Orzeczenia sądów
Opublikowano: www.nsa.gov.pl

Wyrok
Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach
z dnia 8 grudnia 2006 r.
II SA/Ke 1134/05

UZASADNIENIE

Skład orzekający

Przewodniczący: Sędzia NSA Anna Żak (spr.).

Sędziowie WSA: Dorota Chobian, Dorota Pędziwilk-Moskal.

Sentencja

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 24 listopada 2006 r. sprawy ze skarg I. K., k.k. - J., K. K., J. K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławcze z dnia (...) Znak: (...) w przedmiocie stwierdzenia wydania decyzji administracyjnej z naruszeniem prawa oddala skargi.

Uzasadnienie faktyczne

Zaskarżoną decyzją z dnia (...) nr (...) Samorządowe Kolegium Odwoławcze, po ponownym rozpatrzeniu sprawy, utrzymało w mocy własną decyzję z dnia (...) stwierdzającą, że decyzja Naczelnika Gminy R. znak: (...) z dnia (...) została wydana z naruszeniem prawa, jednocześnie niestwierdzającą jej nieważności ze względu na wywołane tą decyzją nieodwracalne skutki prawne.

Jak ustalił ten organ J. K., K. K., G. K., I. K. i K. K.-J. wystąpili z wnioskiem o stwierdzenie nieważności decyzji Naczelnika Gminy R. znak: (...) z dnia(...). Kwestionowana decyzja zatwierdziła projekt podziału działki nr 161 położonej w Ż. na cztery działki o numerach: 161/1, 161/2, 161/3 i 161/4. Wnioskodawcy wykazali, że są współwłaścicielami działki 160/1 graniczącej z podzieloną działką 161. Uzasadniając żądanie stwierdzenia nieważności podnieśli, że nie zostali powiadomieni o tej decyzji i nie mieli możliwości odwołania się od niej. Ich zdaniem decyzja powinna zostać unieważniona, bowiem z porównania mapy ewidencyjnej z 1984 r. i dokumentacji podziałowej wynika, że przedmiotem podziału były działki nr 160/2, 265 oraz część ich działki 160/1, a nie nieruchomość zawierająca się w granicach działki ewidencyjnej nr 161. W postępowaniu dotyczącym okazania granic geodeta wezwał na rozprawę byłą właścicielkę działki nr 160/1 G. W. pomijając jej właścicieli w osobach I. i W. K. Wobec stwierdzenia po stronie wnioskodawców interesu prawnego, wszczęto postępowanie w przedmiocie stwierdzenia nieważności kwestionowanej decyzji.

Zgodnie z brzmieniem art. 156 § 1 k.p.a. podstawę stwierdzenia decyzji stanowią jej wady, w przypadku, gdy:

1.

wydana została z naruszenie przepisów o właściwości,

2.

wydana została bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa,

3.

dotyczy sprawy już poprzednio rozstrzygniętej inną decyzja ostateczną,

4.

została skierowana do osoby niebędącej stroną w sprawie,

5 była niewykonalna w dniu jej wydania i jej niewykonalność ma trwały charakter,

6.

w razie jej wykonania wywołałaby czyn zagrożony karą,

7.

zawiera wadę powodującą jej nieważność z mocy prawa.

Stosownie do § 2 tego przepisu nie stwierdza się nieważności decyzji z przyczyn wymienionych w § 1 pkt 1, 3, 4, i 7, jeżeli od dnia jej doręczenia upłynęło dziesięć lat, a także gdy decyzja wywołała nieodwracalne skutki prawne. Jeżeli z tych względów nie można stwierdzić nieważności decyzji to, zgodnie z art. 158 § 2 k.p.a. organ administracyjny ogranicza się do stwierdzenia wydania decyzji z naruszeniem prawa oraz podania okoliczności, z powodu których nie stwierdził jej nieważności.

W przedmiotowej sprawie, zdaniem organu, zachodzi przypadek uregulowany w art. 158 § 2 k.p.a.

Kwestionowana decyzją zatwierdzony został projekt podziału działki nr 161 położonej w Ż., stanowiącej własność Z. S., na cztery działki nr 161/1, 161/2, 161/3 i 161/4 celem odłączenia z jej gospodarstwa działki nr 161/2 o pow. 0,09 ha z przeznaczeniem na działkę siedliskowa dla W. N. Tymczasem sporządzony przez geodetę uprawnionego projekt podziału do tej decyzji, wpisany do ewidencji Ośrodka Dokumentacji Geodezyjnej i Kartograficznej przewidywał podział działki 161 na pięć działek 161/1, 161/2, 161/3, 161/4 i 161/5. Zatem projekt podziału nie jest tożsamy z decyzją, która go zatwierdza.

Decyzja ta została wydana w trybie art. 12 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości a stosownie do treści ust. 1, w brzmieniu obowiązującym w dacie jej wydania, podział nieruchomości mógł nastąpić jeżeli był zgodny z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego. Z jej uzasadnienia wynika, ze działka nr 161 zgodnie z zatwierdzonym Uchwałą Gminnej Rady Narodowej nr XXIII, Planem zagospodarowania przestrzennego Gminy R. przeznaczona jest pod budownictwo mieszkaniowe, nabywca nie posiada innej działki na tym terenie i nabywa ją pod budowę własnego domu mieszkalnego. Tymczasem z przywołanego planu z 1982 r. wynika, że działka położona jest na terenie oznaczonym symbolem 34RL, dla którego określono Funkcję: "tereny leśne - patrz ustalenia generalne pkt 3". Z punktu 3 wynika zaś, że Ż. są projektowane jako centra rekreacji. Wieś C. i tereny przyległe do projektowanego zbiornika wodnego posiadają odrębne, zatwierdzone opracowanie: Zagospodarowanie przestrzenne projektowanego zbiornika wodnego wsi C. na lata 1974 - 1990, a ustalenia tego opracowania zostały w całości przeniesione do wspomnianego planu zagospodarowania przestrzennego gminy. Skoro ustalenia miejscowego planu przestrzennego zagospodarowania przeczą uzasadnieniu decyzji jakoby działka nr 161 była przeznaczona na cele budownictwa mieszkaniowego, to podział został przeprowadzony niezgodnie z tym planem. Tym samym kwestionowana decyzja została wydana z naruszeniem art. 12 ust. 1 i art. 1 ust. 2 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (Dz. U. z 1989 r. Nr 14, poz. 74).

Co do zarzutu, że przedmiotem podziału były działki nr 160/2, 265 oraz część działki 160/1 a nie nieruchomość zawierająca się w granicach działki ewidencyjnej nr 161, to z dokumentacji scalenia gruntów wsi Ż. zatwierdzonego decyzją Wojewody z (...) wynika, ze działka 161 graniczyła z działką 160/2, która następnie graniczyła działka 160/1. Wynika z tego, że działka nr 161 nie graniczyła z działką nr 161/1. Taki stan potwierdza także wypis z rejestru gruntów przyjęty w celu założenia księgi wieczystej KW (...). Kwestia istnienia podwójnego stanu prawnego wskazanych nieruchomości jest natomiast badana przez kompetentne organy nadzoru geodezyjnego i kartograficznego.

Z dokumentacji podziałowej wynika, że w czynności okazania granic w 1989 r. nie uczestniczyli współwłaściciele działki nr, 161/1 lecz G. W. Zdaniem organu,ta wada postępowania administracyjnego, wymieniona w art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a., nie stanowi jednakże przesłanki stwierdzenia nieważności, a może być podstawą do wznowienia postępowania.

Stwierdzając, że przedmiotowa decyzja Naczelnika Gminy R. wydana została z naruszeniem prawa tj. cyt. art. 12 ust. 1 ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości, organ nie stwierdził jej nieważności, bowiem wywołała ona nieodwracalne skutki prawne, których w trybie administracyjnym nie da się zmienić. W konsekwencji jej podjęcia, na podstawie warunkowej umowy sprzedaży zawartej w dniu 25 sierpnia 1989 r. oraz umowy o przeniesieniu własności nieruchomości z dnia 26 września 1989 r. Nr rep. (...) w dziale I I księgi wieczystej KW (...), urządzonej dla działki nr 161/2 w dniu 30 września 1989 r. wpisano jako jej właścicieli W. N. i T. N. W ślad za tym następowały dalsze zbycia w obrocie cywilnym kolejnych działek wyodrębnionych z działki nr 161. Wypis z ewidencji gruntów wg. stanu na dzień 16 kwietnia 2004 r. dowodzi, że działka ta podzielona na kilkanaście działek stanowi własność różnych osób, które chroni rękojmia wiary publicznej ksiąg wieczystych. Te okoliczności potwierdzają, że badana decyzja wywołała nieodwracalne skutki prawne.

Skargę na przedmiotową decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego wnieśli J. K. oraz wspólnie I. K., k.k. i K. K.-J.

W skargach jednakowej treści zarzucili: naruszenie prawa, a mianowicie art. 156 § 2 k.p.a. i art. 158 § 2 k.p.a. przez błędne przyjęcie, że decyzja Naczelnika Gminy R. (...) z dnia (...), która została wydana z rażącym naruszeniem prawa, wywołała nieodwracalne skutki prawne uniemożliwiające stwierdzenie jej nieważności oraz brak analizy AWZ przy wydawaniu decyzji pomimo pisma J. K. w tej sprawie. I. K., K. K. i K. K.-J. zarzucili także nieujęcie ich w skarżonej decyzji pomimo złożenia wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy. Przy tak sformułowanych zarzutach wnosili o uchylenie zaskarżonej decyzji.

W uzasadnieniu podnieśli, że fakt iż decyzja podziałowa została wydana z rażącym naruszeniem prawa jest bezsporny. Nie można natomiast zgodzić się ze stanowiskiem organu, co do braku podstaw do stwierdzenia jej nieważności wobec nieodwracalnych skutków, jakie wywołała. Przede wszystkim decyzja zatwierdzała projekt podziału działki nr 161, która w tej dacie już nie istniała. Większa część jej powierzchni stanowiła wówczas działkę nr 161/2 (AWZ Wydany dla Z.S.), natomiast pozostała część znajdowała się częściowo w granicach utworzonej działki 161/1- powstałej z działki 161/2 i działki 161. Skoro decyzja zatwierdzała projekt podziału działki nieistniejącej, to brak jest przeszkód do stwierdzenia jej nieważności. Nie można uznać, że wywołała ono nieodwracalne skutki prawne, skoro tylko jedna z działek powstałych w wyniku podziału znalazła się w rękach osób, które nabyły ja w drodze umowy kupna - sprzedaży. Nabywców tych, zdaniem skarżących nie chroniła rękojmia wiary publicznej ksiąg wieczystych, ponieważ co do nabywanej działki istniał podwójny stan prawny. Dla części nabytej nieruchomości (stanowiącej część działki 161/1) założona była i jest nadal księga wieczysta KW (...). Pozostałe działki powstałe w wyniku podziału nie były przedmiotem obrotu prawnego. Właścicielami pozostałych działek są obecnie spadkobiercy osób, którym w wyniku tej rażąco sprzecznej z prawem decyzji udało się założyć księgi wieczyste.

W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wnosiło o oddalenie skargi, podtrzymując argumentację podniesioną w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Nadto wskazało na szereg orzeczeń sądowych wyjaśniających kwestię nieodwracalności skutków prawnych decyzji administracyjnej

Uzasadnienie prawne

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 1 § i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269) Sąd sprawuje wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Ocenie Sądu podlega, zatem zgodność aktów administracyjnych (w tym przypadku decyzji) zarówno z przepisami prawa materialnego jak i procesowego. Kontrola sądów administracyjnych ogranicza się, więc do zbadania czy organy administracji w toku rozpoznawanej sprawy nie naruszyły prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Ocena ta jest dokonywana według stanu prawnego i na podstawie akt sprawy istniejących w dniu wydania zaskarżonego aktu. Stosownie zaś do treści art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.)- dalej: p.p.s.a.- Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.

Oceniając zaskarżoną decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z punktu widzenia tych kryteriów Sad uznał, że nie narusza ona prawa. Przede wszystkim należy podkreślić, że postępowanie w niniejszej sprawie toczy się w trybie nadzwyczajnym, w przedmiocie stwierdzenia nieważności ostatecznej decyzji administracyjnej. Pozytywne przesłanki stwierdzenia nieważności zostały określone w zacytowanym przez organ odwoławczy w zaskarżonej decyzji przepisie art. 156 § 1 k.p.a., a jedną z nich jest wydanie decyzji z rażącym naruszeniem prawa (§ 1 pkt 2). Bezspornym było w sprawie, że kwestionowana decyzja Naczelnika Gminy R. z dnia (...) została wydana z rażącym naruszeniem prawa.

Zgodnie, bowiem z treścią art. 12 ust. 1 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (tekst. jedn.Dz. U. z 1989 r. Nr 14, poz. 74), podział nieruchomości może nastąpić, jeżeli jest zgodny z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego. Tymczasem jak prawidłowo ustaliło Samorządowe Kolegium Odwoławcze, co nie jest kwestionowane, zatwierdzony tą decyzją podział działki nr 161 został przeprowadzony niezgodnie z, obowiązującym wówczas, Planem zagospodarowania przestrzennego Gminy R., przyjętego uchwałą Gminnej Rady Narodowej. Doszło tym samym przy wydaniu kwestionowanej decyzji do rażącego naruszenia cytowanego wyżej przepisu. Uchybienie to stanowi, ponad wszelką wątpliwość taką wadę decyzji, o jakiej mowa w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.

Zgodzić się natomiast należy ze stanowiskiem organu administracyjnego, iż w przedmiotowej sprawie wystąpiła negatywna przesłanka stwierdzenia nieważności decyzji. Stosownie, bowiem do treści art. 156 § 2 k.p.a. nie stwierdza się nieważności decyzji z przyczyn wymienionych w § 1 min., gdy decyzja ta wywołała nieodwracalne skutki prawne. Nieodwracalność skutku prawnego należy rozpatrywać w kontekście zakresu właściwości i kompetencji organów administracji publicznej. Nieodwracalność ta zachodzi wówczas, gdy skutki prawne decyzji nie mogą być zniesione na drodze postępowania administracyjnego aktem indywidualnym. (por. wyrok SN z 6 kwietnia 1995 r. III ARN 8/95; także wyrok NSA z 6.4.2001, IV SA 914/99). W orzecznictwie wyrażony został pogląd, iż nieodwracalny skutek to sytuacja, w której nie jest możliwe przywrócenie poprzedniego stanu prawnego ze względu na to, że przestał istnieć przedmiot, którego dotyczyło prawo lub podmiot utracił zdolność do zachowania tego prawa lub wygasła instytucja stanowiąca źródło prawa (por. np. wyrok NSA z 27 lutego 1998 r. IV SA 1205/7).

Przeszkodę do wyeliminowania przez organ administracyjny z obrotu prawnego, decyzji dotkniętej wadą z art. 156 § 2 k.p.a., z powodu nieodwracalności jej skutków prawnych, jest zbycie nieruchomości w formie aktu notarialnego na rzecz osoby trzeciej, chronionej rękojmią wiary publicznej ksiąg wieczystych. Pogląd taki został wielokrotnie wyrażony w orzecznictwie sądowym i skład orzekający w niniejszej sprawie go podzielił (zob. wyroki NSA z 14 stycznia 1998 r., V SA 432/96 i z 19 lutego 2002 r., I SA 1796/00).

Jedną z konsekwencji kwestionowanej decyzji podziałowej było nabycie, na podstawie warunkowej umowy sprzedaży zawartej w dniu 25 sierpnia 1989 r. oraz umowy o przeniesieniu własności nieruchomości z dnia 26 września 1989 r. Nr rep. (...), działki nr 160/2 przez W. N. i T. N. Prawo własności zbywającej Z. S. ujawnione było w księdze wieczystej. W dniu 30 września 1989 r. w dziale I I księgi wieczystej KW (...), urządzonej dla tej działki, wpisano ich jako właścicieli. W późniejszym okresie następowały dalsze zbycia, w obrocie cywilnoprawnym, kolejnych wyodrębnionych działek. W dacie podejmowania zaskarżonej decyzji SKO, przedmiotowa działka podzielona była na kilkanaście działek, a ich właściciele korzystali z ochrony rękojmi wiary publicznej ksiąg wieczystych. Zgodnie, bowiem z treścią art. 5 ustawy z dnia 6 lipca 1982 r. o księgach wieczystych i hipotece (tekst. jedn. Dz. U. z 2001 r. Nr 124, poz. 1361), rękojmia taka służy nabywającemu nieruchomość w drodze odpłatnej czynności mającej na celu przeniesienie jej własności. W tej sytuacji zarzuty skarżących o braku takiej ochrony w przypadku nabywców pod tytułem odpłatnym są bezzasadne.

Z powyższych rozważań, w sposób nie budzący wątpliwości wynika, że decyzja Naczelnika Gminy R. (...) z dnia (...) wywołała nieodwracalne skutki prawne, które zgodnie z art. 156 § 2 k.p.a. stanowią przeszkodę uniemożliwiającą stwierdzenie jej nieważności. Nastąpiło to na skutek zdarzeń prawnych, które nastąpiły po wydaniu kwestionowanego aktu. Nie ma przy tym istotnego znaczenia, że okoliczność ta dotyczy jedynie części nieruchomości powstałej w wyniku podziału działki nr. 161. W takim zaś wypadku, stosownie do treści art. 158 § 2 k.p.a., organ administracji publicznej zobligowany był ograniczyć się do stwierdzenia wydania kwestionowanej decyzji z naruszeniem prawa oraz wskazania okoliczności, z powodu których nie stwierdził jej nieważności.

Odnosząc się do zarzutu skarżących I. K., K. K., K. K.-J., że nie zostali ujęci w decyzji organu odwoławczego mimo złożenia wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, stwierdzić należy, że choć w sentencji rozstrzygnięcia tego organu faktycznie nie zostali wymienieni, co narusza przepis art. 107 § 1kpa., to z uzasadnienia tej decyzji wynika, że organ ponownie rozpoznał sprawę od początku, odniósł się do wszystkich zarzutów zgłoszonych przez nich we wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji o podziale nieruchomości, jak również do zarzutów podnoszonych we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, który miał identyczną treść jak taki wniosek złożony przez J. K. Ponadto zaskarżona decyzja została doręczona wszystkim stronom, w tym oczywiście odwołującym się. Wskazane okoliczności świadczą o tym, że choć przy wydaniu zaskarżonej decyzji doszło do naruszenia art. 107 § 1 k.p.a., to jednak w stopniu, który nie miał istotnego wpływu na wynik sprawy.

Z tych względów należało uznać, że zaskarżona decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego odpowiada prawa i dlatego Sąd oddalił skargi na podstawie art. 151 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.