Orzeczenia sądów
Opublikowano: LEX nr 1525640

Wyrok
Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach
z dnia 9 kwietnia 2014 r.
II SA/Ke 120/14

UZASADNIENIE

Skład orzekający

Przewodniczący: Sędzia NSA Anna Żak.

Sędziowie WSA: Jacek Kuza, Sylwester Miziołek (spr.).

Sentencja

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 9 kwietnia 2014 r. sprawy ze skargi M. na decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia (...) znak: (...) w przedmiocie nakazu rozbiórki obiektu budowlanego oddala skargę.

Uzasadnienie faktyczne

Zaskarżoną decyzją z dnia (...) Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego, po rozpatrzeniu odwołania M. uchylił w całości decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia (...), nakazującą M. rozbiórkę boksów do składowania węgla na działce Nr (...), wybudowanych bez wymaganego pozwolenia na budowę i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji, ponieważ niezbędny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na rozstrzygnięcie.

Z akt sprawy wynika, że Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego wykonując obowiązki określone w ustawie Prawo budowlane, dokonał w dniu 2 września 2013 r. kontroli robót budowlanych wykonywanych na placu manewrowym dworca (...). Ww. kontrola została przeprowadzona przy przedstawiciela Starosty, tj. kierownika Wydziału Architektury i Budownictwa oraz w obecności osób wykonujących roboty budowlane na zlecenie firmy M. Podczas tej kontroli stwierdzono, że na terenie placu manewrowego ustawiony został stalowy kontener o wymiarach zewnętrznych 5,12 m i wysokości 2,50 m (wykorzystywany jako pomieszczenie biurowo-socjalne) oraz prowadzone są roboty budowlane związane m.in. z wykonywaniem ogrodzenia oraz boksów z płyt betonowych na słupkach stalowych, co zostało udokumentowane wykonanymi zdjęciami i szkicem sytuacyjnym. Osoby wykonujące ww. roboty budowlane nie przedstawiły żadnych dokumentów związanych z wykonywanymi robotami oświadczając, że doręczy je przedstawiciel firmy. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego wydał ustne polecenie dotyczące wstrzymania robót budowlanych. Mimo tego roboty te trwały nadal, gdyż w dniu 4 września 2013 r. w czasie kolejnej kontroli przedstawiciele organu I instancji stwierdzili wykonane ogrodzenie części placu manewrowego (30,30 x 30, 20 m) siatką przymocowaną do słupków z rur, na którym od strony ul. Legionistów znajdował się szyld informujący o sprzedaży węgla. Od strony północnej wygrodzonej części wykonano 6 szt. boksów do składowania (w czasie kontroli w boksach znajdował się węgiel) o wymiarach 5,00 x 6,00 m i wysokości 1,55 m, w postaci ścian oporowych z prefabrykowanych elementów betonowych osadzanych w stalowych dwuteownikach. Dokonane ustalenia zostały zobrazowane na załączonym do protokołu szkicu sytuacyjnym i rysunkach pomocniczych oraz udokumentowane wykonanymi zdjęciami.

W oparciu o powyższe ustalenia oraz zgromadzone w aktach sprawy dokumenty organ I instancji pismem z dnia 4 września 2013 r. zawiadomił właściciela działki Nr (...) oraz spółkę M. o wszczęciu z urzędu postępowania administracyjnego w sprawie samowolnie ustawionego na ww. działce Nr (...) tymczasowego obiektu budowlanego.

W dniu 6 września 2013 r. do organu I instancji wpłynęło pismo Burmistrza Miasta i Gminy z dnia 5 września 2013 r. informujące o sprzeczności przedmiotowej inwestycji z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, uchwalonego uchwałą Nr (...) Rady Miejskiej z dnia (...). Jak przy tym wynika z akt sprawy, Spółka M. w odpowiedzi na wezwanie organu I instancji z dnia 19 września 2013 r. dotyczące wskazania inwestora robót budowlanych związanych z ww. inwestycją składu węgla, pismem z dnia 30 września 2013 r. poinformowała, że jest "dzierżawcą składu węgla przy ul. (...)", nie odpowiadając na pytanie organu.

W dniu (...) zapadła przywołana na wstępie decyzja Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego.

W tak ustalonym stanie faktycznym organ II instancji stwierdził, że dokonana przez organ I instancji nieprawidłowa subsumcja zgromadzonego materiału dowodowego, spowodowała wadliwość podjętego rozstrzygnięcia, której nie można wyeliminować poprzez reformację zaskarżonej decyzji.

Z dotychczasowych ustaleń dokonanych przez organ I instancji wynika bowiem, że na wygrodzonej części działki Nr (...) został ustawiony metalowy kontener oraz wykonano 6 sztuk boksów służących do składowania różnych asortymentów węgla, które to elementy stanowią całość techniczno - użytkową, związaną z prowadzoną działalnością gospodarczą, tj. składowaniem i sprzedażą węgla. Takie ustalenia wskazują więc, że przedmiotem sprawy jest skład opału stanowiący budowlę, o jakiej mowa w art. 3 pkt 1b ustawy Prawo budowlane z 1994 r., zaliczaną do obiektu budowlanego.

Pojęcie bowiem obiektu budowlanego zostało wyjaśnione w art. 3 pkt 1 ustawy Prawo budowlane z 1994 r. i obejmuje ono m.in. budowlę, a więc wszystko, co nie jest budynkiem bądź obiektem małej architektury, a jednocześnie stanowi całość techniczno-użytkową wraz z instalacjami i urządzeniami.

Niewątpliwie zatem wykonanie przedmiotowego składu opału, tj. wszystkich jego elementów (urządzeń) należy rozważać w kategoriach obiektu budowlanego, którego budowa wymagała uzyskania pozwolenia na budowę w świetle art. 29 ust. 1 ustawy Prawo budowlane. Niezasadne jest zatem oddzielne prowadzenie postępowań administracyjnych w stosunku do każdego z elementów przedmiotowego składu opału, tj. oddzielnie w stosunku do kontenera wykorzystywanego jako pomieszczenie biurowo-socjalne (jako obiektu tymczasowego) oraz oddzielnie w stosunku do boksów do składowania węgla, bowiem postępowanie administracyjne winno dotyczyć przedmiotowego składu opału jako całości techniczno-użytkowej, stanowiącej jeden obiekt budowlany, którego budowa wymagała uzyskania przez inwestora pozwolenia na budowę (obiekt taki nie został wymieniony w art. 29 ust. 1 jako zwolniony z uzyskania pozwolenia na budowę). Rozstrzygnięcie zaś winno dotyczyć wszystkich elementów (urządzeń) przedmiotowego składu opału, wykonanych bez pozwolenia na budowę.

Uznając zatem niezasadność zaskarżonej decyzji organu I instancji rozstrzygającej o nakazie rozbiórki tylko obiektu kontenerowego, organ II instancji wyeliminował ją z obrotu prawnego nakazując w toku ponownego postępowania usunięcie dotychczasowych uchybień proceduralnych polegających na nieprawidłowym ustaleniu kręgu stron w sprawie (braku uznania za strony właścicieli działek sąsiadujących z działką Nr (...)), co spowodowało naruszenie art. 61 § 4 oraz art. 10 § 1 k.p.a. poprzez brak zapewnienia uczestnictwa w postępowaniu stronom, przez brak ich powiadomienia o terminach kontroli.

Organ odwoławczy wytknął również, że przeprowadzone przez organ w przedmiotowej sprawie niezapowiedziane kontrole - dokonane bez zapewnienia udziału stronom w sprawie - były niewystarczające do wydania decyzji administracyjnej. Kontrole te stanowiły bowiem tzw. postępowanie przedwstępne, mające na celu ustalenie stanu faktycznego wymagającego wszczęcia postępowania, w tym podmiotu (strony lub stron) i przedmiotu postępowania. Dopiero zaś po wszczęciu postępowania, w jego toku organ powinien nabrać pewności, przeprowadzając czynności dowodowe lub weryfikując dowody zgromadzone wcześniej. Założenie jest bowiem takie, że co do zasady materiał dowodowy ma być zgromadzony w toku postępowania, czyli po jego oficjalnym wszczęciu, co respektuje zasadę prawdy obiektywnej oraz podstawowy element zasady czynnego udziału strony w postępowaniu.

W toku prowadzonego ponownie postępowania organ I instancji winien również w sposób jednoznaczny ustalić inwestora przedmiotowej inwestycji, tj. ustalić, kto poniósł nakłady finansowe związane z jej wykonaniem. Organ odwoławczy zauważył bowiem, że kwestii tej nie wyjaśniło pismo Spółki M z dnia 30 września 2013 r. informujące jedynie, iż jest ona dzierżawcą składu węgla przy ul. (...).

Odnosząc się do zarzutów odwołania organ II instancji wyjaśnił ubocznie, że nie ma znaczenia okoliczność nietrwałego związania z gruntem przedmiotowego kontenera, skoro wraz z boksami do składowania węgla oraz ogrodzeniem placu stanowi jedno przedsięwzięcie (całość techniczno-budowlaną), na wykonanie którego wymagane było pozwolenie na budowę.

W skardze na tę decyzję Inspektora Nadzoru Budowlanego M. wniosła o jej uchylenie w całości oraz o uchylenie poprzedzającej ją decyzji organu I instancji.

Skarżąca zarzuciła błąd w ustaleniach faktycznych stanowiących podstawę wydanej decyzji polegający na uznaniu, że skład opału stanowi całość techniczno-użytkową wraz z instalacjami i urządzeniami. Drugi zarzut skargi dotyczył naruszenia przepisów prawa materialnego, tj. art. 3 ust. 1 pkt b ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane przez jego niewłaściwe zastosowanie.

W uzasadnieniu skargi zarzucono, że brak jest jakiegokolwiek powiązania technicznego czy użytkowego pomiędzy poszczególnymi obiektami znajdującymi się na placu manewrowym dworca autobusowego. Każdy z tych obiektów, a więc zarówno waga, czy boksy lub kontener mogą być demontowane, przenoszone w inne miejsce, czy zastępowane innymi obiektami bez naruszania struktury składu, co potwierdza brak powiązania technicznego pomiędzy obiektami. Brak powiązania użytkowego polega natomiast na tym, że każdy z tych obiektów może nadawać się do osobnego użytku. Skład węgla może bowiem funkcjonować bez boksów odgradzających różne gatunki węgla, gdyż węgiel może być przechowywany na osobnych stertach bez wewnętrznego ogrodzenia. Ponadto nie jest konieczne posadowienie wymienionych obiektów w celu prowadzenia detalicznej sprzedaży węgla. Skarżący powołał się również na wyrok Sądu Najwyższego z dnia 28 czerwca 2002 r., I CK 5/02, Lex Nr 56604, z którego wynika, że o tym, czy określone elementy stanowią części składowe jednej rzeczy złożonej, rozstrzyga obiektywna ocena gospodarczego znaczenia istniejącego między nimi fizycznego i funkcjonalnego powiązania.

W odpowiedzi na skargę Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego wniósł o jej oddalenie podtrzymując argumentację przedstawioną w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Uzasadnienie prawne

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga nie jest zasadna, albowiem zaskarżone rozstrzygnięcie odpowiada prawu.

Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153/2002 poz. 1269 z późn. zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Sądowa kontrola legalności decyzji administracyjnych sprawowana jest w granicach sprawy, a rozstrzygając o zasadności skargi sąd nie jest związany jej zarzutami ani wnioskami oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi).

Dokonując tak rozumianej oceny zaskarżonego rozstrzygnięcia, Wojewódzki Sąd Administracyjny nie dopatrzył się naruszeń prawa skutkujących koniecznością uchylenia lub stwierdzenia nieważności decyzji będącej przedmiotem skargi (art. 145 § 1 ustawy o p.p.s.a.).

Zasadniczą przyczyną wydania zaskarżonej decyzji kasacyjnej opartej na treści art. 138 § 2 k.p.a., było stwierdzenie przez organ II instancji wadliwości w kwalifikacji prawnej obiektu budowlanego, który był przedmiotem sprawy, czego konsekwencją było objęcie rozpoznaniem i zapadłym w I instancji rozstrzygnięciem tylko części tego obiektu. Ocena organu odwoławczego zasługuje na akceptację z następujących powodów.

Nie było w sprawie kwestionowane, że obiekty budowlane w postaci: stalowego kontenera o wymiarach zewnętrznych 5,12 m i wysokości 2,50 m (wykorzystywanego jako pomieszczenie biurowo-socjalne), ogrodzenia części placu manewrowego (30,30 x 30, 20 m) siatką przymocowaną do słupków z rur, na którym od strony ul. (...) znajdował się szyld informujący o sprzedaży węgla oraz 6 sztuk boksów do składowania węgla o wymiarach 5,00 x 6,00 m i wysokości 1,55 m, w postaci ścian oporowych z prefabrykowanych elementów betonowych osadzanych w stalowych dwuteownikach, stwierdzone w czasie kontroli przeprowadzonych w dniach 2 i 4 września 2013 r. na działce ewidencyjnej nr (...) - zostały wykonane w celu urządzenia na tej działce składu węgla. Ustalenie to potwierdza ponadto fakt zamontowania na tej samej działce, już po wydaniu zaskarżonej decyzji wagi samochodowej. Niekwestionowane też było, że wymienione elementy tego składu opału zostały wykonane bez pozwolenia na budowę, a także bez zgłoszenia zamiaru ich wykonania właściwemu organowi. Spór w sprawie dotyczył natomiast tego, czy opisany skład węgla powinien być traktowany jako jeden obiekt budowlany w postaci budowli, czy też ewentualnym postępowaniem nadzorczym powinny zostać objęte poszczególne jego elementy.

Wbrew wywodom skargi rozstrzygnięcie tej wątpliwości nie zależy od językowej wykładni definicji budowli zawartej w art. 3 pkt 1b Prawa budowlanego. Zgodnie z tym przepisem jednym z rodzajów obiektów budowlanych jest budowla stanowiąca całość techniczno-użytkową wraz z instalacjami i urządzeniami. Stosownie do treści art. 3 pkt 3 tej ustawy, przez budowlę należy rozumieć każdy obiekt budowlany niebędący budynkiem lub obiektem małej architektury, jak: obiekty liniowe, lotniska, mosty, wiadukty, estakady, tunele, przepusty, sieci techniczne, wolno stojące maszty antenowe, wolno stojące trwale związane z gruntem urządzenia reklamowe, budowle ziemne, obronne (fortyfikacje), ochronne, hydrotechniczne, zbiorniki, wolno stojące instalacje przemysłowe lub urządzenia techniczne, oczyszczalnie ścieków, składowiska odpadów, stacje uzdatniania wody, konstrukcje oporowe, nadziemne i podziemne przejścia dla pieszych, sieci uzbrojenia terenu, budowle sportowe, cmentarze, pomniki, a także części budowlane urządzeń technicznych (kotłów, pieców przemysłowych, elektrowni wiatrowych, elektrowni jądrowych i innych urządzeń) oraz fundamenty pod maszyny i urządzenia, jako odrębne pod względem technicznym części przedmiotów składających się na całość użytkową. Wyliczenie zawarte w przytoczonym przepisie nie jest kompletne i nie stanowi zamkniętego katalogu, ale ma ułatwić kwalifikację określonego obiektu do kategorii budowli w sytuacji, gdy obiekt posiada cechy tożsame lub znacznie zbliżone do jednego z wymienionych w tym przepisie oraz gdy stanowi całość techniczno - użytkową.

W ocenie Sądu o tym, czy określony zespół obiektów tworzy budowlę określaną mianem składu węgla czy opału, decyduje przede wszystkim to, czy wszystkie te obiekty składają się na całość techniczno - użytkową w rozumieniu przepisów Prawa budowlanego. O istnieniu całości techniczno - użytkowej w przypadku takiego składu możemy mówić tylko wówczas, gdy poszczególne elementy wchodzące w skład tej budowli pozostają w związku funkcjonalnym nakierowanym na realizację podstawowego zadania polegającego na sprzedaży opału.

Pojęcia całości techniczno - użytkowej nie można przy tym utożsamiać z rzeczą i jej częściami składowymi w rozumieniu przepisów Kodeksu cywilnego. Prawo budowlane nie odwołują się bowiem do art. 45 i 47 k.c. Tworzenie całości techniczno-użytkowej należy natomiast rozumieć jako połączenie poszczególnych elementów w taki sposób, aby zgodnie z wymogami techniki nadawały się one do określonego użytku. Nie można przy tym wykluczyć, iż każdy z tych elementów może być samodzielnym obiektem, choć nie zawsze będzie mógł być samodzielnie wykorzystywany do określonego celu, budowla stanowić ma zaś całość techniczno-użytkową (wyrok NSA z dnia 27 maja 2010 r., II FSK 2049/09, LEX nr 590575). Wskazane kryteria pozwalające na zakwalifikowanie danego obiektu jako budowli zostały w niniejszej sprawie wykazane. Nie może być zdaniem Sądu wątpliwości, że nawet jeśli istotnie każdy z obiektów znajdujących się na działce nr (...), a więc zarówno waga, czy boksy lub kontener bądź ogrodzenie, mogą być demontowane, przenoszone w inne miejsce, czy zastępowane innymi obiektami bez naruszania struktury składu, a także nawet jeśli każdy z tych obiektów może nadawać się do osobnego użytku, a skład węgla może funkcjonować bez niektórych z tych elementów, to jednak wszystkie te elementy zostały w sposób przemyślany i gospodarczo użyteczny tak zestawione, aby stworzyć spójną całość techniczno-użytkową służącą konkretnemu celowi gospodarczemu. Ma rację więc organ II instancji kwalifikując boksy do składowania węgla, o jakich orzeczono w decyzji organu I instancji nie jako tymczasowy obiekt budowlany, ale jako część budowli określonej jako skład węgla. O trafności tej kwalifikacji przekonują dodatkowo znaczne gabaryty całego składu, a także fakt trwałego związania boksów z gruntem poprzez osadzenie ich w dwuteownikach wbetonowanych w podłoże. Należy też zauważyć, że z racji różnych konsekwencji prawnych zakwalifikowania przedmiotowych obiektów jako budowli stanowiącej całość techniczno-użytkową lub jako osobnych, samodzielnych obiektów budowlanych, przyjęcie pożądanej przez skarżących interpretacji prowadziłoby do ominięcia prawa. Wznosząc bowiem sukcesywnie kolejne elementy składające się na zaplanowaną jako całość budowlę, inwestor unikałby konieczności uzyskania pozwolenia na budowę takiej budowli, co jest konieczne w świetle treści art. 29 ust. 1 Prawa budowlanego.

Ma również rację organ odwoławczy kwestionując brak wystarczających ustaleń organu I instancji co do osoby inwestora przedmiotowego obiektu. Z wymijającej odpowiedzi skarżącej spółki na konkretne pytanie zawarte w piśmie organu z dnia 19 września 2013 r., nie wynika bowiem jednoznacznie, czy Spółka z istotnie jest inwestorem przedmiotowej budowli.

Zasadny jest też zarzut braku ustalenia wszystkich stron postępowania, w tym w szczególności nie wyjaśnienia, czy stronami w sprawie nie są również właściciele działek sąsiadujących z działką nr (...).

Według art. 52 Prawa budowlanego inwestor, właściciel lub zarządca obiektu budowlanego jest obowiązany na swój koszt dokonać czynności nakazanych w decyzji, o której mowa w art. 48, 49b, 50a i 51 tej ustawy. Stroną postępowania dotyczącego samowoli budowlanej jest zatem podmiot, na którego nakładane są obowiązki, o jakich mowa w tych przepisach. Natomiast kwestia posiadania interesu prawnego w takiej sprawie przez inne podmioty musi być rozstrzygana w oparciu o art. 28 k.p.a. Zgodnie z tym przepisem stroną jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. Stroną postępowania w sprawie samowoli budowlanej jest więc jedynie podmiot mający interes prawny w tym postępowaniu. Powszechnie przyjmuje się, że interes prawny w rozumieniu art. 28 k.p.a. powinien być analizowany w płaszczyźnie prawa materialnego a nie procesowego (por. wyrok NSA z dnia 15 kwietnia 1993 r. sygn. akt I SA 1919/92, OSP 1994 r.z. 10, poz. 199, z glosą P. Kucharskiego, według którego interes prawny jest kategorią normatywną, mającą swoje źródło w przepisach regulujących sposób załatwiania sprawy i stanowiących podstawę prawną jej rozstrzygnięcia, zarazem ściśle związaną z przedmiotem prowadzonego postępowania). Dana osoba ma interes prawny w postępowaniu, jeżeli pomiędzy jej sytuacją prawną, a przedmiotem postępowania istnieje - uzasadnione treścią normy prawa materialnego - realne, rzeczywiste powiązanie, czyniące ją "zainteresowanym" tym postępowaniem i w konsekwencji uprawnionym do udziału w nim w charakterze strony. Do osób takich mogą w szczególności należeć właściciele nieruchomości sąsiadujących bezpośrednio z nieruchomością, na której znajduje się obiekt budowlany będący przedmiotem postępowania nadzorczego. Konieczne jest jednak wyjaśnienie, czy samowola budowlana rzeczywiście może wpływać na sposób użytkowania nieruchomości sąsiedniej (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 6 października 2010 r., II OSK 1505/09, LEX nr 746592).

Wskazane przez organ II instancji naruszenia przepisów prawa materialnego, a w konsekwencji - na skutek braku niezbędnych przy prawidłowej kwalifikacji przedmiotowego obiektu ustaleń faktycznych - również naruszenia przepisów postępowania, uzasadniały uchylenie wadliwej decyzji organu I instancji do ponownego rozpatrzenia na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. Konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy szczegółowo wskazany w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji ma bowiem istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie.

Ponieważ podniesione w skardze zarzuty nie mogły odnieść zamierzonego skutku, a brak jest w sprawie okoliczności, które należałoby wziąć pod uwagę z urzędu, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach oddalił skargę na podstawie art. 151 p.p.s.a.

Tekst orzeczenia pochodzi ze zbiorów sądów administracyjnych.