Orzeczenia sądów
Opublikowano: LEX nr 2705130

Wyrok
Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach
z dnia 26 marca 2019 r.
II SA/Ke 34/19

UZASADNIENIE

Skład orzekający

Przewodniczący: Sędzia WSA Dorota Chobian.

Sędziowie WSA: Krzysztof Armański (spr.), Dorota Pędziwilk-Moskal.

Sentencja

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 14 marca 2019 r. sprawy ze skargi (...) na decyzję Wojewody z dnia (...) w przedmiocie ustalenia odszkodowania w związku z ograniczeniem sposobu korzystania z nieruchomości

I. uchyla zaskarżoną decyzję;

II. zasądza od Wojewody na rzecz (...) kwotę 922 (dziewięćset dwadzieścia dwa) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.

Uzasadnienie faktyczne

Decyzją z dnia (...) Wojewoda (...) utrzymał w mocy decyzję Starosty (...) z dnia (...), orzekającą o ustaleniu odszkodowania na rzecz A. B. w wysokości 14.162,00 zł w związku z ograniczeniem sposobu korzystania z nieruchomości położnej w obrębie (...), oznaczonej jako działka nr (...) poprzez zezwolenie (...) na przeprowadzenie napowietrznej linii elektroenergetycznej 220 kV relacji (...).

W uzasadnieniu decyzji Wojewoda wskazał, że decyzją z dnia 15 grudnia 2016 r., znak: GN-1.6821.5.35.2015, Starosta (...) ograniczył sposób korzystania z ww. nieruchomości poprzez udzielenie zezwolenia (...) na przeprowadzenie napowietrznej linii elektroenergetycznej 220 kV relacji (...) przez działkę nr (...) w odległości ok. 13,89 m (przy zachodniej granicy) od południowej granicy działki nr (...) do ok. 32,52 m (przy południowej granicy) od wschodniej granicy działki nr (...), ustanawiając pas technologiczny o szer. 50,0 m, tj. po 25,0 m po obu stronach linii. Powierzchnia terenu trwale ograniczonego wynosi 1813 m2.

Na wniosek A. B. z dnia 26 października 2017 r. zostało wszczęte postępowanie w sprawie ustalenia odszkodowania za ograniczenie sposobu korzystania z nieruchomości. Wniosek o wydanie decyzji ustalającej wysokość odszkodowania został złożony pismem z dnia 1 lutego 2018 r. także przez pełnomocnika (...)

Wymienioną na wstępie decyzją z dnia 30 sierpnia 2018 r. Starosta (...) ustalił odszkodowanie na rzecz A. B. w wysokości 14.162,00 zł. Rozpatrując złożone przez pełnomocnika (...) odwołanie od tej decyzji Wojewoda (...) w oparciu o zebrany w sprawie materiał dowodowy, a w szczególności badając operat szacunkowy, stanowiący dowód mający dla sprawy kluczowe znaczenie, uznał, iż rozstrzygnięcie organu I instancji jest prawidłowe i zasadne.

Przytaczając treść przepisów ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (t.j. Dz. U. z 2018 r. poz. 121 z późn. zm.), zwanej dalej jako "ugn", które mają w sprawie zastosowanie, tj. w szczególności art. 124 i 128 ust. 4 ustawy, organ podniósł, że pod względem formalnym sporządzony w sprawie operat z dnia 29 czerwca 2018 r. nie budzi zastrzeżeń i nie narusza przepisów prawa regulujących sporządzanie operatu szacunkowego, a zatem może stanowić dowód w niniejszej sprawie. Jeśli strona uważa, że sporządzony na zlecenie organu operat szacunkowy budzi jej wątpliwości, powinna przedłożyć organowi przeciwdowód z opinii organizacji zawodowej rzeczoznawców majątkowych (art. 157 ust. 1 ugn) w celu obalenia kwestionowanego operatu szacunkowego.

Wycena została określona według stanu nieruchomości z dnia wydania decyzji o ograniczeniu sposobu korzystania z nieruchomości oraz jej wartości na dzień ustalenia odszkodowania. Przedmiotem wyceny było określenie zmniejszenia wartości nieruchomości gruntowej oznaczonej jako działka nr (...) położonej w obr. (...) ze względu na ograniczenie sposobu korzystania z nieruchomości decyzją Starosty (...) z dnia 15 grudnia 2016 r. Wyceny dokonano podejściem porównawczym metodą porównywania parami w oparciu o analizę cen transakcyjnych w obrocie nieruchomościami przeznaczonymi na cele mieszkaniowo-rolne. Dla potrzeb sporządzenia wyceny nieruchomości badaniem objęto okres od 2016 r. do dnia sporządzenia operatu szacunkowego. Przy wycenie uwzględniono lokalizację nieruchomości, stopień zurbanizowania terenu, dogodność dojazdu, uzbrojenie techniczne oraz wielkości powierzchni nieruchomości. Z posiadanej bazy danych o cenach transakcyjnych na badanym rynku lokalnym wybrane zostały transakcje nieruchomościami przeznaczonymi na cele rolne. Do porównania parami zostały wybrane trzy nieruchomości, według autora najbardziej podobne do wycenianej nieruchomości. Istniejący obrót nieruchomościami podobnymi do szacowanej nieruchomości kształtuje się na poziomie jednostkowych cen od 26,53 zł/m2 do 32,79 zł/m2. W wyniku dokonanej analizy rzeczoznawca majątkowy stwierdził, iż jednostkowa wartość rynkowa prawa własności działki nr (...) o pow. 9600 m2, została oszacowana na 28,93 zł/m2. Zmniejszenie wartości nieruchomości z tytułu ograniczenia sposobu korzystania z nieruchomości oszacowano na kwotę 14.162 zł.

Dodatkowo Wojewoda wskazał, że zwrócił się do autorów operatu celem odniesienia się do zarzutów zawartych w odwołaniu (...)

W odpowiedzi rzeczoznawcy majątkowi wyjaśnili, że ograniczenie sposobu korzystania dotyczy całej nieruchomości, a nie jak wskazał odwołujący tylko w pasie oddziaływania linii 220 kV (...). W procesie wyceny mają obowiązek przeanalizowania stanu planistycznego całej nieruchomości. W tym przypadku dla części nieruchomości obowiązuje miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego, a dla części nieruchomości obowiązuje studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego. Rzeczoznawcy podnieśli również, że jeżeli brak jest miejscowego planu, a właściciel wystąpi o wydanie decyzji o warunkach zabudowy, organ nie może odmówić wydania takiej decyzji, jeżeli analiza wykazuje, że w sąsiedztwie podobna zabudowa istnieje. Taki przypadek miał miejsce w niniejszej sprawie i wydana decyzja o warunkach zabudowy zastąpiła plan miejscowy. Była to istotna informacja dla rzeczoznawcy majątkowego, że do wyceny należy przyjąć jako podobne nieruchomości o przeznaczeniu na cele rolno-budowlane. Biegli podkreślili, że nie jest prawdą, jak wskazał w odwołaniu pełnomocnik (...), że decyzja o warunkach zabudowy została wydana po uchwaleniu planu miejscowego. Plan miejscowy dla tego terenu uchwalony został w 2015 r. - Uchwała Nr XIV/86/2015 Rady Gminy (...) z dnia 30 września 2015 r., a decyzja o warunkach zabudowy dla budynku mieszkalnego jednorodzinnego na działce (...) wydana została w dniu 12 grudnia 2014 r. Zaznaczyli również, że współczynniki wartości wyceny nie zostały przyjęte arbitralnie jak stwierdził pełnomocnik (...), lecz w wyniku szczegółowej analizy pod kątem stanu nieruchomości przed lokalizacją linii 220 kV oraz po jej wybudowaniu, jak również wpływu lokalizacji linii elektroenergetycznej. Ustalenie wielkości tych współczynników prawodawca powierzył rzeczoznawcom majątkowym, którzy posiadają wiedzę specjalną w tym zakresie, a żadne przepisy prawa nie wymagają aż tak szczegółowego wyjaśnienia. Biegli również dodali, że operat szacunkowy jest opinią o wartości nieruchomości, sporządzoną przez osobę, która posiada uprawnienia do szacowania nieruchomości z zachowaniem obowiązującego w tym zakresie prawa oraz zasad wyceny. Podkreślili, że jako rzeczoznawcy majątkowi posiadają wiedzę specjalną, którą zdobywa się w wyniku wieloletniej pracy.

Wojewoda, uznając powyższe wyjaśnienia za wyczerpujące, podkreślił, że organ prowadzący postępowanie nie może wkraczać w merytoryczną zasadność opinii rzeczoznawcy majątkowego, ponieważ nie dysponuje wiadomościami specjalistycznymi, które posiada biegły. W ustawie o gospodarce nieruchomościami jest wprost uregulowane, że opinię o wartości nieruchomości sporządza na piśmie rzeczoznawca majątkowy w formie operatu szacunkowego (art. 156 ust. 1). Zadaniem organu jest jedynie dokonanie oceny przedłożonego przez rzeczoznawcę majątkowego operatu pod względem formalnym, tj. zbadanie czy został on wykonany i podpisany przez uprawnioną osobę, czy zawiera wymagane przepisami prawa elementy treści, nie zawiera niejasności, pomyłek, braków które powinny być sprostowane lub uzupełnione, aby dokument ten miał wartość dowodową.

W konsekwencji organ odwoławczy za nieuzasadnione uznał zarzuty dotyczące prawidłowości sporządzonego operatu szacunkowego. Odnosząc się zaś do pozostałych zarzutów zawartych w odwołaniu podniósł, że organ I instancji pismem z dnia 19 marca 2018 r. zwrócił się do inwestora o udzielenie informacji i przesłanie dokumentów dotyczących stanu zagospodarowania nieruchomości na dzień wydania decyzji o ograniczeniu sposobu korzystania z nieruchomości oraz na dzień zakończenia działań uzasadniających wydanie decyzji, utraconych pożytków w okresie od wydania decyzji do dnia zakończenia działań uzasadniających jej wydanie, a także wskazanie terminu zakończenia budowy linii 220 kV (...) na przedmiotowej nieruchomości. W odpowiedzi na ww. pismo pełnomocnik (...) pismem z dnia 9 kwietnia 2018 r. udzielił żądanych informacji. Pismo to wraz z protokołem z wizji terenowej nieruchomości po zakończeniu budowy linii elektroenergetycznej 220 kV relacji (...) stanowi załącznik nr 6 do operatu szacunkowego sporządzonego w dniu 29 czerwca 2018 r. Organ II instancji podkreślił, że w wyniku analizy akt sprawy nie dopatrzył się naruszenia art. 6, 7, 8, 10, 77 § 1, 80 k.p.a.

Skargę na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach wniosła spółka (...), zarzucając naruszenie:

1. art. 6, 7, 8, 10, 77 § 1, 80 k.p.a. poprzez brak wszechstronnego i należytego wyjaśnienia sprawy, dokonanie wybiórczej oceny zgromadzonego materiału dowodowego, naruszenie obowiązującej zasady działania w granicach i na podstawie prawa, błędne ustalenie stanu faktycznego oraz zaniechanie podjęcia wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy z uwzględnieniem interesu społecznego i słusznego interesu obywateli, naruszenie zasady postępowania w odpowiedni sposób, prowadzący do pogłębiania zaufania obywateli do organów państwa i konieczności wydania decyzji bez naruszenia prawa;

2. art. 11 i 107 § 3 k.p.a. w następstwie niedokonania przez organ I instancji pełnej oceny materiału dowodowego i braku oceny sporządzonego w toku postępowania operatu szacunkowego. Organ administracji wydający decyzję w przedmiotowej sprawie był zobligowany na podstawie przepisów prawa do merytorycznej i wnikliwej oceny wszystkich dowodów zebranych w sprawie;

3. art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. poprzez utrzymanie w mocy decyzji Starosty (...), podczas gdy organ działając w sposób prawidłowy powinien uchylić w całości decyzje Starosty (...) i przekazać sprawę do ponownego rozpoznania mając na uwadze wskazania zawarte przez skarżącego w odwołaniu;

4. art. 130 ust. 1 i 2 ugn poprzez wydanie decyzji błędnie ustalającej wartość odszkodowania i wydanej na podstawie błędnego operatu szacunkowego;

5. § 43 ust. 3 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego (Dz. U. z 2004 r. Nr 207, poz. 2109 z późn. zm.) poprzez nieuwzględnienie przez organ przy określaniu odszkodowania za spadek wartości nieruchomości zajętej pod inwestycję zmiany warunków korzystania z nieruchomości, zmiany przydatności użytkowej nieruchomości oraz skutków spowodowanych obowiązkiem udostępniania nieruchomości w celu wykonania czynności związanych z konserwacją oraz usuwaniem awarii ciągów, przewodów i urządzeń.

W konsekwencji skarżąca wniosła o uchylenie decyzji organów obu instancji i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania organowi I instancji.

Uzasadniając swe stanowisko skarżąca spółka podniosła, że w toku postępowania Starosta (...) nie zbadał stanu zagospodarowania nieruchomości na dzień wydania decyzji o ograniczeniu sposobu korzystania oraz stanu zagospodarowania nieruchomości na dzień zakończenia działań uzasadniających wydanie tej decyzji, a także utraty pożytków w okresie od dnia wydania decyzji do dnia zakończenia działań uzasadniających jej wydanie. W tym celu nie zwrócił się do inwestora o przedłożenie odpowiednich dokumentów i informacji, w tym wskazanie terminu zakończenia działań na nieruchomości.

Ponadto Starosta (...) nie wypowiedział się na temat ewentualnych czynników mających wpływ na zmniejszenie wartości nieruchomości, a nie będących konsekwencją ustaleń planistycznych, takich jak: zmiana warunków korzystania z nieruchomości, zmiana jej przydatności użytkowej, skutki spowodowane obowiązkiem udostępnienia nieruchomości w celu wykonania czynności związanych z konserwacją oraz usuwaniem awarii ciągów, przewodów i urządzeń, o których mowa w art. 124 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami.

Zdaniem skarżącej operat szacunkowy, na podstawie którego została wydana rzeczona decyzja, został sporządzony z rażącymi błędami. Rzeczoznawca przy sporządzaniu operatu nie zachował należytej staranności. Nie wyjaśnił w szczególności sposobu wyliczenia współczynnika SL1 - przyjął go wręcz arbitralnie, bez przeprowadzenia analizy porównawczej. Ponadto obniżenie wartości nieruchomości rzeczoznawca odniósł wobec całej działki. Skarżąca zauważyła, że decyzja nr 152/2014 z dnia 12 grudnia 2014 r. o warunkach zabudowy została wydana po uchwaleniu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (MPZP) uchwałą rady gminy (...) nr LXVIII/465/2014 z dnia 31 października 2014 r. MPZP nie obniżył wartości terenu przeznaczonego pod zabudowę mieszkaniową. Decyzja o warunkach zabudowy dodatkowo podniosła wartość gruntu, ale nie w pasie oddziaływania linii bo tam obowiązywał już MPZP, co przedmiotowa decyzja uwzględnia i wyraźnie jest to wskazane w załączniku graficznym. Ponadto wielkość powierzchni zabudowy wynosi do 0,05 do powierzchni terenu w liniach rozgraniczających teren inwestycji. Taka sytuacja (wyliczenie współczynnika SL1) mogłaby mieć miejsce wyłącznie w odwrotnym przypadku, kiedy to decyzja o warunkach zabudowy została wydana przed wejściem MPZP, a samo wejście w życie MPZP "skasowałoby" decyzję o warunkach zabudowy, bądź jej znaczącą część. Reasumując: wstęgowy miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego dla przebiegu linii 220 kV Kielce - Piaski - Radkowice, uchwalony przed wydaniem decyzji o WZ, oddziałuje na działkę nr (...) tylko w pasie oddziaływania szerokości 50 m.

Zdaniem skarżącej rzeczoznawca w żaden sposób nie wyjaśnił i nie uzasadnił przyjętych wartości dla poszczególnych czynników oraz nie przeanalizował czy takowe czynniki w ogóle występują dla budowanej linii 220 kV relacji (...). Rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego i art. 128 ustawy o gospodarce nieruchomościami dotyczy odszkodowań za całą infrastrukturę, a więc np. sieci służące do przesyłu energii elektrycznej, gazu czy wody. Nie oznacza to, że zawsze i przy każdym przypadku występują wszystkie 4 składniki.

I tak, zdaniem skarżącej zmiana warunków korzystania z nieruchomości w tym przypadku nie występuje. Właściciel korzysta z gruntu w taki sam sposób jak dotychczas. Budowa linii nie spowodowała np. zablokowania drogi dojazdowej czy konieczności wyznaczenia innego dojazdu do nieruchomości. Zgodnie z miejscowym planem działka pod linią ma przeznaczenie rolne. Współczynnik 0,1 przyjęty został bez żadnego uzasadnienia. Rzeczoznawca nie wyjaśnił na czym polega zmiana warunków korzystania z nieruchomości.

Zmiana przydatności użytkowej zdaniem skarżącej również nie występuje. Część nieruchomości pod linią zgodnie z MPZP ma przeznaczenie gruntu rolnego. Warunki zabudowy właściciel uzyskał po wejściu w życie MPZP. W przypadku wyłącznie odwrotnej sytuacji można byłoby mówić o zmianie przydatności użytkowej, tj. kiedy właściciel posiadał już warunki zabudowy a uchwalenie MPZP powoduje przekształcenie części działki na grunt rolny. Współczynnik 0,5 przyjęty został bez żadnego uzasadnienia. Rzeczoznawca nie wyjaśnił na czym polega zmiana przydatności użytkowej nieruchomości.

Trwałe ograniczenie sposobu korzystania zdaniem skarżącej spółki występuje, jednak również w tym przypadku brak jest wyjaśnienia na czym ono polega. Współczynnik 0,1 również przyjęty został bez żadnego uzasadnienia.

Jeśli chodzi o skutki spowodowane obowiązkiem udostępniania nieruchomości w celu wykonywania czynności związanych z konserwacją oraz usuwaniem awarii ciągów, przewodów i urządzeń, o których mowa w art. 124 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami, to choć zdaniem skarżącej czynnik ten występuje, brak jest uzasadnienia dla przyjęcia go na poziomie 0,5.

Ponadto rzeczoznawca nie wyjaśnił sposobu obliczenia współczynnika Sz (0,3). Wartość współczynnika powinna być w przedziale od 0 do 1. Zgodnie z § 43 ust. 3 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego przy określaniu współczynnika Sz uwzględnia się sumę ww. czynników. W tym przypadku oznacza to, że współczynnik Sz wynosi 1,2. Rzeczoznawca prawdopodobnie błędnie policzył współczynnik obliczając średnią arytmetyczna z ww. czynników.

Na marginesie skarżąca wskazała, że Starosta (...) nie określił w jaki sposób ma być dokonana wypłata odszkodowania, tj. nie został wskazany żaden numer rachunku bankowego czy też inna forma wypłaty.

W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w zaskarżonej decyzji.

Uzasadnienie prawne

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 3 § 1 oraz art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn.: Dz. U. z 2018 r. poz. 1302 z późn. zm.), zwanej dalej p.p.s.a., wojewódzkie sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, co oznacza, że w zakresie dokonywanej kontroli sąd zobowiązany jest zbadać, czy organy administracji w toku postępowania nie naruszyły przepisów prawa materialnego w sposób, który miał wpływ na wynik sprawy bądź przepisów postępowania w stopniu, który mógł mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Sądowa kontrola legalności zaskarżonych orzeczeń administracyjnych sprawowana jest przy tym w granicach sprawy, a sąd nie jest związany zarzutami, wnioskami skargi, czy też powołaną w niej podstawą prawną (art. 134 § 1 p.p.s.a.).

Dokonując kontroli zaskarżonej decyzji w zakresie wyznaczonym wskazanymi przepisami prawa Wojewódzki Sąd Administracyjny uznał, że skarga zasługuje na uwzględnienie, albowiem zaskarżona decyzja wydana została z naruszeniem przepisów postępowania, które to naruszenie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Zgodzić się należy z organem odwoławczym, że podstawowym dowodem w sprawie dotyczącej ustalenia odszkodowania za zmniejszenie wartości wynikłe z ograniczenia sposobu korzystania z nieruchomości jest operat szacunkowy. Operat taki stanowi opinię biegłego w rozumieniu art. 84 k.p.a. w związku z posiadaną przez rzeczoznawcę majątkowego specjalistyczną wiedzą w zakresie wyceny nieruchomości. Prowadzi to do wniosku, że organ rozpatrując taki dowód powinien stosować się do ogólnych reguł postępowania dowodowego wyrażonych m.in. w art. 7, 77 § 1 i art. 80 k.p.a. Opinia ta powinna zostać zweryfikowana i oceniona przez organ administracyjny z należytą starannością zarówno pod kątem formalnym, jak i materialnym. Obowiązkiem organu jest ocena operatu w świetle obowiązujących przepisów prawa i w tym zakresie zbadanie, czy zawiera on wszystkie wymagane prawem elementy treści oraz czy został sporządzony i podpisany przez uprawnioną osobę. Wprawdzie organ nie dysponuje wiedzą specjalistyczną i nie może wkraczać w merytoryczną zasadność opinii rzeczoznawcy majątkowego, nie oznacza to jednak, że organ, a następnie sąd administracyjny, nie mogą analizować treści operatu pod kątem precyzji sformułowań i użycia właściwych pojęć, kompletności i spójności oraz logicznego i przekonującego uzasadnienia. Obowiązkiem zarówno organu, jak i Sądu, jest zatem zweryfikowanie treści operatu szacunkowego i ustalenie, czy jest on jasny, logiczny i spójny, czy nie zawiera błędów (także rachunkowych), niejasności, pomyłek czy braków. W przypadku stwierdzenia jakichkolwiek niejasności, błędów bądź braków organ winien wezwać rzeczoznawcę do ich usunięcia, natomiast w sytuacji powzięcia jakichkolwiek wątpliwości winien wezwać biegłego do ich wyjaśnienia i zajęcia jednoznacznego stanowiska w danej kwestii. Rzeczoznawca nie może przy tym ograniczyć się do stwierdzenia, że zastosował daną metodę, czy oparł się na danych przepisach, lecz powinien wyjaśnić na czym konkretnie w sprawie polegało zastosowanie danej metody czy wskazanych przepisów. Organ nie może zaakceptować i oprzeć swojej decyzji na operacie szacunkowym, stanowiącym podstawowy dowód w sprawie, jeżeli ustalenia w nim zawarte zawierają luki, w tym logiczne lub braki pozostawiające obiektywnie niemożliwe do usunięcia przez organ innym sposobem wątpliwości (por.m.in. wyrok NSA z dnia 26 lipca 2017 r., sygn. I OSK 2665/15; wyrok WSA w Łodzi z dnia 6 października 2015 r., sygn. II SA/Łd 705/15, wyrok NSA z dnia 20 maja 2015 r., sygn. I OSK 2329/13; wyrok WSA w Szczecinie z dnia 11 stycznia 2018 r., sygn. II SA/Sz 1294/17).

W niniejszym przypadku organ odwoławczy rozpatrując wniesione odwołanie zwrócił się do biegłych rzeczoznawców - autorów operatu sporządzonego na zlecenie organu I instancji - o pisemne odniesienie się do zarzutów zawartych w odwołaniu. W udzielonej odpowiedzi biegli stwierdzili m.in., że współczynniki wartości wyceny nie zostały przyjęte arbitralnie, lecz w wyniku szczegółowej analizy pod kątem stanu nieruchomości przed lokalizacją linii 220 kV oraz po jej wybudowaniu, jak również wpływu lokalizacji linii elektroenergetycznej. Ustalenie wielkości tych współczynników prawodawca powierzył rzeczoznawcom majątkowym, którzy posiadają wiedzę specjalną w tym zakresie, a żadne przepisy prawa nie wymagają aż tak szczegółowego wyjaśnienia. Zdaniem biegłych operat szacunkowy jest opinią o wartości nieruchomości, sporządzoną przez osobę, która posiada uprawnienia do szacowania nieruchomości z zachowaniem obowiązującego w tym zakresie prawa oraz zasad wyceny, nie jest zaś skryptem do nauki jak wycenić nieruchomość i z tego też względu nie może zawierać wszystkich informacji, jakie posiada rzeczoznawca majątkowy, który legitymuje się wiedzą specjalną, zdobywaną w wyniku wieloletniej pracy.

Organ odwoławczy poprzestał na powyższym wyjaśnieniu i sporządzony operat ocenił - podobnie jak organ I instancji - jako niebudzący zastrzeżeń i zgodny z przepisami prawa.

Jak zaś wynika z treści operatu, po ustaleniu wartości 1 m2 gruntu nieobciążonego urządzeniem, biegli dokonali określenia zmniejszenia wartości nieruchomości posługując się współczynnikiem SL1 i współczynnikiem Sz. Pierwszy z nich zdefiniowali jako współczynnik obniżenia wartości jednostki porównawczej nieruchomości na skutek lokalizacji urządzenia w dokumentacji projektowej, drugi jako współczynnik zmniejszenia wartości nieruchomości ustalony przez rzeczoznawcę majątkowego. W przypadku współczynnika SL1, ustalonego na poziomie 0,1, biegli stwierdzili, że wyraża on "wszelkie szkody związane z ograniczeniami prawnymi i możliwościami inwestycyjnymi na nieruchomości wynikające z:

przeznaczenia nieruchomości: część powierzchni nieruchomości obejmująca pas technologiczny linii elektroenergetycznej posiada przeznaczenie w MPZP na cele rolnicze bez prawa zabudowy oraz ograniczenie związane z nasadzeniami powyżej 3 m, co wynika z zapisów planistycznych, a nie jest skutkiem budowy linii. Natomiast istnienie linii powoduje wyłączenie możliwości funkcjonalnych np. uzupełnienia terenów mieszkaniowych o tereny zieleni, negatywne skutki związane ze współkorzystaniem z pasa związanego z infrastrukturą przez przedsiębiorstwo przesyłowe".

Z kolei współczynnik Sz zdaniem autorów operatu jest funkcją stopnia ingerencji przedsiębiorstwa przesyłowego w prawo własności nieruchomości w pasie ograniczenia sposobu korzystania z nieruchomości oraz stopnia ingerencji przedsiębiorstwa przesyłowego w prawo własności nieruchomości w pasie posadowienia infrastruktury odzwierciedlające wszelkie ograniczenia możliwości korzystania w tym pasie, a także uszczerbek będący następstwem ustanowienia ograniczonego sposobu korzystania z nieruchomości. W tym zakresie biegli wskazali na cztery czynniki, jakie zgodnie z § 43 ust. 3 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego (Dz. U. Ne 207 poz. 2109 z późn. zm.), dalej jako "rozporządzenie", należy uwzględnić przy określaniu zmniejszenia wartości nieruchomości, o którym mowa w art. 128 ust. 4 ugn, tj.:

1) zmianę warunków korzystania z nieruchomości,

2) zmianę przydatności użytkowej nieruchomości,

3) trwałe ograniczenie w sposobie korzystania z nieruchomości,

4) skutki spowodowane obowiązkiem udostępniania nieruchomości w celu wykonywania czynności związanych z konserwacją oraz usuwaniem awarii ciągów, przewodów i urządzeń, o których mowa w art. 124 ust. 1 ustawy.

W przypadku każdego z tych czynników biegli przyjęli stosowny współczynnik jednostkowy (odpowiednio 0,1; 0,5; 0,1; 0,5), a na ich podstawie ustalili ogólną wartość współczynnika Sz (0,3).

Skarżąca spółka już w odwołaniu formułowała zarzuty dotyczące przede wszystkim braku uzasadnienia wysokości przyjętych współczynników, w odniesieniu do tego konkretnego przypadku, na tle wskazanych wyżej czynników - mających wpływ na zmniejszenie wartości nieruchomości, a nie będących konsekwencją ustaleń planistycznych. Fakt ten spowodował, że organ odwoławczy zwrócił się do biegłych o stosowne wyjaśnienie, co oznacza, że uznawał także w tym zakresie operat za niepełny, a zgłoszone wątpliwości za istotne. Treść wyjaśnienia biegłych, przytoczona wyżej, nie przyniosła w tym zakresie rzeczowej odpowiedzi. Uznanie w tej sytuacji operatu za pełny i spełniający wszelkie wymogi budzi istotne zastrzeżenia, zwłaszcza w świetle uwag poczynionych poniżej.

Jak wyżej wspomniano, opinia biegłego podlega jednak ocenie organu i ewentualnie sądu administracyjnego z uwzględnieniem m.in. tego czy jest on jasny, logiczny i spójny, a także z uwzględnieniem jego kompletności i przekonującego uzasadnienia.

W powyższym kontekście istotnym jest fakt, że zmniejszenie wartości nieruchomości, o którym mowa w art. 128 ust. 4 ugn, musi nastąpić w wyniku zrealizowanej inwestycji, a nie ograniczeń wynikających z planu zagospodarowania przestrzennego, który niezależnie od tego, kiedy zostanie zrealizowany, może ograniczać możliwość korzystania z danej nieruchomości, a co za tym idzie, zmniejszać jej wartość (por.m.in. wyrok NSA z dnia 8 lutego 2000 r., sygn. I SA 356/99, wyrok WSA w Białymstoku z dnia 13 września 2017 r., sygn. I SA/Bk 150/17). Zgodnie z art. 36 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t.j. Dz. U. z 2018 r. poz. 1945 z późn. zm.), dalej jako "upzp", jeżeli w związku z uchwaleniem planu miejscowego albo jego zmianą korzystanie z nieruchomości lub jej części w dotychczasowy sposób lub zgodnie z dotychczasowym przeznaczeniem stało się niemożliwe bądź istotnie ograniczone, właściciel albo użytkownik wieczysty nieruchomości może, z zastrzeżeniem ust. 2 i art. 371 ust. 1, żądać od gminy odszkodowania za poniesioną rzeczywistą szkodę albo wykupienia nieruchomości lub jej części. W świetle tych uwag i przytoczonej regulacji tym bardziej istotne znaczenie ma właściwe ustalenie tego jakie czynniki w tej konkretnie sytuacji zadecydowały o określeniu zmniejszenia wartości nieruchomości na określonym poziomie - po to aby wykluczyć możliwość oparcia tego zmniejszenia na podstawie ograniczeń nie wynikających z samej realizacji inwestycji (ograniczenia sposobu korzystania z nieruchomości), ale z uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Z uchwały Nr XIV/86/2015 Rady Gminy (...) z dnia 30 września 2015 r. w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego trasy linii elektroenergetycznej 220 kV (...) na obszarze Gminy (...) wynika m.in., że przeznaczenie podstawowe terenu objętego planem obejmuje użytki rolne i pas technologiczny linii, a na terenach tych zakazuje się zabudowy, dopuszcza się dojazdy rolne i urządzenia infrastruktury technicznej, których warunki techniczne umożliwiają ich lokalizację pod napowietrzną linią elektroenergetyczną 220 kV (§ 4 uchwały). W obszarze pasa technologicznego dopuszcza się natężenie pola elektrycznego powyżej 1 kV/m, zakazuje się nasadzeń o wysokości przekraczającej 3 m, zakazuje się tworzenia nasypów oraz składowania na wysokość powyżej 3 m nad powierzchnią terenu. Już z samego planu wynikają zatem określone ograniczenia w korzystaniu z nieruchomości. Co istotne, ustalając współczynnik SL1 biegli w operacie odwołali się do tych ograniczeń wynikających z planu. Treść zapisu operatu w tym zakresie, przytoczona wyżej, jest na tyle niejasna, że nie wiadomo, czy zostały one wzięte pod uwagę przy ustalaniu tego współczynnika czy też nie. Trudno także znaleźć logiczne uzasadnienie dla stwierdzenia, że samo istnienie linii powoduje wyłączenie możliwości funkcjonalnych, np. uzupełnienia terenów mieszkaniowych o tereny zieleni. Trudno wywieść z czego wynika tego rodzaju konstatacja skoro linia przebiegająca przez działkę ma charakter napowietrzny, a jedyny zakaz nasadzeń (i to w wysokości przekraczającej 3 m) wynika z miejscowego planu. Tym bardziej nie sposób ustalić, na czym w tym konkretnym przypadku miałyby polegać: zmiana warunków korzystania z nieruchomości (przyjęto współczynnik 0,1) i zmiana przydatności użytkowej nieruchomości (0,5), wynikające z samego posadowienia linii, a nie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. W przypadku pozostałych czynników (§ 43 ust. 3 pkt 3 i 4 rozporządzenia) także brak stosownego wyjaśnienia w tym zakresie. Nie chodzi tu przy tym, jak wynika z pisemnego stanowiska rzeczoznawców, o prezentowanie naukowej metody wyceny nieruchomości, ale o wyjaśnienie na czym w tym konkretnym przypadku polegają, wynikające z samego przeprowadzenia linii napowietrznej, a nie ustaleń planistycznych, m.in. zmiana warunków korzystania z nieruchomości czy zmiana jej przydatności użytkowej. Konieczność uwzględnienia tych czynników przy określeniu zmniejszenia wartości nieruchomości wynika wprost z przepisu prawa (§ 43 ust. 3 rozporządzenia), a ich znaczenie jest tym bardziej istotne w kontekście uprawnień wynikających z przytoczonego art. 36 ust. 1 upzp, wobec czego winny one znaleźć odzwierciedlenie w określonych ustaleniach faktycznych, które organ winien poczynić na podstawie zgromadzonego materiału dowodowego, w tym operatu szacunkowego. W tym przypadku zaś, uznając sporządzony operat za pełny i prawidłowy, organy takich ustaleń na jego podstawie nie poczyniły, mimo określonych zarzutów pochodzących od strony, która w tym zakresie przyjmuje ustalenia za czysto arbitralne.

Nie zasługuje natomiast na uwzględnienie zarzut dotyczący sposobu obliczenia współczynnika Sz. Jak twierdzi sama skarżąca, wartość tego współczynnika powinna mieścić się w przedziale od 0 do 1 i w istocie tak jest. Biegli na podstawie współczynników jednostkowych wyliczyli bowiem wysokość współczynnika Sz na poziomie 0,3. Zsumowanie współczynników jednostkowych prowadziłoby natomiast do wyniku sprzecznego z powyższym twierdzeniem skarżącej (tj. że współczynnik Sz winien mieścić się w przedziale 0-1) skoro wynik takiego sumowania to 1,2.

Nie można także zgodzić się z zarzutem skargi dotyczącym tego, iż biegli uwzględnili zmianę charakteru całej nieruchomości z uwagi na wydanie decyzji o warunkach zabudowy. Jak wynika z art. 128 ust. 4 zd. 3 ugn jeżeli wskutek zdarzeń, o których mowa w art. 120 i 124-126, zmniejszy się wartość nieruchomości, odszkodowanie powiększa się o kwotę odpowiadającą temu zmniejszeniu. Nie można pomijać faktu, że ograniczenie sposobu korzystania z nieruchomości spowoduje zmniejszenie wartości nie tylko części nieruchomości objętej ograniczeniem, ale całej nieruchomości, z uwzględnieniem jej obecnego przeznaczenia. Poza tym rzecz jasna obliczenie zmniejszenia wartości zostało odniesione wyłącznie do powierzchni, której ograniczenie dotyczy.

Zwrócenia uwagi wymaga natomiast fakt, że - uznając za istotny fakt wydania decyzji o warunkach zabudowy, co spowodowało (jak wynika z pisemnego wyjaśnienia biegłych z dnia 10 października 2018 r.) przyjęcie do porównań nieruchomości podobnych o przeznaczeniu na cele rolno-budowlane - w ramach analizy transakcji nieruchomościami podobnymi (str. 12 operatu) biegli stwierdzili, że wybrali takie transakcje dotyczące nieruchomości przeznaczonych na cele rolne. Ta niekonsekwencja, powielona w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, wymagała także stosownego wyjaśnienia. Z samej charakterystyki przyjętych do porównań nieruchomości nie wynika bowiem, jaki faktycznie był ich charakter, a jak wynika z operatu mogło to mieć istotne znaczenie dla ich wartości, a w konsekwencji dla ustalenia wartości 1 m2 działki o nr (...).

Nie zasługuje na uwzględnienie zarzut dotyczący niezbadania stanu zagospodarowania nieruchomości na dzień wydania decyzji o ograniczeniu sposobu korzystania oraz stanu zagospodarowania nieruchomości na dzień zakończenia działań uzasadniających wydanie tej decyzji, a także utraty pożytków w okresie od dnia wydania decyzji do dnia zakończenia działań uzasadniających jej wydanie. Zdaniem skarżącej organ nie zwrócił się w tym celu do inwestora o przedłożenie odpowiednich dokumentów i informacji, w tym wskazanie terminu zakończenia działań na nieruchomości. Jak słusznie zauważył organ odwoławczy, organ I instancji pismem z dnia 19 marca 2018 r. zwrócił się do inwestora o udzielenie informacji i przesłanie dokumentów dotyczących stanu zagospodarowania nieruchomości na dzień wydania decyzji o ograniczeniu sposobu korzystania z nieruchomości oraz na dzień zakończenia działań uzasadniających wydanie decyzji, utraconych pożytków w okresie od wydania decyzji do dnia zakończenia działań uzasadniających jej wydanie, a także wskazanie terminu zakończenia budowy linii 220 kV (...) na przedmiotowej nieruchomości. Odpowiedź na to pismo, zawierająca żądane informacje, została udzielona pismem z dnia 9 kwietnia 2018 r. Wraz z protokołem oględzin nieruchomości dokonanych po zakończeniu budowy informacje te zostały uwzględnione przy dokonywaniu wyceny.

Ponadto w decyzji o ustaleniu odszkodowania w sposób prawidłowy określono zarówno podmiot zobowiązany, jak i sposób zapłaty. Formułując zarzut niewskazania formy wypłaty (w tym numeru rachunku bankowego) skarżąca nie wskazała podstawy prawnej takiego rozstrzygnięcia, które jej zdaniem miałoby znaleźć się w decyzji.

Mając na uwadze wskazane wyżej uchybienia w procedowaniu, naruszające w sposób mający istotny wpływ na wynik sprawy art. 7, 77, 107 § 3 i art. 80 k.p.a., Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. uchylił zaskarżoną decyzję.

Rolą organu odwoławczego będzie pozyskanie od autorów operatu szacunkowego dodatkowych wyjaśnień w zakresie wyżej wskazanym, a następnie - o ile spowoduje to uznanie operatu za pełny i prawidłowy - wydanie stosownej decyzji, która zostanie należycie uzasadniona. W sytuacji zaś gdyby okazało się, że pozyskanie tych wyjaśnień jest z jakichkolwiek powodów niemożliwe bądź gdy okażą się one niewystarczające, co powodowałoby konieczność sporządzenia nowego operatu, organ rozważy wydanie rozstrzygnięcia w oparciu o art. 138 § 2 k.p.a.

Orzeczenie o zwrocie kosztów postępowania sądowego (pkt II wyroku) znajduje oparcie w art. 200 w zw. z art. 205 § 1 i 2 p.p.s.a. Na zasądzone koszty złożyła się kwota 480 zł tytułem wynagrodzenia profesjonalnego pełnomocnika obliczonego na podstawie § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie (t.j. Dz. U. z 2015 r. poz. 1800), a nadto kwota wpisu w wysokości 425 zł oraz 17 zł tytułem opłaty od pełnomocnictwa.

Tekst orzeczenia pochodzi ze zbiorów sądów administracyjnych.