Orzeczenia sądów
Opublikowano: LEX nr 3010340

Wyrok
Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach
z dnia 13 lutego 2020 r.
II SA/Ke 1046/19

UZASADNIENIE

Skład orzekający

Przewodniczący: Sędzia WSA Dorota Pędziwilk-Moskal (spr.).

Sędziowie WSA: Krzysztof Armański, Dorota Chobian.

Sentencja

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 13 lutego 2020 r. sprawy ze skargi Prokuratora Rejonowego w Jędrzejowie na uchwałę Rady Gminy Nagłowice z dnia 28 lipca 2016 r. nr XXV/140/2016 w przedmiocie regulaminu utrzymania czystości i porządku na terenie gminy

I. stwierdza nieważność załącznika do zaskarżonej uchwały w części dotyczącej: - § 6 ust. 1 w zakresie słów: "oraz z chodników przylegających bezpośrednio do nieruchomości,"; - § 6 ust. 2 w zakresie słów: "- podjęcie działań mających na celu likwidację śliskości chodnika"; - § 7 ust. 2; - § 11 w zakresie słów: ", a także śniegu, lodu, gorącego popiołu i żużlu"; - § 20 ust. 1 pkt 6; - § 21 ust. 1-4;

II. oddala skargę w pozostałej części.

Uzasadnienie faktyczne

Dnia 28 lipca 2016 r. Rada Gminy Nagłowice działając na podstawie art. 18 ust. 2 pkt 15, art. 40 ust. 1 i art. 41 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (brzmienie obowiązujące w dacie wydania aktu - tekst jedn.: Dz. U. z 2016 r. poz. 446 z późn. zm., zwanej dalej "u.s.g") oraz art. 4 ustawy z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (tekst jedn.: - w dacie wydania aktu - Dz. U. z 2016 r. poz. 250 z późn. zm., zwanej dalej "u.c.p.g."), po zasięgnięciu opinii Powiatowego Inspektora Sanitarnego w Jędrzejowie, podjęła uchwałę nr XXV/140/2016 w sprawie Regulaminu utrzymania czystości i porządku na terenie Gminy Nagłowice - w brzmieniu załącznika nr 1 do tej uchwały (§ 1 uchwały, dalej też jako "Regulamin").

W § 6 Regulaminu postanowiono: "Właściciele nieruchomości są zobowiązani niezwłocznie po wystąpieniu zjawisk atmosferycznych do oczyszczenia części nieruchomości służących do użytku publicznego oraz z chodników przylegających bezpośrednio do nieruchomości, ze śniegu, lodu i błota, natomiast z innych zanieczyszczeń w miarę potrzeb (ust. 1). Obowiązek powinien być zrealizowany poprzez: - odgarnięcie śniegu, lodu i innych zanieczyszczeń w miejsce niepowodujące zakłóceń w ruchu pieszych i pojazdów, - podjęcie działań mających na celu likwidację śliskości chodnika (ust. 2)".

Zgodnie z § 7 ust. 2 Regulaminu drobne naprawy jak: wymiana kół, świec zapłonowych, żarówek, uzupełnianie płynów, regulacje pojazdów samochodowych poza warsztatami samochodowymi mogą być wykonywane pod warunkiem, że wykonywanie tych czynności nie spowoduje zanieczyszczenia gleby i wody.

Zgodnie zaś z § 11 Regulaminu zabrania się wrzucania do pojemników i worków na odpady komunalne odpadów niezgodnych z ich przeznaczeniem, a także śniegu, lodu, gorącego popiołu i żużlu.

Stosownie do treści do § 20 ust. 1 pkt 5 i pkt 6 Regulaminu osoby utrzymujące zwierzęta gospodarskie zobowiązane są do: "zwierzęta mogące zagrażać innym osobom poza obejściem posesji lub lokalem mieszkalnym mogą być wyprowadzane tylko po wyposażeniu w zabezpieczenia (łańcuch, smycze, kagańce lub inne) uniemożliwiające zachowanie się zwierząt ze szkodą dla ludzi, innych zwierząt i rzeczy ruchomych lub nieruchomych (pkt 5); wszelkie padłe zwierzęta właściciel bądź opiekun ma obowiązek niezwłocznie usunąć i zawiadomić: Przedsiębiorstwo, z którym Gmina Nagłowice ma podpisaną umowę (pkt 6)"

Z kolei w § 21 ust. 1-4 Regulaminu postanowiono: "W celu zapobiegania powstawania chorób zakaźnych przenoszonych na ludzi i zwierzęta przez gryzonie zobowiązuje się właścicieli nieruchomości do przeprowadzania deratyzacji w zabudowie zagrodowej i wielorodzinnej - w miarę potrzeb (ust. 1). Do zwalczania gryzoni należy używać preparatów (trutek) ogólnodostępnych, zatwierdzonych przez Ministerstwo Zdrowia o wysokiej skuteczności i relatywnie małej toksyczności dla środowiska naturalnego (ust. 2). Wykonanie obowiązku deratyzacji właściciele nieruchomości powinni przeprowadzić przy pomocy przeszkolonych osób (ust. 3). Koszty przeprowadzenia deratyzacji obciążają właściciela nieruchomości (ust. 4)".

Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach na powyższą uchwałę - w części obejmującej § 6, § 7 ust. 2, § 11 w zakresie w którym wskazano, że zabrania się wyrzucania do pojemników śniegu, lodu, gorącego popiołu i żużlu,

§ 20 ust. 1 pkt 5 i pkt 6 oraz § 21 ust. 1-4 Regulaminu wniósł Prokurator Rejonowy w Jędrzejowie, zarzucając istotne naruszenie przepisu prawa materialnego tj. art. 4 ust. 1 i 2 u.c.p.g. poprzez zamieszczenie w postanowieniach Regulaminu przepisów regulujących kwestie w zakresie utrzymania czystości i porządku na terenie gminy wykraczające poza upoważnienie ustawowe rady w tym zakresie.

W uzasadnieniu skargi jej autor wskazał, że w § 6 Regulaminu Rada Gminy powtórzyła istniejące regulacje ustawowe zawarte w art. 5 ust. 1 pkt 4 u.c.p.g. i w sposób nieuprawniony je zmodyfikowała, nakładając na właścicieli nieruchomości obowiązek uprzątnięcia błota, śniegu, lodu i innych zanieczyszczeń z części nieruchomości udostępnionych do użytku publicznego oraz z chodników przylegających bezpośrednio do nieruchomości, rozszerzając ustawowy obowiązek przez wskazanie, że ma to nastąpić "niezwłocznie" po opadach i wprowadzając jednocześnie zbyt ocenne sformułowanie "w miarę potrzeby", przy pominięciu zapisu, że właściciel nieruchomości nie jest obowiązany do uprzątnięcia chodnika, na którym jest dopuszczony płatny postój lub parkowanie pojazdów samochodowych. Ponadto, art. 4 ust. 2 pkt 1 lit. b ww. ustawy nie przyznaje uprawnienia organowi stanowiącemu gminy do nałożenia na właścicieli nieruchomości obowiązku podejmowania dodatkowych działań likwidujących lub ograniczających śliskość chodnika.

Odnośnie § 7 ust. 2 Regulaminu Prokurator zarzucił, że rada gminy nie posiada podstawy prawnej do ingerowania w prawo właściciela samochodu do władania rzeczą, poprzez ograniczenie tego prawa do dokonywania wymienionych w tym przepisie "drobnych napraw".

Zdaniem Prokuratora § 11 Regulaminu pozostaje w sprzeczności z art. 5 ust. 1 pkt 3b u.c.p.g, który odnosi się do odpadów komunalnych i nieczystości ciekłych, gdy do innych odpadów w dostatecznym stopniu odnoszą się natomiast przepisy odrębne, w szczególności ustawa z dnia 14 grudnia 2012 r. o odpadach.

Skarżący zarzucił, że postanowienia § 20 ust. 1 pkt 5 Regulaminu naruszają zasadę proporcjonalności, gdyż nakazane środki ostrożności przy trzymaniu zwierzęcia mogą być uznane za bardziej rygorystyczne niż środki przewidziane ustawami i innymi aktami prawa miejscowego. Ponadto w ww. zapisie regulaminu użyto sformułowania "zwierzęta mogące zagrażać innym osobom", które nie jest nigdzie zdefiniowane ustawowo i wysoce ocenne. Taka nieprecyzyjna redakcja przepisu prawa miejscowego nakładająca na obywatela egzekwowalny obowiązek nie pozwala na jasne i niebudzące wątpliwości odkodowanie hipotezy tego przepisu i w konsekwencji prawidłowe jego zastosowanie.

Prokurator podniósł, że w art. 4 ust. 2 pkt 6 u.c.p.g przyznano gminom kompetencje jedynie w zakresie określania wymagań dotyczących obowiązków osób utrzymujących zwierzęta domowe, mających na celu ochronę przed zagrożeniem lub uciążliwością dla ludzi oraz przed zanieczyszczeniem terenów - przeznaczonych do wspólnego użytku. Tymczasem materia postępowania z padłymi zwierzętami, o której mowa w § 20 ust. 1 pkt 6 Regulaminu, zawarta jest w ustawie z dnia 11 marca 2004 r. o ochronie zdrowia zwierząt oraz zwalczaniu chorób zakaźnych zwierząt.

Ponadto skarżący zarzucił, że z przekroczeniem art. 4 ust. 2 pkt 8 u.c.p.g nastąpiło także określenie w § 21 ust. 1-4 Regulaminu obowiązków związanych z deratyzacją, gdyż rada gminy jest uprawniona i zobowiązana tylko do ustalenia obszarów i terminów obowiązkowej deratyzacji. Zdaniem Prokuratora obowiązki, które nałożono w wymienionych powyżej zapisach wykraczają poza upoważnienie zawarte w art. 4 ust. 1 pkt 1-8 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach, ponieważ nie dają one podstaw do zobowiązania właścicieli nieruchomości do dokonywania deratyzacji oraz ponoszenia kosztów przeprowadzenia deratyzacji.

W związku z powyższymi zarzutami Prokurator wniósł o stwierdzenie nieważności załącznika do zaskarżonej uchwały tj. Regulaminu utrzymania czystości i porządku na terenie Gminy Nagłowice w powyżej wskazanym zakresie.

W odpowiedzi na skargę Rada Gminy Nagłowice uznała skargę za zasadną, podzielając wyrażone w jej treści stanowisko Prokuratora. Nadto, organ zobowiązał się do poprawy treści powyższego Regulaminu, eliminując jego zaskarżone zapisy.

Uzasadnienie prawne

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach zważył, co następuje:

Skarga zasługuje na częściowe uwzględnienie.

Zgodnie z art. 3 § 2 pkt 5 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn.: Dz. U. z 2019 r. poz. 2325), zwanej dalej p.p.s.a., kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego. Kontrola, o której mowa w art. 3 § 1 p.p.s.a. sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej (art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych, tekst jedn.: Dz. U. z 2019 r. poz. 2167). Zgodnie z art. 147 § 1 p.p.s.a. sąd uwzględniając skargę na uchwałę lub akt, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6, stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności.

Z treści art. 91 ust. 1 i 4 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (tekst jedn.: Dz. U. z 2019 r. poz. 506 z późn. zm.) wynika, że przesłanką stwierdzenia nieważności uchwały organu samorządu gminnego jest istotna sprzeczność uchwały z prawem. W orzecznictwie podkreśla się, że opierając się na konstrukcji wad powodujących nieważność oraz wzruszalność decyzji administracyjnych, można wskazać rodzaje naruszeń przepisów, które trzeba zaliczyć do istotnych, skutkujących nieważnością uchwały organu gminy. Do nich należy naruszenie: przepisów wyznaczających kompetencję do podejmowania uchwał, podstawy prawnej podejmowania uchwał, przepisów prawa ustrojowego, przepisów prawa materialnego - przez wadliwą ich wykładnię - oraz przepisów regulujących procedurę podejmowania uchwał (wyrok NSA z dnia 11 lutego 1998 r., II SA/Wr 1459/97, wyrok WSA w Warszawie z dnia 26 września 2005 r., IV SA/Wa 821/05).

Rada gminy obowiązana jest przestrzegać zakresu upoważnienia ustawowego udzielonego jej przez ustawę w zakresie tworzenia aktów prawa miejscowego, a w ramach udzielonej jej delegacji w tych działaniach nie może wkraczać w materię uregulowaną ustawą. Uchwała rady gminy musi bowiem respektować unormowania zawarte w aktach wyższego rzędu, a prawo miejscowe może być stanowione w granicach upoważnień zawartych w ustawie (art. 87 ust. 2 i art. 94 Konstytucji). W orzecznictwie sądowoadministracyjnym zgodnie podkreśla się, że uchwała rady gminy nie może regulować jeszcze raz tego, co zostało już wcześniej przez ustawodawcę unormowane i stanowiło przepis powszechnie obowiązujący. W sytuacji, gdy w jednym akcie następuje pomieszanie materii ustawowej i tej, którą winien normować regulamin w granicach ustanowionego upoważnienia ustawowego, dochodzi do obniżenia rangi przepisów ustawowych do rangi przepisów prawa miejscowego. Ponadto porządek prawny jest naruszany przez modyfikowanie przepisu ustawowego przez akt wykonawczy niższego rzędu - co dopuszczalne jest tylko w granicach wyraźnie przewidzianego upoważnienia (por.m.in. wyrok NSA z dnia 5 kwietnia 2013 r. o sygn. akt II GSK 2114/11). Powyższy wniosek wynika zarówno z opisanej wyżej istoty upoważnienia ustawowego, jak i z prawa adresatów norm prawnych do dobrej legislacji. Powszechnie uznawane zasady postępowania legislacyjnego zawarte zostały w rozporządzeniu Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie "Zasad techniki prawodawczej" (tekst jedn.: Dz. U. z 2016 r. poz. 283), określającym sposób tworzenia i redagowania aktów normatywnych. Zgodne z § 143 tego rozporządzenia, do aktów prawa miejscowego stosuje się odpowiednio zasady wyrażone w dziale VI, z wyjątkiem § 141, w dziale V, z wyjątkiem § 132, w dziale II oraz w dziale I rozdziały 2-7, a do przepisów porządkowych - również w dziale I rozdział 9, chyba że odrębne przepisy stanowią inaczej. Z regulacji zawartych w § 115 i § 135 w zw. z § 143 załącznika do wskazanego rozporządzenia wynika, że w akcie wykonawczym zamieszcza się tylko przepisy regulujące sprawy przekazane do unormowania w przepisie upoważniającym, z kolei zgodnie z § 118 i § 137 w zw. z § 143 w akcie wykonawczym nie powtarza się tego, co zostało wcześniej przez prawodawcę unormowane w przepisie powszechnie obowiązującym (w ustawie upoważniającej lub w innym akcie normatywnym - innej ustawie, ratyfikowanej umowie międzynarodowej, czy rozporządzeniu). Chociaż przepisy tego rozporządzenia nie mogą stanowić samodzielnej podstawy do oceny legalności zaskarżonego Regulaminu, jednakże wskazane w nich zasady w rzeczywistości uszczegóławiają konstytucyjne wymogi w zakresie poprawnej legislacji, określone w art. 7 i 94 Konstytucji. Zasady te stanowią element demokratycznego państwa prawnego i są związane z zasadą pewności i bezpieczeństwa prawnego oraz zasadą zaufania do państwa i stanowionego przez nie prawa. Tylko w sytuacji powiązania naruszenia zasad techniki prawodawczej z naruszeniem zasady konstytucyjnej można mówić o wystąpieniu istotnego naruszenia prawa uzasadniającego stwierdzenie nieważności aktu prawnego, co ma miejsce chociażby wówczas, kiedy w wyniku naruszenia zasad techniki prawodawczej dochodzi do sytuacji, kiedy prawodawca lokalny reguluje materię uregulowaną już aktami wyższego rzędu (tj. ustawami), ewentualnie wykracza poza zakres upoważnienia ustawowego do wydania aktu prawa miejscowego (wyrok NSA z dnia 24 października 2018 r., sygn. II OSK 2498/16).

W wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 28 października 2009 r., sygn. akt k.p. 3/09, zwrócono ponadto uwagę na zasadę konstruowania przepisów z zachowaniem odpowiedniej określoności regulacji prawnych, która ma charakter zasady prawa. Wprawdzie w wyroku tym mowa o tworzeniu przepisów ustaw i rozporządzeń, jednakże opisana reguła ma charakter uniwersalny, a wynikające z niej wnioski mogą stanowić podstawę ocen w zakresie formy tworzenia prawa miejscowego. Na ustawodawcy ciąży zatem obowiązek tworzenia przepisów prawa możliwie najbardziej określonych w danym wypadku, zarówno pod względem ich treści, jak i formy. Na oba wymiary określoności prawa składają się kryteria, które były wielokrotnie wskazywane w orzecznictwie Trybunału Konstytucyjnego, mianowicie: precyzyjność regulacji prawnej, jasność przepisu oraz jego legislacyjna poprawność. Kryteria te składają się na tzw. test określoności prawa, który każdorazowo powinien być odnoszony do badanej regulacji. Precyzyjność przepisu przejawia się w konkretności regulacji praw i obowiązków, tak by ich treść była oczywista i pozwalała na ich wyegzekwowanie. Jest to możliwe pod warunkiem skonstruowania przez prawodawcę precyzyjnych norm prawnych. Z kolei jasność przepisu gwarantować ma jego komunikatywność względem adresatów. Innymi słowy, chodzi o zrozumiałość przepisu na gruncie języka powszechnego. Niejasność przepisu w praktyce oznacza niepewność sytuacji prawnej adresata normy i pozostawienie jej ukształtowania organom stosującym prawo (por. WSA w Gdańsku z dnia 6 lutego 2019 r., sygn. II SA/Gd 827/19).

Zaskarżona uchwała została podjęta w wykonaniu delegacji ustawowej określonej w art. 4 ustawy z dnia z 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (tekst jedn.: - na datę podjęcia zaskarżonej uchwały - Dz. U. z 2016 r. poz. 250 z późn. zm.) zwanej dalej "u.c.p.g.". Zgodnie z art. 4 ust. 1 u.c.p.g. rada gminy, po zasięgnięciu opinii państwowego powiatowego inspektora sanitarnego, uchwala regulamin utrzymania czystości i porządku na terenie gminy, zwany dalej "regulaminem"; regulamin jest aktem prawa miejscowego. Z kolei stosownie do ust. 2 art. 4 u.c.p.g. regulamin określa szczegółowe zasady utrzymania czystości i porządku na terenie gminy dotyczące:

1) wymagań w zakresie utrzymania czystości i porządku na terenie nieruchomości obejmujących:

a) prowadzenie selektywnego zbierania i odbierania lub przyjmowania przez punkty selektywnego zbierania odpadów komunalnych lub zapewnienie przyjmowania w inny sposób co najmniej takich odpadów komunalnych jak: przeterminowane leki i chemikalia, zużyte baterie i akumulatory, zużyty sprzęt elektryczny i elektroniczny, meble i inne odpady wielkogabarytowe, zużyte opony, odpady zielone oraz odpady budowlane i rozbiórkowe stanowiące odpady komunalne, a także odpadów komunalnych określonych w przepisach wydanych na podstawie art. 4a,

b) uprzątanie błota, śniegu, lodu i innych zanieczyszczeń z części nieruchomości służących do użytku publicznego,

c) mycie i naprawy pojazdów samochodowych poza myjniami i warsztatami naprawczymi;

2) rodzaju i minimalnej pojemności pojemników przeznaczonych do zbierania odpadów komunalnych na terenie nieruchomości oraz na drogach publicznych, warunków rozmieszczania tych pojemników i ich utrzymania w odpowiednim stanie sanitarnym, porządkowym i technicznym, przy uwzględnieniu:

a) średniej ilości odpadów komunalnych wytwarzanych w gospodarstwach domowych bądź w innych źródłach,

b) liczby osób korzystających z tych pojemników;

3) częstotliwości i sposobu pozbywania się odpadów komunalnych i nieczystości ciekłych z terenu nieruchomości oraz z terenów przeznaczonych do użytku publicznego;

4) (uchylony);

5) innych wymagań wynikających z wojewódzkiego planu gospodarki odpadami;

6) obowiązków osób utrzymujących zwierzęta domowe, mających na celu ochronę przed zagrożeniem lub uciążliwością dla ludzi oraz przed zanieczyszczeniem terenów przeznaczonych do wspólnego użytku;

7) wymagań utrzymywania zwierząt gospodarskich na terenach wyłączonych z produkcji rolniczej, w tym także zakazu ich utrzymywania na określonych obszarach lub w poszczególnych nieruchomościach;

8) wyznaczania obszarów podlegających obowiązkowej deratyzacji i terminów jej przeprowadzania.

Regulamin może wprowadzić obowiązek selektywnego zbierania i odbierania odpadów komunalnych innych niż wymienione w ust. 2 pkt 1 lit. a (art. 4 ust. 2a u.c.p.g.).

Odnośnie postanowienia zaskarżonej uchwały zawartego w § 6 ust. 1 Regulaminu to w sposób nieuprawniony powtarza ono (nadto z pewną modyfikacją) przepis art. 5 ust. 1 pkt 4 u.c.p.g., co powoduje, że wykracza poza zakres upoważnienia ustawowego. Po pierwsze, art. 4 ust. 2 pkt 1 lit. b u.c.p.g. upoważnił radę gminy jedynie do określenia wymagań w zakresie utrzymania porządku i czystości na terenie nieruchomości obejmujących uprzątanie błota, śniegu, lodu i innych zanieczyszczeń z części nieruchomości służących do użytku publicznego. Trzeba zauważyć, że zgodnie z art. 5 ust. 1 pkt 4 u.c.p.g. właściciele nieruchomości zapewniają utrzymanie czystości i porządku przez uprzątnięcie błota, śniegu, lodu i innych zanieczyszczeń z chodników położonych wzdłuż nieruchomości, przy czym za taki chodnik uznaje się wydzieloną część drogi publicznej służącą dla ruchu pieszego położoną bezpośrednio przy granicy nieruchomości; właściciel nieruchomości nie jest obowiązany do uprzątnięcia chodnika, na którym jest dopuszczony płatny postój lub parkowanie pojazdów samochodowych. W odróżnieniu od przepisu art. 5 ust. 1 pkt 4 u.c.p.g., delegacja zawarta w art. 4 ust. 2 pkt 1 lit. b u.c.p.g. dotyczy jedynie nieruchomości danego właściciela (w części służącej do użytku publicznego), a już nie położonego wzdłuż takiej nieruchomości chodnika, czy jak to określono w kwestionowanym przepisie Regulaminu "chodników przylegających bezpośrednio do nieruchomości". Kwestie usuwania błota, śniegu, lodu i innych zanieczyszczeń z chodników położonych "wzdłuż nieruchomości" reguluje bowiem art. 5 ust. 1 pkt 4 u.c.p.g., a nie art. 4 ust. 2 pkt 1 lit. b u.c.p.g. Wykładnia obu tych przepisów prowadzi do wniosku, że ustawodawca w art. 5 ust. 1 pkt 4 u.c.p.g. nie reguluje więc kwestii powierzonych do uregulowania przez ustawodawcę radzie gminy, o których mowa w art. 4 ust. 2 pkt 1 lit. b u.c.p.g. - zachowania czystości i porządku na terenie nieruchomości danego właściciela, ale dotyczy obowiązków właściciela nieruchomości odnośnie terenu leżącego poza jego nieruchomością, tj. chodnika położonego wzdłuż nieruchomości, co oznacza, że w zakresie tego obowiązku brak jest podstaw do jego powtarzania w regulaminie (por.m.in. wyrok WSA w Kielcach z dnia 21 listopada 2019 r., sygn. II SA/Ke 786/19 i tam powołane: wyrok WSA w Poznaniu z dnia 14 sierpnia 2019 r., sygn. IV SA/Po 365/19, wyrok WSA w Bydgoszczy z dnia 4 września 2019 r., sygn. II SA/Bd 506/19, wyrok WSA w Gdańsku z dnia 28 czerwca 2019 r., sygn. II SA/Gd 80/19, wyrok WSA w Poznaniu z dnia 16 czerwca 2016 r., sygn. IV SA/Po 1060/15). W kwestionowanym przepisie uchwały postanowiono, że właściciele nieruchomości są zobowiązani niezwłocznie po wystąpieniu zjawisk atmosferycznych do oczyszczenia części nieruchomości służących do użytku publicznego oraz z chodników przylegających bezpośrednio do nieruchomości, ze śniegu, lodu i błota, natomiast z innych zanieczyszczeń w miarę potrzeb. Taki zapis może świadczyć o tym, że uchwałodawca lokalny wkroczył w materię uregulowaną w art. 5 ust. 1 pkt 4 ww. ustawy. Mając na uwadze powyższe rozważania za zasadny należy uznać zarzut Prokuratora dotyczący treści § 6 ust. 1 Regulaminu jedynie w zakresie słów "oraz z chodników przylegających bezpośrednio do nieruchomości". Wbrew twierdzeniom skarżącego obowiązek uprzątnięcia przez właścicieli nieruchomości błota, śniegu, lodu i innych zanieczyszczeń z części nieruchomości danego właściciela udostępnionych do użytku publicznego wypełnia delegację ustawową zawartą w art. 4 ust. 2 pkt 1 lit. c u.c.p.g. Nie można również zgodzić się ze skarżącym, że użyte w treści kwestionowanego zapisu Regulaminu sformułowania "niezwłocznie" oraz "w miarę potrzeb" są zbyt ocenne. Co prawda, pojęcie "niezwłocznie" nie posiada określenia ustawowego, jednak posiłkując się czy to wskazaniami doktryny, czy to definicjami słownikowymi, przez pojęcie to należy rozumieć "bez nieuzasadnionej zwłoki", czyli bez zbędnych czynności, przeszkód, ale z zachowaniem czynności przewidzianych przepisami. Podobnie określenie "w miarę potrzeb" oznacza tyle co "w miarę zaistnienia takiej potrzeby" - w kontekście użytym w powyższym przepisie Regulaminu sprowadza się do obowiązku usunięcia innych zanieczyszczeń w przypadku ich wystąpienia. Za rozszerzenie obowiązków właścicieli nieruchomości uznać należy również zapis o obowiązku likwidowania śliskości chodnika (§ 6 ust. 2 Regulaminu). Rozszerzenie obowiązków odnosi się w tym przypadku zarówno do zakresu czynności jak i miejsc ich wykonywania. Należy zwrócić uwagę, że zasady likwidacji śliskości na drogach publicznych regulują przepisy ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody (tekst jedn.: - w dacie podjęcia uchwały - Dz. U. z 2018 r. poz. 1614). Z tego powodu Sąd uwzględnił zarzut skarżącego odnośnie postanowień § 6 ust. 2 Regulaminu w zakresie słów " - podjęcie działań mających na celu likwidację śliskości chodnika".

Zasadny był również zarzut istotnego naruszenia prawa w ramach redakcji § 7 ust. 2 Regulaminu, który stanowi, że drobne naprawy jak: wymiana kół, świec zapłonowych, żarówek, uzupełnianie płynów, regulacje pojazdów samochodowych poza warsztatami samochodowymi mogą być wykonywane pod warunkiem, że wykonywanie tych czynności nie spowoduje zanieczyszczenia gleby i wody. Przede wszystkim z treści art. 4 ust. 2 pkt 1 lit. c u.c.p.g. nie wynika żadne rodzajowe ograniczenie napraw poza warsztatami. Poza tym Rada posłużyła się niedookreślonym zwrotem "drobnych napraw", co przeczy konstytucyjnej zasadzie pewności i określoności prawa. Wreszcie warunek uzależnienia możliwości napraw pojazdów od niepowodowania zanieczyszczenia gleby i wody jest zbyt ogólny, aby adresaci mogli go zachować.

W § 11 Regulaminu skierowano do bliżej nieokreślonych podmiotów zakaz wrzucania do pojemników i worków na odpady komunalne odpadów niezgodnych z ich przeznaczeniem, a także śniegu, lodu, gorącego popiołu i żużlu, który to zakaz - w zakresie słów "a także śniegu, lodu, gorącego popiołu i żużlu" - stanowi oczywiste przekroczenie upoważnienia ustawowego, gdyż nie ma umocowania w art. 4 ust. 1 i ust. 2 u.c.p.g. oraz stanowi powtórzenie przepisów powszechnie obowiązujących zawartych w innych aktach normatywnych, w tym przypadku w ustawie o odpadach.

W zakresie § 20 ust. 1 pkt 5 Regulaminu, Sąd uznał, że zarzut skargi nie zasługuje na uwzględnienie. Należy zauważyć, że w omawianym zapisie Regulaminu została zrealizowana delegacja zawarta z art. 4 ust. 2 pkt 7 u.c.p.g, dotycząca określenia wymagań utrzymywania zwierząt gospodarskich na terenach wyłączonych z produkcji rolniczej, w tym także zakazu ich utrzymywania na określonych obszarach lub w poszczególnych nieruchomościach. W omawianym przepisie Regulaminu wprowadzono obowiązek wyprowadzania zwierząt gospodarskich mogących zagrażać innym osobom poza obejście posesji lub lokal mieszkalny tylko po wyposażeniu ich w zabezpieczenia (łańcuch, smycze, kagańce lub inne) uniemożliwiające zachowanie się tych zwierząt ze szkodą dla ludzi, innych zwierząt i rzeczy ruchomych lub nieruchomych. W sformułowaniu "szczegółowych zasad utrzymania czystości i porządku na terenie gminy dotyczących wymagań utrzymywania zwierząt gospodarskich na terenach wyłączonych z produkcji rolniczej" (art. 4 ust. 2 pkt 7 u.c.p.g.) mieści się określanie zasad wyprowadzania zwierząt gospodarskich poza obejścia na terenach wyłączonych z produkcji rolniczej.

Należy natomiast przychylić się do stanowiska Prokuratora, że w kontekście obowiązku nałożonego na właścicieli zwierząt gospodarskich w treści § 20 ust. 1 pkt 6 Regulaminu, zgodnie z którym wszelkie padłe zwierzęta właściciel bądź opiekun ma obowiązek niezwłocznie usunąć i zawiadomić: Przedsiębiorstwo, z którym Gmina Nagłowice ma podpisaną umowę, również stanowi przekroczenie upoważnienia ustawowego, bowiem w art. 4 ust. 2 pkt 6 u.c.p.g. przyznano gminom kompetencje jedynie w zakresie określania wymagań dotyczących obowiązków osób utrzymujących zwierzęta domowe, mających na celu ochronę przed zagrożeniem lub uciążliwością dla ludzi oraz przed zanieczyszczeniem terenów - przeznaczonych do wspólnego użytku. Nadto wskazać należy, że sposób postępowania z padłymi zwierzętami reguluje ustawa z dnia 11 marca 2004 r. o ochronie zdrowia zwierząt oraz zwalczaniu chorób zakaźnych zwierząt (brzmienie obowiązujące w dacie wydania aktu - tekst jedn.: Dz. U. z 2014 r. poz. 1539, z późn. zm.). Zgodnie z art. 2 pkt 26 tej ustawy przez zwłoki zwierzęce należy rozumieć zwierzęta padłe lub zabite w celu innym niż spożycie przez ludzi. Wobec tego zasadne jest stwierdzenie Prokuratora, że regulamin utrzymania porządku i czystości na terenie gminy nie powinny zawierać zagadnień dotyczące sposobu postępowania z padłymi zwierzętami. Powyższe kwestie reguluje również ustawa z dnia 5 grudnia 2008 r. o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi (brzmienie obowiązujące w dacie wydania aktu - tekst jedn.: Dz. U. z 2013 r. poz. 947, z późn. zm.), której art. 22 ust. 1 stanowi, że właściciel, posiadacz lub zarządzający nieruchomością, obowiązani są utrzymywać ją w należytym stanie higieniczno-sanitarnym w celu zapobieżenia zakażeniom lub chorobom zakaźnym, w tym usuwać padłe zwierzęta z nieruchomości.

Rada Gminy, realizując postanowienia art. 4 ust. 2 pkt 8 u.c.p.g., przekroczyła upoważnienie ustawowe zobowiązując w § 21 ust. 1-4 Regulaminu właścicieli nieruchomości do przeprowadzania deratyzacji w zabudowie zagrodowej i wielorodzinnej - w miarę potrzeb, do zwalczania gryzoni preparatami (trutkami) ogólnodostępnymi zatwierdzonymi przez Ministerstwo Zdrowia o wysokiej skuteczności i relatywnie małej toksyczności dla środowiska naturalnego oraz wykonywania obowiązku deratyzacji przez właścicieli nieruchomości przy pomocy przeszkolonych osób, a także obciążając kosztami przeprowadzenia deratyzacji właściciela nieruchomości. Przepis ten nie obejmuje bowiem upoważnienia do regulowania przez Radę kwestii nałożenia na podmioty prywatne takiego obowiązku. Z woli ustawodawcy wyżej powołana norma kompetencyjna również nie upoważnia rady gminy do regulowania kwestii dotyczących ponoszenia kosztów deratyzacji, w tym do obciążenia tymi kosztami właścicieli nieruchomości.

Mając na uwadze powyższe rozważania, Wojewódzki Sąd Administracyjny na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a. stwierdził nieważność załącznika do zaskarżonej uchwały w części dotyczącej: § 6 ust. 1 w zakresie słów: "oraz z chodników przylegających bezpośrednio do nieruchomości,", § 6 ust. 2 w zakresie słów: "- podjęcie działań mających na celu likwidację śliskości chodnika", § 7 ust. 2, § 11 w zakresie słów: "a także śniegu, lodu, gorącego popiołu i żużlu", § 20 ust. 1 pkt 6, § 21 ust. 1-4 Regulaminu, zaś na podstawie art. 151 p.p.s.a. oddalił skargę w części dotyczącej stwierdzenia nieważności § 6 w pozostałej części oraz § 20 ust. 1 pkt 5 Regulaminu.

Tekst orzeczenia pochodzi ze zbiorów sądów administracyjnych.