Orzeczenia sądów
Opublikowano: LEX nr 1531348

Wyrok
Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach
z dnia 7 maja 2014 r.
II SA/Ke 213/14

UZASADNIENIE

Skład orzekający

Przewodniczący: Sędzia WSA Jacek Kuza.

Sędziowie WSA: Renata Detka, Dorota Pędziwilk-Moskal (spr.).

Sentencja

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 24 kwietnia 2014 r. sprawy ze skargi Zarządu Melioracji i Urządzeń Wodnych na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia (...) znak: (...) w przedmiocie przywrócenia stosunków wodnych na gruncie

I.

uchyla zaskarżoną decyzję;

II.

stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do chwili uprawomocnienia się wyroku;

III.

zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego na rzecz Zarządu Melioracji i Urządzeń Wodnych kwotę 540 (pięćset czterdzieści) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.

Uzasadnienie faktyczne

Decyzją z dnia 30 grudnia 2013 r. znak: (...) Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K., po rozpatrzeniu odwołania Dyrektora Zarządu Melioracji i Urządzeń Wodnych w K. (ŚZMiUW), uchyliło decyzję Wójta Gminy N. z dnia 22 lipca 2013 r. znak: (...) w przedmiocie przywrócenia stosunków wodnych na gruncie - w całości i przekazało sprawę organowi I instancji do ponownego rozpatrzenia.

Powyższa decyzja organu odwoławczego została wydana w oparciu o następujące ustalenia faktyczne i ocenę prawną sprawy:

W dniu 8 października 2012 r. organ I instancji wszczął - na wniosek ŚZMiUW postępowanie administracyjne w sprawie przesunięcia koryta rzeki oraz zasypywania jej odpadami przez właścicieli działek nr (...).

Na rozprawie administracyjnej w dniu 30 listopada 2012 r. odnośnie przebiegu granic cieku wodnego działki nr (...), obręb N. Marek i Anna J. oświadczyli, że podtrzymują zgłoszone do ŚZMiUW żądania o przywrócenie do stanu pierwotnego zgodnie z mapą ewidencyjną stwierdzającą prawidłowy przebieg ww. cieku wodnego. Elżbieta Wanda N. oświadczyła, że przesunięcie cieku wodnego mogło nastąpić poprzez prace wykonywane przez sąsiadów, lub na skutek prac związanych z usunięciem zawalonego przez wodę drzewa.

W sporządzonej na zlecenie organu ekspertyzie biegłego hydrologa stwierdzono, że doszło do zakłócenia stosunków wodnych, jako że koryto ww. cieku w okolicach działek (...), z drugiej strony cieku działki (...) nie pokrywa się z granicami działki (...) i jest na działkach (...). Na skarpie koryta od strony działek (...) brak jest widocznych warstw gruntu, mimo, że skarpa jest stroma i wysoka (2,6 - 2,8 m wysokości), a więc warstwy gruntu powinny być widoczne - co świadczy o ingerencji człowieka w strukturę skarpy. Dodatkowo z obydwóch stron koryto cieku umocnione jest kołkami wierzbowymi. Od strony działek (...) brzeg cieku łagodnie się wznosi, pionowa skarpa ma wysokość około 0,3 m. Za stan pierwotny, zdaniem biegłego, należy uznać stan, gdy przebieg koryta cieku pokrywa się z granicami działki (...). Obecnie ciek przepływa przez działki (...). Zmiana przebiegu koryta cieku zmniejszyła wielkość użytkową działek (...), co stanowi szkodę dla tych gruntów. Część działek (...) to koryto rzeki oraz fragment terenu na drugim brzegu cieku użytkowanym obecnie przez właścicieli działek nr (...). Zdaniem biegłego, szkody na działkach (...) powstały na skutek działania osób trzecich, a nie właściciela działki (...) (Marszałka Województwa Świętokrzyskiego).

Mając na uwadze powyższe, decyzją z dnia 22 lipca 2013 r. Wójt Gminy N. "nakazał ŚZMiUW w K., który w imieniu Marszałka Województwa Świętokrzyskiego zarządza działką nr (...), przywrócenie stanu poprzedniego na gruncie poprzez wykonanie koryta cieku bez nazwy na działce (...) na odcinku od strony południowej granicy działki nr (...) do północnej granicy działki nr (...) przesuniętej granicy". W podstawie prawnej powołano art. 26 pkt 1, art. 27, art. 29 ust. 2 i 3 Prawa wodnego oraz art. 104 k.p.a.

W odwołaniu od ww. decyzji Dyrektor ŚZMiUW w K. zarzucił m.in., że wójt nie posiada kompetencji do wydania decyzji w trybie art. 29 ust. 3 Prawa wodnego w odniesieniu do stanów faktycznych, których dotyczą przepisy art. 26 pkt 1, art. 27, art. 29 ust. 2 Prawa wodnego. Dodatkowo wskazał na rażące naruszenie przez organ art. 28, 29 i 30 k.p.a. W tym zakresie podnióśł m.in., że strona odwołująca się nie jest właścicielem działki (...), a tym samym nie może być stroną przedmiotowego postępowania. Grunty pokryte wodami powierzchniowymi płynącymi stanowią bowiem własność Skarbu Państwa. Zakwestionowanej decyzji zarzucono także naruszenie art. 107, art. 11, art. 77 oraz art. 107 k.p.a. poprzez m.in. brak wskazania czynności, jakie adresat decyzji ma podjąć celem przywrócenia stanu poprzedniego. Końcowo podkreślono, że opinia biegłego została sporządzona z rażącym naruszeniem art. 80, 11 i 77 k.p.a.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K., wydając na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. opisane na wstępie rozstrzygnięcie, wskazało, że osnowa decyzji organu I instancji nieprecyzyjnie określa nakazane obowiązki, co stanowi naruszenie art. 107 § 1 k.p.a. oraz art. 29 ust. 2 i 3 Prawa wodnego. Rozstrzygnięcie (osnowa) decyzji wydanej na podstawie tego ostatniego przepisu powinno bowiem dokładnie określać nałożone obowiązki, tak by mogły one być należycie wykonane przez stronę lub wyegzekwowane w postępowaniu egzekucyjnym. Tymczasem zakwestionowana decyzja w sposób nieprecyzyjny określa "obowiązek przywrócenia stanu poprzedniego na gruncie poprzez wykonanie koryta cieku bez nazwy na działce (...) na odcinku od strony południowej granicy działki nr (...) do północnej granicy działki nr (...) przesuniętej granicy". W tym zakresie Kolegium podkreśliło, że organ I instancji winien wskazać, jakie konkretnie czynności ma wykonać ich adresat, w szczególności określić parametry koryta rzeki stanowiące stan poprzedni na gruncie.

Niezależnie od powyższego organ odwoławczy stwierdził, że w niniejszej sprawie uprawnienia właścicielskie wobec koryta rzeki na działce nr (...), wykonuje jako zadanie z zakresu administracji rządowej Marszałek Województwa-zgodnie z art. 11 ust. 1 pkt 4 ustawy Prawo wodne. Z kolei w imieniu Marszałka zadania w zakresie wykonywania uprawnień właścicielskich wobec wód publicznych innych niż istotne dla regulacji stosunków wodnych na potrzeby rolnictwa, służących polepszeniu zdolności produkcyjnej gleby i ułatwieniu jej upraw, wykonuje ŚZMiUW. W tym zakresie organ stwierdził, że stroną przedmiotowego postępowania - a zarazem podmiotem wykonującym uprawnienia właścicielskie m.in. do gruntów pokrytych wodami płynącymi, stanowiących własność Skarbu Państwa - jest Marszałek Województwa Świętokrzyskiego (choć zadania te w jego imieniu wykonuje ŚZMiUW). W rezultacie podmiotem zobowiązanym do przywrócenia właściwego biegu rzeki winien być Marszałek Województwa Świętokrzyskiego.

Za nietrafny organ uznał zarzut odwołania o tym, że zastosowanie w przedmiotowej sprawie winien znaleźć art. 15 Prawa wodnego. W tym zakresie organ wskazał, że hipoteza normy prawnej zawartej w art. 29 ustawy Prawo wodne dotyczy zupełnie innej sytuacji aniżeli ta, która została uregulowana w art. 15 tej ustawy. W rezultacie przepisy te mają inny zakres zastosowania i dotyczą odmiennych sytuacji. Regulacja art. 29 Prawa wodnego kreuje bowiem określony reżim odpowiedzialności, który wiąże się z zakłóceniem stosunków wodnych - które niewątpliwie zaistniało w niniejszej sprawie, gdyż wskutek zmiany koryta rzeki przez osobę trzecią wystąpiła szkoda na gruntach sąsiednich.

Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w K. na uzasadnienie decyzji organu odwoławczego wniósł ŚZMiUW, powołując się w tym zakresie na naruszenie prawa. Zdaniem strony skarżącej z art. 138 § 2 k.p.a. wynika, że w przypadku wydania decyzji kasacyjnej organ odwoławczy nie może dokonywać oceny merytorycznej treści rozstrzygnięcia wydawanego przez organ I Instancji. Jeśli zatem Kolegium znalazło podstawę do uchylenia decyzji organu I instancji i przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia to bezprzedmiotowe są przedstawione w uzasadnieniu decyzji organu odwoławczego oceny merytoryczne, dotyczące uznania, że:

- podmiotem zobowiązanym do przywrócenia właściwego biegu rzeki winien być Marszałek Województwa,

- podstawę ustalenia linii brzegu stanowi dostarczony przez wnioskodawcę projekt rozgraniczenia gruntów pokrytych wodami od gruntów przyległych,

- niezasadne jest powoływanie się w sprawie na art. 15 ustawy Prawo wodne,

- wskutek zmiany koryta rzeki przez osobę trzecią wystąpiła szkoda na gruntach sąsiednich.

Mając na względzie powyższe stwierdzenia Kolegium strona skarżąca podniosła, że są one nieuprawnione zarówno w świetle stanu faktycznego niniejszej sprawy, jak i w części przesądzającej o prawnych podstawach odpowiedzialności Marszałka Województwa. Ponadto, wbrew stwierdzeniom zawartym w uzasadnieniu rozstrzygnięcia, stan faktyczny nie jest bezsporny, gdyż nie został ustalony przez organy administracji. W uzasadnieniach wydanych w niniejszej sprawie decyzji brak bowiem wskazania:

- bezpośredniej przyczyny powodującej niekorzystną zmianę stanu wód na gruncie,

- sprawcy działań skutkujących niekorzystną zmianą stanu wód na gruncie,

- daty zaistnienia zmiany stanu wód na gruncie,

- rodzaju, rozmiaru szkodliwego wpływu zmiany stanu wód na grunty sąsiednie,

- związku przyczynowo - skutkowego między działaniami sprawcy a negatywną zmianą wód na gruntach sąsiednich.

Niezależnie od powyższego skarżący wskazał, że organ odwoławczy winien był ograniczyć się do kwestii procesowej, czyli ustalenia kręgu stron w postępowaniu, nie odnosząc się do kwestii materialnoprawnej podstawy odpowiedzialności jednej ze stron. W tym zakresie również stanowisko Kolegium w przedmiocie ustalenia stron postępowania uznano za nieprawidłowe, mając na względzie art. 29 ust. 1 i 3, art. 10, art. 11 ust. 1 pkt 4 oraz art. 15 ust. 2 ustawy Prawo wodne. Marszałek województwa reprezentuje bowiem Skarb Państwa tylko w odniesieniu do gruntu pomiędzy liniami brzegu ustalonymi we właściwej decyzji administracyjnej. Marszałek nie reprezentuje Skarbu Państwa w odniesieniu do gruntów znajdujących się poza linią brzegu. W tej kwestii skarżący podniósł, że działka ewidencyjna nr (...) nie stanowi - jak to błędnie stwierdza Kolegium - "koryta rzeki", lecz jest jednostką ewidencyjną powierzchni gruntu. Linii rozgraniczającej gruntów pokrytych wodami powierzchniowymi od gruntów przybrzeżnych nie wyznaczają granice ewidencyjne działek gruntu. Powierzchnia gruntów pokrytych wodami powierzchniowymi płynącymi nie jest bowiem tożsama z powierzchnią działki ewidencyjnej. Reprezentacja Skarbu Państwa wykonywana przez Marszałka Województwa Świętokrzyskiego nie dotyczy więc całej powierzchni działki ewidencyjnej nr (...), ale tylko tej części, która pokryta jest wodą powierzchniową, płynącą w granicach linii brzegu ustalonej w decyzji administracyjnej. Nie dysponując uprawnieniami właścicielskimi Marszałek Województwa Świętokrzyskiego nie może zatem reprezentować Skarbu Państwa w odniesieniu do tej części działki nr (...), która nie jest pokryta wodami powierzchniowymi płynącymi - a więc potencjonalnie tej części na którą miałoby być przesunięte koryto rzeki. Końcowo w skardze zarzucono Kolegium uproszczenie, polegające na stwierdzeniu, że wada decyzji organu I instancji polega jedynie na nieprecyzyjnych i niejednoznacznych sformułowaniach dotyczących obowiązków adresata. Tymczasem organ odwoławczy powinien wskazać organowi I instancji obowiązek ustalenia stanu faktycznego i dopiero w prawidłowo ustalonym stanie faktycznym dokonać analizy podstaw prawnych nałożenia na stronę obowiązku. W rezultacie organ odwoławczy winien także stwierdzić naruszenie art. 107 § 1 k.p.a. poprzez nieustalenie przez organ I instancji:

- w jakim zakresie aktualna linia cieku naturalnego jest następstwem naturalnych zjawisk, a w jakim ingerencji podmiotów trzecich,

- jaki stan cieku uznaje się za "stan poprzedni", gdyż nie ustalono stanu cieku przed i po zakłóceniu stosunków wodnych,

- linii brzegu cieku przed i po zakłóceniu stosunków wodnych,

- granicy między ciekiem a gruntami przyległymi,

- przepisów prawa wodnego związanych z regulacją cieków.

Mając na względzie powyższe strona skarżąca wniosła o uchylenie decyzji Kolegium w części dotyczącej uzasadnienia oraz o zasądzenie na swoją rzecz kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego.

W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko przedstawione w uzasadnieniu zakwestionowanej decyzji. W tym zakresie Kolegium podkreśliło, mając na uwadze treść art. 29 ust. 1-3 Prawa wodnego, dopuszczalność wydania nakazów z ust. 3 tego przepisu właścicielowi, na gruncie którego zostały spowodowane przez osoby trzecie zmiany stanu wody.

W uzupełnieniu skargi, w piśmie z dnia 18 kwietnia 2014 r., strona skarżąca, mając na uwadze treść art. 10 ust. 1a Prawa wodnego, podniosła, że nie można uznać, iż granice ewidencyjne działki nr (...) wyznaczają przebieg koryta cieku. Podkreśliła jednocześnie, że organy nie ustaliły tej okoliczności na podstawie konturów użytków gruntowych na mapie tej działki, ani też nie dokonały ustalenia linii brzegu cieku we właściwym trybie. Dodatkowo strona skarżąca wskazała, że grunt pokryty wodami powierzchniowymi płynącymi (ciek) w rozumieniu Prawa wodnego nie jest tożsamy z gruntem pod wodami oznaczonymi w ewidencji gruntów na podstawie rozporządzenia Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z dnia 29 marca 2001 r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków (Dz. U. z 2001 r. Nr 38, poz. 454). W tym zakresie strona skarżąca powołała się na § 9 ust. 1, § 60, § 67 oraz § 68 tego rozporządzenia. Końcowo strona zwróciła uwagę na okoliczność, że jej uprawnienia do wód i gruntów pod wodami przedmiotowego cieku winny wynikać z decyzji administracyjnej wydanej na podstawie art. 19 ust. 1 ustawy z dnia 3 czerwca 2005 r. o zmianie ustawy Prawo wodne oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. Nr 130, poz. 1087). Tymczasem w obiegu prawnym brak jest takiego rozstrzygnięcia.

Uzasadnienie prawne

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga zasługuje na uwzględnienie.

Zgodnie z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn.: Dz. U. z 2012 r. poz. 270), zwanej dalej ustawą p.p.s.a., zadaniem wojewódzkich sądów administracyjnych jest sprawowanie kontroli działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Sąd nie jest przy tym związany zarzutami, wnioskami skargi, czy też powołaną w niej podstawą prawną (art. 134 § 1 ustawy p.p.s.a.), a kontrola legalności zaskarżonych orzeczeń administracyjnych sprawowana jest w granicach sprawy.

Rozpatrując skargę w ramach tak zakreślonej kognicji Wojewódzki Sąd Administracyjny stwierdził, że w toku postępowania administracyjnego organ odwoławczy dopuścił się naruszenia przepisów postępowania, to jest art. 138 § 2 k.p.a. oraz art. 107 § 3 k.p.a., które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Na wstępie, mając na uwadze zakres zaskarżenia przez ŚZMiUW wydanego w niniejszej sprawie rozstrzygnięcia organu II instancji, należy zaakceptować możliwość wniesienia do sądu administracyjnego skargi na część decyzji organu odwoławczego, jakim jest jej uzasadnienie. Stanowisko to znajduje potwierdzenie w wyrokach WSA w Krakowie z dnia 27 czerwca 2011 r. o sygn. akt II SA/Kr 669/11, LEX nr 993360, WSA w K. z dnia 24 listopada 2011 r. o sygn. akt II SA/Ke 680/11 oraz NSA z dnia 22 lipca 2010 r. o sygn. akt I OSK 223/10, LEX nr 694348. W tym ostatnim orzeczeniu wskazano, że dopuszczalne jest zaskarżenie do sądu administracyjnego uzasadnienia decyzji organu odwoławczego wydanego na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. jako jej części oraz uchylenie decyzji w części dotyczącej jej uzasadnienia wówczas, gdy przesądza ono o treści przyszłej decyzji organu pierwszej instancji. Z uwagi na fakt, że uzasadnienie jest integralną częścią decyzji, to zaskarżenie samego uzasadnienia może skutkować tym, że decyzja będzie musiała być uchylona przez sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy p.p.s.a. w takim zakresie, w jakim decyzja dotknięta jest niezgodnością z prawem. Dodatkowo podkreślenia wymaga, że możliwa jest sytuacja, w której zawarte w zaskarżonej decyzji uzasadnienie narusza prawo w taki sposób, że nie jest możliwe pozostawienie w obrocie prawnym takiej decyzji, mimo że samo jej rozstrzygnięcie jest prawidłowe. W takim jednak przypadku wyeliminowaniu (poprzez uchylenie) podlega cała decyzja. Nie jest natomiast możliwe uchylenie tylko jej uzasadnienia, z pozostawieniem w obrocie samego rozstrzygnięcia.

Taka sytuacja ma miejsce w rozpoznawanej sprawie, gdyż pomimo prawidłowego rozstrzygnięcia, zawarte w zaskarżonej decyzji uzasadnienie narusza prawo.

Zaskarżonym rozstrzygnięciem Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K., działając na podstawie art. 138 § 2 k.p.a., uchyliło w całości decyzję organu I instancji, "nakazującą ŚZMiUW w K., który w imieniu Marszałka Województwa Świętokrzyskiego zarządza działką nr (...) przywrócenie stanu poprzedniego na gruncie poprzez wykonanie koryta cieku bez nazwy na działce (...) na odcinku od strony południowej granicy działki nr 1110 do północnej granicy działki nr (...) przesuniętej granicy". Rozstrzygnięcia organu I-szej jak i II-ej instancji zostały wydane na podstawie opinii biegłego hydrologa, z której wynika, że doszło do naruszenia stosunków wodnych na działce (...) poprzez zmianę pierwotnego koryta tego cieku naturalnego, który obecnie przepływa przez działki (...) ze szkodą dla tych gruntów. Zdaniem biegłego szkody na działkach (...) powstały na skutek działania osób trzecich, a nie właściciela działki (...) (Marszałka Województwa). Powyższa opinia dała podstawę organom do stwierdzenia, że w rozpoznawanej sprawie ma zastosowanie art. 29 ust. 2 ustawy z dnia 18 lipca 2001 r. Prawo wodne (Dz. U. z 2012 r. poz. 145 j.t.), zgodnie z którym na właścicielu gruntu ciąży obowiązek usunięcia przeszkód oraz zmian w odpływie wody, powstałych na jego gruncie wskutek przypadku lub działania osób trzecich, ze szkodą dla gruntów sąsiednich. Zarówno organ I-szej jak i II-iej instancji przyjęły, że podmiotem zobowiązanym do "przywrócenia stanu poprzedniego na gruncie poprzez wykonanie koryta cieku bez nazwy na działce (...) na odcinku od strony południowej granicy działki nr (...) do północnej granicy działki nr (...) przesuniętej granicy" jest ŚZMiUW w K., który w imieniu Marszałka Województwa Świętokrzyskiego zarządza działką nr (...). Natomiast uchylenie przez organ odwoławczy decyzji organu I-szej instancji uzasadniała okoliczność, że decyzja tego organu w sposób nieprecyzyjny określała obowiązek przywrócenia stanu poprzedniego na gruncie poprzez wykonanie koryta cieku bez nazwy na działce (...) na odcinku od strony południowej granicy działki nr (...) do północnej granicy działki nr (...) przesuniętej granicy. W tym zakresie Kolegium podkreśliło, że organ I instancji winien wskazać, jakie konkretnie czynności ma wykonać ich adresat, w szczególności określić parametry koryta rzeki stanowiące stan poprzedni na gruncie.

W świetle stanowiska zaprezentowanego przez organ odwoławczy w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, kwestionowanego przez stronę skarżącą, kluczowe znaczenie dla oceny decyzji organu odwoławczego - w kontekście podnoszonych zarzutów - miało ustalenie czy stanowisko Kolegium w zakresie uznania skarżącego za adresata nakazu przywrócenia stanu poprzedniego na gruncie jest prawidłowe.

W związku z tym, że kontroli sądowej została poddana decyzja kasacyjna w pierwszej kolejności należy podkreślić, że jak wynika z art. 138 § 2 k.p.a. organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja ta wydana została z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę, organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy.

Jak zgodnie wskazuje się w orzecznictwie sądowoadministracyjnym, użyte w art. 138 § 2 k.p.a. określenie "konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie" jest określeniem wymagającym każdorazowo interpretacji na tle okoliczności faktycznych sprawy. W szczególności można stwierdzić, że nawiązuje ono do pojęcia "nieprzeprowadzenia przez organ I instancji postępowania wyjaśniającego w całości lub znacznej części", co - zgodnie z zasadą dwuinstancyjności postępowania administracyjnego - uniemożliwia rozstrzygnięcie sprawy przez organ odwoławczy.

Zakwestionowana przez stronę skarżącą decyzja ma zatem charakter kasacyjny i jako taka jest wyjątkiem od zasady merytorycznego rozstrzygania spraw w postępowaniu odwoławczym. Z tego też względu, jak zgodnie przyjmuje się w orzecznictwie, niedopuszczalna jest wykładnia rozszerzająca cyt. przepisu. Użycie trybu określonego w art. 138 § 2 k.p.a. jest dopuszczalne wyłącznie w sytuacji, gdy organ odwoławczy przekonująco i w sposób wyczerpujący uzasadni istnienie przesłanek określonych w tym przepisie.

U podstaw powstania regulacji art. 138 § 2 k.p.a. legła obawa, że organ odwoławczy, który z istoty rzeczy nie przeprowadza własnego, odrębnego postępowania dowodowego, za to może wyciągać z zebranego przez organ I instancji materiału, zupełnie inne wnioski niż organ I instancji - zastępowałby w praktyce ten organ, pozbawiając stronę prawa podważania tych ustaleń w drodze zwyczajnego środka prawnego (por. W. Chróścielewski "Zmiany w zakresie przepisów kodeksu postępowania administracyjnego i prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, które weszły w życie w 2011 r.", opubl. ZNSA rok VII nr 4 (37)/2011, str. 19). Odnotować również warto, że w uzasadnieniu projektu nowelizacji przepisu art. 138 § 2 k.p.a. wskazano m.in., że zmierza ona do większego skrępowania organu odwoławczego w podejmowaniu decyzji kasacyjnej, zawężając możliwość podjęcia decyzji kasacyjnej w stopniu maksymalnym. Trzeba przede wszystkim wyjaśnić, że orzekając na podstawie cyt. przepisu organ odwoławczy nie rozstrzyga o meritum sprawy, ani nie przeprowadza też merytorycznej kontroli decyzji wydanej przez organ I instancji. Wydając decyzję kasacyjną organ wskazuje właśnie na konieczność przeprowadzenia w określonym zakresie lub w całości postępowania wyjaśniającego, celem poczynienia ustaleń niezbędnych do prawidłowego rozstrzygnięcia sprawy. W tej sytuacji organ odwoławczy nie może wypowiadać się także o ewentualnym naruszeniu prawa materialnego lub interesu prawnego strony skarżącej. Oznacza to, że decyzja kasacyjna ma charakter procesowy, gdyż podstawą jej podjęcia jest wyłącznie naruszenie przepisów postępowania.

Powyższym wymogom Kolegium nie sprostało, co przesądziło o konieczności uchylenia zaskarżonej decyzji.

Organ odwoławczy, wydając decyzję kasacyjną, nie ograniczył się jedynie do zakwestionowania nieprecyzyjnego sformułowania nałożonych przez organ I instancji obowiązków w przedmiocie przywrócenia stosunków wodnych na gruncie. Z uzasadnienia zaskarżonej decyzji wynika bowiem, że Kolegium przesądziło, iż "podmiotem zobowiązanym do przywrócenia właściwego biegu rzeki winien być Marszałek Województwa", nie odnosząc się zarazem do szczegółowo uzasadnionej w tym przedmiocie argumentacji, przedstawionej przez stronę skarżącą w odwołaniu od decyzji organu I instancji. Przedstawiając swoje stanowisko w tym zakresie organ odwoławczy powołał się jedynie na art. 11 ust. 1 pkt 4 Prawa wodnego. Zgodnie z tym przepisem prawa właścicielskie w stosunku do wód publicznych stanowiących własność Skarbu Państwa, z zastrzeżeniem art. 13, wykonuje marszałek województwa, jako zadanie z zakresu administracji rządowej wykonywane przez samorząd województwa - w stosunku do wód istotnych dla regulacji stosunków wodnych na potrzeby rolnictwa, służących polepszeniu zdolności produkcyjnej gleby i ułatwieniu jej uprawy, oraz w stosunku do pozostałych wód niewymienionych w pkt 1-3. W odniesieniu do cieku wodnego, którego zmiany przebiegu dotyczy niniejsza sprawa, prawa te - zdaniem Kolegium - wykonuje Marszałek Województwa (przy pomocy ŚZMiUW) w odniesieniu do gruntów pokrytych wodami płynącymi, stanowiących własność Skarbu Państwa.

Tymczasem w odwołaniu Dyrektor ŚZMiUW wskazywał, że nie jest właścicielem działki (...), a w związku z tym nie może być stroną przedmiotowego postępowania. W tym zakresie skarżący podniósł, że Marszałek wykonuje uprawnienia właścicielskie wyłącznie wobec gruntów pokrytych wodami powierzchniowymi, których granice wyznacza linia brzegu. Natomiast powierzchnia gruntów pokrytych wodami powierzchniowymi nie jest tożsama z powierzchnią działki w granicach ewidencji.

Do podniesionych zarzutów organ odwoławczy nie odniósł się w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Jak sprecyzowano następnie w piśmie skarżącego z dnia 18 kwietnia 2014 r. (k. 30 akt sądowych) grunt pokryty wodami powierzchniowymi płynącymi (ciek) w rozumieniu Prawa wodnego nie jest tożsamy z gruntem pod wodami oznaczonymi w ewidencji gruntów na podstawie rozporządzenia Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z dnia 29 marca 2001 r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków (Dz. U. z 2001 r. Nr 38, poz. 454). Samo oznaczenie w ewidencji działki (...) symbolem Wp nie oznacza bowiem, że cała ta działka ewidencyjna stanowi grunt pokryty wodą powierzchniową płynącą w rozumieniu ustawy Prawo wodne. Zgodnie bowiem z § 9 ust. 1 ww. rozporządzenia działka ewidencyjna stanowi ciągły obszar gruntu położony w granicach jednego obrębu jednorodny pod względem prawnym, wydzielony z otoczenia za pomocą linii granicznych. Natomiast zgodnie z § 60 ww. rozporządzenia danymi ewidencyjnymi dotyczącymi działki ewidencyjnej są obok numeru działki, identyfikatora, powierzchni, informacje dotyczące pola powierzchni konturów użytków gruntowych i klas gleboznawczych. Użytki gruntowe określa § 67 rozporządzenia. W § 68 rozporządzenia wskazano szczegółowy podział użytków gruntowych poszczególnych kategorii, w tym grunty oznaczone symbolem Wp. W świetle powyższych regulacji oczywiste jest - zdaniem skarżącego - że w ewidencji gruntów należy odróżniać pojęcie granicy działki ewidencyjnej od pojęcia konturów użytków gruntowych występujących na działce ewidencyjnej oraz pole powierzchni całej działki ewidencyjnej od pól powierzchni użytków gruntowych w granicach działki ewidencyjnej. Mając na względzie powyższe skarżący podkreślił, że marszałek województwa reprezentuje Skarb Państwa tylko w odniesieniu do gruntu pomiędzy liniami brzegu ustalonymi we właściwej decyzji administracyjnej - nie zaś w zakresie gruntów znajdujących się poza linią brzegu. Nie dysponując uprawnieniami właścicielskimi Marszałek Województwa Świętokrzyskiego nie może zatem reprezentować Skarbu Państwa w odniesieniu do tej części działki nr (...), która nie jest pokryta wodami powierzchniowymi płynącymi, a więc potencjonalnie tej części na którą miałoby być przesunięte koryto rzeki.

Powołując przytoczoną powyżej argumentację skarżący kwestionuje zasadność nałożenia na niego - w trybie art. 29 ust. 3 Prawa wodnego - obowiązków zawartych w decyzji organu I- szej instancji, jako że nie jest "właścicielem gruntu", o jakim mowa w tym przepisie. Dodatkowo skarżący wskazuje, że jego uprawnienia do wód i gruntów pod wodami przedmiotowego cieku winny wynikać z decyzji administracyjnej wydanej na podstawie art. 19 ust. 1 ustawy z dnia 3 czerwca 2005 r. o zmianie ustawy Prawo wodne oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. Nr 130, poz. 1087). Zgodnie z tym przepisem z dniem wejścia w życie ustawy stanowiące własność Skarbu Państwa wody oraz grunty pokryte wodami przechodzą w trwały zarząd odpowiednio - urzędów morskich, regionalnych zarządów gospodarki wodnej, parków narodowych i marszałków województw, stosownie do art. 11 ust. 1 pkt 1-4 ustawy, o której mowa w art. 1, w brzmieniu nadanym niniejszą ustawą (ust. 1). Przejście mienia, o którym mowa w ust. 1, stwierdza, w drodze decyzji, na wniosek zainteresowanego, właściwy starosta realizujący zadanie z zakresu administracji rządowej (ust. 2). Tymczasem, jak zauważa skarżący, w obiegu prawnym brak jest takiej decyzji, zaś Kolegium w ogóle nie odniosło się do tej okoliczności - pomimo, że ma ona zasadnicze znaczenie z punktu widzenia oceny legalności nałożenia na skarżącego obowiązków w przedmiocie przywrócenia stosunków wodnych na gruncie.

Mając na uwadze powyższe należy stwierdzić, że organ odwoławczy nie wyjaśnił wszystkich okoliczności pozwalających na jednoznaczne ustalenie stron przedmiotowego postępowania poprzez wykazanie - w sposób niebudzący wątpliwości - powodów uznania za stronę zobowiązaną do wykonania ww. nakazów Marszałka Województwa Świętokrzyskiego. Organ nie odniósł się przy tym do przedstawionej powyżej kontrargumentacji skarżącego, podniesionej na etapie złożenia odwołania. W kontekście tych zarzutów za niewystarczające należy również uznać powołanie się przez Kolegium wyłącznie na art. 11 ust. 1 pkt 4 Prawa wodnego - bez analizy przepisów prawnych powołanych przez stronę skarżącą w odwołaniu, jak również bez uwzględnienia treści art. 19 ust. 1 ustawy z dnia 3 czerwca 2005 r. o zmianie ustawy Prawo wodne oraz niektórych innych ustaw - czym również naruszył art. 107 § 3 k.p.a.

Rozpoznając ponownie sprawę Kolegium uwzględni powyższe rozważania i wyeliminuje dotychczasowe nieprawidłowości, mając na uwadze, że stwierdzenie interesu prawnego sprowadza się do ustalenia związku o charakterze materialnoprawnym między obowiązującą normą prawa materialnego a sytuacją prawną konkretnego podmiotu prawa, polegającą na tym, że akt stosowania tej normy może mieć wpływ na sytuację prawną tego podmiotu w zakresie jego pozycji materialnoprawnej. Jeżeli natomiast akt stosowania tej normy nie wywiera bezpośredniego wpływu na sferę sytuacji prawnej danego podmiotu, to nie można mówić o interesie prawnym strony, a co za tym idzie o statusie strony w postępowaniu, w którym dochodzi do konkretyzacji danej normy prawnej. Jak wynika bowiem z art. 28 k.p.a. stroną postępowania jest tylko ten, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek.

W tym stanie rzeczy Wojewódzki Sąd Administracyjny w K. na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy p.p.s.a. orzekł jak w pkt I wyroku.

Orzeczenie zawarte w pkt II wyroku uzasadnia art. 152 ustawy p.p.s.a.

O kosztach postępowania orzeczono jak w pkt III orzeczenia na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 § 2 ustawy p.p.s.a.

Tekst orzeczenia pochodzi ze zbiorów sądów administracyjnych.