Orzeczenia sądów
Opublikowano: LEX nr 2008195

Wyrok
Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach
z dnia 18 lutego 2016 r.
II SA/Ke 1074/15

UZASADNIENIE

Skład orzekający

Przewodniczący: Sędzia WSA Jacek Kuza.

Sędziowie WSA: Dorota Chobian, Sylwester Miziołek (spr.).

Sentencja

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 11 lutego 2016 r. sprawy ze skargi A. K. na decyzję Wojewody z dnia (...) w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę

I.

uchyla zaskarżoną decyzję oraz decyzję organu I instancji;

II.

zasądza od Wojewody na rzecz A. K. kwotę 500 (pięćset) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.

Uzasadnienie faktyczne

Decyzją z dnia (...) Wojewoda utrzymał w mocy decyzję Prezydenta Miasta z dnia (...) w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę.

Powyższe rozstrzygnięcie zostało wydane w następującym stanie faktycznym i prawnym:

Pismem z dnia 28 kwietnia 2014 r. (...) złożyła wniosek o wydanie pozwolenia na budowę budynku mieszkalnego wielorodzinnego z częścią garażową na działkach nr (....]/13, nr (....]/11, nr (....]/22 położonych w (...).

Decyzją z dnia 30 czerwca 2014 r. Prezydent Miasta zatwierdził projekt budowlany i udzielił (...) pozwolenia na budowę wskazanej w ww. wniosku inwestycji.

Decyzją z dnia 4 września 2014 r. Wojewoda, po rozpatrzeniu odwołania A. K., uchylił ww. decyzję i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. W tym zakresie wskazano, że z pozwolenia na budowę, z projektu zagospodarowania terenu oraz z decyzji o warunkach zabudowy wynika, że dostęp do drogi publicznej (ul. (...)) jest zapewniony przez działki nr (....]/10 i (....]/14, których użytkownikiem wieczystym jest A. K. Ten ostatni kwestionował ww. rozwiązanie, ponieważ nigdy nie udzielił Inwestorowi odpowiedniej zgody.

Decyzją z dnia 9 grudnia 2014 r. Prezydent Miasta zatwierdził projekt budowlany i udzielił (...) pozwolenia na budowę przedmiotowej inwestycji.

Decyzją z dnia 9 marca 2014 r. Wojewoda, po rozpatrzeniu odwołania A. K., uchylił ww. decyzję z dnia 9 grudnia 2014 r. i przekazał sprawę do sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. Uzasadniając podjęte rozstrzygnięcie wskazano, że pozwolenie na budowę zostało wydane pomimo braku zgody użytkownika wieczystego działek nr (....]/10 i (....]/14 na cele przejazdu i przechodu do działek, na których ma być realizowana przedmiotowa inwestycja.

Decyzją z dnia 30 czerwca 2015 r. organ I instancji, działając na podstawie art. 28, art. 33 ust. 1, art. 34 ust. 4 i art. 36 ustawy Prawo budowlane z dnia 7 lipca 1994 r. (Dz. U. z 2013 r. poz. 1409 z późn. zm.), ponownie zatwierdził projekt budowlany i udzielił (...) pozwolenia na budowę budynku mieszkalnego wielorodzinnego z garażem podziemnym i wewnętrzną instalacją wod.-kan., c.o., elektryczną i gazową, na działkach nr (....]/13, nr (....]/11, nr (....]/22 położonych w (...). Odnosząc się do zastrzeżeń Wojewody powołano się na orzecznictwo sądowe, przytaczając jednocześnie art. 8 ust. 1 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2015 r. poz. 460 z późn. zm.) oraz art. 2 pkt 14 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Zgodnie z tym ostatnim przepisem przez dostęp do drogi publicznej należy rozumieć bezpośredni dostęp do tej drogi albo dostęp do niej przez drogę wewnętrzną lub przez ustanowienie odpowiedniej służebności drogowej. Podkreślono przy tym, że zarówno z dyspozycji art. 5 ust. 1 pkt 9 ustawy Prawo budowlane, jak i stosownie do przepisów § 14 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. z 2002 r. Nr 75, poz. 690 z późn. zm.) do działek budowlanych należy zapewnić odpowiedni dostęp rozumiany jako dostęp bezpośredni lub pośredni przez drogę wewnętrzną lub przez ustanowienie odpowiedniej służebności z poszanowaniem uzasadnionych interesów osób trzecich. Interes tych osób, chroniony przepisem art. 5 ust. 1 pkt 9 Prawo budowlane, nie może jednak naruszać prawa inwestora, wynikającego z art. 4 tej ostatniej ustawy (wyrok NSA z dnia 11 marca 2011 r. o sygn. akt II OSK 451/10 LEX nr 1080298). Natomiast kwestią odrębną, pozostającą poza sferą publiczno-prawnych działań organów administracji, jest uregulowanie kwestii cywilnych, związanych z korzystaniem z takiej drogi (patrz: wyrok NSA z dnia 5 sierpnia 2010 r. o sygn. akt II OSK 1337/09, LEX nr 737705). Za nieuprawnione uznano zatem stwierdzenie Wojewody, że dostęp do drogi publicznej przez drogę wewnętrzną jest zależny jeszcze od zgody właściciela lub wykazania przez inwestora dodatkowego tytułu prawnego (np. odpowiedniej służebności drogowej). Za wystarczające do przyjęcia, iż działka ma dostęp do drogi publicznej uznać należy sam fakt położenia nieruchomości przy drodze wewnętrznej.

Ze względu na powyższe organ I instancji stwierdził, że nieruchomość inwestora ma dostęp do drogi publicznej poprzez drogę wewnętrzną, która ma charakter powszechnie dostępnej ulicy, będąc zarazem prawidłowo skomunikowana z drogą publiczną. W konsekwencji wydana decyzja, zgodnie z wnioskiem inwestora i zatwierdzonym projektem budowlanym, przewiduje obsługę komunikacyjną z drogi publicznej - ul. (...) - istniejącym zjazdem w rozumieniu przepisów § 3 pkt 12 rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie (Dz. U. Nr 43, poz. 530 z późn. zm.) na drogę wewnętrzną (działki Nr (....]/10 i (....]/14 - stanowiące własność Skarbu Państwa i pozostające w wieczystym użytkowaniu osoby fizycznej), będącą drogą dojazdową nie tylko do nieruchomości objętej wnioskiem ale również do budynków mieszkalnych wielorodzinnych położonych w (...) przy ul. (...).

Zakwestionowano ponadto stanowisko organu odwoławczego o tym, że działki oznaczone nr (....]/10 i nr (....]/14 nie stanowią użytku drogowego. Z treści księgi wieczystej wynika bowiem, że działki te stanowią tereny mieszkaniowe, oznaczone symbolem B, będące własnością Skarbu Państwa, a ich użytkownikiem wieczystym jest A. K. Zgodnie z art. 21 ust. 1 ustawy z dnia 17 maja 1989 r. Prawo geodezyjne kartograficzne (Dz. U. 2015.520 j.t.) podstawą oznaczania nieruchomości w księgach wieczystych stanowią dane zawarte w ewidencji gruntów i budynków. Jak wynika z wypisu skróconego z rejestru gruntów, ww. działki oznaczone są jako "uż. dr". Z kolei stosownie do załącznika nr 6 do Rozporządzenia Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z dnia 29 marca 2001 r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków (Dz. U. z 2015 r. poz. 542) do użytku gruntowego o nazwie "drogi" zalicza się grunty, które są pasami drogowymi dróg publicznych oraz dróg wewnętrznych w rozumieniu przepisów ustawy o drogach publicznych. Podkreślono przy tym, że dział I-0 księgi wieczystej nie jest przeznaczony do wpisów praw lecz do wpisywania danych faktycznych. Wpisy w tym dziale nie są objęto domniemaniem prawdziwości z art. 3 u.k.w.h. i mogą być sprostowane w trybie art. 626 13 § 2 k.p.c. z urzędu lub na wniosek albo - w razie niezgodności danych katastru nieruchomości z oznaczeniem nieruchomości - na podstawie art. 27 u.k.w.h.

Odwołanie od ww. decyzji wniósł A. K., wskazując że obsługa planowanej inwestycji będzie odbywać się z drogi publicznej - ul. (...) poprzez działki nr (....]/10 nr (....]/14, stanowiące własność Skarbu Państwa, a pozostające w jego wieczystym użytkowaniu - bez jego zgody, co stanowić będzie naruszenie jego interesu.

Wojewoda, wydając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. opisaną na wstępie decyzję, wskazał że dla przedmiotowego terenu nie obowiązuje miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego, wobec czego inwestor uzyskał decyzję Prezydenta Miasta z dnia 18 października 2013 r. o warunkach zabudowy dla przedmiotowej inwestycji. Analizując projekt budowlany przedmiotowej inwestycji pod kątem zgodności z wymogami ww. decyzji o warunkach zabudowy - stosownie do wymogów art. 35 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego, organ odwoławczy stwierdził, że zostały one w niniejszej sprawie spełnione, w szczególności jeśli chodzi o obsługę komunikacyjną terenu - z ul. (...), poprzez działki nr (....]/10 i (....]/14 (uż. dr), stanowiące drogę wewnętrzną i osiedlową. To samo dotyczy zgodności projektu zagospodarowania działki objętej opracowaniem z ww. rozporządzeniem Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r., spełniania przez zaprojektowany budynek mieszkalny wielorodzinny warunków usytuowania i bezpieczeństwa pożarowego wymagane ww. rozporządzeniem. Ponadto przedmiotowy projekt budowlany został sporządzony zgodnie z rozporządzeniem Ministra Infrastruktury w sprawie szczegółowego zakresu i formy projektu budowlanego z dnia 3 lipca 2003 r., jest kompletny, posiada niezbędne opinie, uzgodnienia, pozwolenia i sprawdzenia oraz informację dotyczącą bezpieczeństwa i ochrony zdrowia. W myśl stosownych przepisów dotyczących ochrony środowiska, to jest rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2010 r. w sprawie określenia rodzajów przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko (Dz. U. Nr 213, poz. 1397 z późn. zm.), Z uwagi na to, że przedmiotowa inwestycja nie jest zaliczana do grupy przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko, brak było wymogu sporządzenia raportu o oddziaływaniu na środowisko. W konsekwencji w świetle przepisów regulujących kwestie ochrony środowiska wszelkie uciążliwości związane z budową i eksploatacją przedmiotowej inwestycji zamykają się w granicach działki, na których zlokalizowana jest inwestycja, a przedmiotowa inwestycja podlega jedynie uregulowaniom Prawa budowlanego. Analizując projektowany zakres inwestycji w stosunku do stron świata i istniejącej zabudowy na działkach sąsiednich oraz uwzględniając wysokość przedmiotowego budynku, organ odwoławczy nie stwierdził potrzeby sporządzenia analizy dostępu światła (§ 13 ww. rozporządzenia z dnia 12 kwietnia 2002 r.) i słońca (§ 60 tego rozporządzenia) do pomieszczeń przeznaczonych na pobyt ludzi w budynkach sąsiednich - z uwagi na oczywisty brak naruszenia prawa w tym zakresie. Jeśli chodzi zaś o obszar oddziaływania przedmiotowej inwestycji, to w tym zakresie organ wskazał na należące do inwestora działki nr: (....]/13, (....]/11, (....]/22 (działki) oraz działki nr: (....]/10 i (....]/14 (będące drogą wewnętrzną osiedlową przez które przewidziano obsługę komunikacyjną terenu), w związku z jej charakterem, usytuowaniem, wymiarami i specyfiką. Reasumując organ stwierdził, że w trakcie postępowania administracyjnego zostały zgromadzone wszelkie dokumenty niezbędne do zatwierdzenia przedłożonego przez inwestora projektu budowlanego oraz do wydania pozwolenia na budowę przedmiotowej inwestycji. W tej sytuacji, w myśl przepisu art. 35 ust. 4 Prawa budowlanego, nie można było odmówić inwestorowi wydania decyzji o pozwoleniu na budowę przedmiotowej inwestycji.

Odnosząc się do zarzutów odwołania Wojewoda wyjaśnił, że o możliwości realizacji przedmiotowej inwestycji na działce nr: (....]/13, (....]/11, (....]/22 przy ul. (...) w (...) przesądziła decyzja o warunkach zabudowy z dnia 18 października 2013 r., którą organ jest związany stosownie do art. 55 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. To z tego właśnie rozstrzygnięcia wynika prawo inwestora do realizacji zakresu przedmiotowej inwestycji tj. także w zakresie dotyczącym obsługi komunikacyjnej terenu - "z ul. (...), poprzez działki nr ew. (....]/10 i (....]/14 (uż. dr) stanowiące drogę wewnętrzną osiedlową" (pkt 6 ww. decyzji). Przyznano jednocześnie, że w obecnym stanie prawnym i faktycznym istnieje sprzeczność interesu prywatnego i publicznego (art. 7 k.p.a.), a także kolizja interesów prywatnego właściciela drogi wewnętrznej osiedlowej i inwestora. W tym zakresie organ odwoławczy uznał jednak, że ów splot kolizyjny należy rozstrzygnąć na korzyść inwestora. Nie ma bowiem żadnej racjonalnej przesłanki do przyjęcia, że nieruchomość inwestora nie ma dostępu do drogi publicznej, skoro bezpośrednio graniczy z urządzoną drogą wewnętrzną, z której de facto aktualnie korzysta nieograniczona liczba osób. Poza tym, zdaniem Wojewody, niedopuszczalne jest rozumowanie, że może istnieć w warunkach miejskich działka budowlana pozbawiona dostępu do drogi publicznej - na co wskazuje również ww. decyzja o warunkach zabudowy. Natomiast kwestią odrębną, pozostającą poza sferą publicznoprawnych działań administracji architektoniczno - budowlanej, jest uregulowanie kwestii cywilnoprawnych, związanych z korzystaniem z takiej drogi.

Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach wniósł A. K., zarzucając decyzji organu odwoławczego:

1.

naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj.: art. 7 k.p.a. poprzez wydanie rozstrzygnięcia w sprawie przez organy I i II instancji z naruszeniem słusznego interesu wnioskodawcy jako użytkownika wieczystego nieruchomości nr (....]/10 i (....]/14, art. 11 k.p.a. poprzez brak wyjaśnienia odwołującemu się zasadności przesłanek wydania rozstrzygnięcia w niniejszej sprawie o takiej treści - wobec braku wyczerpującego odniesienia się w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji organu II instancji do zarzutów podniesionych w odwołaniu, art. 77 § 1 w zw. 107 § 3 k.p.a. poprzez pominięcie braku uprawnienia po stronie inwestora do korzystania z działek oznaczonych w ewidencji nr (....]/10 i (....]/14 i tym samym braku dostępu terenu planowanej inwestycji do drogi publicznej, które to okoliczności zostały całkowicie pominięte przez organ II instancji, który w uzasadnieniu decyzji nie wskazał przyczyn takiego stanowiska i nie wyjaśnił podstaw swojego rozstrzygnięcia w tym zakresie, art. 80 k.p.a. poprzez błędną ocenę zebranego w sprawie materiału dowodowego, co skutkowało wydaniem przez organ I instancji decyzji o zatwierdzeniu projektu budowlanego inwestora oraz pozwoleniu na budowę, pomimo braku spełnienia ku temu przesłanek, których to naruszeń organ II instancji nie dostrzegł, art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270 z późn. zm.), zwanej dalej ustawą p.p.s.a. poprzez jego niezastosowanie przez organ II instancji i utrzymanie w mocy decyzji organu I instancji, pomimo wydania jej z naruszeniem przepisów prawa materialnego. art. 61 ust. 1 pkt 2 w zw. z art. 2 pkt 14 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w zw. z art. 35 ust. 1 pkt 3 ustawy Prawo budowlane, poprzez jego niewłaściwe zastosowanie poprzez błędne przyjęcie przez organ I i II instancji, iż projekt budowlany jest kompletny, inwestor posiada wszystkie niezbędne opinie, uzgodnienia, pozwolenia, a teren, dla którego zostało wydane pozwolenie na budowę, ma dostęp do drogi publicznej - podczas gdy teren planowanej inwestycji nie ma takiego dostępu, gdyż nie jest położony bezpośrednio przy drodze publicznej, jak również nie dysponuje tytułem do przechodzenia i przejazdu przez drogę wewnętrzną, przez którą ten dostęp mógłby być zapewniony; art. 35 ust. 4 ustawy Prawo budowlane poprzez jego zastosowanie w sytuacji, gdy nie zachodziły ku temu przesłanki, gdyż nie zostały spełnione wszystkie warunki do wydania decyzji o pozwoleniu na budowę.

Mając na uwadze powyższe skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji, a z ostrożności procesowej - w razie nieuwzględnienia niniejszego wniosku - o zawieszenie tegoż postępowania do czasu wydania prawomocnego rozstrzygnięcia sprawy rozpoznawanej przez Sąd Rejonowy o sygn. akt VIII Ns 279/15 w przedmiocie ustanowienia służebności drogi koniecznej na nieruchomości położonej przy (...) stanowiącej działki nr (....]/10 i (....]/14 na rzecz (...). Skarżący wniósł także o zasądzenie na swoją rzecz kosztów postępowania sądowego.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację przedstawioną w uzasadnieniu zakwestionowanej decyzji.

Na rozprawie przed tut. Sądem w dniu 11 lutego 2016 r. pełnomocnik organu oraz pełnomocnik uczestnika (...) wnieśli o oddalenie skargi i zaoponowali wnioskowi A. K. o zawieszenie postępowania. Pełnomocnik uczestnika wyjaśnił ponadto, że Spółka wystąpiła o ustanowienie służebności drogowej, mającej dostęp z drogi publicznej do terenu planowanej inwestycji - w odpowiedzi na zarzuty skarżącego, które pojawiły się w odwołaniu.

Postanowieniem wydanym na ww. rozprawie Sąd oddalił wniosek o zawieszenie postępowania.

Uzasadnienie prawne

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga zasługuje na uwzględnienie.

Zgodnie z art. 3 § 1 ustawy p.p.s.a., zadaniem wojewódzkich sądów administracyjnych jest sprawowanie kontroli działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, obowiązującym w dniu ich wydania. Sąd nie jest przy tym związany zarzutami, wnioskami skargi, czy też powołaną w niej podstawą prawną (art. 134 § 1 ustawy p.p.s.a.), a kontrola legalności zaskarżonych orzeczeń administracyjnych sprawowana jest w granicach sprawy.

Rozpatrując skargę w ramach tak zakreślonej właściwości podnieść należy, że orzekające w niniejszej sprawie organy nadzoru budowlanego dopuściły się naruszeń szeregu przepisów prawa materialnego, to jest art. 35 ust. 1 pkt 2, art. 33 ust. 2 oraz art. 32 ust. 4 pkt ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz. U. z 2013 r. poz. 1409 z późn. zm.), zwanej dalej ustawą, oraz § 14 ust. 1 ww. rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. z 2002 r. Nr 75, poz. 690 z późn. zm.) - które miały wpływ na wynik sprawy. Nie mogły natomiast odnieść skutku zarzuty skargi o naruszeniu przepisów postępowania - gdyż w aktach administracyjnych zgromadzono wyczerpujący materiał dowodowy, szczegółowo omówiony przez organy, zaś jego błędna kwalifikacja - przesądzająca o wydaniu pozwolenia na budowę - wynikła z nieprawidłowej subsumpcji przepisów prawa materialnego do zaistniałego w niniejszej sprawie stanu faktycznego.

Przedmiotem kontroli sądowoadministracyjnej jest decyzja Wojewody, utrzymująca w mocy decyzję organu I instancji o zatwierdzeniu projektu budowlanego i udzieleniu pozwolenia na budowę budynku mieszkalnego wielorodzinnego z częścią garażową na działkach nr (....]/13, nr (....]/11, nr (....]/22 położonych w obr. (...). Zaznaczyć przy tym trzeba, że inwestor - (...) - przewidział obsługę komunikacyjną terenu inwestycji z drogą publiczną ul. (...)"poprzez projektowany wjazd z drogi wewnętrznej osiedlowej, prowadzącej z ul. (...)", przy czym ww. droga wewnętrzna obejmuje działki nr (....]/21, (....]/10, (....]/14 (pozycja 2.2 zatwierdzonego projektu budowlanego w zestawieniu z załączonym projektem zagospodarowania terenu).

Tymczasem ww. działki stanowią własność Skarbu Państwa, pozostające w użytkowaniu wieczystym Spółdzielni (...) (działka nr (....]/21) oraz A. K. (działki nr (....]/10, (....]/14), przy czym ten ostatni (będący w niniejszej sprawie skarżącym) konsekwentnie od samego początku postępowania sprzeciwia się planowanemu rozwiązaniu komunikacyjnemu, naruszającemu jego interes. Należy przy tym zwrócić uwagę, że w aktach sprawy brak jest jakichkolwiek dokumentów potwierdzających, że inwestorowi przysługuje prawo do korzystania z działek nr (....]/10 i (....]/14 na cele przejazdu i przechodu do swoich działek nr (....]/11, (....]/13 i (....]/22. Znamienne przy tym jest, że inwestor uzyskał zgodę ww. Spółdzielni na korzystanie z działki nr (....]/21 w celu m.in. urządzenia zjazdu - a zatem uznał ją za wymaganą. Natomiast nad brakiem odpowiedniej zgody A. K., będącego użytkownikiem wieczystym pozostałych działek, tak inwestor, jak i organy obu instancji przechodzą do porządku dziennego - co z podanych poniżej względów należy uznać za niedopuszczalne, zwłaszcza jeśli zważy się na uprzednie dwukrotne uchylenie pozytywnych dla wnioskodawcy decyzji z tego właśnie powodu, przy jednoczesnym braku zmiany istotnych dla sprawy okoliczności. Za zmianę taką z całą pewnością nie można uznać nowego, aktualnie obowiązującego od dnia 28 czerwca 2015 r. (decyzję organu I instancji wydano w dniu 30 czerwca 2015 r.) brzmienia art. 34 ust. 3 pkt 3b ustawy Prawo budowlane z dnia 7 lipca 1994 r. (Dz. U. z 2013 r. poz. 1409 z późn. zm.), zwanej dalej ustawą. Zgodnie z tym przepisem projekt budowlany powinien zawierać stosownie do potrzeb - w przypadku drogi krajowej lub wojewódzkiej, oświadczenie właściwego zarządcy drogi o możliwości połączenia działki z drogą, zgodnie z przepisami o drogach publicznych. Zauważyć przy tym trzeba, że uprzednio inwestor - pomimo treści wcześniej obowiązującego art. 34 ust. 3 pkt 3b ustawy, statuującego wymóg przedstawienia oświadczenia właściwego zarządcy drogi (bez ograniczania do poszczególnych ich kategorii) o możliwości połączenia działki z drogą publiczną zgodnie z przepisami o drogach publicznych - nie załączył takiego oświadczenia (poprzednie decyzje były wydawane przed dniem 28 czerwca 2015 r.).

W tym miejscu wskazać trzeba, że zgodnie z art. 35 ust. 1 pkt 2 ustawy przed wydaniem decyzji o pozwoleniu na budowę lub odrębnej decyzji o zatwierdzeniu projektu budowlanego właściwy organ sprawdza zgodność projektu zagospodarowania działki lub terenu z przepisami, w tym techniczno-budowlanymi (obejmującymi m.in. rozporządzenie Ministra Infrastruktury w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie. Z kolei, jak wynika z art. 32 ust. 4 pkt 2 ustawy pozwolenie na budowę może być wydane wyłącznie temu, kto (oprócz spełnienia wymogów określonych w pkt 1 i 1a) złożył oświadczenie, pod rygorem odpowiedzialności karnej, o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. W konsekwencji, stosownie do wymogów art. 33 ust. 2 pkt 2 ustawy do wniosku o pozwolenie na budowę należy dołączyć oświadczenie o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. To ostatnie pojęcie wyjaśni art. 3 pkt 11 ustawy, zgodnie z którym przez prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane należy rozumieć tytuł prawny wynikający z prawa własności, użytkowania wieczystego, zarządu, ograniczonego prawa rzeczowego albo stosunku zobowiązaniowego, przewidującego uprawnienia do wykonywania robót budowlanych. Jak wynika natomiast z regulacji § 14 ust. 1 ww. rozporządzenia Ministra Infrastruktury w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie do budynków i urządzeń z nimi związanych należy zapewnić dojście i dojazd umożliwiający dostęp do drogi publicznej, odpowiednio do przeznaczenia i sposobu ich użytkowania oraz wymagań dotyczących ochrony przeciwpożarowej, określonych w przepisach odrębnych.

W tym miejscu należy podkreślić, że w orzecznictwie sądów administracyjnych zwraca się szczególną uwagę na konieczność dysponowania przez inwestora tytułem prawnym do dostępu do drogi publicznej. Warunkiem uznania nieruchomości za nieruchomość zdatną na cele budowlane, oprócz jej położenia w terenach budowlanych, jest bowiem zapewnienie dla takiej nieruchomości dojścia i dostępu do drogi publicznej - przy czym nie wystarcza faktycznie istniejący dostęp, ale musi to być dostęp prawnie zagwarantowany (por. wyroki NSA: z dnia 9 stycznia 2014 r. o sygn. akt II OSK 1865/12, z dnia 16 kwietnia 2013 r. o sygn. akt II OSK 2465/11, dostępne w internetowej bazie orzeczniczej NSA). Jednocześnie Sąd rozpoznający niniejszą sprawę w całości podziela poniższy pogląd przedstawiony przez WSA w Krakowie w wyroku z dnia 5 sierpnia 2014 r. o sygn. akt II SA/Kr 776/14 (dostępny j.w.). W tym zakresie wskazano, że prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane obejmuje także prawo do korzystania z dojść i dojazdów łączących teren inwestycji z drogą publiczną. Uwzględniając treść cyt. powyżej przepisów nie można bowiem mówić o uprawnieniach do wykonywania robót budowlanych na nieruchomości, która - tak jak w niniejszej sprawie, wobec sprzeciwu użytkownika wieczystego działek nr (....]/10 i (....]/14 - nie ma prawnie zagwarantowanego dostępu do drogi publicznej. Jednocześnie, zaprojektowanie dostępu do drogi publicznej ul. (...) - przez te działki bez zgody A. K. bez wątpienia godzi w jego interesy, zaś udzielenie pozwolenia na budowę w takiej sytuacji prowadzi wprost do naruszenia jego praw. Należy przy tym wyjaśnić, że użytkowanie wieczyste, uregulowane w art. 232-243 Kodeksu cywilnego, jest formą pośrednią pomiędzy własnością a prawami rzeczowymi ograniczonymi, z tym że bardziej zbliżone jest do własności. W tym zakresie decydujące znaczenie mają uprawnienia użytkownika wieczystego, który w granicach określonych przez ustawy i zasady współżycia społecznego oraz przez umowę o oddanie gruntu Skarbu Państwa lub gruntu należącego do jednostek samorządu terytorialnego bądź ich związków w użytkowanie wieczyste, może korzystać z gruntu z wyłączeniem innych osób. W tych samych granicach użytkownik wieczysty może swoim prawem rozporządzać (art. 233 Kodeksu cywilnego). Podkreślić przy tym trzeba, że z akt sprawy nie wynika, aby A. K. zgłaszał zastrzeżenia w odniesieniu do pozostałych budynków - do których dojazd odbywa się przez działki (....]/10, (....]/14 - a jedynie do mającego powstać bloku deweloperskiego. Stąd też nie może odnieść skutku argumentacja organu I instancji o tym, że przez omawiany teren prowadzi już droga dojazdowa do nieruchomości położonych przy ul. (...) 18 i 20. Ewentualna zgoda A. K. na istniejący stan rzeczy - wobec wyrażonego przezeń expressis verbis sprzeciwu co do rozwiązań komunikacyjnych nowej inwestycji - nie może bowiem w sposób dorozumiany rozciągać na to właśnie przedsięwzięcie. Uwzględniając opisane uwarunkowania niniejszej sprawy organy administracji nie mogą w ramach wydanych decyzji akceptować stanu, w którym inwestor wskazuje taki sposób połączenia z drogą publiczną, którego realizacja będzie polegać na nieuprawnionym korzystaniu z cudzej własności. Ostateczna decyzja o pozwoleniu na budowę rodzi bowiem dla inwestora prawo do rozpoczęcia robót budowlanych, a oczywiste jest, że roboty te nie mogą być faktycznie wykonywane bez dostępu do drogi publicznej. Istotne znaczenie ma także to, że organ decydując o pozwoleniu na budowę, udziela jednocześnie publicznego zapewnienia, że realizacja inwestycji - zgodna z zatwierdzonym projektem - będzie również zgodna z prawem. Za niedopuszczalną uznać należy sprzeczność wynikającą z uznania samego projektu za zgodny z prawem przy jednoczesnym uznaniu za niezgodną z prawem realizację tegoż projektu. Obie te fazy procesu inwestycyjnego (projektowanie i realizacja) muszą znajdować się w kręgu zainteresowania organu, a ocena ich zgodności z prawem musi być spójna. Podkreślenia wymaga, że to właśnie inwestor ma obowiązek wykazać, że jest uprawniony - w sposób zgodny z prawem - do wprowadzenia w życie zaproponowanego rozwiązania - który to wymóg nie został w niniejszej sprawie spełniony.

Odnosząc się do twierdzeń organu I instancji co do art. 2 pkt 14 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2015 r. poz. 199 j.t.) - oraz formułowanych w tym zakresie zarzutów skargi - wskazać trzeba, że zgodnie z tym przepisem przez dostęp do drogi publicznej należy rozumieć bezpośredni dostęp do tej drogi albo dostęp do niej przez drogę wewnętrzną lub przez ustanowienie odpowiedniej służebności drogowej. Przypomnieć przy tym należy, że zgodnie z definicją zawartą w art. 1 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2015 r. poz. 460 z późn. zm.) drogą publiczną jest droga zaliczona na podstawie tej ustawy do jednej z kategorii dróg, z której może korzystać każdy, zgodnie z jej przeznaczeniem, z ograniczeniami i wyjątkami określonymi w tej ustawie lub innych przepisach szczególnych. W tym zakresie ustawodawca wymienia drogi krajowe, drogi wojewódzkie, drogi powiatowe, oraz drogi gminne (art. 2 powyższej ustawy), wskazując przy tym że drogi krajowe stanowią własność Skarbu Państwa, a drogi wojewódzkie, powiatowe i gminne stanowią własność właściwego samorządu województwa, powiatu lub gminy (art. 2a ust. 1 i 2 ww. ustawy). Z kolei stosownie do art. 7 ustawy o drogach publicznych do dróg gminnych zalicza się drogi o znaczeniu lokalnym niezaliczone do innych kategorii, stanowiące uzupełniającą sieć dróg służących miejscowym potrzebom, z wyłączeniem dróg wewnętrznych (ust. 1), przy czym zaliczenie do kategorii dróg gminnych następuje w drodze uchwały rady gminy po zasięgnięciu opinii właściwego zarządu powiatu (ust. 2). Natomiast przepis art. 8 ust. 1 ww. ustawy stanowi, że drogami wewnętrznymi są drogi, drogi rowerowe, parkingi oraz place przeznaczone do ruchu pojazdów, niezaliczone do żadnej z kategorii dróg publicznych i niezlokalizowane w pasie drogowym tych dróg.

Tymczasem, jak wynika z Działu I-0 księgi wieczystej nr KI1L/00098068/4, prowadzonej przez Sąd Rejonowy dla nieruchomości oznaczonych jako działki nr (....]/10 i (....]/14 (K-II-4), są to tereny mieszkaniowe, oznaczone symbolem B, będące własnością Skarbu Państwa, a ich użytkownikiem wieczystym jest A. K. Odnosząc się do twierdzeń organu I instancji, należy zgodzić się, że wpisy w ww. Dziale I-0 (oznaczenie nieruchomości) nie są objęte domniemaniem prawdziwości z art. 3 ustawy z dnia 6 lipca 1982 r. o księgach wieczystych i hipotece (Dz. U. z 1982 r. Nr 19, poz. 147 z późn. zm.), jednakże nie zmienia to faktu, że powyższy zapis figuruje w ww. księdze wieczystej i nie został zmieniony w trybie art. 62613 § 2 k.p.c. albo na podstawie art. 27 ustawy o księgach wieczystych i hipotece. Ponadto w aktach sprawy brak jest informacji o tym, czy istniejący zjazd z ul. (...) na działkę nr (....]/10 i (....]/14 ma charakter zjazdu w rozumieniu art. 4 pkt 8 ustawy o drogach publicznych. Jak wynika bowiem z tego przepisu zjazdem jest połączenie drogi publicznej z nieruchomością położoną przy drodze, stanowiące bezpośrednie miejsce dostępu do drogi publicznej w rozumieniu przepisów o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Co się zaś tyczy widniejącego w wypisie skróconym z rejestru gruntów oznaczenia działek nr (....]/10 i (....]/14 jako "uż. dr", to wskazać trzeba, że o zaliczeniu gruntów do poszczególnych rodzajów użytków gruntowych decyduje faktyczny sposób ich wykorzystywania - który nie zawsze jest zgodny z obowiązującymi w tym zakresie szczegółowymi wymogami przepisów odrębnych. Natomiast organy, decydując w istotnych i wiążących dla stron postępowania kategoriach prawnych, nie powinny opierać się - na irrelewantnych dla niniejszej sprawy okolicznościach o tym, że z działek A. K. "de facto korzysta nieograniczona liczba osób" (str. 5 zaskarżonej decyzji).

Ze względu na powyższe brak podstaw by uznać, że ww. działki stanowią drogę wewnętrzną w rozumieniu art. 8 ust. 1 ustawy o drogach publicznych, zwłaszcza jeśli zwróci się uwagę na stanowisko skarżącego o tym, że "okoliczność, że obecnie działki nr (....]/10 i (....]/14 nie są ogrodzone i można poprzez nie dostać się na teren planowanej inwestycji nie oznacza, iż skarżący w ramach przysługujących mu uprawnień, nie podejmie tam działań, które takowy przejazd czy przechód uniemożliwią. Ma on bowiem prawo do dysponowania nieruchomością i bez tytułu prawnego uprawnienia tego nie można mu ograniczyć".

Niezależnie od powyższych rozważań, powracając do treści art. 2 pkt 14 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym wskazać trzeba, że ustawodawca posłużył się alternatywą rozłączną (dostęp bezpośredni albo pośredni) oraz zwykłą (dostęp pośredni drogą wewnętrzną lub przez nieruchomość obciążoną służebnością drogową). Nie budzi przy tym wątpliwości, że dostęp pośredni zostaje zachowany w przypadku korzystania przez inwestora kolejno z uprawnienia wynikającego ze służebności, a dalej wynikającego z współwłasności drogi wewnętrznej - których w niniejszej sprawie, abstrahując od charakteru działek nr (....]/10 i (....]/14, brak (por. wyrok WSA we Wrocławiu z dnia 6 marca 2014 r. o sygn. akt II SA/Wr 897/13, LEX nr 1467197). W orzecznictwie podkreśla się, że dostęp do drogi publicznej musi istnieć obiektywnie i realnie. Dostęp taki nie realizuje się w wyniku dowolnego kształtowania przez inwestora terenu inwestycji i włączanie w jego obszar wszystkich działek, które dostęp do drogi publicznej odgradzają. Dostęp do drogi publicznej ma mieć zarówno faktyczny, jak i prawny charakter (por., wyrok WSA w Krakowie z dnia 27 kwietnia 2012 r. o sygn. akt II SA/Kr 108/12LEX nr 1145787). Co do zasady możliwość korzystania z tego pośredniego dostępu do drogi publicznej powinna być prawnie uregulowana, np. w formie ustanowienia służebności gruntowej, względnie pisemnej zgody właściciela terenu, z którego inwestor ma korzystać, aby miał zapewniony dostęp do drogi publicznej (por. wyrok NSA z dnia 12 stycznia 2011 r. o sygn. akt II OSK 9/10, LEX nr 953094). Nie budzi wątpliwości Sądu, że wymogi te nie zostały w niniejszej sprawie spełnione.

W tym miejscu wskazać trzeba na przedstawioną w skardze informację o tym, że w Sądzie Rejonowym toczy się sprawa o sygn. akt VIII Ns 279/15 w przedmiocie ustanowienia służebności drogi koniecznej na nieruchomości położonej w (...), przy ul. (...) stanowiącej działki nr (....]/10 i (....]/14 na rzecz (...) (okoliczność niesporna). Jak wynika bowiem art. 145 § 1 k.c. jeżeli nieruchomość nie ma odpowiedniego dostępu do drogi publicznej lub do należących do tej nieruchomości budynków gospodarskich, właściciel może żądać od właścicieli gruntów sąsiednich ustanowienia za wynagrodzeniem potrzebnej służebności drogowej (droga konieczna). Tym samym, inwestor, składając odpowiedni wniosek w tym zakresie, zdaje się potwierdzać, że obecnie nie ma odpowiedniego dostępu do drogi publicznej przez ww. działki nr (....]/10 i (....]/14, pozostające w użytkowaniu A. K. Należy przy tym wyjaśnić, ze brak było podstaw do zawieszenia postępowania z uwagi na trwającą sprawę o sygn. akt VIII Ns 279/15, gdyż tut. Sąd zajmuje się kontrolą legalności zaskarżonej decyzji według stanu faktycznego i prawnego z daty jej wydania - kiedy, podobnie jak obecnie, brak było orzeczenia w przedmiocie ustanowienia odpowiedniej służebności. Tym samym nie sposób uznać, że rozstrzygnięcie niniejszej sprawy zależy od wyniku ww. postępowania przed Sądem Rejonowym w Kielcach (art. 125 § 1 pkt 1 ustawy p.p.s.a.).

Odnosząc się do powoływanej przez organy obu instancji decyzji z dnia 18 października 2013 r. o ustaleniu warunków zabudowy dla planowanego przedsięwzięcia (w której wskazano obsługę komunikacyjną terenu inwestycji - z ul. (...) poprzez działki nr (....]/10 i (....]/14) podkreślić należy, że na tym (wcześniejszym) etapie postępowania brak było podstaw do żądania przez organ od inwestora udokumentowania posiadanych praw do korzystania z cudzego gruntu na cele komunikacji. Natomiast uzyskanie tych praw powinno być jednym z warunków, określonych w decyzji o warunkach zabudowy, koniecznych do spełnienia przed uzyskaniem pozwolenia na budowę (por. wyrok NSA z dnia 15 grudnia 2011 r. o sygn. akt II OSK 1880/10, LEX nr 1134695). Podkreślić przy tym trzeba, że samo wydanie pozytywnej decyzji nie może uprawniać inwestora do korzystania z cudzych działek w celu przejazdu i przechodu - z uwagi na treść art. 63 ust. 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Jak wynika bowiem z tego ostatniego przepisu decyzja o warunkach zabudowy nie rodzi praw do terenu oraz nie narusza prawa własności i uprawnień osób trzecich.

Rozpoznając sprawę ponownie organ orzekający, mając na uwadze przedstawione wyżej uwagi, wyda stosowne rozstrzygnięcie, dokonując właściwej subsumpcji przepisów ustawy Prawa budowlanego do szczegółowego opisanego powyżej stanu faktycznego, znajdującego potwierdzenie w zgromadzonym materiale dowodowym.

Ze względu na powyższe Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a w zw. art. 135 ustawy p.p.s.a. orzekł jak w pkt I sentencji wyroku.

O kosztach rozstrzygnięto w pkt II orzeczenia na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 § 2 ustawy p.p.s.a.

Tekst orzeczenia pochodzi ze zbiorów sądów administracyjnych.