Orzeczenia sądów
Opublikowano: LEX nr 1525643

Wyrok
Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach
z dnia 24 kwietnia 2014 r.
II SA/Ke 154/14

UZASADNIENIE

Skład orzekający

Przewodniczący: Sędzia WSA Jacek Kuza (spr.).

Sędziowie WSA: Sylwester Miziołek, Dorota Pędziwilk-Moskal.

Sentencja

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 24 kwietnia 2014 r. sprawy ze skargi M. N. i L. N. na decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia (...) znak: (...) w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego zamiennego i udzielenia pozwolenia na wznowienie robót budowlanych oddala skargę.

Uzasadnienie faktyczne

Zaskarżoną decyzją z dnia 13 grudnia 2013 r. (...) Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. uchylił w całości decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. z dnia 24 października 2013 r. zatwierdzającą projekt budowlany zamienny budynku garażowego realizowanego na działce nr ewid. 537/137 w miejscowości (...) udzielającej M. i L. N. pozwolenia na wznowienie robót budowlanych związanych z realizacją tej inwestycji zgodnie z zatwierdzonym projektem budowlanym i nakładającej na inwestorów obowiązek uzyskania pozwolenia na użytkowanie tego budynku oraz przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji.

W uzasadnieniu tej decyzji organ II instancji wyjaśnił, że w czasie kontroli dokonanej przez pracowników organu I instancji w dniu 17 sierpnia 2009 r. ustalono, że na działce nr ewid. (...) w m. P. realizowana jest budowa budynku garażowego w sposób istotnie odbiegający od warunków określonych w decyzji Starosty K. z dnia 17 listopada 2008 r. o pozwoleniu na jego budowę. Odstępstwa od pozwolenia na budowę polegały na zmianie charakterystycznych parametrów przedmiotowego obiektu budowlanego, tj. wymiarów, powierzchni zabudowy, kubatury, powierzchni użytkowej oraz funkcji realizowanego obiektu. Odstępstwa te polegały w szczególności na zmianie wymiarów zewnętrznych budynku z 11,05 x 7,92 m na 10,37 x 7,65m, zmianie usytuowania budynku w odniesieniu do granicy południowej i wschodniej, zmianie wysokości budynku od poziomu terenu do kalenicy spowodowanego wykonaniem ścianek kolankowych na poddaszu, których nie przewidywał projekt budowlany, co wskazuje na zamiar zmiany funkcji z poddasza nieużytkowego na użytkowo - mieszkalne, czego nie przewidywał projekt budowlany.

W związku z takimi ustaleniami organ I instancji postanowieniem z dnia 19 sierpnia 2009 r. podjętym na podstawie art. 50 ust. 1 pkt 4 Prawa budowlanego wstrzymał roboty budowlane związane z budową przedmiotowego obiektu budowlanego. Postanowienie to nie zostało zaskarżone do organu wyższego stopnia.

Następnie w terminie ważności powyższego postanowienia decyzją z dnia 12 października 2009 r. podjętą na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 3 Prawa budowlanego, PINB w K. nałożył na M. i L. N. obowiązek przedłożenia w terminie do dnia 30 stycznia 2010 r. projektu budowlanego zamiennego uwzględniającego dokonane odstępstwa od pozwolenia na budowę. Decyzja ta stała się ostateczna w organie I instancji, ponieważ żadna ze stron nie wniosła od niej odwołania.

W związku z powyższym Starosta K. decyzją z dnia 30 października 2009 r., uchylił własną decyzję Nr (...) z dnia 17 listopada 2008 r. o pozwoleniu na budowę. W dniu 2 lutego 2010 r. po usunięciu stwierdzonych przez organ nieprawidłowości, inwestorzy przedłożyli "poprawiony i uzupełniony" projekt budowlany zamienny budynku mieszkalnego z częścią garażową, co poskutkowało decyzją Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. z dnia 12 kwietnia 2010 r. zatwierdzającą projekt budowlany zamienny budynku mieszkalnego z częścią garażową realizowanego na działce nr ewid. 537/137 w m. P. i udzielającą M. i L. N. pozwolenia na wznowienie robót budowlanych związanych z realizacją ww. inwestycji, zgodnie z zatwierdzonym projektem budowlanym przekazanym dla inwestora jako załącznik do tej decyzji i nakładającej na M. i L. N. obowiązek uzyskania decyzji o pozwoleniu na użytkowanie przedmiotowego budynku.

W trybie odwoławczym (...) Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. decyzją z dnia 27 maja 2010 r. uchylił zaskarżoną decyzję w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji.

W motywach rozstrzygnięcia organ odwoławczy podniósł, iż zgodnie z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Gminy M. planowany budynek mieszkalny z częścią garażową nie może być usytuowany w tylnej części działki, z uwagi na fakt, iż nie dopuszczają takiej możliwości ustalenia mpzp.

W toku ponownego postępowania wyjaśniającego organ I instancji postanowieniem z dnia 17 czerwca 2010 r. nałożył na M. i L. N. obowiązek usunięcia w terminie do dnia 30 lipca 2010 r. nieprawidłowości w projekcie zamiennym budynku mieszkalnego z częścią garażową poprzez doprowadzenie tego projektu do zgodności z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Gminy M.

W dniu 26 lipca 2010 r. inwestorzy przedłożyli w organie I instancji trzy egzemplarze projektu budowlanego zamiennego.

Z uwagi na fakt, iż w przedłożonym projekcie znajdowały się nieścisłości, organ I instancji przy piśmie z dnia 15 września 2010 r. zwrócił M. i L. N. przedłożony projekt celem usunięcia wskazanych nieprawidłowości w terminie do dnia 27 września 2010 r.

W dniu 27 września 2010 r. inwestorzy przedłożyli w organie I instancji trzy egzemplarze po raz kolejny poprawionego projektu budowlanego zamiennego.

Decyzją z dnia 5 października 2010 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. zatwierdził projekt budowlany zamienny budynku garażowego realizowanego na działce nr ewid. 537/137 w m. P., gm. M. i udzielającej M. i L. N. pozwolenia na wznowienie robót budowlanych związanych z realizacją ww. inwestycji, zgodnie z zatwierdzonym projektem budowlanym i nakładającej na M. i K. N. obowiązek uzyskania decyzji o pozwoleniu na użytkowanie przedmiotowego budynku.

Na skutek odwołania J. F., (...) Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. decyzją z dnia 24 listopada 2010 r. uchylił zaskarżoną decyzję w całości i orzekając co do istoty sprawy zatwierdził projekt budowlany zamienny przedmiotowego budynku garażowego i udzielił M. i L. N. pozwolenia na wznowienie robót budowlanych zgodnie z zatwierdzonym projektem budowlanym zamiennym, a także nałożył na nich obowiązek uzyskania decyzji o pozwoleniu na użytkowanie przedmiotowego budynku.

W konsekwencji skargi J. F. na powyższą decyzję, WSA w K. wyrokiem z dnia 10 marca 2011 r., sygn. akt: II SA/Ke 62/11 uchylił zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję organu I instancji oraz wstrzymał wykonanie zaskarżonej decyzji. W motywach rozstrzygnięcia WSA w K. wskazał, że przedłożony do zatwierdzenia projekt budowlany zamienny obrazujący przedmiotowy budynek, narusza ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Gminy M.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wnieśli inwestorzy.

Wyrokiem z dnia 27 listopada 2012 r., sygn. akt: II OSK 1346/11 Naczelny Sąd Administracyjny oddalił skargę kasacyjną inwestorów, tj. M. i L. N., podtrzymując ocenę prawną wyrażoną przez WSA w K. w zaskarżonym wyroku.

W dniu 25 lutego 2013 r. pracownicy organu I instancji przeprowadzili oględziny w przedmiotowej sprawie, w wyniku których ustalono, że po wydaniu przez ŚWINB w K. decyzji z dnia 24 listopada 2010 r. - inwestorzy dokonali przykrycia dachu dachówką ceramiczną. Natomiast po wydaniu przez WSA w K. wyroku z dnia 10 marca 2011 r., Sygn. akt: II SA/Ke 62/11 roboty budowlane nie były kontynuowane.

Postanowieniem z dnia 13 marca 2013 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. nałożył na M. i L. N. obowiązek usunięcia w terminie do dnia 31 lipca 2013 r. nieprawidłowości w projekcie budowlanym zamiennym budynku garażowego realizowanego w m. (...), gm. M., poprzez doprowadzenie tego projektu do zgodności z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Gminy M., obowiązującego dla terenu, na którym zlokalizowany jest przedmiotowy budynek z jednoczesnym pouczeniem, że nieusunięcie w wyznaczonym terminie wymienionych nieprawidłowości spowoduje wydanie decyzji, o której mowa w art. 51 ust. 5 Prawa budowlanego.

W dniu 9 września 2013 r. M. N. i L. N. przedłożyli projekt budowlany zamienny wraz z wnioskiem o przywrócenie terminu do jego przedłożenia.

Postanowieniem z dnia 19 września 2013 r. organ I instancji przywrócił wnioskodawcom termin do przedłożenia projektu budowlanego zamiennego.

Przytoczoną na wstępie decyzją z dnia 24 października 2013 r. (będącą przedmiotem niniejszego rozpatrywania), Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. zatwierdził projekt budowlany zamienny budynku garażowego realizowanego na działce nr ewid. 537/137 w m. P., gm. M. i udzielił M. i L. N. pozwolenia na wznowienie robót budowlanych związanych z realizacją ww. inwestycji, zgodnie z zatwierdzonym projektem budowlanym przekazanym dla inwestora jako załącznik do decyzji i nałożył na M. i L. N. obowiązek uzyskania decyzji o pozwoleniu na użytkowanie przedmiotowego budynku.

W tak ustalonym stanie faktycznym sprawy (...) Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. stwierdził, że był związany wyrokami WSA w K. z dnia 10 marca 2011 r., Sygn. akt: II SA/Ke 62/11 i NSA z dnia 27 listopada 2012 r., Sygn. akt: II OSK 1346/11 oraz wyrażoną w tych wyrokach oceną prawną i wskazaniami co do dalszego postępowania, o czym stanowi przepis art. 153 p.p.s.a. Wydając natomiast zaskarżone rozstrzygnięcie organ I instancji dopuścił się naruszenia przepisów postępowania, tj. art. 80 k.p.a. w związku z art. 153 p.p.s.a., poprzez dokonanie błędnej wykładni zebranego materiału dowodowego, niezgodnie z oceną prawną wyrażoną w szczególności w wyroku WSA w K. z dnia 10 marca 2011 r., Sygn. akt: II SA/Ke 62/11, a konsekwencją tego uchybienia było naruszenie prawa materialnego, tj. art. 51 ust. 4 w związku z art. 35 ust. 1 Prawa budowlanego, poprzez jego niewłaściwe zastosowanie.

Stosownie do przepisu art. 51 ust. 4 Prawa budowlanego po upływie terminu lub na wniosek inwestora, właściwy organ sprawdza wykonanie obowiązku, o którym mowa w ust. 1 pkt 3 i wydaje decyzję w sprawie zatwierdzenia projektu budowlanego i pozwolenia na wznowienie robót albo - jeżeli budowa została zakończona - o zatwierdzeniu projektu budowlanego zamiennego i w decyzji nakłada obowiązek uzyskania pozwolenia na użytkowanie.

Przepis art. 51 ust. 1 pkt 3 zdanie drugie Prawa budowlanego odsyła do odpowiedniego stosowania w postępowaniu naprawczym przepisów dotyczących projektu budowlanego.

Stosownie do przepisu art. 35 ust. 1 w związku z art. 51 ust. 1 pkt 3 Prawa budowlanego, przed wydaniem decyzji o pozwoleniu na budowę lub odrębnej decyzji o zatwierdzeniu projektu budowlanego właściwy organ sprawdza:

1)

zgodność projektu budowlanego z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego albo decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu, a także wymaganiami ochrony środowiska, w szczególności określonymi w decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, o której mowa w art. 71 ust. 1 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko;

2)

zgodność projektu zagospodarowania działki lub terenu z przepisami, w tym techniczno-budowlanymi;

3)

kompletność projektu budowlanego i posiadanie wymaganych opinii, uzgodnień, pozwoleń i sprawdzeń oraz informacji dotyczącej bezpieczeństwa i ochrony zdrowia, o której mowa w art. 20 ust. 1 pkt 1b, a także zaświadczenia, o którym mowa w art. 12 ust. 7;

4)

wykonanie - w przypadku obowiązku sprawdzenia projektu, o którym mowa w art. 20 ust. 2, także sprawdzenie projektu - przez osobę posiadającą wymagane uprawnienia budowlane i legitymującą się aktualnym na dzień opracowania projektu - lub jego sprawdzenia - zaświadczeniem, o którym mowa w art. 12 ust. 7.

Przenosząc takie rozważania na grunt niniejszej sprawy organ II instancji podniósł, że przedłożony przez inwestorów do zatwierdzenia projekt budowlany zamienny jest niezgodny z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Gminy M. zatwierdzonego uchwałą Nr VII/38/06 Rady Gminy M. z dnia 13 lipca 2006 r. ogłoszoną w Dz. U. Woj. (...) ego Nr 223, poz. 2531 z dnia 28 sierpnia 2006 r. i zmiany do planu nr 1 zatwierdzonej uchwałą Rady Gminy Nr XXV/220/08 z dnia 29 grudnia 2008 r. ogłoszoną w Dz. Urz. Woj. (...) ego Nr 49, poz. 711 z dnia 3 marca 2009 r.

Organ odwoławczy podzielił pogląd organu I instancji co do tego, że w zasadzie poza niewielkimi zmianami wewnątrz budynku, takimi jak np. likwidacja schodów prowadzących na poddasze, przedłożony do zatwierdzenia projekt budowlany zamienny w istocie stanowił powtórzenie projektu budowlanego zamiennego zatwierdzonego przez ŚWINB w K. decyzją z dnia 24 listopada 2010 r., która została uchylona przez WSA w K. wyrokiem z dnia 10 marca 2011 r., Sygn. akt: II SA/Ke 62/11. Wymiary tego budynku, jak i jego kształt nie zostały bowiem w żaden sposób zmienione. Organ zauważył w szczególności, że przedmiotowy obiekt budowlany w takim kształcie, w jakim jest zobrazowany w projekcie budowlanym zamiennym - narusza przepis § 48 pkt 5 lit. e miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Powyższy przepis stanowi, że dla terenów oznaczonych na rysunku planu symbolem identyfikacyjnym MN2 ustala się dla wolnostojących budynków i garaży - wysokość obiektu - jedna kondygnacja naziemna, wysokość maksymalna 3,5 m do okapu. W wyroku z dnia 10 marca 2011 r. WSA w Kielcach wskazał, że wykładnia powyższego zapisu planu prowadzi do wniosku, że Rada Gminy M., która uchwaliła miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego, nie przewidziała możliwości zabudowy wolnostojących budynków i garaży z poddaszem użytkowym. Ocena prawna wyrażona w tym zakresie przez Sąd jest dla organów nadzoru budowlanego wiążąca.

W ocenie organu odwoławczego przedłożony do zatwierdzenia projekt budowlany przewiduje, że poddasze nad pomieszczeniami garażowymi - będzie użytkowe, a stwierdzenia tego nie może zmienić fakt, że w projekcie tym projektant przewidział do likwidacji schody prowadzące na poddasze oraz pomieszczenie łazienki, które pierwotnie miały się w tym budynku znajdować. Z projektu budowlanego zamiennego wynika, że poddasze nad pomieszczeniami garażowymi ma wysokość ok. 4,30m, licząc od stropu do kalenicy, co niewątpliwie świadczy o tym, że jest to druga kondygnacja w tym budynku oraz, że będzie to poddasze użytkowe, niezależnie od tego, w jaki sposób będzie przewidziana możliwość dostania się na to poddasze oraz niezależnie od zaplanowania likwidacji tej łazienki w projekcie budowlanym zamiennym. Stosownie do przepisu § 3 pkt 16 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (...) za kondygnację uważa się także poddasze z pomieszczeniami przeznaczonymi na pobyt ludzi oraz poziomą część budynku stanowiącą przestrzeń na urządzenia techniczne, mającą średnią wysokość w świetle większą niż 2m. Zgodnie natomiast z § 72 powyższego rozporządzenia, strych użytkowy powinien mieć minimalną wysokość 2,20m. Zatem kierując się drogą dedukcji organ uznał, że pomieszczenie, aby mogło zostać uznane za nieużytkowe, nie powinno przekraczać wysokości 2,20m. Organ powołał się przy tym na wyrok NSA z dnia 20 kwietnia 2007 r., Sygn. akt: II OSK 653/06 dostępny na stronie internetowej www.orzeczenia.nsa.gov.pl.

Na użytkowy charakter poddasza wskazuje zdaniem organu również umiejscowienie pionu wentylacyjnego oraz liczba kanałów przy jednoczesnym braku zapewnienia wentylacji w pomieszczeniach garażowych, co dodatkowo jest niezgodne z przepisem § 108 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie. Gdyby bowiem przedmiotowy budynek miał być użytkowany tylko jako garaż, w pomieszczeniach garażowych musiałaby być wykonana odpowiednia wentylacja. Zbędnym wydaje się przy tym zapewnienie wentylacji, w taki sposób, jaki został przedstawiony w projekcie, pomieszczeniu poddasza, które rzekomo nie jest przeznaczone na pobyt ludzi.

Organ odwoławczy podniósł ponadto, że decyzja oparta na przepisie art. 51 ust. 4 Prawa budowlanego, nie może zostać wydana z zastrzeżeniem warunku, dlatego też nie ma żadnej pewności, że inwestorzy zrealizują roboty budowlane związane np. z likwidacją schodów i pomieszczenia łazienki, jak również, że nie dokonają późniejszego ocieplenia pomieszczenia poddasza oraz wykonania posadzki.

Konkludując organ podniósł, że przedłożony do zatwierdzenia projekt budowlany zamienny przedstawia budynek, który w swym kształcie narusza ustalenia obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Gminy M. i wbrew temu co podnosi organ I instancji, nie może zostać zatwierdzony, a inwestorom nie można udzielić pozwolenia na wznowienie robót.

W toku postępowania odwoławczego organ odwoławczy powziął wiadomość, że Rada Gminy M. Uchwałą Nr XXXVI/317/13 z dnia 15 listopada 2013 r. w sprawie Zmiany nr 3 miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego gminy M. - część I - uchwaliła zmiany do miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego gminy M., które również będą obejmować teren, na którym znajduje się przedmiotowy obiekt budowlany. Niemniej jednak pozostaje to bez żadnego wpływu na rozstrzygnięcie przedmiotowej sprawy. Obowiązkiem organu administracji publicznej jest bowiem rozstrzyganie sprawy, w oparciu o przepisy obowiązujące w dacie orzekania. Powyższa Uchwała Nr XXXVI/317/13 Rady Gminy M. nie stanowi jeszcze źródła prawa, bowiem nie została opublikowana w Dzienniku Urzędowym Województwa (...) ego, a ponadto w stosunku do tej uchwały Wojewoda (...) może wydać rozstrzygnięcie nadzorcze, o którym mowa w art. 91 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (tekst jedn.: Dz. U. z 2013 r. poz. 594) lub zaskarżyć tę uchwałę do WSA w K., stosownie do przepisu art. 93 ust. 1 powyższej ustawy. Nie ma również w związku z tym faktem podstaw do zawieszenia postępowania odwoławczego w oparciu o przepis art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. Postępowanie w przedmiocie uchwalenia Zmiany nr 3 w m.p.z.p. gminy M., nie stanowi bowiem zagadnienia wstępnego w stosunku do postępowania prowadzonego przez organy nadzoru budowlanego w sprawie zatwierdzenia projektu budowlanego zamiennego przedmiotowego budynku garażowego. Możliwe jest bowiem wydanie rozstrzygnięcia w przedmiotowej sprawie, niezależnie od tego w jaki sposób zakończy się procedura uchwalania Zmiany nr 3 w m.p.z.p. gminy M. Zagadnienie wstępne dotyczy sytuacji, w której rozpoznanie i rozstrzygnięcie sprawy będącej przedmiotem postępowania administracyjnego uwarunkowane jest uprzednim rozstrzygnięciem wstępnego zagadnienia prawnego, bez rozstrzygnięcia którego w ogóle nie jest możliwe wydanie decyzji administracyjnej w postępowaniu głównym. Nie będzie więc zagadnieniem prejudycjalnym samo twierdzenie, że wynik innego postępowania może mieć, a nawet ze względów ekonomicznych, czy celowościowych - będzie miał wpływ na rozstrzygnięcie sprawy administracyjnej, jeśli możliwe jest jej rozpoznanie i wydanie decyzji (por. wyrok NSA z dnia 15 października 2010 r., Sygn. akt: II OSK 1612/09, dostępny na www.orzeczenia.nsa.gov.pl).

Odnosząc się do zawartego w odwołaniu wniosku o orzeczenie rozbiórki przedmiotowego obiektu, organ podniósł, że w sytuacji, gdy wynik przeprowadzonego postępowania odwoławczego powoduje, że zdaniem organu odwoławczego zachodzi konieczność dokonania odmiennej niż dokonał organ I instancji subsumcji prawnej ustalonego stanu faktycznego, organ II instancji nie może zmienić podstawy prawnej decyzji bez naruszenia zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego i winien wówczas uchylić zaskarżoną decyzję, a sprawę skierować do ponownego przeprowadzenia postępowania dowodowego, wskazując właściwą podstawę materialnoprawną. Organ powołał się przy tym na wyrok WSA w Warszawie z dnia 27 listopada 2012 r., Sygn. akt: VII SA/Wa 731/12 dostępny na www.orzeczenia.nsa.gov.pl.

Organ odwoławczy wskazał na koniec, że w toku ponownego postępowania organ I instancji winien wydać w stosunku do przedłożonego projektu budowlanego, jedno z rozstrzygnięć, o których mowa w art. 51 ust. 5 Prawa budowlanego, bowiem inwestorzy nie spełnili obowiązku, który organ I instancji nałożył na nich w postanowieniu z dnia 13 marca 2013 r., bowiem przedłożyli do zatwierdzenia projekt budowlany zamienny, który jest niezgodny z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Gminy M.

W skardze na decyzję ŚWINB w K. z dnia 13 grudnia 2013 r. M. N. i L. N. wnieśli o jej uchylenie w całosci. Zarzucili naruszenie przepisów postępowania, tj. art. 77 § 2 k.p.a. poprzez niewyczerpujące rozpatrzenie materiału dowodowego, art. 80 k.p.a. poprzez przyjęcie za udowodnione tez opartych na nieuprawnionych domniemaniach oraz oczywiście bezzasadnym wnioskowaniu, a także naruszenie art. 107 § 3 k.p.a. poprzez brak wskazania przyczyn, dla których argumentacja zawarta w odpowiedzi na odwołanie nie mogła zasługiwać na uwzględnienie. W rezultacie błędnej wykładni tych przepisów organ odwoławczy niewłaściwie zastosował art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a.

Kolejny zarzut skargi dotyczył naruszenia przepisów prawa materialnego, tj: 1). art. 51 ust. 4 prawa budowlanego poprzez oparcie wydania decyzji na nieuprawnionym domniemaniu wobec konieczności obowiązku uzyskania decyzji o pozwoleniu na użytkowanie,

2). § 48 pkt 5 lit. e miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego poprzez przyjęcie, że przedstawiony w projekcie zamiennym budynek garażowy narusza ten przepis,

3). § 3 pkt 16 rozporządzenia ws. warunków technicznych poprzez przyjęcie, że przestrzeń nad stropem ograniczona połaciami dachowymi stanowi kondygnację przeznaczoną na pobyt ludzi w związku z § 72 poprzez przyjęcie jako podstawy rozstrzygnięcia pojęcia nie zdefiniowanego w tym przepisie,

4). § 108 ust. 1 powyższego rozporządzenia poprzez błędne przyjęcie braku zapewnienia wentylacji co najmniej naturalnej i pominięcie istniejącego projektu wentylacji.

W uzasadnieniu skargi podniesiono, że wnioski wysnute przez organ odwoławczy nie uwzględniają, a na pewno bagatelizują zakres zmian dokonanych przez projektanta w projekcie zamiennym. Ponadto organ nie dokonał pełnej oceny zgodności projektu zamiennego z przepisami, ponieważ pominął w nim: zmiany dotyczące posadzki, której obecny projekt zamienny nie przewiduje, zmiany dotyczące ocieplenia dachu oraz zmianę dotyczącą rezygnacji z pomieszczenia łazienki. Tymczasem zmiany te powodują, że przestrzeń pomiędzy stropem, a połaciami dachowymi nie ma charakteru właściwego dla poddasza określanego jako użytkowe.

Organ odwoławczy zastosował nieuzasadnione domniemanie, że poddasze nad pomieszczeniem garażowym będzie użytkowe. Użył przy tym nieostrego pojęcia, że ocena prawna organu I instancji jest wadliwa.

Nieuprawnione jest też domniemanie co do braku pewności, że inwestorzy zrealizują roboty budowlane związane z likwidacją schodów czy łazienki, jak również, że nie dokonają późniejszego ocieplenia pomieszczenia poddasza oraz wykonania posadzki.

Zarzucono również w skardze, że sformułowanie uzasadnienia zaskarżonej decyzji, iż projekt zamienny przedstawia budynek, który "w swym kształcie narusza ustalenia obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego" jest kuriozalne, ponieważ odnośny przepis § 48 m.p.z.p. absolutnie nie wskazuje, jaki ma być kształt budynków, przez co nie można mówić o naruszeniu tego przepisu.

Odnośnie naruszeń przepisów prawa materialnego zarzucono, że przepis § 48 pkt 5 lit. e m.p.z.p. Gminy M. został źle zastosowany jako podstawa uznania projektowanego budynku garażu jako niezgodnego z planem, ponieważ przepis ten ze względu na cel, dla którego został uchwalony musi być odczytywany łącznie z literą f). Z przepisu § 48 pkt 5 lit. e wynika bowiem, że wolnostojące garaże mają mieć wysokość jednej kondygnacji naziemnej (wys. max. 3,5 m do okapu), natomiast z przepisu § 48 pkt 5 lit. f). wynika, że dachy budynków innych niż mieszkalne, mają być dwuspadowe, symetryczne o nachyleniu połaci 350 - 450, w nawiązaniu do charakteru sąsiedniej zabudowy. Wynika stąd zdaniem autora skargi, że każdy wolnostojący garaż realizowany w oparciu o wytyczne m.p.z.p. musi mieć dach dwuspadowy co oznacza, że pojawia się przestrzeń ograniczona od dołu stropem jednokondygancyjnego garażu, a od góry połaciami dachowymi o nachyleniu 380 w wypadku przedmiotowego budynku. Przestrzeń ta została przy tym w tym budynku pozbawiona cech użytkowości rozumianej jako taka, która umożliwiałaby przebywanie tam ludzi w nieograniczonym zakresie. Obecnie można więc dostać się na to poddasze, ale w celu konserwacji dachu lub kontroli funkcjonowania przewidzianej w garażu wentylacji.

Kolejnym naruszeniem przepisów prawa materialnego było oparcie się na nieistniejącym brzmieniu przepisu. WINB uznał bowiem, że do opisu przestrzeni nad stropem garażu ograniczonej połaciami dachu i urządzonej jak w projekcie zamiennym z września 2013 r., właściwy jest przepis § 3 pkt 16 w związku z § 72 rozporządzenia wskazując, że z brzmienia § 72 wynika, że strych użytkowy powinien mieć minimalną wysokość 2,20 m. Przepis ten jednak nie odnosi się w żadnym wypadku do strychu. Pojęcie to występuje wprawdzie w rozporządzeniu o warunkach technicznych, ale ustawodawca wyraźnie rozgranicza strych od poddasza (§ 251), co wyklucza zastosowanie przywołanych przepisów prawa materialnego jako jednej z podstaw przyjętego przez organ II instancji rozstrzygnięcia.

Naruszeniem przepisu § 108 ust. 1 rozporządzenia ws. warunków technnicznych jest też przyjęcie braku zapewnienia wentylacji co najmniej naturalnej i pominięcie istniejącego projektu wentylacji. Jak bowiem wynika z tego projektu, nie zostało wprawdzie przewidziane przewietrzanie otworami wentylacyjnymi umieszczonymi w ścianach przeciwległych lub bocznych, ale we wrotach garażowych są zaznaczone otwory umożliwiające spełnienie normy o łącznej powi erzxchni netto otworów wentylacyjnych nie mniejszej nniż 0,04 m2 na każde stanowisko postojowe, co wypełnia przesłąnki włąściwwej wentylacji. Natomiast z nieznanych powodów organ uznał za niespełniający wymogów zaprojektowany system wentylacji, który może być uważany za dodatkowy.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie i podtrzymał wywody zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

W nawiązaniu do zarzutów skargi organ zauważył, że jej autor zdaje się nie dostrzegać faktu, że sprawa była już przedmiotem rozpoznania przez sądy administracyjne, które de facto przesądziły, że przedmiotowy obiekt budowlany w obecnym kształcie narusza ustalenia obowiązującego na tym terenie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Gminy M. Ponadto zakres zmian dokonanych przez skarżącego w przedłożonym do zatwierdzenia projekcie budowlanym zamiennym, jest w istocie bez znaczenia dla oceny jego zgodności z ustaleniami planu, bowiem stan niezgodności z tym planem nie został usunięty.

Organ wyjaśnił też, że nie miał obowiązku ustosunkowania się do odpowiedzi na odwołanie, jaka została złożona przez pełnomocnika skarżących, ponieważ instytucja takiej odpowiedzi nie jest znana przepisom k.p.a.

Uzasadnienie prawne

Wojewódzki Sąd Administracyjny w K. zważył co następuje:

Stosownie do przepisu art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2002 r. Nr 153, poz. 1269 z późn. zm.) sąd administracyjny sprawuje, w zakresie swej właściwości, kontrolę pod względem zgodności z prawem działalności administracji publicznej. Przedmiotem dokonywanej przez niego kontroli jest zbadanie, czy organy administracji w toku rozpoznania sprawy nie naruszyły prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Czyni to wedle stanu prawnego i na podstawie akt sprawy istniejących w dniu wydania zaskarżonego aktu.

Uchylenie decyzji lub postanowienia przez sąd administracyjny następuje tylko w przypadku naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, t.j. Dz. U. z 2012 r. poz. 270 z późn. zm.; zwanej dalej: "p.p.s.a."), naruszenia prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego (lit. b) i naruszenia przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy (lit. c).

Przedmiotem skargi była decyzja kasacyjna wydana na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. Możliwość jej wydania zależna jest od spełnienia dwóch przesłanek, o jakich mowa w przywołanym przepisie, tj. gdy zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem przepisów postępowania oraz gdy konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie.

Spełnienia pierwszej z tych przesłanek organ odwoławczy dopatrzył się w naruszeniu przez organ I instancji przepisów postępowania, tj. art. 80 k.p.a. w związku z art. 153 p.p.s.a., poprzez dokonanie błędnej wykładni zebranego materiału dowodowego, niezgodnie z oceną prawną wyrażoną w szczególności w wyroku WSA w K. z dnia 10 marca 2011 r., Sygn. akt: II SA/Ke 62/11, czego konsekwencją było naruszenie prawa materialnego, tj. art. 51 ust. 4 w związku z art. 35 ust. 1 prawa budowlanego, poprzez jego niewłaściwe zastosowanie. Zadaniem Sądu była więc ocena, czy rzeczywiście takie naruszenie przepisów postępowania miało w sprawie miejsce i czy trafnie również organ II instancji uznał, że wynikły ze wskazanego naruszenia konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie.

Istotna dla rozstrzygnięcia sprawy regulacja art. 153 p.p.s.a. stanowi, że ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu Sądu wiążą w sprawie ten sąd oraz organ, którego działanie lub bezczynność były przedmiotem zaskarżenia. Związanie wynikające z tego przepisu przestaje obowiązywać jedynie w przypadku zmiany stanu prawnego lub zmiany stanu faktycznego (por. wyrok NSA z dnia 23 października 1998 r., I SA 1663/96). Chodzi tu przy tym nie o każdą zmianę stanu faktycznego, ale dotyczącą okoliczności faktycznych istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy i to w stopniu przesądzającym jej wynik. W pojęciu "ocena prawna" mieści się, przede wszystkim, wykładnia przepisów prawa materialnego i przepisów postępowania, a także sposobu ich zastosowania w rozpoznawanej sprawie. Determinuje ona zatem, podobnie jak zawarte w orzeczeniu wskazania co do dalszego postępowania, działania każdego organu w postępowaniu administracyjnym podejmowane w sprawie, której dotyczyło postępowanie sądowoadministracyjne, aż do czasu jej rozstrzygnięcia. Związanie oceną prawną i wskazaniami co do dalszego postępowania samego sądu oznacza, że sąd zobowiązany jest do podporządkowania się w pełnym zakresie poglądowi wyrażonemu we wcześniejszym orzeczeniu.

Związanie, na które powołał się w sprawie organ II instancji dotyczyło oceny zgodności przedłożonego przez inwestora do zatwierdzenia projektu budowlanego zamiennego, z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego gminy M. zatwierdzonego uchwałą Nr VII/38/06 Rady Gminy M. z dnia 13 lipca 2006 r. ogłoszoną w Dz. U. Woj. (...) ego Nr 223, poz. 2531 z dnia 28 sierpnia 2006 r. i zmiany do planu nr 1 zatwierdzonej uchwałą Rady Gminy Nr XXV/220/08 z dnia 29 grudnia 2008 r. ogłoszoną w Dz. Urz. Woj. (...) ego Nr 49, poz. 711 z dnia 3 marca 2009 r., a w szczególności z § 48 pkt 5 lit. e tego planu, który określił wymogi, jakie muszą spełniać na terenie, którego sprawa dotyczy, budynki wolnostojących garaży. Ponieważ taka ocena - negatywna co do możliwości wybudowania na przedmiotowym terenie budynku garażowego wolnostojącego o takich parametrach, jak to określono w przedłożonym do zatwierdzenia projekcie budowlanym zamiennym - nastąpiła już w wiążącym organy administracji i Sąd, prawomocnym wyroku WSA w K. z dnia 10 marca 2011 r., koniecznym dla rozstrzygnięcia sprawy było wyjaśnienie, czy ostatecznie przedłożony przez inwestorów do zatwierdzenia w dniu 9 września 2013 r. projekt budowlany zamienny, zmieniał te cechy przedmiotowego budynku garażowego wolnostojącego, które przesądziły o jego zakwalifikowaniu przez sądy administracyjne jako naruszającego postanowienia m.p.z.p. gminy M. W tym zakresie Sąd podziela pogląd wyrażony przez WINB w K., że przedłożony w dniu 9 września 2013 r. projekt budowlany stanowi powtórzenie poprzedniego projektu, zdyskwalifikowanego przez WSA w K. i NSA w Warszawie w części przesądzającej o uznaniu jego niezgodności z m.p.z.p. gminy M. Chodzi tu w szczególności o gabaryty przedmiotowego budynku; jego wysokość zdeterminowaną pozostawieniem ścian kolankowych z otworami okiennymi, które nie zostały w żaden sposób zmienione. Uznanie przez sądy administracyjne tego obiektu za naruszającego wiążące ustalenia planu, wynikało właśnie z jego wymiarów, a w szczególności z zaplanowania przez projektanta poddasza o charakterze użytkowym (o czym świadczy między innymi podwyższenie ścianek kolankowych) i naruszenia przez to wymogu jednokondygnacyjności takiego garażu. Wskazana w wyrokach WSA w K. i NSA w Warszawie ocena charakteru zaprojektowanego poddasza jako użytkowego, nie wynika przy tym z łącznego zaprojektowania wszystkich przewidzianych w wówczas ocenianym projekcie budowlanym z września 2010 r. zmian (balkon, okna, klatka schodowa, łazienka z urządzeniem technicznym i podwyższenie ścianek kolankowych). Kluczowe bowiem znaczenie sądy administracyjne przypisały właśnie podwyższeniu ścianek kolankowych. Poza tym, niektóre z wymienionych wyżej zmian nie mają wpływu na ocenę, czy przedmiotowy garaż pozostanie budynkiem dwukondygnacyjnym, czy też jednokondygnacyjnym. Chodzi tu zwłaszcza o zlikwidowanie w obecnie ocenianym projekcie budowlanym zamiennym łazienki i klatki schodowej, zmianę dotyczącą posadzki i ocieplenia dachu. O ile bowiem takie zmiany istotnie mogą powodować zmniejszenie użyteczności takiego poddasza dla pobytu ludzi i jego użytkowego charakteru, to nie wpływają w żaden sposób na ocenę pozostawionego poddasza jako osobnej kondygnacji. W tym zakresie należy bowiem zauważyć, że z definicji kondygnacji zawartej w § 3 pkt 16 rozporządzenia ws. warunków technicznych wynika, że za kondygnację uważa się także poddasze z pomieszczeniami przeznaczonymi na pobyt ludzi. W rozporządzeniu tym nie ma jednak definicji poddasza użytkowego i nieużytkowego. Z brzmienia § 72 ust. 1 rozporządzenia można jednak wywnioskować, że o poddaszu użytkowym - pomieszczeniu przeznaczonym na pobyt ludzi (a nie o strychu użytkowym, jak to błędnie podał organ odwoławczy w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji na str. 6), można mówić wtedy, gdy ma wysokość co najmniej 2,2 m w świetle. Jest to bowiem najmniejsza minimalna wysokość pomieszczeń przeznaczonych na pobyt ludzi przewidziana w tym przepisie (por. wyrok NSA z dnia 20 kwietnia 2007 r., II OSK 653/06, LEX nr 505598). Taką natomiast wysokość poddasze uwidocznione na projekcie budowlanym zamiennym z września 2013 r. niewątpliwie ma, co jest widoczne na załączonym do niego przekroju A - A. Wynika stąd, że trafnie organ II instancji uznał przewidziane w projekcie budowlanym zamiennym z września 2013 r. poddasze, za drugą kondygnację - niedopuszczalną w takich budynkach w myśl obowiązującego na tamtym terenie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego gminy M. Konsekwencją takiego ustalenia było prawidłowe przyjęcie, że organ I instancji zatwierdzając projekt budowlany zamienny przedmiotowego budynku garażowego, rzeczywiście dopuścił się naruszenia przepisów postępowania, tj. art. 80 k.p.a. w zw. z art. 153 p.p.s.a., polegającego na dokonaniu błędnej oceny całokształtu materiału dowodowego, co było wynikiem niezastosowania się do wiążącej oceny prawnej i wskazań co do dalszego postępowania zawartych w wyroku WSA w K. z dnia 10 marca 2011 r.

Ponadto należy podzielić pogląd organu II instancji, że nie mógł on zmienić podstawy prawnej decyzji bez naruszenia zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego. Dlatego zasadnie uchylił on zaskarżoną decyzję i przekazał sprawę do ponownego przeprowadzenia postępowania dowodowego, wskazując właściwą podstawę materialno prawną (por. wyrok WSA w Warszawie z dnia 27 listopada 2012 r., Sygn. akt: VII SA/Wa 731/12) dostępny na www.orzeczenia.nsa.gov.pl.

Odnosząc się do pozostałych, nie omówionych wyżej zarzutów skargi należy stwierdzić, że nie mogły one wpłynąć na wynik sprawy.

Jak już wyżej wskazano, zmiany wprowadzone w projekcie budowlanym zamiennym z września 2013 r. przy pozostawieniu niezmienionych parametrów przesądzających o charakterze tego budynku, nie mogły zmienić oceny tego charakteru przedmiotowego budynku jako dwukondygnacyjnego z pomieszczeniem przeznaczonym na pobyt ludzi. Dlatego analizowanie wszystkich wprowadzonych w projekcie zmian było zbędne.

Bez znaczenia dla wyniku sprawy jest też zarzucone w skardze stwierdzenie przez organ odwoławczy, że "nie ma żadnej pewności, że inwestorzy zrealizują roboty budowlane związane z likwidacją schodów czy łazienki, jak również, że nie dokonają późniejszego ocieplenia pomieszczenia poddasza oraz wykonania posadzki". Nie taka bowiem ocena organu II instancji przesądziła o kwalifikacji przedmiotowego budynku jako nie spełniającego wymogów z § 48 pkt 5 lit. e m.p.z.p. gminy M., lecz uznanie go w takiej postaci, jaka wynika z przedstawionego do zatwierdzenia projektu budowlanego z września 2013 r., za obiekt dwukondygnacyjny z poddaszem użytkowym mieszczącym pomieszczenie przeznaczone na pobyt ludzi.

Powołanie się przez WINB w K. na określenie "kształt przedmiotowego budynku", nie pozostawia w ocenie Sądu wątpliwości co do treści, jaką nadał temu określeniu organ. Chodzi tu o te wymiary i parametry przedmiotowego obiektu, które zostały narzucone w § 48 pkt 5 lit. e m.p.z.p. gminy M. zinterpretowanym na podstawie przepisów § 3 pkt 16 i § 72 ust. 1 rozporządzenia ws. warunków technicznych.

Kolejny zarzut skargi dotyczący naruszenia prawa materialnego polegającego na nieuwzględnieniu przy wykładni wymogów określonych w § 48 pkt 5 lit. e m.p.z.p. gminy M. treści § 48 pkt 5 lit. f tego Planu, również nie był zasadny. Należy bowiem zauważyć, że treść tego ostatniego przepisu, na którą powołuje się autor skargi uległa zmianie na skutek uchwały Nr XXV/220/08 Rady Gminy M. z dnia 29 grudnia 2008 r. w sprawie zmiany nr 1 miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego gminy M. ogłoszonej w Dzienniku Urzędowym Województwa (...) ego Nr 49, poz. 711 z dnia 3 marca 2009 r. Zgodnie z tą zmianą bowiem, treść § 48 pkt 5 lit. f Planu, na którą powołano się w skardze, została w całości zastąpiona stwierdzeniem, że nie ogranicza się sposobu kształtowania dachów budynków. Nie można więc obecnie wywodzić z nieistniejącego przepisu Planu, że wielkość, kształt i charakter "zamkniętej przestrzeni, która powstała po nakryciu dachu garażem" są zgodne z m.p.z.p. gminy M.

Wadliwe powołanie się przez organ II instancji na regulacje zawarte w § 72 rozporządzenia ws. warunków technicznych mające dotyczyć strychu użytkowego zamiast poddasza użytkowego, o czym wspomniano już wyżej, nie stanowią naruszenia prawa materialnego, skoro wskazany przepis powiązany z definicją kondygnacji, zawartą w § 3 pkt 16 tego rozporządzenia, pozwala na właściwą wykładnię sformułowań użytych w § 48 pkt 5 lit. e) m.p.z.p. gminy M. Naruszenie takie może być zakwalifikowane co najwyżej jako naruszenie przepisów postępowania nie mające jednak wpływu na wynik sprawy.

Również zarzuty skargi dotyczące naruszenia prawa materialnego - § 108 ust. 1 rozporządzenia ws. warunków technicznych poprzez błędne przyjęcie braku zapewnienia wentylacji co najmniej naturalnej i pominięcie istniejącego projektu wentylacji, nie mogły zmienić rozstrzygnięcia sprawy. Jak to już bowiem wyżej wyjaśniono rozstrzygnięcie to wynikło z wiążącej również w niniejszej sprawie oceny charakteru przedmiotowego obiektu wynikającej z prawomocnego wyroku WSA w K. z dnia 10 marca 2011 r. Skoro tak, to ocena czy obiekt ten ma zapewnioną wentylację zgodną z przepisami, czy też nie, nie mogła spowodować uznania tego obiektu za zgodny z m.p.z.p. gminy M.

Ponieważ podniesione w skardze zarzuty nie mogły odnieść zamierzonego skutku, a jednocześnie brak jest okoliczności, które należałoby wziąć pod uwagę z urzędu, Wojewódzki Sąd Administracyjny oddalił skargę na podstawie art. 151 p.p.s.a.

------6

Tekst orzeczenia pochodzi ze zbiorów sądów administracyjnych.