Orzeczenia sądów
Opublikowano: www.nsa.gov.pl

Wyrok
Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach
z dnia 2 października 2008 r.
II SA/Ke 129/08

UZASADNIENIE

Skład orzekający

Przewodniczący: Sędzia WSA Renata Detka (spr.).

Sędziowie WSA: Jacek Kuza, Dorota Pędziwilk-Moskal.

Sentencja

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 2 października 2008 r. sprawy ze skargi J. Sz. na decyzję Wojewody z dnia (...) znak: (...) w przedmiocie umorzenia postępowania administracyjnego oddala skargę.

Uzasadnienie faktyczne

Decyzją z dnia (...) Starosta, na podstawie art. 61 ustawy z dnia 24 października 1974 r. Prawo wodne oraz art. 104 k.p.a. przyznał J. i A. Sz. odszkodowanie w wysokości (...) zł za straty w produkcji rolnej poniesione na należących do nich gruntach, z tytułu ograniczeń w ich użytkowaniu, w związku z ustanowieniem strefy ochronnej komunalnych ujęć wody w W. na mocy decyzji Wydziału Ochrony Środowiska, Gospodarki Wodnej i Geologii Urzędu Wojewódzkiego z dnia (...), znak: (...) oraz zobowiązał Przedsiębiorstwo Gospodarki Komunalnej i Mieszkaniowej w W. - użytkownika komunalnych ujęć wody we Włoszczowe, do wypłacenia powyższego odszkodowania w terminie 30 dni od daty uprawomocnienia się decyzji.

Rozpoznając odwołanie od powyższego rozstrzygnięcia Wojewoda decyzją z dnia (...) utrzymał je w mocy.

Wyrokiem z dnia 29 maja 2002 r. Naczelny Sąd Administracyjny w Warszawie - Ośrodek Zamiejscowy w Krakowie rozpoznając skargę A. Sz. i J. Sz. na powyższą decyzję Wojewody, uchylił zaskarżone rozstrzygnięcie, gdyż działki - przyjęte w decyzji II instancji za podstawę wyliczenia strat - nie są przedmiotem współwłasności skarżących. Jedne z nich stanowią odrębną własność J. Sz., inne zaś A. Sz., a zatem brak było podstawy prawnej do przyznania odszkodowania na takich zasadach, na jakich służyłoby ono współwłaścicielom.

Rozpoznając sprawę ponownie Wojewoda decyzją z dnia (...) w punkcie I uchylił decyzję Starosty z dnia (...), w punkcie II i III przyznał odszkodowanie A. Sz. w kwocie (...) zł i J. Sz. w kwocie (...) zł za straty w produkcji rolnej poniesione na należących do każdego z nich gruntach z tytułu ograniczeń w ich użytkowaniu w związku z ustanowieniem strefy ochronnej komunalnych ujęć wody w W. W punkcie IV Wojewoda zobowiązał Przedsiębiorstwo Gospodarki Komunalnej i Mieszkaniowej w W.- użytkownika komunalnego ujęcia wody do wypłacenia odszkodowań orzeczonych w punkcie II i III niniejszej decyzji, w terminie 30 dni od jej uprawomocnienia się.

W punkcie V decyzji Wojewoda odmówił przyznania odszkodowania J. i A. Sz. za okresy inne niż rok 1998.

Rozpoznając skargę J.Sz. i A.Sz. od powyższego rozstrzygnięcia Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie, wyrokiem z dnia 3 października 2006 r., sygn. akt II SA/Kr 722/03, uchylił zaskarżoną decyzję w części określonej w punkcie V.

W uzasadnieniu Sąd podkreślił, że ustalenia organu administracji, na podstawie których odmówiono przyznania odszkodowania za okresy inne niż 1998 r. są dowolne. W uzasadnieniu decyzji wskazano w sposób ogólny, że uznano za udowodnione, że przed wniesieniem wniosku w lipcu 1997 r. wnioskodawcy wykorzystywali grunty nie stosując się do zaleceń wynikających z decyzji ustanawiającej strefy. Powołując się na przeprowadzone w sprawie dowody Wojewódzki Sąd Administracyjny podkreślił, że stwierdzenie to jest gołosłowne i nie ma oparcia w zgromadzonym w sprawie materiale. Rozpatrując sprawę ponownie organ administracji powinien przeprowadzić postępowanie dowodowe celem rzetelnego wyjaśnienia powyższych okoliczności stosownie do wymogu art. 7 i 77 k.p.a., a w szczególności, czy skarżący zgłaszając wniosek o odszkodowanie w 1996 r. stosowali się już wtedy do zakazów wynikających z ustanowienia strefy ochronnej komunalnych ujęć wody w W. obejmującej ich grunty rolne, a jeżeli tak, to od kiedy i jakie straty ponieśli z tego tytułu.

Rozpoznając sprawę ponownie, Wojewoda decyzją z dnia (...) umorzył postępowanie w sprawie przyznania J.i A. Sz. odszkodowania za okresy inne niż za rok 1998, uwzględniony w decyzji Wojewody z dnia (...).

W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ II instancji wyjaśnił, że postępowanie w niniejszej sprawie należało umorzyć, z uwagi na treść art. 14 ustawy z dnia 3 czerwca 2005 r. o zmianie ustawy Prawo wodne oraz niektórych innych ustaw, zgodnie z którym do naprawienia szkody z tytułu ustanowienia stref ochronnych ujęć wód ustanowionych do dnia 31 grudnia 2001 r. stosuje się przepisy ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 r. Kodeks cywilny.

Wojewoda ustalił, że strefa ochronna ujęcia wody w W. została ustanowiona decyzją Wydziału Ochrony Środowiska, Gospodarki Wodnej i Geologii z dnia (...), a więc przed dniem 31 grudnia 2001 r. W dacie wejścia w życie ustawy z dnia 3 czerwca 2005 r. o zmianie ustawy Prawo wodne oraz niektórych innych ustaw, decyzja Wojewody z dnia (...) była ostateczna. W takiej sytuacji zatem nie ma zastosowania art. 21 cyt. ustawy. Wobec powyższego postępowanie stało się bezprzedmiotowe, gdyż sprawy z zakresu stref ochronnych ustanowionych do dnia 31 grudnia 2001 r. zostały wyłączone z procedury administracyjnej, a stronom służy prawo dochodzenia roszczeń na drodze sądowej.

Skargę na powyższe rozstrzygnięcie złożył do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach J. Sz. wnosząc o jego uchylenie.

Skarżący zarzucił naruszenie przepisów art. 14 i art. 21 ustawy z dnia 3 czerwca 2005 r. o zmianie ustawy - Prawo wodne oraz niektórych innych ustaw poprzez błędną ich wykładnię oraz art. 153 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, z powodu nie zastosowania się do oceny prawnej i wskazań co do dalszego postępowania wyrażonych w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 3 października 2006 r. w sprawie o sygn. II SA/Kr 722/03.

Autor skargi podkreślił, że przepis art. 14 cyt. ustawy nie jest przepisem proceduralnym odsyłającym na drogę procesu cywilnego lecz przepisem materialnoprawnym. Prowadzi to do wniosku, że odpowiedzialność Skarbu Państwa lub jednostki samorządu terytorialnego za szkodę wyrządzoną przy wykonywaniu władzy publicznej należy oceniać na podstawie przepisów art. 417 k.c., art. 4171 k.c., art. 4172 k.c. Przepis ten natomiast nie stanowi, że w sprawach dotyczących naprawienia szkód z tytułu ustanowienia stref ochronnych wyłącza się drogę administracyjną i stosuje przepisy kodeksu postępowania cywilnego.

Jeśli zaś chodzi o naruszenie art. 21 cyt. ustawy, J. Sz. podniósł, że w dacie wydawania decyzji przez Wojewodę punkt V decyzji z dnia (...) tego organu nie istniał już w obrocie prawnym, ponieważ z dniem 3 października 2006 r. został uchylony wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie.

Skarżący podkreślił, że postępowanie wywołuje ujemne skutki prawne, ponieważ trwa ono w niniejszej sprawie już od ośmiu lat, przy czym w 1999 r. toczyło już przed Sądem Okręgowym w K. w sprawie o sygn. I C 70/99 i zakończyło się w dniu 27 lipca 1999 r. odrzuceniem pozwu. Sąd ten zajął stanowisko, że sądowe dochodzenie roszczeń odnosi się do odszkodowań wynikających z wykonywania uprawnień z uzyskanego pozwolenia wodno-prawnego (art. 36), a zatem dotyczy materii niezwiązanej z roszczeniem powodów.

J. Sz. wskazał, że Wojewoda umorzył postępowanie nie biorąc pod uwagę skutków prawnych wyroku WSA w Krakowie z dnia 3 października 2006 r., oraz konsekwencji wynikających z przepisu art. 153 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Sąd bowiem nakazał przeprowadzić postępowanie we wskazanym kierunku, a nie je umorzyć.

W przekonaniu autora skargi wykładnia przepisu art. 21 cyt. ustawy nie może nie uwzględniać tak istotnych faktów mających znaczenie prawne jak wyrok sądowy, zawarta w nim ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania. Co więcej w dacie wydania wyroku z dnia 3 października 2006 r. obowiązywał ten sam stan prawny, który został powołany w decyzji Wojewody i jego ocena była inna niż dokonana przez Wojewodę.

W odpowiedzi na skargę organ II instancji wniósł o jej oddalenie podtrzymując argumentację przedstawioną w pisemnych motywach zaskarżonej decyzji.

Uzasadnienie prawne

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga nie jest zasadna.

Zgodnie z art. 3 § 1 oraz art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), zwanej dalej p.p.s.a., wojewódzkie sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, co oznacza, że w zakresie dokonywanej kontroli Sąd zobowiązany jest zbadać, czy organy administracji w toku postępowania nie naruszyły przepisów prawa materialnego i przepisów postępowania w sposób, który miał lub mógł mieć wpływ na wynik sprawy.

Sądowa kontrola legalności zaskarżonych orzeczeń administracyjnych sprawowana jest przy tym w granicach sprawy, a sąd nie jest związany zarzutami, wnioskami skargi, czy też powołaną w niej podstawą prawną (art. 134 § 1 p.p.s.a.).

Dokonując tak rozumianej kontroli zaskarżonej decyzji podnieść należy, że w toku rozpoznania sprawy organ II instancji nie dopuścił się naruszenia przepisów prawa materialnego ani przepisów postępowania w stopniu mającym bądź mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

W pierwszej kolejności podkreślić należy, że przedmiotem osądu w niniejszej sprawie pozostaje decyzja Wojewody z dnia (...), wydana w wyniku uchylenia przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie decyzji tego organu z dnia (...) w części określonej w punkcie V rozstrzygnięcia, tj. w zakresie odmowy przyznania odszkodowania J. i A. Sz. za okresy inne niż za rok 1998. Chodzi przy tym o ewentualne szkody z tytułu ustanowienia na działkach skarżących strefy ochronnej ujęć wód na mocy decyzji Wydziału Ochrony Środowiska, Gospodarki Wodnej i Geologii Urzędu Wojewódzkiego z dnia (...), znak: (...).

Umarzając postępowanie administracyjne w tym zakresie Wojewoda przyjął, w oparciu o przepisy art. 14 i art. 21 ustawy z dnia 3 czerwca 2005 r. o zmianie ustawy Prawo wodne oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z dnia 15 lipca 2005 r.), zwanej dalej ustawą, że droga administracyjna do dochodzenia roszczeń zgłoszonych przez skarżących nie jest już właściwa, gdyż spór pomiędzy stronami ma charakter cywilnoprawny.

Wojewódzki Sąd Administracyjny stanowisko to w pełni podziela.

Zastosowanie w stanie faktycznym sprawy dyspozycji art. 14 ustawy uzależnione jest od interpretacji innego znajdującego się w niej przepisu, mianowicie art. 21, zgodnie z którym do spraw wszczętych przed dniem wejścia w życie ustawy, a niezakończonych decyzją ostateczną, stosuje się przepisy dotychczasowe.

Powyższy przepis odnosi się do spraw wszczętych przed dniem wejścia w życie cyt. ustawy, tj. przed dniem 30 lipca 2005 r. i niezakończonych - także przed tą datą - decyzją ostateczną, a contrario zatem przepisy te nie mają zastosowania do spraw już zakończonych decyzją ostateczną, nawet jeśli decyzja taka zostałaby wzruszona w trybie nadzwyczajnym w postępowaniu administracyjnym lub sądowym.

Skoro zatem w dacie wejścia w życie ustawy, została już wydana decyzja ostateczna Wojewody z dnia (...) odmawiająca odszkodowania za okresy inne niż 1998 r., która w tym zakresie została następnie uchylona wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 3 października 2006 r., prawidłowo uznał organ II instancji w oparciu o art. 21 ustawy, że przepisy uprzednio obowiązujące nie mogą stanowić podstawy prawnej rozstrzygnięcia wniosku skarżących o przyznanie im odszkodowania za lata poprzedzające rok 1998 (por. także interpretację identycznego w brzmieniu przepisu art. 85 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, zaprezentowaną w Komentarzu do tej ustawy pod redakcją prof. zw. dr hab. Zygmunta Niewiadomskiego, 3 wydanie zaktualizowane i uzupełnione, Wydawnictwo C.H.Beck, Warszawa 2006).

W tej sytuacji zastosowanie ma przepis art. 14 ustawy, zgodnie z którym do naprawienia szkód z tytułu ustanowienia stref ochronnych ujęć wody ustanowionych do dnia 31 grudnia 2001 r. stosuje się przepisy ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 r. Kodeks cywilny.

Cytowany przepis nie stanowi wprawdzie wprost, że sprawy dotyczące żądania naprawienia szkody z tytułu ustanowienia stref ochronnych ujęć wody ustanowionych do dnia 31 grudnia 2001 r. (a więc bezspornie roszczenie zgłoszone w stanie faktycznym sprawy), rozpoznaje sąd powszechny, jednak odesłanie do przepisów kodeksu cywilnego w sposób oczywisty przesądza, że mamy do czynienia ze sprawą cywilną w rozumieniu art. 1 k.p.c. Stosownie do tego przepisu, kodeks postępowania cywilnego normuje postępowanie sądowe w sprawach ze stosunków z zakresu prawa cywilnego, rodzinnego i opiekuńczego oraz prawa pracy jak również w sprawach z zakresu ubezpieczeń społecznych oraz w innych sprawach, do których przepisy tego Kodeksu stosuje się z mocy ustaw szczególnych (sprawy cywilne). Do takich ustaw należy między innymi ustawa z dnia 3 czerwca 2005 r. o zmianie ustawy - Prawo wodne oraz niektórych innych ustaw.

W myśl natomiast art. 2 § 1 i 2 k.p.c. do rozpoznawania spraw cywilnych powołane są sądy powszechne, o ile sprawy te nie należą do właściwości sądów szczególnych, oraz Sąd Najwyższy. Nie są rozpoznawane w postępowaniu sądowym sprawy cywilne, jeżeli przepisy szczególne przekazują je do właściwości innych organów (§ 2)

Z powyższych unormowań wynika, że do rozpoznawania spraw cywilnych właściwe pozostają sądy powszechne, natomiast przekazanie rozpoznania spraw cywilnych do właściwości innych organów następuje wyjątkowo i musi wynikać z przepisów szczególnych.

Jeżeli zatem ustawodawca chciałby odstąpić od wskazanej zasady i przekazać do rozpoznania organom administracji sprawy dotyczące żądania naprawienia szkody z tytułu ustanowienia stref ochronnych ujęć wody ustanowionych do dnia 31 grudnia 2001 r., znalazłoby to odzwierciedlenie w odrębnym przepisie szczególnym, z którego wynikałaby kompetencja do wydania rozstrzygnięć w tym przedmiocie. Skoro taki przepis nie istnieje, a kategoria spraw o jakich wspomniano wyżej należy do spraw cywilnych, to właściwymi do ich rozpoznania pozostają sądy powszechne i dlatego prawidłowo Wojewoda umorzył postępowanie administracyjne jako bezprzedmiotowe. Skarżący zaś ma możliwość dochodzenia swych roszczeń przed sądem powszechnym na drodze procesu cywilnego.

Odnosząc się do zarzutów skargi wyjaśnić należy, że wytyczne zawarte w uzasadnieniu wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 3 października 2006 r. w sprawie II SA/Kr 722/03, straciły aktualność wobec zmiany stanu prawnego. Podkreślenia bowiem wymaga, że sądy administracyjne oceniają legalność poddanych im pod osąd aktów z zakresu administracji publicznej wedle stanu faktycznego i prawnego obowiązującego w dniu ich wydawania, a nie w dacie orzekania przez sąd. Decyzja Wojewody z dnia (...) znak (...), którą kontrolował Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w powyższej sprawie oparta była o inny stan prawny, który dopuszczał rozstrzyganie przez organy administracji publicznej sporów takich, jak w stanie faktycznym sprawy. Ustawa o zmianie ustawy - Prawo wodne oraz niektórych innych ustaw zaczęła obowiązywać dopiero od 30 lipca 2005 r. i dlatego nie mógł jej zastosować Wojewoda w roku 2003; tym samym Sąd nie powołał jej w uzasadnieniu swojego wyroku. Ponieważ organy administracji publicznej orzekają w oparciu o aktualny stan prawny (z uwzględnieniem oczywiście przepisów przejściowych, jeżeli ustawodawca takie ustanowi), rozstrzygając ponownie Wojewoda nie mógł pominąć nowej regulacji zawartej w ustawie. W tej sytuacji nie może być zatem mowy o naruszeniu art. 153 p.p.s.a.

Wpływu na wynik sprawy nie ma także powoływane w skardze postanowienie Sądu Okręgowego w Kielcach z dnia 27 lipca 1999 r. w sprawie IC 79/99, w którym Sąd odrzucił pozew J. Sz. i A. Sz. o zapłatę z tytułu szkód jakie ponieśli w związku ograniczeniami wprowadzonymi dla ochrony wód. Postanowienie to - wobec zmiany stanu prawnego - nie może stanowić aktualnie przeszkody w dochodzeniu przez skarżącego stosownych roszczeń na drodze procesu cywilnego.

W tym stanie rzeczy zaskarżona decyzja odpowiada prawu, a skoro podniesione w skardze zarzuty nie mogły odnieść zamierzonego skutku,

a jednocześnie brak jest okoliczności, które z urzędu należałoby wziąć pod rozwagę, Wojewódzki Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji na podstawie art. 151 p.p.s.a.