Orzeczenia sądów
Opublikowano: LEX nr 2697527

Wyrok
Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach
z dnia 26 czerwca 2019 r.
II SA/Ke 310/19
Ograniczenie praw do nieruchomości jako forma wywłaszczenia. Zezwolenie na lokalizację obiektu budowlanego w pasie drogowym.

UZASADNIENIE

Skład orzekający

Przewodniczący: Sędzia WSA Dorota Pędziwilk-Moskal.

Sędziowie WSA: Krzysztof Armański, Beata Ziomek (spr.).

Sentencja

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 26 czerwca 2019 r. sprawy ze skargi H. R. na decyzję Wojewody z dnia 28 lutego 2019 r. znak: (...) w przedmiocie ograniczenia sposobu korzystania z nieruchomości

I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz decyzję organu I instancji;

II. zasądza od Wojewody na rzecz H. R. kwotę 457 (czterysta pięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.

Uzasadnienie faktyczne

Decyzją z dnia 28 lutego 2019 r. znak: (...) Wojewoda, po rozpatrzeniu odwołania H. R. utrzymał w mocy decyzję Starosty z dnia 24 października 2018 r. (...) orzekającą o ograniczeniu sposobu korzystania z nieruchomości położonej w miejscowości B. gm. M. w rejonie ul. S., oznaczonej w ewidencji gruntów obręb 0002 B., gmina M. jako działka nr 105/1, stanowiącej własność H. R., przez udzielenie P. sp. z o.o. zezwolenia na przeprowadzenie przewodów i urządzeń służących do przesyłania gazu ziemnego tj. gazociągu średniego ciśnienia dn 40 mm MOP 0,5 MPa.

W uzasadnieniu decyzji organ II instancji przedstawił następujący stan faktyczny i prawny sprawy:

W wyniku podjętych rokowań pomiędzy H. R., a inwestorem - P. sp. z o.o. nie doszło do wyrażenia zgody na udostępnienie działki nr 105/1 i zawarcia umowy cywilnoprawnej - w celu przeprowadzenia przez jej teren przewodów i urządzeń służących do przesyłania gazu ziemnego tj. gazociągu średniego ciśnienia dn 40 mm MOP 0,5 MPa.

Inwestor na podstawie art. 124 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (tekst jedn.: Dz. U. z 2018 r. poz. 2204 z późn. zm.), zwanej dalej u.g.n., wnioskiem z dnia 12 stycznia 2018 r. wystąpił do Starosty o orzeczenie w drodze decyzji administracyjnej o ograniczeniu sposobu korzystania z przedmiotowej nieruchomości poprzez udzielenie P. Sp. z o.o. zezwolenia na przeprowadzenie przewodów i urządzeń służących do przesyłania gazu ziemnego tj. gazociągu średniego ciśnienia dn 40 mm o maksymalnym ciśnieniu roboczym 0,5 MPa w rejonie ulicy S. w miejscowości B. gm. M. oraz ustanowienie pasa strefy kontrolowanej gazociągu na czas eksploatacji o szerokości 1,0 m (po 0,5 m od osi gazociągu) jako trwałe ograniczenie praw rzeczowych na nieruchomości. Przebieg gazociągu średniego ciśnienia dn 40 mm MOP 0,5 MPa na działce nr 105/1 został przedstawiony we wniosku inwestora z dnia 12 stycznia 2018 r. oraz uwidoczniony na załączonej do niego mapie do celów projektowych. Wniosek zawierał wymagane przepisem art. 116 u.g.n. dokumenty i uzasadnienie.

Starosta po przeprowadzeniu postępowania administracyjnego, decyzją z dnia 24 października 2018 r. znak: (...) ograniczył sposób korzystania z nieruchomości objętej wnioskiem oraz ustalił parametry techniczne dla strefy kontrolowanej dotyczącej planowanego gazociągu.

W odwołaniu H. R. zarzuciła podjętemu rozstrzygnięciu naruszenie: - art. 124 ust. 1, 2 i 4-7 u.g.n. poprzez jego zastosowanie, podczas gdy przeprowadzenie przewodów i urządzeń służących do przesyłania gazu ziemnego przez działkę nr 105/1 jest niezgodne z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego, a planowane zamierzenie inwestycyjne powinno zostać przeprowadzone po północnej stronie ulicy S. jako przedłużenie już istniejącego gazociągu; art. 7, 77 i art. 80 k.p.a., poprzez niewyczerpujące zebranie i rozpatrzenie materiału dowodowego przez organ i oparcie się jedynie na wyjaśnieniach pełnomocnika wnioskodawcy, w szczególności braku rozpatrzenia tego materiału w sposób wnikliwy w zakresie ustalenia optymalnego przebiegu trasy gazociągu z punktu widzenia skali obciążenia nieruchomości skarżącego oraz oddziaływania tego obciążenia na możliwość korzystania z zajętej działki nr 105/1 oraz planowanej na tej działce inwestycji dotyczącej linii kablowej WN 15kV, a w konsekwencji ograniczenia możliwości korzystania z działki oraz wpływu tej inwestycji na jej wartość rynkową; art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a., poprzez wybiórcze ustalenie przeznaczenia działek nr 105/1 oraz 106/4 w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego oraz pominięcie zapisów § 45 miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego; art. 75 § 1 k.p.a., poprzez nieprzeprowadzenie z urzędu dowodu z opinii biegłego na okoliczności mające istotne znaczenie dla sprawy, sprowadzające się do ustalenia optymalnego przebiegu trasy gazociągu przy uwzględnieniu wpływu instalacji gazowej na możliwość korzystania z zajętej nieruchomości i jej wartość rynkową, a także ustalenia możliwości wybudowania nowego gazociągu w odmiennym niż wskazanym we wniosku wariancie, który w mniejszym stopniu obciążyłby zajętą działkę;

art 107 § 2 k.p.a. w zw. z art. 124 ust. 1 u.g.n. przez brak zakreślenia w rozstrzygnięciu terminu, na który udziela się zezwolenia na położenie gazociągu, podczas gdy z prawidłowej interpretacji art. 124 ust. 1 wynika, że decyzja ograniczająca sposób korzystania z nieruchomości powinna zawierać termin, na jaki udziela się przedmiotowe zezwolenie.

W uzasadnieniu odwołania podniesiono, że akceptując trasę przebiegu gazociągu Starosta oparł się wyłącznie na wyjaśnieniach złożonych przez pełnomocnika wnioskodawcy i uznał, że rozwiązanie zaproponowane przez wnioskodawcę jest właściwe i optymalne. Taki stan powoduje arbitralność decyzji. Tymczasem, właściciele działek znajdujących się po obu stronach ulicy S. nie wyrazili zgody na lokalizację gazociągu. W ocenie skarżącego, przebieg planowanej sieci gazowej przez działkę nr 105/1 powoduje, iż wykorzystanie nieruchomości przez właścicielkę stanie się bardzo utrudnione, a w konsekwencji jej wartość rynkowa ulegnie drastycznemu obniżeniu. Nadto, brak jest racjonalnego uzasadnienia do zmiany trasy gazociągu, jeżeli trasa istniejącego gazociągu biegnie po północnej stronie ulicy S. i kończy się na działce nr 79/12, zatem jest ona przeciwna do zaprojektowanej trasy objętej niniejszym postępowaniem. Projekt pierwszej wersji przedłużenia istniejącego w ulicy S. gazociągu przewidywał jego lokalizację po jej północnej stronie. Zarówno wtedy jak i obecnie nie istniały faktyczne przeszkody do kontynuowania przedłużenia już istniejącego gazociągu wzdłuż północnej strony tej ulicy. Brak uzyskania zgody od właściciela działki nr 78/3 na ułożenie gazociągu na jego działce spowodował przeprojektowanie koncepcji jego ułożenia poprzez przejście na drugą stronę ulicy S. (od punktu jego włączenia - "A" na mapie) i kontynuowania trasy wzdłuż południowej strony ulicy.

Skarżący podniósł, że w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego (dalej mpzp) nie widnieje stwierdzenie, iż działki wzdłuż ulicy S. w części są "sklasyfikowane jako droga dojazdowa gminna". Wskazał, że organ I instancji wybiórczo opisał przeznaczenie części działek nr 105/1 i nr 106/4 w kontekście mpzp. Symbolem planu 2KDd objęte są bowiem wszystkie działki w całym ciągu ulicy S., zarówno po jej południowej, jak i północnej stronie. Symbol 2KDd oznacza "tereny istniejących i projektowanych pasów drogowych dróg publicznych - drogi gminne - drogi dojazdowe jednojezdniowe, chodnik przynajmniej po jednej stronie jezdni o szerokości minimum 2 m". Uwzględniając skalę mapy, obecna szerokość drogi dojazdowej jednojezdniowej wynosi 5 m. Mpzp przewiduje możliwość potencjalnego poszerzenia tej drogi w jednym bądź w dwóch kierunkach po 3 m odrębnie dla każdego pasa. Z obrazu mapy do celów projektowych na działce nr 78/3 dwie trzecie pasa docelowego 2KDd po stronie południowej znajduje się przed ogrodzeniem i nie ma tam oznaczonych urządzeń infrastruktury podziemnej. Natomiast na działce nr 105/1 w oznaczonym pasie docelowym 2KDd znajdują się napowietrzne instalacje energii elektrycznej niskiego napięcia, telefoniczna i światłowodowa, biegnące środkiem docelowego poszerzenia pasa jezdniowego. W tym pasie również ma się umiejscowić kabel energetyczny wysokiego napięcia 15kV wraz z zespołem słupów przejścia z linii kablowej w linię napowietrzną oraz gazociąg średniego ciśnienia.

W ocenie skarżącego, zamierzenie inwestycyjne jest niezgodne z obowiązującym planem, gdyż § 45 ust. 2 mpzp określa strefę ochrony 3 m w każdą stronę od osi gazociągu, natomiast w decyzji ustalono 1 m strefę ochrony. Ponadto dla zastosowania instytucji z art. 124 ust. 1 u.g.n. mpzp powinien nie tylko dopuszczać realizację celu publicznego, ale też w sposób precyzyjny określać lokalizację takiej inwestycji, poprzez wskazanie nieruchomości, przez które ma ona przebiegać oraz granic terenu, jaki może być pod nią zajęty. Zgoda na zajęcie nieruchomości może być odnoszona do inwestycji, której realizacja jest przewidziana w planie miejscowym, tzn. w tym planie został ustalony jej przebieg. Usytuowania inwestycji nie można ustalić wyłącznie na podstawie ogólnych zapisów planu miejscowego.

Skarżący podkreślił, że na działkach nr 105/1 oraz nr 106/4 planowana jest inwestycja polegająca na przebudowie linii napowietrznej wysokiego napięcia 15kV należącej do P. w linię kablową, która zostanie zlokalizowana jako przedłużenie już istniejącej linii kablowej kończącej się w działce nr 184 położonej po południowej stronie ulicy Ż., a następnie będzie przebiegała wzdłuż granicy działki nr 106/4 i nr 105/1. W północno-zachodnim narożniku działki nr 105/1 zlokalizowany będzie napowietrzny zespół słupowy, zmieniający dalszy przebieg linii kablowej w istniejącą linię napowietrzną. Tej okoliczności organ także nie wziął pod uwagę. Podniósł, że w toku postępowania złożył mapę oraz załącznik nr 2 Dziennika Urzędowego Województwa nr 19 z dnia 6 maja 1997 r., które obrazują przebieg linii energetycznej, dla której to linii jako napowietrznej odległość wolna od zabudowy wynosi po minimum 7,5 m od osi linii w obydwie strony. Symbol "Ca-MN9"; oznacza natomiast, że teren jest przeznaczony pod zabudowę mieszkaniową jednorodzinną. Zatem przy istnieniu napowietrznej linii, działka skarżącego staje się bezużyteczna pod zabudowę mieszkaniową jednorodzinną.

Wojewoda rozpatrując odwołanie stwierdził, że decyzja Starosty z dnia 24 października 2018 r. nie narusza wymogów art. 124 u.g.n. Zgodnie ze zmianą nr 3 miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Gminy M. część I zatwierdzoną uchwałą Nr (...) Rady Gminy z dnia 30 września 2014 r. ogłoszoną w Dzienniku Urzędowym Województwa (...), część działki nr 105/1, na której planowany jest przebieg gazociągu, oznaczona na rysunku planu symbolem 2KDd, sklasyfikowana jest jako tereny istniejących i projektowanych pasów drogowych dróg publicznych - drogi gminne - drogi dojazdowe, jednojezdniowe, chodnik przynajmniej po jednej stronie jezdni o szerokości minimum 2 m. Dopuszcza się prowadzenie ciągów infrastruktury technicznej niezwiązanych z obsługą drogi po uzgodnieniu z zarządcą drogi (§ 45 ust. 3 mpzp). Pozostała część działki znajduje się w obszarze terenu zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej oznaczonym na planie symbolami B.I-i.MN2, BI-ik.MM1. Przez działkę nr 105/1 przebiega napowietrzna linia elektroenergetyczna średniego napięcia wraz z pasem technicznym.

Analizując zaplanowany przebieg gazociągu organ stwierdził, że na działce nr 105/1 gazociąg usytuowany został na terenach oznaczonych na rysunku planu symbolem 2KDd tj. tereny istniejących i projektowanych pasów drogowych dróg publicznych - drogi gminne - drogi dojazdowe, jednojezdniowe, chodnik przynajmniej po jednej stronie jezdni o szerokości minimum 2 m. Planowany gazociąg wraz z pasem strefy kontrolowanej przebiega przez teren przeznaczony pod poszerzenie drogi gminnej (ul. S.). Wybudowanie gazociągu na części ww. działki nie wpłynie więc negatywnie na sposób jej użytkowania. Ustalenia planu przesądziły o tym, że właściciel nie może wykorzystać przedmiotowej części działki w żaden inny sposób, niż wskazany w planie. Część działki nr 105/1 przeznaczona została w mpzp pod poszerzenie drogi gminnej 2KDd, a zatem na żadne inne przeznaczenie plan miejscowy nie zezwala.

Inwestor przedłożył decyzję Burmistrza Miasta i Gminy z dnia 29 grudnia 2017 r. znak: (...), w której wskazano działki pod poszerzenie pasa drogowego drogi gminnej (ulicy S.), przewidziane w obowiązującym planie, bez wyszczególnienia działki 105/1. Z wyjaśnień inwestora zawartych w piśmie z dnia 18 stycznia 2019 r. wynikało, że powyższa decyzja dotyczy zezwolenia na wykonanie sieci gazowej w pasie drogowym ulicy S., w zakresie zgodnym z załącznikiem graficznym do tej decyzji. Część tekstowa obejmuje tylko działki, które stanowią własność Gminy M. W oparciu o powyższe organ uznał stanowisko inwestora, że decyzja Burmistrza Miasta i Gminy M. z dnia 29 grudnia 2017 r. określa warunki zarządcy drogi związane z lokalizacją gazociągu w pasie drogowym ulicy S.

Zdaniem organu odwoławczego w niniejszej sprawie spełniono wszelkie wymogi formalne związane z koniecznością rokowań poprzedzających wydanie tej decyzji. Inwestor przeprowadzał bowiem w sposób prawidłowy rokowania z właścicielką działki nr 105/1, przedstawiając jednocześnie projekt umowy cywilnoprawnej wraz z załącznikiem graficznym przedstawiającym przebieg gazociągu Za spełnienie obowiązku przeprowadzenia rokowań organ uznał sytuację, w której osoba lub jednostka organizacyjna określiła i zaproponowała warunki zgody na wykonanie prac. Niemożność uzyskania zgody oznacza zaś stan, w którym właściciel nieruchomości na zaproszenie do rokowań nie odpowiedział lub sprzeciwił się udzieleniu takiej zgody albo też strona lub strony postawiły sobie warunki, które druga strona uznała za niemożliwe do przyjęcia. Skoro właścicielka działki 105/1 nie podpisała przedstawionej przez inwestora umowy to tym samym należało przyjąć, że dobrowolnie nie wyraziła zgody na udostępnienie gruntu. Podkreślono przy tym, że w postępowaniu prowadzonym w trybie art. 124 u.g.n. nie podlegają weryfikacji okoliczności, czy inwestor zaproponował właścicielowi takie warunki, które są dla niego korzystne, czy też takie, które są dla niego nie do przyjęcia, zaś sam proces rokowań nie może przebiegać w nieskończoność.

Zdaniem Wojewody, stanowisko wnioskodawcy, że proponowana trasa gazociągu m.inn. przez działkę 105/1 w najmniej uciążliwym zakresie ingeruje w prawa właścicielskie, jest uzasadnione. We wniosku z dnia 12 stycznia 2018 r. inwestor scharakteryzował m.in. uwarunkowania techniczno-ekonomiczne i zawarł uzasadnienie ogólne związane z budową gazociągu średniego ciśnienia. Celem inwestycji jest doprowadzenie gazu do wszystkich potencjalnych odbiorców zlokalizowanych wzdłuż trasy projektowanego gazociągu tj. rejonu ul. S. w miejscowości B. gm. M. Trasa gazociągu została wybrana w sposób technicznie i ekonomicznie uzasadniony oraz uzgodniony z wymaganymi prawem budowlanym instytucjami. Przedmiotowa inwestycja pozwoli na podniesienie atrakcyjności terenu dla przyszłych i obecnych inwestorów chcących budować na terenie tej części miejscowości B. budynki mieszkalne, czy też usługowe, spowoduje także zmniejszenie emisji zorganizowanej i niezorganizowanej pyłów i tlenków siarki z palenisk domowych i kotłowni zakładów usługowych, co jest celem strategii rządu w dziedzinie energetyki i ochrony środowiska. Wnioskodawca uznał, a organ to stanowisko podzielił, że zaproponowana trasa gazociągu m.in. przez działkę nr 105/1 jest to najkrótsza i najbardziej korzystna trasa między punktem zasilania a odbiorcami gazu zlokalizowanymi w rejonie ulicy S. w miejscowości B. gm. M. i jest rozwiązaniem optymalnym. Trasa gazociągu uzgodniona została również z innymi właścicielami i użytkownikami działek, za wyjątkiem skarżącej oraz właściciela działki 106/4.

Skargę na powyższą decyzję wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach H. R., zarzucając w niej: art. 124 ust. 1, 2 i 4-7 u.g.n. poprzez jego zastosowanie, podczas gdy przeprowadzenie przewodów i urządzeń służących do przesyłania gazu ziemnego przez działkę nr 105/1 jest niezgodne z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego, tj. § 45 ust. 2 i 3, w szczególności nie zostało to w ogóle uzgodnione przez inwestora z właściwym zarządcą drogi oraz wadliwym uznaniu, że ograniczenie skarżącej w korzystaniu z jej nieruchomości nastąpiło w celu zrealizowania celu publicznego, a także poprzez nierozważenie słusznego interesu właścicieli nieruchomości; art. 7 k.p.a. w zw. z art. 77 § 1 k.p.a. w zw. art. 80 k.p.a. poprzez nieprawidłową, dowolną ocenę zebranego w sprawie materiału i przyjęcie, za wystarczające wyjaśnienia pełnomocnika P. Sp. z o.o. z dnia 18 stycznia 2019 r. w zakresie zgody zarządcy drogi na lokalizację gazociągu w części działki nr 105/1, co doprowadziło organ do błędnego przekonania, że budowa gazociągu średniego ciśnienia dn 40 mm MOP 0,5 MPa przez działkę nr 105/1 jest zgodna z miejscowym planem, pomimo iż z decyzji Nr (...) Burmistrza Miasta i Gminy z dnia 29 lutego 2017 r., na którą powołuje się inwestor w ogóle to nie wynika; art. 138 § 1 pkt 1, art. 15 k.p.a. poprzez naruszenie przez organ II instancji zasady dwuinstancyjności postępowania i przeprowadzenie dowodu z decyzji Nr (...) Burmistrza Miasta i Gminy z dnia 29 lutego 2017 r. przez co skarżąca została pozbawiona możliwości obrony swych praw i interesów; art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. poprzez niewyczerpujące zebranie i rozpatrzenie materiału dowodowego i oparcie się jedynie na bardzo lakonicznych i wątpliwych wyjaśnieniach pełnomocnika wnioskodawcy, przy braku szczegółowego i logicznego uzasadnienia do przyjęcia, że przebieg trasy gazociągu przez działkę nr 105/1 jest rzeczywiście rozwiązaniem "optymalnym i właściwym" i na czym ta optymalizacja miałaby polegać oraz nieprzeprowadzenia analizy oddziaływania tego obciążenia na możliwość korzystania z zajętej działki nr 105/1 oraz planowanej na tej działce inwestycji dotyczącej linii kablowej WN 15kV; art. 75 § 1 k.p.a. poprzez nieprzeprowadzenie z urzędu dowodu z opinii biegłego na okoliczności mające istotne znaczenie dla sprawy, sprowadzające się do ustalenia optymalnego przebiegu trasy gazociągu przy uwzględnieniu wpływu instalacji gazowej na możliwość korzystania z zajętej nieruchomości i jej wartość rynkową, a także ustalenia możliwości kontynuowania gazociągu w odmiennym niż wskazanym we wniosku wariancie, który w mniejszym stopniu obciążyłby zajętą działkę; art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. poprzez wybiórcze ustalenie przeznaczenia działek nr 105/1 oraz 106/4 w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego oraz pominięcie zapisów § 45 miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego;

138 § 1 pkt 1 k.p.a. poprzez utrzymanie w mocy wadliwej decyzji organu I instancji.

Wskazując na te zarzuty H. R. wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości i poprzedzającej ją decyzji organu I instancji i zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. Ponadto zwróciła się z wnioskiem o połączenie niniejszej sprawy do wspólnego rozpoznania ze sprawą ze skargi D. R. na decyzje Wojewody z dnia 28 lutego 2019 r. znak: (...), z uwagi na istniejący pomiędzy nimi związek.

W odpowiedzi na skargę Wojewoda wniósł o jej oddalenie podtrzymując stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Uzasadnienie prawne

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach zważył, co następuje:

Skarga zasługuje na uwzględnienie.

Zgodnie z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn.: Dz. U. z 2018 r. poz. 1302 z późn. zm.), zwanej dalej ustawą p.p.s.a., zadaniem wojewódzkich sądów administracyjnych jest sprawowanie kontroli działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Sąd nie jest przy tym związany zarzutami, wnioskami skargi, czy też powołaną w niej podstawą prawną (art. 134 § 1 p.p.s.a.), a kontrola legalności zaskarżonych orzeczeń administracyjnych sprawowana jest w granicach sprawy.

W rozpoznawanej sprawie kontrola sądowoadministracyjna wykazała naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy.

Na wstępie wskazać należy, że w sytuacji sformułowania w skardze zarzutów naruszenia prawa procesowego oraz przepisów prawa materialnego, co do zasady, w pierwszej kolejności rozpoznaniu podlega zarzut naruszenia prawa procesowego. Tylko bowiem prawidłowe ustalenie stanu faktycznego umożliwia dokonanie kontroli w zakresie zastosowanych przez organ przepisów prawa materialnego.

W sprawie niniejszej Sąd uznał, że w pierwszej kolejności rozpoznaniu podlega zarzut naruszenia prawa materialnego, gdyż zakres koniecznych ustaleń faktycznych wyznacza treść stanowiącego podstawę merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy art. 124 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami. Przepis ten umożliwia staroście, wykonującemu zadanie z zakresu administracji publicznej, ograniczenie w drodze decyzji, sposobu korzystania z nieruchomości przez udzielenie zezwolenia na zakładanie i przeprowadzenie na nieruchomości ciągów drenażowych, przewodów i urządzeń służących do przesyłania lub dystrybucji płynów, pary, gazów i energii elektrycznej oraz urządzeń łączności publicznej i sygnalizacji, a także innych podziemnych, naziemnych lub nadziemnych obiektów i urządzeń niezbędnych do korzystania z tych przewodów i urządzeń, jeżeli właściciel lub użytkownik wieczysty nieruchomości nie wyraża na to zgody. Ograniczenie to następuje zgodnie z planem miejscowym, a w przypadku braku planu, zgodnie z decyzją o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego.

Przedstawiona regulacja ma charakter wyjątkowy, co oznacza, że tylko w sytuacji braku zgody właściciela gruntu na przeprowadzenie na jego nieruchomości niezbędnych prac związanych z wykonaniem określonej inwestycji, gdy prowadzone negocjacje pomiędzy właścicielem a inwestorem nie doprowadziły do uzgodnienia warunków wejścia inwestora na daną nieruchomość - organ administracji jest uprawniony do działania w trybie art. 124 ust. 1 u.g.n.

Na podstawie art. 124 u.g.n. ustawodawca umożliwia przymusowe, wbrew woli właściciela nieruchomości, ograniczenie jego uprawnień właścicielskich na zrealizowanie inwestycji celu publicznego, zarówno gdy podmiot ten nie wyraża na to zgody, jak i w sytuacji gdy nie dojdzie do porozumienia z inwestorem co do ekwiwalentu pieniężnego za uszczuplenie jego praw. Decyzja wydana na podstawie art. 124 ust. 1 u.g.n. ma umożliwiać realizację inwestycji celu publicznego, w razie braku porozumienia z właścicielem nieruchomości. Należy mieć jednak na uwadze, że ograniczenie sposobu korzystania z nieruchomości w sposób określony w art. 124 ust. 1 u.g.n. możliwe jest tylko przy łącznym spełnieniu następujących przesłanek:

1) planowana inwestycja ma charakter inwestycji celu publicznego w rozumieniu art. 6 u.g.n.,

2) ograniczenie ma być zgodne z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego,

3) właściciel nie wyraża zgody na realizację inwestycji na jego działce, co potwierdzają udokumentowane rokowania pomiędzy inwestorem a właścicielem.

Ponadto, z uwagi na umiejscowienie przepisu art. 124 w rozdziale 4 u.g.n. zatytułowanym "Wywłaszczanie nieruchomości", do ograniczenia na tej podstawie sposobu korzystania z nieruchomości zastosowanie ma przepis art. 112 ust. 3 u.g.n., który stanowi, że wywłaszczenie nieruchomości może być dokonane, jeżeli cele publiczne nie mogą być zrealizowane w inny sposób niż przez pozbawienie albo ograniczenie praw do nieruchomości, a prawa te nie mogą być nabyte w drodze umowy. Wywłaszczanie bowiem polegać może nie tylko na odebraniu prawa własności lub prawa użytkowania wieczystego, ale także na ograniczaniu tych praw do nieruchomości - na stałe lub czasowo.

Wbrew zarzutom skargi, w rozpatrywanej sprawie wniosek inwestora związany jest z realizacją celu publicznego, o którym mowa w art. 6 pkt 2 u.g.n. Stosownie do treści powołanego przepisu, celem publicznym w rozumieniu ustawy jest budowa i utrzymywanie ciągów drenażowych, przewodów i urządzeń służących do przesyłania lub dystrybucji płynów, pary, gazów i energii elektrycznej, a także innych obiektów i urządzeń niezbędnych do korzystania z tych przewodów i urządzeń.

Z akt niniejszej sprawy wynika, że wniosek złożony przez przedstawiciela inwestora obejmował żądanie wydania przez organ I instancji decyzji ograniczającej sposób korzystania z nieruchomości poprzez udzielenie P. Sp. z o.o. zezwolenia na przeprowadzenie przewodów i urządzeń służących do przesyłania gazu ziemnego tj. gazociągu średniego ciśnienia dn 40 mm o maksymalnym ciśnieniu roboczym 0,5 MPa w rejonie ulicy S. w miejscowości B. gm. M. oraz ustanowienie pasa strefy kontrolowanej gazociągu na czas eksploatacji o szerokości 1,0 m (po 0,5 m od osi gazociągu) jako trwałe ograniczenie praw rzeczowych na nieruchomości. We wniosku przedstawiono również przebieg gazociągu średniego ciśnienia dn 40 mm MOP 0,5 MPa na działce nr 106/4, który uwidoczniono na załączonej do niego mapie do celów projektowych.

Cel opisanej inwestycji, z uwagi na jej przedmiot jakim jest zbiorowe zaopatrywanie mieszkańców w gaz ziemny, ma zatem bez wątpienia charakter publiczny, o którym mowa w art. 6 pkt 2 u.g.n. Wojewoda w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji powołał się na art. 6 u.g.n. i zasadnie uznał, że wniosek inwestora dotyczył inwestycji celu publicznego. Nie budzą również wątpliwości ustalenia organu dotyczące prawidłowego przeprowadzenia rokowań, co potwierdza dokumentacja załączona do wniosku o wszczęcie postępowania w sprawie, oraz brak zgody skarżącej na udostępnienie nieruchomości na realizację inwestycji na jej działce.

Wadliwe, w ocenie Sądu, są natomiast ustalenia organu w zakresie zgodności ograniczenia sposobu korzystania z nieruchomości z obowiązującym miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego, jako przesłanki z art. 124 ust. 1 zdanie 2 u.g.n.

Zgodnie z uchwałą Rady Gminy z dnia 30 września 2014 r. Nr (...) w sprawie zmiany nr 3 miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego gminy część I - część działki nr 105/1, na której planowany jest przebieg gazociągu, oznaczona na rysunku planu symbolem 2KDd, sklasyfikowana jest jako tereny istniejących i projektowanych pasów drogowych dróg publicznych - drogi gminne - drogi dojazdowe, jednojezdniowe, chodnik przynajmniej po jednej stronie jezdni o szerokości minimum 2 m. Dopuszcza się prowadzenie ciągów infrastruktury technicznej niezwiązanych z obsługą drogi po uzgodnieniu z zarządcą drogi. Natomiast pozostała część działki skarżącej znajduje się w obszarze terenu zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej oznaczonym na planie symbolami B.I-i.MN2, BI-ik.MM1.

W § 45 tego planu ustalono zasady zaopatrzenia obszaru w gaz ziemny:

1. z istniejącej i projektowanej sieci gazociągów wysoko, - średnio - i niskoprężnych;

2. wzdłuż gazociągów należy utrzymać ich strefy techniczne (kontrolowane), gdzie wyklucza się lokalizacje budynków, składów i magazynów oraz sadzenie drzew w pasie o szerokości 3 m w każdą stronę od osi gazociągu, zgodnie z przepisami odrębnymi;

3. projektowane gazociągi należy układać poza obrębem pasów drogowych istniejących i projektowanych dróg, lokalizowanie gazociągów w obrębie pasów drogowych dopuszcza się wyjątkowo na warunkach właściwego zarządcy.

Z powołanych postanowień planu wynika zatem, że dopuszcza on lokalizację gazociągu średniego ciśnienia w części działki nr 105/1 oznaczonej na rysunku planu symbolem 2KDd, po uzgodnieniu z właściwym zarządcą drogi.

W ramach prowadzonego postępowania odwoławczego, Wojewoda uzupełnił materiał dowodowy poprzez włączenie w poczet dowodów kopii decyzji Nr (...) Burmistrza Miasta i Gminy z dnia 29 grudnia 2017 r. znak: (...). o zezwoleniu na wykonanie w pasie drogowym drogi gminnej nr (...) ul. S. i nr działek 90/2, 108/7, 107/1, 98/3, 97/4, i 76/1 w miejscowości B. sieci i przyłącza gazowego do zasilania budynku mieszkalnego zlokalizowanego na działce o numerze ewidencyjnym 97/5 w miejscowości B. oznaczonego linią koloru żółtego na mapie sytuacyjnej stanowiącej załącznik nr 1 do tej decyzji oraz kopii protokołu narady koordynacyjnej Starostwa Powiatowego.

Jak dowodzą akta sprawy, inwestor zaplanował przebieg gazociągu wzdłuż ulicy S. m.in. przez część działki skarżącej. Teren ten, jak wynika z planu miejscowego, przewidziano pod poszerzenie drogi. Stosownie do § 45 plan ten dopuszcza lokalizowanie gazociągów w obrębie pasów drogowych, ale na warunkach właściwego zarządcy drogi. Dla dróg gminnych, a taką jest ul. S., zarządcą jest Burmistrz Miasta i Gminy (art. 19 ust. 2 pkt 4 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych - tekst jedn.: Dz. U. z 2018 r. poz. 2068).

Zdaniem Sądu, wbrew odmiennej argumentacji organu, decyzja Burmistrza Miasta i Gminy z dnia 29 grudnia 2017 r. nie stanowi zgody na lokalizację gazociągu o jakiej mowa § 45 ust. 3 planu miejscowego w odniesieniu do działki skarżącej. Po pierwsze, działka ozn. nr 105/1 nie została objęta wspomnianym rozstrzygnięciem, co oznacza, że zezwolenie na wykonanie w pasie drogowym sieci i przyłącza gazowego nie dotyczy działki skarżącej. Po drugie, zgodnie z art. 39 ust. 3 ustawy o drogach publicznych - w szczególnie uzasadnionych przypadkach lokalizowanie w pasie drogowym obiektów budowlanych lub urządzeń niezwiązanych z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego oraz reklam, może nastąpić wyłącznie za zezwoleniem właściwego zarządcy drogi, wydawanym w drodze decyzji administracyjnej - zezwolenie nie jest wymagane w przypadku zawarcia umowy, o której mowa w ust. 7 lub w art. 22 ust. 2, 2a lub 2c. Jednakże właściwy zarządca drogi:

1) może odmówić wydania zezwolenia na umieszczenie w pasie drogowym urządzeń i infrastruktury, o których mowa w ust. 1a, wyłącznie, jeżeli ich umieszczenie spowodowałoby zagrożenie bezpieczeństwa ruchu drogowego, naruszenie wymagań wynikających z przepisów odrębnych lub miałoby doprowadzić do utraty uprawnień z tytułu gwarancji lub rękojmi w zakresie budowy, przebudowy lub remontu dróg;

1a) odmawia wydania zezwolenia na umieszczenie w pasie drogowym infrastruktury telekomunikacyjnej, jeżeli w kanale technologicznym istnieją wolne zasoby;

2) odmawia wydania zezwolenia na umieszczenie w pasie drogowym reklam, jeżeli ich umieszczenie mogłoby powodować niszczenie lub uszkodzenie drogi i jej urządzeń, lub zmniejszenie jej trwałości, lub zagrażać bezpieczeństwu ruchu drogowego oraz w przypadkach, gdy reklamy nie spełniają warunków, o których mowa w art. 42a.

3a. W decyzji, o której mowa w ust. 3, określa się w szczególności: rodzaj inwestycji, sposób, miejsce i warunki jej umieszczenia w pasie drogowym oraz pouczenie inwestora, że przed rozpoczęciem robót budowlanych jest zobowiązany do:

1) uzyskania pozwolenia na budowę lub zgłoszenia budowy albo wykonywania robót budowlanych;

2) uzgodnienia z zarządcą drogi, przed uzyskaniem pozwolenia na budowę, projektu budowlanego obiektu lub urządzenia, o którym mowa w ust. 3;

3) uzyskania zezwolenia zarządcy drogi na zajęcie pasa drogowego, dotyczącego prowadzenia robót w pasie drogowym lub na umieszczenie w nim obiektu lub urządzenia.

Treść powyższej regulacji pozwala na stwierdzenie, że zezwolenie zarządcy drogi o jakim mowa w tym przepisie dotyczy nieruchomości znajdujących się w liniach rozgraniczających istniejącej drogi w rozumieniu art. 4 pkt 2 ustawy o drogach publicznych, a nie nieruchomości (lub ich części), które w planie miejscowym dopiero są przewidziane pod poszerzenie pasa drogowego (art. 4 pkt 1 ustawy o drogach publicznych). Innymi słowy, zezwolenie o jakim mowa w art. 39 ust. 3 może obejmować tylko taki teren, który jest w dyspozycji zarządcy drogi, a nie taki, którym w przyszłości zarządca może dysponować.

W realiach niniejszej sprawy bezspornie działka ozn. nr 105/1 w całości stanowi własność skarżącej i nie doszło do wydzielenia jej części przeznaczonej pod poszerzenie drogi. W takim wypadku nie można uznać, że w odniesieniu do tej działki znajdującej się na terenie oznaczonym w planie miejscowym symbolem 2KDd, zarządca drogi decyzją z dnia 29 grudnia 2017 r. udzielił zezwolenia na umieszczenie gazociągu w pasie przeznaczonym w planie miejscowym pod poszerzenie drogi.

Wadliwe ustalenie przez organ, że ograniczenie sposobu korzystania z nieruchomości nastąpiło zgodnie planem miejscowym skutkuje naruszeniem art. 124 ust. 1 u.g.n. i uzasadnia uchylenie obu decyzji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a oraz 135 p.p.s.a., o czym Sąd orzekł jak w pkt I sentencji wyroku.

Skoro zasadne okazały się najdalej idące zarzuty naruszenia prawa materialnego, odnoszenie się do zarzutów naruszenia prawa procesowego stało się bezprzedmiotowe.

O kosztach postępowania (pkt II sentencji wyroku) Sąd orzekł na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 § 2 p.p.s.a. Na koszty te, w łącznej wysokości 457 zł złożyły się wpis od skargi w wysokości 200 zł, wynagrodzenie pełnomocnika w kwocie 240 zł tj. niższe niż stawka minimalna określona w § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (tekst jedn.: Dz. U. z 2018 r. poz. 265), oraz 17 zł opłaty skarbowej od dokumentu pełnomocnictwa. Sąd uznał bowiem, że w realiach rozpoznawanej sprawy zachodzą okoliczności szczególne, uzasadniające zastosowanie art. 206 p.p.s.a., który stanowi, że sąd w uzasadnionych przypadkach może odstąpić od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania w całości lub w części, w szczególności jeżeli skarga została uwzględniona w części niewspółmiernej w stosunku do wartości przedmiotu sporu ustalonej w celu pobrania wpisu. Przywołany przepis dopuszcza możliwość tzw. miarkowania przy zasądzaniu zwrotu kosztów postępowania od organu na rzecz skarżącego. Zastosowanie tej normy ustawowej pozostawione zostało uznaniu sądu orzekającego i swobodnej ocenie w odniesieniu do okoliczności konkretnej sprawy.

Sąd wziął pod uwagę, że skarga w niniejszej sprawie jest tożsama w zakresie zarzutów i ich uzasadnienia ze skargą złożoną przez tego samego pełnomocnika w sprawie o sygn. akt II SA/Ke 309/19, a różnica dotyczyła oznaczenia działki objętej zaskarżoną decyzją. W związku z tym uwzględniając nakład pracy związany z prowadzeniem niniejszej sprawy, koszty zastępstwa procesowego zasądzono w kwocie 240 zł.

Tekst orzeczenia pochodzi ze zbiorów sądów administracyjnych.