Orzeczenia sądów
Opublikowano: www.nsa.gov.pl

Wyrok
Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach
z dnia 20 grudnia 2005 r.
II SA/Ke 1017/05

UZASADNIENIE

Skład orzekający

Przewodniczący: Sędzia WSA Renata Detka.

Sędziowie WSA: Dorota Chobian (spr), Asesor Sylwester Miziołek.

Sentencja

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 7 grudnia 2005 r. sprawy ze skargi Gminy Sitkówka-Nowiny na uchwałę Międzygminnego Związku Wodociągów i Kanalizacji w Kielcach z dnia 31 maja 2005 r. numer 6/2005 w przedmiocie: wyboru Przewodniczącego Zgromadzenia oddala skargę.

Uzasadnienie faktyczne

Uchwałą Nr 6/2005 podjętą na posiedzeniu Zgromadzenia Międzygminnego Związku Wodociągów i Kanalizacji w Kielcach w dniu 31 maja 2005 r. stwierdzono, że w głosowaniu tajnym bezwzględną większością głosów statutowej liczby członków Zgromadzenie Związku wybrało na Przewodniczącego Zgromadzenia Wojciecha Lubawskiego. Zgromadzenie, na którym podjęto tę uchwałę, zostało zwołane na wniosek Komisji Rewizyjnej w drodze głosowania na posiedzeniu Zgromadzenia Związku w dniu 23 maja 2005 r.

Uchwałę tę zaskarżyła Gmina Sitkówka- Nowiny, będąca jednym z czterech Członków Międzygminnego Związku Wodociągów i Kanalizacji zarzucając, iż uchwała ta narusza art. 19 ust. 2 oraz art. 20 ust. 1 i 3 w związku z art. 69 ust. 3 ustawy o samorządzie gminnym, § 14 ust. 3 oraz § 15 ust. 2, 4 i 5 Statutu Związku w zw. z art. 38 k.c. oraz art. 67 ust. 2 pkt 4 ustawy o samorządzie gminnym i w związku z tym domagała się stwierdzenia jej nieważności.

W uzasadnieniu swego żądania Gmina Sitkówka-Nowiny zarzuciła, iż posiedzenie Zgromadzenia na 31 maja 2005 r. zostało zwołane nie przez Przewodniczącego lecz poprzez akt głosowania członków Zgromadzenia, zostało ono zwołane z inicjatywy nieuprawnionego podmiotu bowiem art. 20 ust. 1i 3 w zw. z art. 69 ust. 3 ustawy o samorządzie nie przewiduje dla komisji rewizyjnej uprawnienia wnioskowania o wyznaczenie terminu sesji rady gminy w związku z czym za niedopuszczalne zdaniem skarżącej należy uznać wnioskowanie o wyznaczenie terminu posiedzenia Zgromadzenia przez komisję rewizyjną. Postanowienie statutu w części w jakiej dotyczy uprawnienia do złożenia wniosku o zwołanie zgromadzenia Komisji Rewizyjnej jest sprzeczne z ustawą o samorządzie.

Ponadto wniosek z dnia 23 maja 2005 r. o zwołanie zgromadzenia nie spełniał wymogów formalnych bowiem nie wskazano w nim porządku obrad ani nie załączono projektów uchwał, czego wymaga art. 20 ust. 3 ustawy o samorządzie gminnym. Wskazany we wniosku punkt "zmiany we władzach" nie wskazywał, którego organu zmiany moją dotyczyć, a brak projektów uchwał uniemożliwił członkom zgromadzenia przygotowanie się do posiedzenia. Samo posiedzenie w dniu 31 maja 2005 r. również zostało przeprowadzone z naruszeniem prawa, gdyż prowadziła je osoba nieuprawniona, jego członkowie nie zostali formalnie zawiadomieni, naruszono zasady wyboru przewodniczącego zgromadzenia. Prowadzenie obrad mimo nieobecności Przewodniczącego Zgromadzenia i jego Zastępcy naruszało wyłączne kompetencji tych osób do prowadzenia obrad gwarantowane art. 19 ust. 2 ustawy o samorządzie gminnym a powierzenie ad hoc funkcji prowadzenia obrad osobie nie kierującej pracami organu związku stanowiło naruszenie art. 38 k.c. i art. 67 ust. 2 pkt 4 ustawy o samorządzie gminnym. Z naruszeniem § 14 ust. 3 statutu nie przyjęto szczegółowego regulaminu wyborów.

Zgodnie z § 15 ust. 4 i 5 statutu zwołanie Zgromadzenia wymaga doręczenia członkom informacji o terminie posiedzenia. i porządku obrad oraz doręczenia projektów uchwał. Przedstawiciele skarżącej gminy chociaż uczestniczyli w posiedzeniu w dniu 23 maja 2005 r. mieli prawo oczekiwać formalnego ich powiadomienia. Przyczyną ich dezinformacji mogła być także okoliczność, iż przewodniczący Zgromadzenia wyznaczył pisemnie termin posiedzenia na 16 czerwca 2005 r.

Skarżąca wskazała, iż został naruszony jej interes prawny, gdyż jako członek zarządu ma prawo żądać by wszelkie działania podejmowane przez organy związku były dokonywane zgodnie z przepisami prawa i postanowieniami Statutu przyjętego przez Radę Gminy Uchwałą Nr RG -XXV/167/02 z dnia 28 lutego 2002 r.

Skarżąca wezwała Międzygminny Związek Wodociągów i Kanalizacji do usunięcia naruszenia prawa pismem z dnia 27 lipca 2005 r. Wezwanie nie zostało uwzględnione o czym skarżąca została powiadomiona pismem w dniu 3 sierpnia 2005 r. dlatego skarga stała się konieczna.

W odpowiedzi na tę skargę Międzygminny Związek Wodociągów i Kanalizacji wniósł o jej odrzucenie albo oddalenie zarzucając, że zaskarżona uchwała w żaden sposób nie narusza interesu prawnego lub uprawnienia Gminy Sitkówka- Nowiny a takie naruszenie skarżąca winna stosownie do art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym wykazać. Gmina Sitkówka Nowiny nadal jest członkiem związku i może korzystać ze wszystkich przysługujących jej uprawnień. Powołując się na wyrok NSA w sprawie II SA/Ka 2458/98 Związek podniósł iż ewentualna sprzeczność uchwały z prawem nie daje legitymacji do wniesienia skargi, jeżeli uchwała nie narusza prawnie chronionego interesu prawnego lub uprawnienia.

Na podstawie art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym nie można zaskarżyć uchwały tylko na tej podstawie, że zdaniem skarżącej narusza ona prawo.

Zdaniem Związku wniesiona skarga powinna być odrzucona ze względu na treść art. 3 § 2 pkt 6 ustawy prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi., bowiem uchwała o wyborze Przewodniczącego Zgromadzenia Związku nie należy do kategorii takich spraw, gdyż nie wpływa na zmiany składu osobowego organu, jakim jest zgromadzenie związku.

W ocenie Związku nie doszło do naruszenia prawa przy zwoływaniu zgromadzenia bowiem działanie Komisji Rewizyjnej było zgodne z § 15 ust. 3 pkt 3 statutu przyznającego Komisji uprawnienie do złożenia wniosku o zwołanie Zgromadzenia, wniosek ten został poddany pod głosowanie na posiedzeniu zgromadzenia przez jego przewodniczącego- S.B., reprezentującego w niniejszej skardze gminę Sitkówkę- Nowiny i wniosek ten został przyjęty sześcioma głosami za i czterema przeciw przy obecności wszystkich członków Zgromadzenia. Tym samym członkowie ci powzięli informację, na jaki termin zostało określone następne posiedzenie zgromadzenia. Pomimo brak jednomyślności w podjęciu uchwały o terminie posiedzenia w dniu 31 maja 2005 r. i zgłaszanych uwagach przez S.B. o niemożności uczestniczenia przez niego w tym zgromadzeniu, wszyscy członkowie mieli świadomość, iż następne posiedzenie odbędzie się 31 maja 2005 r. Przy porządku obrad przewidującym zmiany we władzach członkowie zgromadzenia nie mają żadnej pewności jakie kandydatury personalne będą głosowane stąd dołączenie do tak sformułowanego porządku obrad projektów uchwał spowodowałoby niemożność ich podjęcia w przypadku rozbieżności dotyczących powoływanych i odwoływanych osób.

Przewodniczący Zgromadzenia S. B. działając niezgodnie z podjętą uchwałą wyznaczającą termin posiedzenia na 31 maja 2005 wysłał w dniu 25 maja 2005 zawiadomienia informujące o zwołaniu posiedzenia na dzień 16 czerwca 2005, a na posiedzeniu w dniu 23 maja 2005 oświadczył samodzielnie, że w związku z wyjazdem zagranicznym nie będzie możliwe odbycie posiedzenia w dniu 31 maja 2005. Zdaniem Związku w ten sposób przewodniczący próbował samowolnie zmienić podjętą przez Zgromadzenie uchwałę. Wszystkie uchwały podjęte na posiedzeniu w dniu 31 maja 2005 r. zostały podjęte w sposób zgodny ze statutem, w odrębnych głosowaniach tajnych bezwzględną większością statutowej liczby członków Zgromadzenia. O zgodności z prawem świadczy i to, że Wojewoda Świętokrzyski postanowieniem z dnia 5 lipca 2005 r. orzekł, iż po dokonaniu oceny legalności wszystkich uchwał podjętych przez Zgromadzenie w dniu 31 maja 2005 r. nie znalazł podstaw do stwierdzenia ich nieważności.

Na rozprawie w dniu 7 grudnia 2005 r. pełnomocnik skarżącej Gminy Sitkówka -Nowiny oświadczył, iż podstawę prawną skargi stanowi przepis art. 50 § 1 w zw. z art. 3 § 2 pkt 6 ustawy prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi a nie przepis art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym.

Uzasadnienie prawne

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Na wstępie rozważenia wymaga podnoszony przez Związek zarzut, iż zaskarżona uchwała nie jest aktem z zakresu administracji publicznej o jakim mowa w art. 3 § 2 pkt 6 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (zwana dalej uppsa) w związku z czym powinna ulec odrzuceniu. Zdaniem Sądu zarzut ten jest niezasadny. Przewodniczący Zgromadzenia Związku, (które to zgromadzenie jest odpowiednikiem Rady Gminy i jest organem statutowym i kontrolnym związku) pełni określoną funkcję w administracji publicznej. Dlatego też uchwała o wyborze przewodniczącego rady może być zaskarżona w ramach konstrukcji unormowanej w art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym (por wyrok NSA z 1 października 2001 r. II SA 1436/01), a tym samym nie może budzić wątpliwości, iż rozpoznanie skargi na tę uchwałę należy do właściwości Sądu administracyjnego.

Zgodnie z art. 134 § 1 uppsa Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Na rozprawie pełnomocnik Gminy Sitkówka- Nowiny wskazał, iż podstawę prawną wniesionej skargi stanowi przepis art. 50 uppsa. Ta podstawa prawna zdaniem Sądu nie może mieć w niniejszej sprawie zastosowania. Przepis ten bowiem stanowi lex generali, zaś lex specialis stanowi przepis art. 101 § 1 ustawy o samorządzie gminny, który w sposób szczególny określa podmioty, którym przysługuje legitymacja do wniesienia skargi (por. teza 10 komentarza do art. 50 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Wydawnictwo Zakamycze, teza 2 Komentarza do art. 101 Ustawy o samorządzie gminnym pod red. Pawła Chmielnickiego -Wydawnictwo Prawnicze Lexis Nexis Warszawa 2004)

Co prawda w niniejszej sprawi zaskarżona została uchwała Związku Gminy jednakże przepis art. 101 ustawy o samorządzie gminnym ma zastosowanie także do uchwał związków gmin, co wynika z brzmienia art. 102, który wyłącza stosowanie przepisów rozdziału 10 dotyczącego nadzoru na działalnością gminną tylko w odniesieniu do indywidualnych decyzji wydawanych przez organy gmin, a także ich związków. Także w doktrynie utrwalony jest pogląd, iż przepis art. 101 § 1 ustawy o samorządzie gminnym i użyty w nim zwrot "uchwałę podjętą przez organy gminy" obejmuje także uchwałę organów związków komunalnych (por. L. Dzierżyński- Bryl "uwagi o niektórych aspektach pojęcia sprawy z zakresu administracji publicznej w rozumieniu art. 101 ustawy o samorządzie gminnym"- Sam Teryt. 1993/7-8/69 - 71).

Zgodnie z art. 101 § 1 Ustawy o samorządzie gminnym każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem podjętymi przez organ gminy w zakresie administracji publicznej może - po bezskutecznym wezwaniu do usunięcia naruszenia zaskarżyć uchwałę lub zarządzenie do Sądu administracyjnego. W ocenie Sądu uzasadnione są zarzuty dotyczące tego, iż zaskarżona uchwała została podjęta w sposób naruszający art. 20 ust. 1 w zw. z art. 69 o samorządzie gminnym. Posiedzenie zgromadzenia zostało bowiem zwołane przez organ nieuprawniony i z uwagi na jednoznacznie negatywne stanowisko Przewodniczącego Zgromadzenia odnośnie wniosku Komisji Rewizyjnej, aby termin kolejnego posiedzenia wyznaczyć na 31 maja 2005 r. oraz wyznaczenie przez tegoż Przewodniczącego stosownie do § 15 ust. 2 statutu związku (odpowiednika art. 20 ust. 1 ustawy o samorządzie) terminu posiedzenia zgromadzenia na 16 czerwca 2005 r. dodatkowo mogło budzić wśród członków Zgromadzenia wątpliwości co do daty kolejnego posiedzenia. W rezultacie w posiedzeniu Zgromadzenia w dniu 31 maja 2005 r. wzięło udział tylko sześciu jego członków.

Zasadnie także skarżąca zarzuca naruszenie § 15 ust. 5 statutu (także art. 20 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym), który nakłada na Przewodniczącego Zgromadzenia obowiązek doręczenia członkom porządku obrad i niezbędnych dokumentów i materiałów, a w szczególności projektów uchwał dotyczących spraw ujętych w porządku obrad. O ile bowiem słusznie z kolei podnosi to Związek, iż nie jest możliwe doręczeni projektu uchwały wraz ze wskazaniem nazwiska kandydata do objęcia funkcji o tyle członkowie zgromadzenia powinni być powiadamiani, jakiego stanowiska w organach związku mają dotyczyć "zmiany we władzach MZWiK" Taki bowiem punkt znalazł się w proponowanym przez Komisję Rewizyjną porządku obrad. Należy zauważyć, iż pomysł zwołania posiedzenia Zgromadzenia na 31 maja 2005 r. powstał przy omawianiu spraw różnych w związku z nieudzieleniem absolutorium Zarządowi MZWiK co także mogło sugerować, iż zmiany we władzach będą dotyczyć tylko zmian w Zarządzie. Niezasadny jest natomiast zdaniem Sądu zarzut naruszenia art. 20 ust. 3 ustawy o samorządzie gminnym, określającego na czyj wniosek przewodniczący obowiązany jest zwołać sesję rady. Przepis ten bowiem nie ma zastosowania wprost do zwołania posiedzenia Zgromadzenia Związku Gminnego, a statut związku w § 15 ust. 1 pkt 3 przewiduje możliwość złożenia takiego wniosku przez Komisję Rewizyjną.

Mimo powyższych okoliczności skarga nie mogła być uwzględniona. Zgodnie z utrwalonym orzecznictwem Naczelnego Sądu Administracyjnego, a także Sądu Najwyższego wnoszący skargę w trybie art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym (a jak wcześniej wskazano jest to lex specialis w stosunku do art. 50 ust. 1 u.p.p.s.a. w związku z czym ten ostatni nie może mieć w sprawie zastosowania) musi wykazać, że istnieje związek pomiędzy prawnie gwarantowaną sytuacją a zaskarżoną uchwałą polegający na tym, iż uchwała narusza jego interes prawny lub uprawnienie albo jako indywidualnego podmiotu albo też jako członka określonej wspólnoty samorządowej (por. wyrok SN z 7 marca 2003 r., sygn. II RN 42/02- OSNP 2004/7/114). Nawet ewentualna sprzeczność uchwały z prawem nie daje legitymacji do wniesienia skargi, jeżeli uchwała ta nie narusza prawem chronionego interesu prawnego lub uprawnienia skarżącej (wyrok NSA z 24 marca 2002 r. sygn. II SA 2503/01).

O ile skarżąca w niniejszej sprawie wykazała, iż zaskarżona uchwała została podjęta z naruszeniem prawa, o tyle w żaden sposób nie wykazała, iż sama ta uchwała narusza jej interes prawny lub uprawnienie. W skardze Gmina Sitkówka- Nowiny powołuje się jedynie na to, iż jej interes został naruszony przez to, że jako członek związku ma prawo żądać, aby wszelkie działania podejmowane przez organy związku były dokonywane zgodnie z przepisami prawa i statutu. Tak więc wykazała naruszenie interesu prawnego i uprawnienia, ale tylko przez sposób podjęcia zaskarżonej uchwały, nie zaś przez samą uchwałę. Na rozprawie prze Sądem pełnomocnik skarżącej oświadczył, iż nie upatruje interesu prawnego Gminy w samym fakcie zajmowania określonych stanowisk we władzach związku przez konkretne osoby. Skoro więc dla skarżącej nie ma znaczenia to, kto personalnie sprawuje daną funkcję, wybór Wojciecha Lubawskiego na przewodniczącego zgromadzenia nie naruszył ani jej interesu prawnego, ani też uprawnienia. Gmina nadal jest członkiem Związku, a jej przedstawiciele wchodzą w skład jego Zgromadzenia.

Skoro więc Gmina Sitkówka- Nowiny nie ma legitymacji do zaskarżenia uchwały, jej skarga podlegała oddaleniu, o czym Wojewódzki Sąd Administracyjny orzekł na podstawie art. 151 u.p.p.s.a. Brak interesu prawnego po stronie skarżącego skutkuje bowiem oddaleniem skargi, a nie jej odrzuceniem czego także domagał się związek.