanych z powodów politycznych (tekst jedn.: Dz. U. z 2018 r. poz. 690), zwanej dalej "ustawą".

W uzasadnieniu zaskarżonego rozstrzygnięcia organ przedstawił następujący stan faktyczny i argumentację prawną.

A.M. wnioskiem z dnia 4 grudnia 2018 r. wystąpił o przyznanie pomocy pieniężnej ze środków budżetowych znajdujących się w dyspozycji organu na dofinansowanie kosztów dostosowania pomieszczeń mieszkalnych do rodzaju inwalidztwa. Do wniosku o przyznanie pomocy pieniężnej skarżący dołączył kopie faktur VAT za zakup lekarstw w sierpniu, październiku i listopadzie 2018 r. w łącznej wysokości 593,79 zł (197,93 zł miesięcznie), dokumentację medyczną oraz kosztorys dostosowania pomieszczeń mieszkalnych dla potrzeb osoby niepełnosprawnej zaktualizowany na dzień 18 stycznia 2019 r. przez na łączną kwotę 68.832,00 zł. Przedłożone dokumenty wskazują, że koszt robót rozbiórkowych to kwota w wysokości 4.384 zł; koszt zakupu materiałów i produktów wynosi 50.658 zł, a w ich skład wchodzą m.in.: parapety zewnętrzne, okna, drzwi balkonowe, ościeżnice, skrzydła drzwiowe, drzwi wejściowe, płytki ścienne, płytki podłogowe, panele podłogowe, chłodziarko-zamrażarka marki Miele, pralko-suszarka marki Miele, kuchnia marki Gorenje oraz zmywarka marki Siemens; natomiast koszt prac remontowych i montażowych to kwota 13.790 zł. Taj wyceniona Inwestycja miałaby zostać wykonana systemem gospodarczym.

Organ ustalił nadto, że skarżący posiada potwierdzony status działacza opozycji antykomunistycznej lub osoby represjonowanej z powodów politycznych. Jest osobą bierną zawodowo z przyczyn zdrowotnych. Prowadzi gospodarstwo domowe samodzielnie. Pozostaje w separacji z żoną, która przebywa w domu pomocy społecznej. Skarżący ma dwoje dorosłych dzieci: syn jest niepełnosprawny w stopniu znacznym i wymaga opieki ze strony innych osób, którą sprawuje córka strony. Skarżący otrzymuje zasiłek stały w wysokości 548,00 zł miesięcznie oraz zasiłek pielęgnacyjny w kwocie 184,42 zł z tytułu orzeczonej niepełnosprawności. Spełnia on zatem kryteria dochodowe limitujące możliwość korzystania z pomocy pieniężnej przyznawanej w trybie art. 10 ust. 3 pkt 1 ustawy.

Na podstawie opinii Miejsko-Gminnego Ośrodka Pomocy Społecznej w Stąporkowie z dnia 19 października 2018 r. organ ustalił nadto, że lokal zajmowany przez A.M. liczy 4 pomieszczenia (z łazienką) na piętrze budynku jednorodzinnego. Łazienka to pomieszczenie o wymiarach 1,30 m szerokości i 4,20 m długości. Jest wyposażona w wannę o szerokości 70 cm, umywalkę, wc oraz pralkę. A.M.z uwagi na stan zdrowia oraz trudności w poruszaniu się chce dostosować łazienkę do potrzeb osoby z niepełnosprawnością ruchową, co wiąże się z wymontowaniem wanny, zamontowaniem brodzika oraz poręczy na ścianie, co ułatwiłoby poruszanie się w łazience na wózku inwalidzkim, gdyż oświadczył, że korzysta z takiego sprzętu. Natomiast, w czasie oględzin przeprowadzonych przez pracownika MGOPS stwierdzono, wnioskodawca porusza się przy pomocy kuł ortopedycznych.

Zgodnie z orzeczeniem o stopniu niepełnosprawności z dnia 12 marca 2015 r. skarżący został zaliczony na stałe do znacznego stopnia niepełnosprawności z uwagi na choroby układu oddechowego i krążenia, a także schorzenia: endokrynologiczne, metaboliczne, zaburzenia enzymatyczne, choroby zakaźne i odzwierzęce, zeszpecenia. Wymaga on stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji. Jest objęty leczeniem w związku z rozpoznanymi schorzeniami przelękłymi, tj.m.in. miażdżycą tętnic kończyn, przelękłym niedokrwieniem kończyn dolnych, POChP, cukrzycą typu pierwszego. Choroby stanowiące przyczynę orzeczonej niepełnosprawności nie wskazują na problemy z poruszaniem się, zaś skarżący nie posiada orzeczenia o niepełnosprawności dotyczącej upośledzenia narządu ruchu.

Organ wskazał jednak, że ani z opinii Miejsko-Gminnego Ośrodka Pomocy Społecznej w Stąporkowie z dnia 19 października 2018 r. ani z przedłożonej dokumentacji medycznej nie wynikają zalecenia dotyczące likwidacji barier architektonicznych, które uniemożliwiałyby skarżącemu utrzymanie higieny, a tym samym wskazywały na konieczność wymiany urządzeń sanitarnych w łazience. Zdaniem organu, pomoc na dofinansowanie likwidacji barier architektonicznych musi wiązać się z konkretnym rodzajem niepełnosprawności, która powoduje barierę w poruszaniu się, jednakże nie może prowadzić tylko do podwyższenia standardu życia osoby niepełnosprawnej. Natomiast zdiagnozowane schorzenia skarżącego nie uzasadniają przyznania żądanej pomocy, zaś zakres remontu mieszkania przedstawiony we wniosku nie łączy się z usunięciem barier architektonicznych w tym lokalu.

Organ podał, że dysponuje kosztorysem inwestorskim, który stanowił podstawę do przyznania stronie pomocy pieniężnej w wysokości 10.000 zł na mocy decyzji z dnia 5 maja 2016 r. nr DSE1-K0897-4411-136-3D/16. Dokument ten wycenia koszty remontu i dostosowania łazienki dla osoby niepełnosprawnej na łączną kwotę 18.453 zł, które organ przedstawił. Do akt sprawy organ dołączył również kosztorys z dnia 10 listopada 2017 r. wyceniający koszt planowanego dostosowania łazienki do potrzeb osoby niepełnosprawnej na łączną kwotę 64.677,07 zł i szczegółowo omówił treść kosztorysu.

Organ wskazał również, że w odpowiedzi na wezwanie do uzupełnienia wniosku skarżący nadesłał zaświadczenie z Powiatowego Centrum Pomocy Rodzinie w Końskich z dnia 21 stycznia 2019 r., że nie ubiegał się o dofinansowanie ze środków Państwowego Funduszu Rehabilitacji Osób Niepełnosprawnych do likwidacji barier architektonicznych. Skarżący nie przedstawił też wyjaśnień odnośnie tego, w jaki sposób ujęte w kosztorysach prace remontowe oraz zakup sprzętu gospodarstwa domowego miałyby przyczynić się do dostosowania pomieszczeń do potrzeb strony, jak również nie nadesłał dokumentów potwierdzających własność lokalu mieszkalnego.

Organ podkreślił, że na mocy decyzji z dnia 5 maja 2016 r. przyznał skarżącemu pomoc pieniężną w trybie szczególnym w kwocie 10.000,00 zł z przeznaczeniem m.in. na dostosowanie łazienki do potrzeb osoby niepełnosprawnej, zaś strona mimo wezwań nie przedstawiła dokumentów potwierdzających rozliczenie przyznanej kwoty pomocy pieniężnej, a znajdująca się w aktach sprawy opinia z dnia 19 października 2018 r. nie potwierdziła przeprowadzenia remontu łazienki z wykorzystaniem przyznanej pomocy pieniężnej.

Organ wskazał dalej, że art. 11 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (t.j. Dz. U. z 2018 r. poz. 1693 z późn. zm.) - w trybie art. 11 ust. 1 ustawy - stosowany odpowiednio do pomocy pieniężnej przewiduje, że w przypadku stwierdzenia marnotrawienia przyznanych świadczeń, ich celowego niszczenia lub korzystania w sposób niezgodny z przeznaczeniem, bądź marnotrawienia własnych zasobów finansowych może nastąpić ograniczenie świadczeń, odmowa ich przyznania albo przyznanie pomocy w formie świadczenia niepieniężnego. Z kolei jak wynika z treści art. 11 ust. 2 u.p.s., brak współdziałania osoby lub rodziny z pracownikiem socjalnym może stanowić podstawę do odmowy przyznania świadczenia, uchylenia decyzji o przyznaniu świadczenia lub wstrzymania świadczeń pieniężnych. Organ wyjaśnił, że pomoc pieniężna jest świadczeniem fakultatywnym. Rozstrzygając w sprawie dofinansowania przeznaczonego dla osób niepełnosprawnych, organ kieruje się kategoriami ocennymi i działa w oparciu o tzw. uznanie administracyjne. Zadaniem organu jest wszechstronna ocena sytuacji wnioskodawcy i rozpatrzenie okoliczności działających za lub przeciw przyznaniu pomocy pieniężnej. Ocena ta zawiera podstawowe zasady i kryteria przyznawania dofinansowania, a także ilość posiadanych przez organ środków finansowych przeznaczonych na ten cel.

Organ wskazał, że skarżący został objęty pomocą pieniężną w formie pomocy okresowej (przyznanej na okres od września 2017 r. do lutego 2018 r. w łącznej wysokości 6000 zł oraz w okresie od września 2018 r. do lutego 2019 r. w łącznej wysokości 6178,80 zł), a także otrzymuje (od kwietnia 2017 r.), wypłacane co miesiąc, świadczenie pieniężne przyznane bezterminowo, którego wysokość od 1 marca 2018 r. do 28 lutego 2019 r. wynosiła 414,72 zł, a od 1 marca 2019 r. wynosi 426,58 zł.

Dalej organ podał, że średnia pomoc na osobę udzielona przez Szefa Urzędu w roku 2016 wyniosła 4 696,62 zł, w 2017 r. - 4 031,50 zł, a w 2018 r. - 3 755,36 zł, podczas gdy skarżący otrzymywał pomoc w następującej wysokości: w 2016 r. - 10 000 zł, w 2017 r. - 6 000 zł, a w 2018 r. - 6 178, 80 zł, czyli znacznie powyżej przeciętnej kwoty pomocy pieniężnej na osobę przyznawanej przez organ.

Ponadto organ zaznaczył, że osobie uprawnionej na podstawie ustawy przysługują: prawo pierwszeństwa do środowiskowej opieki socjalnej, w tym w uzyskania miejsca w domu pomocy społecznej, prawo do korzystania poza kolejnością ze świadczeń opieki zdrowotnej oraz z usług farmaceutycznych udzielanych w aptekach, a od dnia 31 sierpnia 2017 r. wprowadzono zasadę uwzględniania okresów uwięzienia lub internowania przy ustalaniu prawa do emerytury lub renty jako okresów składkowych w wymiarze podwójnym. Ponadto samorząd terytorialny może udzielać pomocy osobom uprawnionym, w zakresie udogodnień komunikacyjnych, świadczeń mieszkaniowych, kulturalnych, zdrowotnych i oświatowych. Organ, wychodząc na przeciw potrzebom osób uprawnionych od 2016 r., realizuje program leczenia uzdrowiskowego dla działaczy opozycji antykomunistycznej lub osób represjonowanych z powodów politycznych w ramach którego raz w roku może być udzielona pomoc pieniężna na dofinansowanie leczenia rehabilitacyjnego. Ponadto skarżący ma prawo do ubiegania się o inne świadczenia przyznawane m.in. na podstawie ustawy o pomocy społecznej, t.j. zasiłek okresowy, celowy lub specjalny zasiłek celowy na zasadach wspólnych dla wszystkich obywateli. W tym kontekście organ zwrócił uwagę, że wnioskodawca uzyskał dotychczas, jako działacz opozycji antykomunistycznej oraz osoba represjonowana z powodów politycznych, wsparcie finansowe w wysokości niedostępnej dla osób również potrzebujących pomocy, ale nie mających potwierdzonego statusu. Zdaniem organu, ten aspekt również powinien być wzięty pod uwagę w kontekście konstytucyjnej zasady równości, przy rozpatrywaniu kolejnych wniosków o pomoc pieniężną.

Organ wyjaśnił, że od dnia 31 sierpnia 2017 r. świadczenie pieniężne jest przyznawane i wypłacane wszystkim osobom, które posiadają potwierdzony status działacza opozycji antykomunistycznej lub osoby represjonowanej z powodów politycznych. Podniósł, że liczba osób uprawnionych wynosi 11.444 i stale rośnie. Do organu wpływają kolejne wnioski o potwierdzenie statusu, a w konsekwencji przyznawania uprawnień nowym osobom, liczne wnioski o przyznanie pomocy pieniężnej i świadczenia pieniężnego od nowych podopiecznych organu. Szef Urzędu nie może zatem pozytywnie rozpatrzyć wszystkich wniosków i przyznać pomocy pieniężnej każdej osobie, która się po nią zwróci oraz zgodnie z jej żądaniem. Organ bierze pod uwagę potrzeby tych osób, które dotychczas nie korzystały z tej formy pomocy dbając o zapewnienie sprawiedliwego traktowania uprawnionych, a posiadane fundusze rozdziela pomiędzy stale rosnącą liczbę osób uprawnionych wymagających wsparcia. Pomoc przyznawana przez Szefa Urzędu stanowi formę doraźnego wsparcia finansowego dla osób uprawnionych znajdujących się w szczególnie trudnej sytuacji życiowej. Organ dysponuje kwotą zapisaną w rezerwie budżetowej w wysokości 79.500.000 zł. Z dniem 31 sierpnia 2017 r. tj. z dniem wejścia w życie ustawy z dnia 8 czerwca 2017 r. o zmianie ustawy o działaczach opozycji antykomunistycznej oraz osobach represjonowanych z powodów politycznych oraz niektórych innych ustaw, znacznie zwiększyła się grupa osób uprawnionych do otrzymywania świadczenia pieniężnego. W roku 2015 na wypłatę świadczenia pieniężnego wydatkowano 92 800 zł, w 2016 r. już 1.458 661,44 zł, a w 2017 r. była to kwota 7 807 643,97 zł, w 2018 r. - kwota 40 082 113,70 zł. Przy obecnej liczbie osób uprawnionych do świadczenia pieniężnego koszt miesięczny świadczenia pieniężnego wynosi 4 527 389,95 zł, co w skali roku oznacza kwotę 54 328 679,40 zł. Odpowiednio w zakresie pomocy pieniężnej w 2015 r. wydatkowano 244 474,10 zł, w 2016 r. 1 812 551,90 zł, w 2017 r. 2 250 894,53 zł, a w 2018 r. 3 479 056,68 zł. Wraz z powiększającą się liczbą osób uprawnionych organ bierze pod uwagę w pierwszej kolejności osoby potrzebujące wypłaty obligatoryjnego świadczenia pieniężnego, a przy przyznawaniu pomocy pieniężnej potrzeby osób, które nigdy nie otrzymywały żadnego wsparcia ze strony państwa.

Organ podkreślił, że nie może zatem zabezpieczyć wszystkich potrzeb osób ubiegających się o pomoc, jak również udzielać świadczeń w oczekiwanej przez te osoby wysokości, a przyznając określone świadczenia kieruje się ogólną zasadą dostosowywania rodzaju, formy i rozmiaru tych świadczeń do okoliczności konkretnej sprawy, jak również uwzględnia potrzeby osób korzystających z pomocy. Obok skarżącego wnioski o przyznanie pomocy pieniężnej składają również osoby będące w trudniejszej sytuacji, z częściowym lub całkowitym niedowładem ciała, po amputacjach, bezdomne, niemogące liczyć na wsparcie rodziny, czy znajomych. Potrzeby tych osób uprawionych organ winien jest zaspokajać w pierwszej kolejności.

Skarżący zaś co roku wnioskuje o przyznanie pomocy na dofinansowanie dostosowania mieszkania do potrzeb osoby niepełnosprawnej, mimo, że w 2016 r. otrzymał on pomoc na dofinansowanie takich prac w wysokości 10.000 zł, której wydatkowania nie rozliczył. Zdaniem organu, twierdzenie strony, że skoro ustawa nie zabrania ubiegania się o przyznanie ww. pomocy to można otrzymać ją na ten sam cel co roku, stoi w sprzeczności z faktem, że pomoc ta udzielana jest ze środków publicznych, które powinny być wydatkowane w sposób celowy, racjonalny i oszczędny, a na pewno za takie nie można uznać wskazywanie w kosztorysie towarów w cenach znacznie powyżej przeciętnej, np. pralko - suszarka Miele za kwotę 10.780 zł.

Organ nie uznał zatem wszystkich wskazanych w kosztorysie prac i sprzętów za związane z dostosowaniem pomieszczeń do potrzeb osoby niepełnosprawnej, jak np. prac związanych z wymianą okna, rozebraniem parapetów zewnętrznych i montażem nowych, wymianą instalacji wodno - kanalizacyjnej, wymianą posadzki, wykonaniem izolacji przeciwwilgociowych, montażem sufitu, montażem lamp oświetleniowych luster, podłączeniem pralko - suszarki. W ocenie organu wątpliwie koniecznym do dostosowania pomieszczeń do potrzeb osoby niepełnosprawnej z powodu ww. chorób jest też zakup np. boazerii PCV, opraw led, drzwi wahadłowych w cenie 5.292 zł za sztukę. Pozostałe wymienione w kosztorysie produkty również, jak wyjaśnił organ, wzbudziły jego wątpliwości, ponieważ ich ceny są znacznie wyższe od przeciętnych np. brodzik o wymiarach 100 cm x 150 cm można zgodnie z dokonanym przez organ rozeznaniem zakupić od kwoty 1.159 zł, podczas gdy strona wskazała w kosztorysie kwotę 2.780 zł, czyli ponad dwukrotnie wyższą, czy kolumnę prysznicową można zakupić od kwoty 398 zł, podczas gdy strona wskazała kwotę 2.324 zł, a więc ponad pięciokrotnie wyższą, siedzisko prysznicowe można zakupić od kwoty 64,99 zł podczas, gdy strona wskazała kwotę 2.600 zł, czyli kwotę ok. czterdziestokrotnie wyższą. Po dokonaniu szczegółowej analizy, przedstawionych przez stronę kosztorysów, organ nie dał wiary stronie, że konieczny jest zakup wszystkich i we wskazanym zakresie przedmiotów oraz konieczne jest wykonanie wszystkich wskazanych w nim prac celem dostosowania pomieszczeń mieszkalnych do potrzeb wynikających ze schorzeń powodujących niepełnosprawność.

Mając na uwadze powyższe, a także fakt, że pomoc pieniężna udzielana przez Szefa Urzędu Spraw Kombatantów i Osób Represjonowanych przyznawana jest ze środków publicznych, które w zgodzie z art. 44 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (t.j. Dz. U. z 2018 r. Nr 157, poz. 2500) powinny być wydatkowane w sposób celowy, racjonalny i oszczędny organ nie znalazł podstaw do przyznania skarżącemu pomocy pieniężnej z przeznaczeniem na dostosowanie pomieszczeń mieszkalnych do rodzaju inwalidztwa.

Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach na powyższą decyzję złożył A.M., wnosząc o jej uchylenie.

W uzasadnieniu skargi strona wskazała, że ustawa ma na celu przyznanie szczególnego statusu osobom represjonowanym z powodów politycznych w okresie od 1 stycznia 1956 r. do 4 czerwca 1989 r. oraz zagwarantowanie pomocy finansowej tej części środowiska, która znajduje się w szczególnie trudnej sytuacji materialnej. Pomoc ta może być przyznana osobom uprawnionym w związku z zaistnieniem zdarzeń losowych m.in. na częściowe pokrycie kosztów zakupu wózka inwalidzkiego, sprzętu rehabilitacyjnego, przedmiotów ortopedycznych, środków pomocniczych, dostosowanie pomieszczeń mieszkalnych do rodzaju inwalidztwa oraz opłacanie pomocy pielęgnacyjnej.

Skarżący podniósł, że z planowanej w budżecie państwa na 2016 r. rezerwy celowej pn. "Środki na realizacje ustawy o działaczach opozycji antykomunistycznej oraz osobach represjonowanych z powodów politycznych" (poz. 63) w wysokości 50 mln zł - wg danych Urzędu do Spraw Kombatantów i Osób Represjonowanych - do dnia 10 czerwca 2016 r. na wypłatę świadczeń pieniężnych działaczom opozycji antykomunistycznej i osobom represjonowanym z powodów politycznych wydano 597 000 zł, zaś na wypłatę jednorazowej pomocy pieniężnej 782 000 zł (razem około 1,4 min zł, co stanowi około 2,75% kwoty rezerwy na ten cel).

Skarżący wskazał, że co roku ta rezerwa jest zwiększana i co roku dziesiątki milionów są z niej zwracane, ponieważ organ nie wywiązuje się, a wręcz uchyla się od udzielania zapisanej w ustawie, należnej pomocy dla działaczy opozycji antykomunistycznej oraz osób represjonowanych, mimo że spełniają one wszystkie wymogi i kryteria zawarte w ustawie.

Zdaniem skarżącego, ww. decyzją został więc pokrzywdzony i potraktowany przedmiotowo.

W odpowiedzi na skargę Szef Urzędu do Spraw Kombatantów i Osób Represjonowanych wniósł o jej oddalenie, podtrzymując swoje dotychczasowe stanowisko w sprawie.

W piśmie procesowym z dnia 21 sierpnia 2019 r. pełnomocnik skarżącego poparł skargę, a zaskarżonej decyzji zarzucił naruszenie przepisów postępowania, które miały istotny wpływ na wynik sprawy:

- art. 8, art. 11 i art. 107 § 3 k.p.a. poprzez niewskazanie w uzasadnieniu decyzji konkretnej podstawy prawnej odmowy przyznania świadczenia oraz niewskazanie jak przedstawia się wysokość przyznawanych świadczeń w relacji do liczby osób objętych pomocą, to jest ile osób jest objętych pomocą w wysokości od - do, powyżej i poniżej określonej wartości;

- art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. poprzez niewyjaśnienie okoliczności sprawy oraz dowolną, a nie swobodną ocenę materiału dowodowego polegającą na uznaniu, że schorzenia na które cierpi wnioskodawca nie skutkują utrudnieniami ruchu i w rezultacie koniecznością adaptacji pomieszczeń mieszkalnych tylko dlatego, że schorzenia te nie dotyczą narządów ruchu oraz uznaniu, że wskazany przez wnioskodawcę zakres prac nie jest konieczny z uwagi na utrudnienia ruchowe, którymi dotknięty jest wnioskodawca, mimo że wnioskodawca porusza się na wózku i o kulach, a jego stan stopniowo się pogarsza, a także uznaniu, że fakt nieudokumentowania wykonania remontu łazienki z wykorzystaniem świadczenia (pomocy jednorazowej) w kwocie 10.000 zł przyznanego skarżącemu w 2016 r. uzasadnia wydanie decyzji odmownej, podczas gdy wsparcie jednorazowe otrzymane w 2016 r. zgodnie z treścią decyzji miało być przeznaczone na dofinansowanie wydatków bieżących i związanych z leczeniem oraz dostosowanie łazienki do potrzeb osoby niepełnosprawnej.

Na wypadek nieuwzględnienia powyższych zarzutów, bądź uznania, że nie miały one wpływu na wynik sprawy, pełnomocnik skarżącego zarzucił naruszenie przepisów prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy w postaci przepisu art. 10 ust. 5-7 ustawy poprzez: przekroczenie granic uznania administracyjnego, niezastosowanie art. 10 ust. 7 ustawy (mimo, że wobec wnioskodawcy zachodzi szczególnie uzasadniony przypadek w rozumieniu tego przepisu, gdyż skarżący jest osobą samotną, niepełnosprawną w stopniu znacznym, nie osiągającą dochodu w rozumieniu ustawy) oraz poprzez odmowę przyznania wnioskodawcy pomocy jednorazowej mimo spełnienia ustawowych przesłanek do jej przyznania.

Z przytoczonych względów pełnomocnik skarżącego wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości oraz przyznanie kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej przez radcę prawnego ustanowionego z urzędu, która nie została opłacona w całości ani w żadnej części.

Uzasadnienie prawne

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach zważył, co następuje.

Zgodnie z art. 3 § 1 oraz art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r. poz. 1302 z późn. zm.), zwanej dalej "p.p.s.a.", wojewódzkie sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, co oznacza, że w zakresie dokonywanej kontroli sąd zobowiązany jest zbadać, czy organy administracji w toku postępowania nie naruszyły przepisów prawa materialnego i przepisów postępowania w sposób, który miał lub mógł mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Sądowa kontrola legalności zaskarżonych orzeczeń administracyjnych sprawowana jest przy tym w granicach sprawy, a sąd nie jest związany zarzutami, wnioskami skargi, czy też powołaną w niej podstawą prawną (art. 134 § 1 p.p.s.a.).

Dokonując tak rozumianej oceny zaskarżonej decyzji, Wojewódzki Sąd Administracyjny stwierdził, że narusza ona przepisy prawa procesowego w stopniu, który mógł mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Skarga A.M. zasługuje więc na uwzględnienie.

Materialnoprawną podstawę zaskarżonej decyzji stanowiły przepisy ustawy z dnia 20 marca 2015 r. o działaczach opozycji antykomunistycznej oraz osobach represjonowanych z powodów politycznych (Dz. U. z 2017 r. poz. 1257 z późn. zm.), dalej jako "ustawa".

Zgodnie z art. 7 ust. 1 tej ustawy, prawo do świadczenia pieniężnego i pomocy pieniężnej przysługuje działaczowi opozycji antykomunistycznej lub osobie represjonowanej z powodów politycznych o potwierdzonym statusie działacza opozycji antykomunistycznej lub osoby represjonowanej z powodów politycznych, zwanym dalej "osobą uprawnioną". Świadczenie pieniężne i pomoc pieniężną przyznaje, w drodze decyzji administracyjnej, Szef Urzędu do Spraw Kombatantów i Osób Represjonowanych, na wniosek osoby uprawnionej (art. 8 ust. 1 ustawy). Pomo pieniężna - jednorazowa lub okresowa - może być przyznana osobom uprawnionym, znajdującym się w trudnej sytuacji materialnej, zdrowotnej oraz w związku z zaistnieniem zdarzeń losowych.

Wnioskiem z dnia 4 grudnia 2018 r. A.M. wystąpił do Szefa Urzędu do Spraw Kombatantów i Osób Represjonowanych o przyznanie pomocy pieniężnej jednorazowej - na dofinansowanie kosztów dostosowania pomieszczeń mieszkalnych do rodzaju inwalidztwa.

Pomoc pieniężna jednorazowa może być przyznana w szczególności na: częściowe pokrycie kosztów zakupu wózka inwalidzkiego, sprzętu rehabilitacyjnego lub wyrobów medycznych (art. 10 ust. 2 pkt 1 ustawy); dostosowanie pomieszczeń mieszkalnych do rodzaju niepełnosprawności (art. 10 ust. 2 pkt 2 ustawy).

W przypadku, gdy wnioskodawca jest osobą całkowicie niezdolną do pracy i do samodzielnej egzystencji, pomoc pieniężna jednorazowa może być przyznana, jeżeli dochód osoby samotnie gospodarującej lub dochód na osobę w rodzinie nie przekracza kwoty odpowiadającej 300% najniższej emerytury (art. 10 ust. 4 pkt 3 ustawy). Pomoc pieniężna jednorazowa jest przyznawana, nie częściej niż raz na 12 miesięcy, do wysokości 150% najniższej emerytury, przy czym pomoc przeznaczona na częściowe pokrycie kosztów zakupu wózka inwalidzkiego, sprzętu rehabilitacyjnego, wyrobów medycznych lub dostosowanie pomieszczeń mieszkalnych do rodzaju niepełnosprawności jest przyznawana do wysokości 300% najniższej emerytury (art. 10 ust. 6 i 9 ustawy). W szczególnie uzasadnionych przypadkach Szef Urzędu do Spraw Kombatantów i Osób Represjonowanych może przyznać pomoc pieniężną na innych warunkach niż określone w ust. 4-7 i ust. 9 (art. 10 ust. 10 ustawy).

W świetle powyższych regulacji stwierdzić należy, że pomoc pieniężna przyznawana jest osobom uprawnionym, czyli posiadającym potwierdzony status działacza opozycji antykomunistycznej lub osoby represjonowanej z powodów politycznych, które znajdują się w trudnej sytuacji życiowej - bądź to materialnej, bądź innej spowodowanej nieprzewidzianymi sytuacjami losowymi.

Z ustawy wynika, że o przyznaniu (odmowie przyznania) pomocy pieniężnej organ orzeka w drodze decyzji administracyjnej. Decyzja taka jest decyzją uznaniową. Zakres swobody organu administracji orzekającego w granicach uznania administracyjnego, wynikający z przepisów prawa materialnego, jest ograniczony ogólnymi zasadami postępowania administracyjnego. Do spraw związanych z przyznawaniem pomocy pieniężnej i świadczenia pieniężnego odpowiednio stosuje się bowiem przepisy art. 6 pkt 3, 10, 14 i 16, art. 8 ust. 3-13, art. 10 ust. 1, art. 11 ust. 1, art. 12, art. 13, art. 98, art. 100, art. 104, art. 105, art. 106 ust. 1, 3, 3a i 5, art. 107 ust. 5b-5d i art. 109 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz. U. z 2018 r. poz. 1508, z późn. zm.) - art. 11 ust. 1 ustawy. Zatem w sprawach nieuregulowanych w ustawie stosuje się odpowiednio także przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego - art. 11 ust. 1 ustawy w związku z art. 13 ustawy o pomocy społecznej.

Organy administracji publicznej mają zatem obowiązek prowadzić postępowanie zgodnie z przepisami prawa (art. 6 k.p.a.). Z zasady praworządności wynika obowiązek rzetelnego wykonywania przez organy władzy publicznej powierzonych im zadań zgodnie z literą prawa. Artykuł 7 k.p.a. wskazuje zaś na konieczność podejmowania przez organy administracji wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego, zaś art. 77 § 1 k.p.a. nakłada na organy obowiązek wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego, który zgodnie z art. 80 k.p.a. w całości powinien być podstawą dokonywanej przez organ oceny. Wyrażony w art. 77 k.p.a. ustawowy nakaz wyczerpującego zebrania materiału dowodowego musi być utożsamiany z obowiązkiem podjęcia wszelkich niezbędnych czynności mających na celu zebranie pełnego materiału dowodowego, co z kolei umożliwia dokonanie oceny, czy dana okoliczność została udowodniona. Organ ma obowiązek rozpatrzenia wszystkich dowodów zgromadzonych lub odzwierciedlonych w aktach sprawy w ich wzajemnej łączności. Organ nie może pominąć żadnego dowodu przeprowadzonego, ani też uwzględnić dowodu, którego nie ma w aktach sprawy. Zasada prawdy obiektywnej wymaga, aby wydane orzeczenie wynikało z materiału dowodowego zgromadzonego w postępowaniu, który musi przekonywać o słuszności wydanego rozstrzygnięcia. Ocena powinna znaleźć swoje odzwierciedlenie w uzasadnieniu wydanej decyzji.

Zatem również organ administracji korzystający z uznania administracyjnego jest obowiązany szczegółowo zbadać stan faktyczny i utrwalić w aktach wyniki postępowania dowodowego (wyrok NSA z dnia 10 kwietnia 2018 r., II OSK 954/17, lex nr 2485872). W przypadku decyzji uznaniowej - jak wskazał Naczelny Sąd Administracyjny w powołanym wyroku, który podziela Sąd orzekający w niniejszej sprawie - kontrola sądowa powinna dotyczyć podstaw uznania administracyjnego oraz prawidłowości procesu wydania takiej decyzji uznaniowej. Prawidłowość postępowania administracyjnego i jego legalność dotyczy bowiem również przekroczenia granic uznania administracyjnego. Granice uznania to zespół okoliczności faktycznych lub przepisów prawnych, które powodują, że organ administracyjny, działając na zasadzie uznania, działa legalnie, lecz nie dowolnie. Działanie w ramach uznania administracyjnego pozostawia organom administracyjnym możliwość wyboru jedynie pomiędzy skutkami prawnymi znajdującymi uzasadnienie we względach celowości gospodarczej, zasadach współżycia i interesu społecznego, polityce państwa, czyli zasadach wynikających z dyspozycji art. 7 k.p.a.

W niniejszej sprawie skarżący, posiadając potwierdzony status osoby działacza opozycji antykomunistycznej oraz osoby represjonowanej z powodów politycznych, ubiega się o przyznanie pomocy pieniężnej w formie jednorazowej na dofinansowanie kosztów dostosowania pomieszczeń lokalu, w którym mieszka, do jego szczególnych potrzeb wynikających z niepełnosprawności. Ze złożonego do wniosku kosztorysu (zaktualizowanego na dzień 18 stycznia 2019 r.) wynika, że skarżący zawnioskował o przyznanie pomocy pieniężnej na dofinansowanie kosztów dostosowania dla potrzeb osoby niepełnosprawnej wyszczególnionych pomieszczeń mieszkalnych tj. pokoi, kuchni, przedpokoju i balkonu. Wniosek skarżącego z dnia 4 grudnia 2018 r. wymagał wobec tego oceny prawnej organu w oparciu o art. 10 ust. 2 i ust. 6 ustawy. Dopiero bowiem stwierdzenie, że przesłanki określone w tych przepisach ustawy nie są przez wnioskodawcę spełnione, a spełnia on warunek określony w art. 10 ust. 1 ustawy, organ dokonuje oceny, czy jest możliwe odstąpienie od zasad przewidzianych w przepisach art. 10 ust. 4-7 i ust. 9 ustawy i przyznanie pomocy pieniężnej na podstawie wyjątku z art. 10 ust. 10 ustawy.

W złożonym przez wnioskodawcę kosztorysie opiewającym na kwotę 68.832,00 zł A.M. szczegółowo wymienił roboty budowlane i materiały budowlano-wykończeniowe, które jego zdaniem są niezbędne do dostosowania lokalu, w którym mieszka, do jego potrzeb jako osoby niepełnosprawnej. Z uwagi na niewskazanie we wniosku, jakiego rodzaju niepełnosprawność wymaga wykonania wyszczególnionych w kosztorysie robót i zakupu wskazanych tam materiałów, wnioskodawca został wezwany przez organ pismem z dnia 10 stycznia 2019 r. do wyjaśnienia, jaki wpływ na orzeczoną niepełnosprawność będzie miało wykonanie prac wskazanych w kosztorysie oraz zakup wskazanego tam sprzętu. Jak wynika z uzasadnienia zaskarżonej decyzji, bierna postawa strony w udzieleniu żądanych informacji przyczyniła się do odmowy przyznania pomocy pieniężnej.

Należy zatem przypomnieć, że w uzasadnieniu wyroku sygn. akt II SA/Ke 546/18 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach wskazywał, że ustawa o działaczach opozycji antykomunistycznej oraz osobach represjonowanych z powodów politycznych - w art. 11 ust. 1 - zawiera odesłanie do ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej, ale do enumeratywnie wskazanych przepisów tej ustawy. Brak jest tam odesłania do art. 3 czy art. 11 ust. 2 ustawy o pomocy społecznej. Zatem odmowy przyznania pomocy pieniężnej osobie uprawnionej w trybie ustawy o działaczach opozycji antykomunistycznej oraz osobach represjonowanych z powodów politycznych organ nie może konstruować wyłącznie w oparciu o brak współdziałania wnioskodawcy z organem w toku postępowania o przyznanie pomocy pieniężnej, w każdym razie organ nie może z uwagi na brak wyjaśnień strony rezygnować z dokonania wnikliwej oceny zebranych w sprawie dowodów. Brak współpracy wnioskodawcy w zakresie wyjaśnienia związku wymienionych w kosztorysie prac i materiałów potrzebnych do remontu mieszkania z rodzajem stwierdzonej u niego niepełnosprawności nie stanowi samodzielnej podstawy do odmowy przyznania pomocy pieniężnej i nie zwalnia organu od oceny zasadności wniosku w świetle wszystkich zebranych w sprawie dowodów.

Z tych powodów organ zobowiązany był we własnym zakresie dokonać szczegółowej analizy każdej pozycji w przedłożonym w tej sprawie przez stronę kosztorysie w kontekście rodzaju niepełnosprawności skarżącego. Nie jest wystarczające wskazanie w uzasadnieniu decyzji tylko na niektóre prace czy materiały wymienione w kosztorysie, czy powołanie się ogólnie na wygórowane ceny robót budowlanych i materiałów w nim wymienionych dla odmowy przyznania pomocy pieniężnej w jakiejkolwiek części. Niewątpliwie rację ma organ, że niektóre z ujętych w kosztorysie cen, w świetle obowiązujących na rynku cen materiałów budowlano-wykończeniowych, została zawyżona, zwłaszcza ceny sprzętu gospodarstwa domowego. Niemniej wszystkie pozycje ujęte w kosztorysie wymagały analizy pod kątem rodzaju niepełnosprawności skarżącego. Błędne jest zatem założenie organu, a tak Sąd odczytuje uzasadnienie decyzji, że skoro nie jest konieczny zakup wszystkich i we wskazanym zakresie wymienionych w kosztorysie przedmiotów oraz wykonanie wszystkich wskazanych w nim prac celem dostosowania mieszkania do potrzeb wynikających ze schorzeń powodujących u skarżącego niepełnosprawność, to niezasadnym jest przyznanie tej pomocy w jakiejkolwiek części. Ponadto w uzasadnieniu decyzji organ wskazał także na takie pozycje kosztorysu, których kosztorys złożony z wnioskiem rozpoznanym w tej sprawie w ogóle nie uwzględnia, tj. brodzik, kolumna prysznicowa, siedzisko prysznicowe, co sugeruje automatycznie powielaną argumentację z innych spraw toczonych przed organem z udziałem A.M.

Niewątpliwie jednym z powodów, dla których organ nie dokonał pogłębionej analizy przedstawionego w tej sprawie kosztorysu, mogło być błędne ustalenie organu, że jednostki chorobowe stanowiące przyczynę orzeczonej u skarżącego niepełnosprawności nie wskazują na jego problemy z poruszaniem się. Jednakże okoliczność, że skarżący ma problemy z poruszaniem się i porusza się o kulach ortopedycznych, a może także na wózku inwalidzkim, wynika ze stwierdzonych u niego i potwierdzonych dokumentacją medyczną: cukrzycy typu pierwszego, miażdżycy tętnic kończyn dolnych i przewlekłego niedokrwienia kończyn dolnych, wielopoziomowej dyskopatii, ale również ze sporządzonej opinii pracownika Miejsko-Gminnego Ośrodka Pomocy Społecznej w Stąporkowie z dnia 19 października 2018 r., czy też ze skierowania wystawionego przez lekarza w Poradni Chirurgii Naczyniowej na zakup wózka specjalnego. Niewątpliwie więc wnioskodawca ma problemy z poruszaniem się.

Z tych powodów przynajmniej część z pozycji ujętych w kosztorysie z dnia 21 stycznia 2019 r. wymagała więc rozważenia przez organ co do zasadności ich dofinansowania celem usunięcia barier architektonicznych w lokalu skarżącego w związku z jego niepełnosprawnością. Tytułem przykładu należy wskazać na pozycję nr 3 w zakresie robót rozbiórkowych nazwaną "Wykucie z muru futryn drzwi wraz z odniesieniem na miejsce składowania (likwidacja progów)", czy pozycję nr 45 tego kosztorysu dotyczącą wyrównania poziomu podłogi po kuchni węglowej i progach. Bez wątpienia likwidacja progów i innych nierówności podłoża w mieszkaniu osoby niepełnosprawnej ruchowo ma istotne znaczenie dla jej codziennego funkcjonowania. Dlatego nie może być wątpliwości, że w szczególności związane z takimi robotami budowlanymi wydatki na robociznę i materiały budowlane wymagały od organu wnikliwego rozważanie w kontekście przesłanek przyznania pomocy pieniężnej jednorazowej wskazanych w ustawie.

Z uzasadnienia zaskarżonej decyzji wynika nadto, że innymi przyczynami odmowy przyznania skarżącemu pomocy pieniężnej jednorazowej był brak podejmowania przez skarżącego własnych starań zmierzających do przezwyciężenia życiowych trudności, w szczególności poprzez korzystanie z innych źródeł pomocy osobom niepełnosprawnym (np. ze środków Państwowego Funduszu Rehabilitacji Osób Niepełnosprawnych), a także fakt dysponowania przez organ ograniczonymi zasobami środków finansowych przeznaczonymi na pomoc pieniężną (choć z przedstawionych danych w uzasadnieniu decyzji wynika, że organ nie wykorzystuje w całości środków przewidzianych w rezerwie budżetowej na realizację swoich celów ustawowych przez organ). Jednak okoliczności te nie mogą uzasadniać odmowy przyznania pomocy pieniężnej osobie posiadającej status działacza opozycji antykomunistycznej lub osoby represjonowanej z powodów politycznych z powodów już podanych wyżej, a związanych z niestosowaniem w postępowaniu o przyznanie pomocy pieniężnej na podstawie ustawy o działaczach opozycji antykomunistycznej art. 3 i art. 11 ust. 2 ustawy o pomocy społecznej.

Również okoliczność nierozliczenia przyznanej decyzją z dnia 5 maja 2016 r. jednorazowej pomocy pieniężnej na dostosowanie łazienki w lokalu skarżącego dla jego potrzeb wynikających z niepełnosprawności nie uzasadnia sama w sobie odmowy przyznania kolejnej pomocy pieniężnej jednorazowej. Ustawa wprowadza limit przyznawania tego rodzaju pomocy nie częściej niż raz na 12 miesięcy (wniosek strona złożyła po upływie 12 miesięcy od poprzedniego), a ponadto pomoc przyznania w 2016 r. w kwocie 10.000 zł dotyczyła dostosowania łazienki dla potrzeb osoby niepełnosprawnej, zaś przedmiotowy wniosek dotyczy innych niż łazienka pomieszczeń w lokalu mieszkalnym zajmowanym przez skarżącego.

Analiza kosztorysów przedłożonych dotąd przez stronę przy okazji wnioskowania o inne formy pomocy pieniężnej, jak również rozważania dotyczące przysługujących skarżącemu uprawnień jako osobie niepełnosprawnej na gruncie innych przepisów prawa poza ustawą o działaczach opozycji oraz osobach represjonowanych ze względów politycznych nie mogła także skutecznie uzasadniać odmowy przyznania wnioskowanego w tej sprawie świadczenia z podanych wyżej powodów. Obecnie analizowany wniosek strony był nowym wnioskiem, który wymagał rozpoznania z uwzględnieniem złożonego kosztorysu na dofinansowanie dostosowania pokpi, kuchni, przedpokoju i balkonu do rodzaju inwalidztwa. Nawet przy braku współpracy ze strony skarżącego organ zobowiązany był przeanalizować wniosek strony wraz ze złożonymi przez nią do sprawy dokumentami w kontekście przesłanek z art. 10 ust. 2 i 4 ustawy.

Naruszenia przepisów prawa procesowego, które Sąd ujawnił na skutek kontroli zaskarżonej decyzji i poprzedzającego jej wydanie postępowania administracyjnego, skutkowały koniecznością wyeliminowania zaskarżonego aktu z obrotu prawnego. Wnikliwa ocena materiału dowodowego (w szczególności kosztorysu w kontekście prawidłowych ustaleń faktycznych (a te częściowo w sprawie były błędne, jeśli chodzi o trudności skarżącego z poruszaniem się) mogły prowadzić do odmiennej oceny zasadności wniosku w aspekcie przesłanek z art. 10 ustawy i przyznania wnioskowanego dofinansowania (choćby w części), zatem naruszenia te mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Z podanych wyżej powodów Sąd stwierdził, że zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem wskazanych na wstępie przepisów prawa procesowego i z tej przyczyny orzeczono jak w wyroku (pkt I) na zasadzie art. 145 § 1 pkt 1 lit.c.

O wynagrodzeniu pełnomocnika ustanowionego z urzędu orzeczono w pkt II sentencji wyroku na podstawie art. 250 ustawy p.p.s.a. w związku z § 4 ust. 1 i 3 i § 21 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 3 października 2016 r. w sprawie ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej przez radcę prawnego z urzędu (Dz. U. z 2019 r. poz. 68).

Przy ponownym rozpoznaniu sprawy organy uwzględnią powyższą ocenę prawną i wskazania Sądu co do dalszego postępowania, w szczególności ponownie przeanalizują materiał dowodowy zgromadzony w sprawie w kontekście przesłanek przyznania pomocy pieniężnej jednorazowej określonych w ustawie o działaczach opozycji oraz osobach represjonowanych ze względów politycznych.

Tekst orzeczenia pochodzi ze zbiorów sądów administracyjnych.