Orzeczenia sądów
Opublikowano: www.nsa.gov.pl

Wyrok
Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach
z dnia 29 grudnia 2006 r.
II SA/Ke 1095/05

UZASADNIENIE

Skład orzekający

Przewodniczący: Sędzia NSA Teresa Kobylecka.

Sędziowie WSA: Renata Detka, Asesor Sylwester Miziołek (spr.).

Sentencja

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 21 grudnia 2006 r. sprawy ze skargi J.S. na decyzję Wojewody z dnia (...) znak: (...) w przedmiocie wywłaszczenia nieruchomości

I.

uchyla zaskarżoną decyzję oraz utrzymaną nią w mocy decyzję organu I instancji,

II.

stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do chwili uprawomocnienia się wyroku.

Uzasadnienie faktyczne

Decyzją z dnia (...) Wojewoda po rozpatrzeniu odwołania J. S. od decyzji Starosty J. z dnia (...), orzekającej o wywłaszczeniu na rzecz Skarbu Państwa z przeznaczeniem pod budowę drogi dojazdowej obwodnicy J. (drogi krajowej nr 7) nieruchomości niezabudowanej, położonej w Ł., gmina J., oznaczonej w ewidencji gruntów jako działka nr 57 / 4 o powierzchni 0,0074 ha, stanowiącej własność J. i L. S. i ustalającej wysokość odszkodowania z tytułu wywłaszczenia w kwocie 406 zł - na podstawie art. 9a, art. 112, art. 113 ust. 1, 2 i 3, art. 115 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (tekst jednolity Dz. U. z 2004 r. Nr 261, poz. 2603 ze zm.) oraz art. 127 § 1 i 2 i art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję.

W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji Wojewoda wskazał następujący stan faktyczny sprawy:

Pismem z dnia 19 sierpnia 2004 r. Generalna Dyrekcja Dróg Krajowych i Autostrad, która realizować będzie cel publiczny, jakim jest budowa drogi dojazdowej obwodnicy J. - drogi krajowej Nr 7 poinformowała Starostę J., że wobec braku zgody na zbycie na drodze cywilno - prawnej działki Nr 57 / 4, nie ma możności nabycia ww. nieruchomości i zachodzi konieczność wszczęcia postępowania wywłaszczeniowego.

Nieruchomość objęta wnioskiem o wywłaszczenie stanowi własność J. i L. małż. S. i powstała w wyniku podziału działki nr 57/2 na działki nr 57/4 i 57/5 decyzją Burmistrza J. z dnia (...)

Decyzją z dnia (...) zostały ustalone warunki zabudowy i zagospodarowania terenu położonego w J. pod budowę odcinka drogi dojazdowej, zlokalizowanej wzdłuż projektowanej obwodnicy w ciągu drogi krajowej Nr 7. Decyzja ta uzyskała walor ostateczności w dniu 8 lutego 2002 r. i jest ważna przez okres 5 lat od dnia jej wydania.

Starosta J., zgodnie z art. 114 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami pismem z dnia 24 sierpnia 2004 r. poinformował strony o zamiarze przeprowadzenia rokowań w sprawie nabycia w drodze umowy przedmiotowej nieruchomości. Wobec niestawienia się J. i L. małż. S. w dniu 8 września 2004 r. do rokowań nie doszło. Starosta wyznaczył następny termin rokowań na dzień 15 październik 2004 r. W związku z nieobecnością właścicieli również w tym terminie Starosta J., zgodnie z art. 115 ust. 2 wyznaczył termin dwóch miesięcy na zawarcie umowy sprzedaży ww. działki na rzecz Skarbu Państwa, a po bezskutecznym upływie tego terminu pismem z dnia 23 grudnia 2004 r. poinformował strony o wszczęciu postępowania wywłaszczeniowego.

J. i L. małż. S. wystąpili do Starosty o zawieszenie postępowania do czasu uregulowania kwestii aktualizacji danych w ewidencji gruntów. Starosta postanowieniem z dnia 24 stycznia 2005 r., utrzymanym w mocy postanowieniem Wojewody odmówił zawieszenia postępowania, natomiast decyzją z dnia (...) zaktualizował dane ewidencyjne w zakresie użytków gruntowych działek położonych w obrębie Ł., gmina J., w tym przedmiotowej nieruchomości. Charakter użytku działki nr 57/4 został ustalony jako droga.

Organ I instancji wystąpił do rzeczoznawcy majątkowego o aktualizację operatu szacunkowego, wykonanego w związku z prowadzonym postępowaniem wywłaszczeniowym. Na przeprowadzonej w dniu 17 czerwca 2005 r. rozprawie administracyjnej pełnomocnik GDDKiA podtrzymał swoje stanowisko i wniósł o wydanie decyzji wywłaszczeniowej, natomiast pełnomocnik małżonków S. nie godził się na wysokość odszkodowania określonego przez rzeczoznawcę majątkowego.

Wojewoda rozpatrując odwołanie złożone przez małż. S. uznał, iż rozstrzygnięcie organu I instancji znajduje uzasadnienie w przepisach ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz w zgromadzonym materiale dowodowym. Zarzut strony, że została wywłaszczona nieruchomość, która nie jest działką rolną, gdyż została zakwalifikowana na drogę, a zatem naliczone odszkodowanie jest zaniżone jest niezasadny, albowiem jak to wynika z akt sprawy w stosunku do działki nr 57/4 Starosta zaktualizował jej dane ewidencyjne i w związku z tym wystąpił do rzeczoznawcy o aktualizację operatu. Aktualność operatu szacunkowego została potwierdzona przez rzeczoznawcę majątkowego w dniu 17 kwietnia 2005 r. Rzeczoznawca uwzględnił w operacie wymagania określone art. 154 ustawy o gospodarce nieruchomościami, wskazał, że przeznaczenie nieruchomości pod drogę powoduje zwiększenie jej wartości i dlatego zdaniem Wojewody operat ten został sporządzony zgodnie z obowiązującymi przepisami. Alternatywnym sposobem użytkowania jest w sprawie niniejszej wykorzystanie nieruchomości na cele budowy drogi.

Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego na powyższą decyzję wniosła J. S., która zarzuciła:

1.

naruszenie prawa materialnego: art. 130 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami poprzez niewłaściwe określenie wysokości odszkodowania, art. 112 ust. 1 tej ustawy w zw. z art. 6 poprzez wywłaszczenie nieruchomości, mimo braku przesłanki w postaci celu publicznego, na jaki może być wywłaszczona nieruchomość i wywłaszczenie należącej do niej nieruchomości pod budowę drogi dojazdowej, a nie jak tego wymaga art. 6 ustawy pod budowę drogi publicznej;

2.

błąd w ustaleniach faktycznych poprzez błędne przyjęcie, że wywłaszczana nieruchomość jest nieruchomością rolną, gdy tymczasem jest to faktycznie droga wewnętrzna tj. droga dojazdowa do pól;

3.

naruszenie prawa procesowego:

-

art. 7 i 77 k.p.a. poprzez brak postępowania dowodowego (brak uzupełniającej, nowej wyceny działek),

-

art. 107 § 3 k.p.a. poprzez niewyczerpanie przewidzianych w nim wymagań co do właściwego uzasadnienia decyzji,

-

art. 67 § 1 k.p.a. poprzez spisanie notatki urzędowej co do czynności, które mają istotne znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy lub toku postępowania, zamiast utrwalenia jej w protokole.

W związku z tak sprecyzowanymi zarzutami skarżąca domagała się uchylenia zarówno zaskarżonej decyzji, jak i poprzedzającej ją decyzji Starosty J.

Uzasadnienie prawne

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje:

Skarga zasługuje na uwzględnienie.

Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269) zadaniem sądu administracyjnego jest sprawowanie kontroli zaskarżonych aktów i czynności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, obowiązującym w dniu ich wydania, nie zaś ocena ich pod względem słuszności i celowości.

Zgodnie z art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153 poz. 1270 z późniejszymi zmianami, sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.

W wyniku dokonanej oceny należy stwierdzić, że wydana ona została z naruszeniem przepisów prawa materialnego i procesowego, które mogło mieć istotny wpływ na wynika sprawy.

Na wstępie zauważyć należy, iż co prawda wniosek do Starosty J. o wszczęcie z urzędu postępowania o wywłaszczenie został złożony przez Generalną Dyrekcję Dróg Krajowych i Autostrad w sierpniu 2004 r., jednakże stosownie do przepisów art. 115 § 1 i § 3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami ( zwanej dalej u.g.n.) wszczęcie postępowania wywłaszczeniowego na rzecz Skarbu Państwa następuje po pierwsze z urzędu, a po drugie następuje ono z dniem doręczenia zawiadomienia stronom.

W niniejszej sprawie zawiadomienie o wszczęciu postępowania wywłaszczeniowego Starosta J. wydał w dniu 23 grudnia 2004 r., a zostało ono doręczone stronom: dnia 29 grudnia 2004 r. - Generalnej Dyrekcji Dróg Krajowych i Autostrad Oddział, dnia 6 stycznia 2005 r. - Janinie i L. małż. S.,

Data wszczęcia postępowania w sprawie ma znaczenie z uwagi na to, że z dniem 22 września 2004 r. weszła w życie ustawa z dnia 22 listopada 2003 r. o zmianie ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz o zmianie niektórych innych ustaw / Dz. U. Nr 14 z 2004 r. poz. 1492 /, która zmieniła m.in. przepisy art. 116 u.g.n. Zgodnie z ust. 2 pkt 2 tego artykułu do wniosku o wywłaszczenie należy dołączyć wypis i wyrys z planu miejscowego, a w przypadku braku planu miejscowego decyzję o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego. Przepis ten stosuje się na podstawie art. 116 ust. 3 odpowiednio w razie wszczęcia postępowania z urzędu. Nowe uregulowanie art. 116 u.g.n. związane jest z tym, że zgodnie z art. 112 w brzmieniu obowiązującym od dnia 22 września 2004 r., przepisy o wywłaszczaniu nieruchomości stosuje się do nieruchomości położonych, z zastrzeżeniem art. 125 i art. 126, na obszarach przeznaczonych w planach miejscowych na cele publiczne albo do nieruchomości, dla których wydana została decyzja o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego. Zatem cel publiczny odgrywa szczególną rolę przy stosowaniu przepisów o wywłaszczeniu.

Z akt sprawy nie wynika, aby na terenie inwestycji obowiązywał plan zagospodarowania przestrzennego, natomiast Generalna Dyrekcja Dróg Krajowych i Autostrad zamiast decyzji o lokalizacji inwestycji celu publicznego dołączyła jedynie decyzję z dnia 12 grudnia 2001 r. Burmistrza Miasta J. o ustaleniu warunków zabudowy i zagospodarowania terenu W decyzji tej inwestycję określono jako budowa odcinka drogi dojazdowej wraz z niezbędnymi urządzeniami budowlanymi, towarzyszącymi przedmiotowej inwestycji do działek rolnych, zlokalizowanych wzdłuż projektowanej obwodnicy w ciągu drogi krajowej Nr 7, przewidzianej do realizacji na odcinku pomiędzy ul. G. a ulicą P., w granicach terenu określonych przez wnioskodawcę.

Zdaniem Sądu taka decyzja o warunkach zabudowy i zagospodarowaniu terenu nie była wystarczającym dokumentem do wszczęcia postępowania wywłaszczeniowego. Taką decyzją mogłaby być decyzja o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego.

Określenie w decyzji o warunkach zabudowy z dnia 12 grudnia 2001 r. inwestycji - budowa drogi dojazdowej do działek rolnych - budzi poważne wątpliwości, czy projektowana inwestycja jest celem publicznym, o jakim mowa w art. 6 u.g.n. Zgodnie bowiem z art. 6 pkt 1 u.g.n. celem publicznym w rozumieniu tej ustawy jest wydzielenie gruntów pod drogi publiczne, którymi zgodnie z ustawą z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2004 r. Nr 204, poz. 2086 ze zm.) są drogi krajowe, wojewódzkie, powiatowe i gminne (art. 2), nie są zaś drogami publicznymi drogi nie zaliczone do żadnej kategorii dróg publicznych, w szczególności "drogi dojazdowe do gruntów rolnych" (art. 8 ust. 1).

Do organów orzekających w sprawie należało zbadanie tej istotnej w sprawie okoliczności i jednoznaczne określenie, czy przedmiotową inwestycję można zaliczyć do inwestycji celu publicznego, o jakich mowa w ustawie o gospodarce nieruchomościami. Do tego zagadnienia oba organy orzekające w sprawie nie ustosunkowały się, zaś sąd administracyjny badając legalność zaskarżonej decyzji nie jest uprawniony do dokonywania ustaleń w sprawie. Sąd na skutek zaskarżenia aktu lub czynności (bezczynności) organu administracji publicznej nie przejmuje sprawy administracyjnej jako takiej do końcowego załatwienia, lecz ma jedynie skontrolować (ocenić) działalność tego organu. Z tego względu sąd co do zasady nie może zastępować organu administracji publicznej. Rolą sądu była zatem kontrola zaskarżonej decyzji i prawidłowość przeprowadzonego przez ten organ postępowania dowodowego. Podstawową zasadą postępowania dowodowego jest zasada swobodnej oceny dowodów (art. 80 k.p.a.), co oznacza, że organ uprawniony do oceny dowodów obowiązany jest swoją ocenę oprzeć na przekonywujących podstawach i dać temu wyraz w uzasadnieniu, zaś sąd administracyjny ma obowiązek dokonać kontroli tej oceny dowodu Mając to na uwadze Sąd uznał, iż organy w niniejszej sprawie, z naruszeniem art. 7 i 77 k.p.a. nie wyjaśniły, poprzez zażądanie uzupełnienia złożonego przez GDDKiA wniosku o dokumenty wymienione w art. 116 ust. 2 pkt 2 u.g.n., czy na nieruchomości skarżącej faktycznie ma być realizowany cel publiczny.

Odnośnie ustalonego odszkodowania również zarzuty skargi są uzasadnione. Zaskarżoną decyzją utrzymana została decyzja Starosty J. z dnia (...), ustalająca wysokość odszkodowania na kwotę 406 zł. co przy powierzchni wywłaszczonej nieruchomości - 0,0074 ha daje 5,48 zł za 1 m2. Odszkodowanie w takiej wysokości ustalił rzeczoznawca w operacie szacunkowym opracowanym w styczniu 2005 r., która została podtrzymana w "potwierdzeniu aktualności operatu szacunkowego" dnia 17 kwietnia 2005 r.

Z operatu tego wynika, że rzeczoznawca szacował wartość nieruchomości jako działki stanowiącej użytek rolny - RVI (ustalając, że działka stanowi odłóg), z tym że "określona w operacie wartość odnosi się do alternatywnego sposobu użytkowania nieruchomości". Stosując metodę porównawczą dla ustalenia wysokości odszkodowania przyjął ceny nieruchomości w transakcjach, jakie miały miejsce od listopada 2002 r. do października 2004 r., położone w tej samej miejscowości, przeznaczone pod tą samą inwestycję, nabywane przez GDDKiA na rzecz Skarbu Państwa pod budowę obwodnicy, przy czym średnią ustalił na poziomie - 5,36 zł za 1m2. W październiku 2004 r. cena transakcyjna nieruchomości podobnej wynosiła 6,03 zł za m-).

W operacie określono, że uzyskany wynik wartości jednostkowej prawa własności nieruchomości gruntowej planowanej do wywłaszczenia, położonej w Ł., gminy J. na poziomie średnio 5, 48 zł za 1 m-kształtuje się nieco powyżej poziomu cen (5,36 zł za 1 m-) i odzwierciedla faktyczną wartość przedmiotowej nieruchomości.

W "potwierdzeniu aktualności operatu szacunkowego" z dnia 17 kwietnia 2005 r. rzeczoznawca uzasadnił swoje stanowisko, że wycena nie uległa żadnej zmianie, mimo zakwalifikowania wywłaszczonej działki jako drogi tym, że stosował podejście porównawcze, przyjmując ceny transakcyjne uzyskiwane przy sprzedaży gruntów na cele przeznaczone pod drogi publiczne.

Zgodnie z art. 130 ust. 1 u.g.n. wysokość odszkodowania ustala się według stanu i wartości wywłaszczanej nieruchomości w dniu wydania decyzji. Z kolei w myśl art. 134 ust. 2 przy określaniu wartości rynkowej nieruchomości uwzględnia się w szczególności jej rodzaj, położenie, sposób użytkowania, przeznaczenie, stopień wyposażenia w urządzenia infrastruktury, stan nieruchomości oraz aktualnie kształtujące się ceny w obrocie nieruchomościami. Zdaniem Sądu opracowany przez rzeczoznawcę operat nie spełnia wymogów tego przepisu, skoro szacunek został dokonany nie w oparciu o aktualnie kształtujące się ceny w obrocie nieruchomościami. Co prawda w kwietniu 2005 r. rzeczoznawca potwierdził aktualność operatu szacunkowego ze stycznia 2005 r., jednakże obowiązkiem organów było dokonanie oceny tego operatu, zwłaszcza, że był on cały czas kwestionowany przez skarżącą.

Jak wypowiedział się Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 8 listopada 2001 r. opinia wydana przez rzeczoznawcę majątkowego o wysokości odszkodowania nie ma charakteru wiążącego; jest opinią, która podlega ocenie właściwego organu administracyjnego (I SA 833 /00).

Na podkreślenie zasługuje fakt, iż już w 2002 r. GDDKiA ustalała odszkodowanie w wysokości 389 zł, a więc kwotę niewiele niższą od ustalonego decyzją odszkodowania w 2005 r. Okoliczność ta jest o tyle istotna, że skarżąca w toku całego postępowania przed organami nie kwestionowała zasadności zbycia nieruchomości z przeznaczeniem pod budowę drogi dojazdowej, a jedynie kwestionowała wysokość oferowanej ceny.

Mając na uwadze wszystkie wyżej wskazane okoliczności zaskarżona decyzja, jak i utrzymana nią w mocy decyzja Starosty J. podlegały uchyleniu, o czym Wojewódzki Sąd Administracyjny orzekł na podstawie art. 145 § 1 pkt 1a i c oraz art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.).

Ponownie rozpoznając sprawę organ w pierwszej kolejności ustali, czy inwestycja, jaką na nieruchomości skarżącej zamierza realizować Generalna Dyrekcja Dróg Krajowych i Autostrad jest celem publicznym, o jakim mowa w art. 6 u.g.n. W przypadku pozytywnego dla GDDKiA ustalenia organ I instancji w sposób prawidłowy ustali aktualną wartość nieruchomości. W przypadku ustalenia, że projektowana droga stanowi część drogi krajowej, organ będzie miał na uwadze to, że nabywanie nieruchomości na taki cel uregulowane jest przepisami ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg krajowych/ Dz. U. Nr 80 poz. 721 z późniejszymi zmianami/.

Stosownie do art. 152 p.p.s.a. Sąd orzekł, iż zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do chwili uprawomocnienia się wyroku.