II SA/Go 966/17 - Wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wielkopolskim

Orzeczenia sądów
Opublikowano: LEX nr 2403818

Wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wielkopolskim z dnia 9 listopada 2017 r. II SA/Go 966/17

UZASADNIENIE

Skład orzekający

Przewodniczący: Sędzia WSA Sławomir Pauter (spr.).

Sędziowie WSA: Grażyna Staniszewska, Asesor Zbigniew Kruszewski.

Sentencja

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 9 listopada 2017 r. sprawy ze skargi K spółki z o.o. na decyzję Dyrektora Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa z dnia (...) r., nr (...) w przedmiocie pomocy finansowej z tytułu wspierania gospodarowania na obszarach górskich i innych obszarach o niekorzystnych warunkach gospodarowania na rok 2013 oddala skargę.

Uzasadnienie faktyczne

Kierownik Biura Powiatowego Agencji Modernizacji i Restrukturyzacji Rolnictwa (określany dalej jako Kierownik BP) decyzją z dnia (...) czerwca 2016 r. nr (...) - powołując się na § 2 pkt 2-3 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 11 marca 2009 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania pomocy finansowej w ramach działania "Wspieranie gospodarowania na obszarach górskich i innych obszarach o niekorzystnych warunkach gospodarowania (ONW)", objętej Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2007-2013 (Dz. U. Nr 40, poz. 329 z późn. zm. - określanego dalej jako rozporządzenie ONW), art. 20 ust. 2 pkt 1 ustawy z dnia 7 marca 2007 r. o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich z udziałem środków Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich (t.j. Dz. U. z 2013 r. poz. 173 - określanej dalej jako u.w.r.), art. 4 ust. 8 rozporządzenia Komisji (UE) nr 65/2011 z dnia 27 stycznia 2011 r. ustanawiające szczegółowe zasady wykonania rozporządzenia Rady (WE) nr 1698/2005 w odniesieniu do wprowadzenia procedur kontroli oraz do zasady wzajemnej zgodności w zakresie środków wsparcia rozwoju obszarów wiejskich (Dz.Urz.UE.L 25/8 z 28.01.2011 - określanego dalej jako rozporządzenie nr 65/2011) i art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2013 r. poz. 267 - określanej dalej jako k.p.a.) - odmówił "K" spółce z o.o. przyznania płatności z tytułu wspierania gospodarowania na obszarach górskich i innych obszarach o niekorzystnych warunkach gospodarowania (zwanej dalej płatnością ONW) na rok 2013.

W uzasadnieniu organ wskazał, iż w dniu 14 maja 2013 r. do Biura Powiatowego ARiMR złożony został przez "K" sp. z o.o. wniosek o przyznanie płatności ONW na rok 2013 w odniesieniu powierzchni 64,78 ha. Jednocześnie stwierdzono, że w 2013 r. zostały złożone wnioski o przyznanie płatności przez pięć spółek, w których wskazany jest ten sam prezes, pełnomocnik oraz wskazany jest ten sam adres siedziby (były to spółki z o.o. o nawach "K", "J", "MA". "M" i "N"). W związku z tym wnioski tych spółek zostały poddane kontroli administracyjnej w ramach której ustalono, iż działki zadeklarowane przez spółkę "K" były deklarowane do płatności w latach 2004-2011 przez "B" sp. z o.o. Kierownik PB w dniu 9 maja 2014 r. wystosował do spółki "K" wezwanie do złożenia wyjaśnień w zakresie dostarczenia następujących dokumentów:

- aktów notarialnych, umów dzierżaw, umów użyczenia lub innych dokumentów na podstawie których użytkowane są przez spółkę grunty zgłoszone do dopłat bezpośrednich oraz ONW w 2013 r.,

- dowodów zakupu nawozów, środków ochrony roślin, paliwa oraz nasion przez spółkę, które wykorzystywane były do produkcji roślinnej prowadzonej w 2013 r. na gruntach zgłoszonych do dopłat bezpośrednich oraz ONW w 2013 r.,

- dowody sprzedaży przez spółkę plonów uzyskanych z gruntów zgłoszonych do dopłat bezpośrednich oraz ONW w 2013 r.,

- planu działalności rolnośrodowiskowej na podstawie którego spółka ubiega się o przyznanie płatności rolnośrodowiskowej w 2013 r. (PROW 2007-2013),

- dokumentację potwierdzającą certyfikację upraw w poszczególnych pakietach rolnictwa ekologicznego, w tym protokół oceny polowej sporządzony przez jednostkę certyfikującą w dniu wizytacji, dokument poświadczający prowadzenie upraw metodami ekologicznymi wystawiony przez jednostkę certyfikującą,

- dowodu wniesionej opłaty za certyfikację upraw zgłoszonych do programu rolnośrodowiskowego przez spółkę w roku 2013 r. W odpowiedzi na powyższe wezwanie spółka "K" przedłożyła: umowę dzierżawy gruntów z dnia (...) maja 2013 r. zawartą pomiędzy A.W., M.W. (wydzierżawiający), a spółką "K" (dzierżawca), potwierdzenie przyjęcia dyspozycji przelewu z dnia (...) maja 2014 r. i (...) maja 2014 r. na rzecz M.W. z tytułu faktury (...) za dzierżawę gruntów, fakturę VAT nr (...) z dnia (...) maja 2013 r. wystawione przez Przedsiębiorstwo (...) P. i Z.K. spółka Jawna dla spółki "K" za zakup nasion mieszanek traw na kwotę 25.480 zł, decyzję Wojewódzkiego Inspektora Ochrony Roślin i Nasiennictwa z dnia (...) maja 2013 r. w sprawie zezwolenia na zastosowanie w maju 2013 r. materiału siewnego, który nie był produkowany metodami ekologicznymi, plan działalności rolnośrodowiskowej na lata 2013-2018, potwierdzenie objęcia gospodarstwa planem kontroli w rolnictwie ekologicznym wydane dla spółki "K", informację i danych przekazanych dla ARiMR na wykazie producentów, którzy spełnili wymagania dotyczące produkcji w rolnictwie ekologicznym wystawionym przez Bi sp. z o.o. certyfikat zgodności z dnia (...) kwietnia 2014 r. potwierdzający produkcję w pierwszym roku przestawiania wydany spółce "K" przez Bi sp. z o.o., zaświadczenie o objęciu systemem kontroli i nadaniu numeru producenta przez Bi sp. z o.o. z dnia (...) października 2013 r., protokół z kontroli gospodarstwa z dnia (...) października 2013 r., wystawiony przez Bi sp. z o.o. na rzecz podmiotu "K" spółka z o.o., faktura VAT nr (...) z dnia (...) października 2013 r. wystawiona przez Bi sp. z o.o. dla spółki "K" za certyfikację i kontrolę gospodarstwa ekologicznego w 2013 r., potwierdzenie wykonania przelewu krajowego przez spółkę "K" z dnia (...) września 2013 r. z tytułu opłaty za certyfikację gospodarstwa w 2013 r.

W dniu 28 maja 2014 r. do biura powiatowego ARiMR przybył M.W.- Prezes Spółki "K oraz D.W. - pełnomocnik i prokurent spółki "K i przedłożyli korektę do wniosku z następującymi dalszymi dokumentami: potwierdzenie wykonania przelewu krajowego przez spółkę "K" z dnia (...) maja 2013 r. kwoty 25.480 zł na rzecz Przedsiębiorstwa (...) P. i Z.K. tytułem zapłaty za fakturę nr (...), fakturę VAT wystawiona przez M.K. dla spółki "K" za działalność wspomagająca produkcję rośliną, orkę, siew i uprawę na kwotę 35.964 zł wraz potwierdzeniem dokonania przelewu powyższej kwoty przez spółkę, fakturę Vat z dnia (...) maja 2014 r., wystawioną przez A.W. dla spółki "K" za dzierżawę nieruchomości rolnej zgodnie z umową z dnia (...) maja 2013 r., fakturę Vat z dnia (...) maja 2014 r. wystawioną przez M.W. dla spółki "K" za dzierżawę nieruchomości rolnej w (...) zgodnie z umową z dnia (...) maja 2013 r., potwierdzenie wykonania przelewu krajowego przez spółkę "K" z dnia (...) maja 2014 r. na rzecz A.W. należności z tytułu czynszu dzierżawnego, oświadczenie, złożone przez D.W. noszące datę (...) maja 2014 r., z którego wynika, że spółka: "K" nie posiada własnego zaplecza maszynowego i wszelkie zabiegi agrotechniczne były wykonywane przez firmy zewnętrzne, a siano odbierali rolnicy, dokumentację gospodarstwa ekologicznego oraz protokół z kontroli przeprowadzonej w Grupie (...) sp. z o.o. i Grupie "I" sp. z o.o. w dniu (...) maja 2014 r. przez Urząd Marszałkowski Województwa.

W dniu 5 czerwca 2014 r. Kierownik BP wystosował do spółki "K" wezwanie do: złożenia wyjaśnienia dotyczących powodów oraz celu powstania spółki "K", kto w spółce zajmuje się księgowością, czy jest to osoba zatrudniona na etat bądź zlecenie przez powyższą spółkę, czy firma zewnętrzna wykonuje usługi księgowe oraz przedłożenia dokumentów potwierdzających powyższe ustalenia (tj. umowy o pracę lub umowa o świadczenie usług księgowych wraz z fakturami oraz potwierdzeniami przelewu za te usługi), jaki był cel, okoliczności oraz powody powstania pięciu spółek pięciu spółek, tj. "N" sp. z o.o., "J" sp. z o.o., Spółki "M" sp. z o.o., "MA" sp. z o.o., "K" sp. z o.o. zamiast jednej. W odpowiedzi na powyższe wezwanie w dniu 10 czerwca 2014 r. do organu I instancji wpłynęło pismo strony, w którym szeroko wyjaśniła kto prowadzi księgowość oraz jaki cel miało utworzenie kilku spółek zamiast jednej. Dodatkowo w dniu 16 czerwca 2014 r. strona przedłożyła organowi umowę o dzieło pomiędzy spółką "K", a A.W. w zakresie sporządzenia sprawozdania finansowego i deklaracji podatkowej za rok 2013.

Na podstawie zgromadzonej dokumentacji Kierownik BP stwierdził, że spółka zadeklarowała grunty, których właścicielami są A.W. oraz M.W. Wskazane powyżej osoby wydzierżawiły w dniu (...) maja 2013 r. grunty dla spółki "K" oraz spółki "J" na okres 10 lat. Udziałowcami spółki "K" są D.W. oraz k.p. Natomiast udziałowcami spółki "J" byli M.W. oraz L.W. Ponadto Kierownik BP ustalił, że A.W. jest udziałowcem spółki "MA" oraz spółki "M". M.W. jest udziałowcem spółki "N". Wyżej wymienione osoby wydzierżawiły swoje grunty spółkom nowoutworzonym tj. "K" i "J", a nie spółkom w których są udziałowcami. W toku postępowania zostali przesłuchani: A.W., D.W., M.W. i M.K. Z zeznań tej pierwszej osoby - w ocenie organu - wnikało, iż wydzierżawiła ona swoje grunty spółkom "K" i "J" w celu ominięcia modulacji stosowanej przy płatnościach. Organ I instancji na potwierdzenie powyżej tezy wskazał, że A.W. nie potrafiła odpowiedzieć czy w roku 2013 była wspólnikiem w którejś ze spółek tj. "M", "MA", "N", "J" i "K". Zwłaszcza, że jest wspólnikiem w spółkach "M" i "MA", a prokurentem w "J" i "K". Ponadto A.W. nie potrafiła odpowiedzieć na pytania organu w sprawie wystawionych faktur oraz jakich kwot dotyczyły faktury za dzierżawione grunty, czy spółki posiadają zaplecze maszynowe do uprawy gruntów oraz składu osobowego spółek. Stwierdziła, że gruntami których była właścicielem lub współwłaścicielem zarządzał ojczym M.W. Z kolei D.W. zeznała, że pełni funkcję prokurenta w spółce "K", która prowadzi działalność roślinną oraz chów indyka w (...), a wspólnikami byli M.W. i L.W. Ponadto zaznaczyła, że prace zleciła telefonicznie G.T. bez żadnej umowy, który nie mógł w tym okresie wykonać osobiście prac i polecił M.K. Nie potrafiła określić ilu pracowników zatrudniała spółka oraz kto wykonywał usługę koszenia i zbioru siana w 2013 r., ani też wskazać korzyści finansowych spółki z prowadzonej działalności rolniczej, gdyż zyski z prowadzonej hodowli indyka pokrywały wszelkie inne koszty. Podniosła również, że grunty zostały wydzierżawione spółce w celu wywozu obornika, który odbierał W.K. Ponadto wskazała, że decyzję o przystąpieniu do programu rolnośrodowiskowego podjęła wspólnie z mężem M.W. Natomiast odpowiadając na pytanie jaki był cel powołania pięciu spółek odpowiedziała ze względu, że hodowle indyka są w innych miejscowościach. Dojazdy do nich zajmują dużo czasu. Ludzie którzy są współwłaścicielami tych spółek jeżdżą na miejsce i sami wszystkiego doglądają. Dodatkowo zeznała, że pracuje od 7-22 i nie pobiera wynagrodzenia ze spółek. Zeznała również, że grunty były potrzebne spółce do wywozu obornika. Usługę koszenia i zbiór siana wykonywał A.P. W dniu 27 kwietnia 2015 r. do biura powiatowego ARiMR wpłynęło podpisane przez D.W., w którym dodatkowo wyjaśniła, że spółka "K" zatrudnia jednego pracownika, który zajmuje się obsługą hodowli drobiu oraz, że na całej powierzchni objętej wnioskiem o płatność tj. 64.78 ha usługę objętą fakturą nr (...) z dnia (...) maja 2013 r. wykonała M.K.

Natomiast M.W. w trakcie składania zeznań w dniu (...) maja 2015 r. zapytany dlaczego wydzierżawił swoje grunty spółce odparł, że zrobił to wg numerów działek i powierzchni. Ponadto nie potrafił odpowiedzieć czy prowadzi samodzielnie działalność rolniczą i w jakim kierunku, ile wynosił czynsz dzierżawny, czy spółki prowadzą na tych gruntach jakąś działalność, czy spółki posiadają zaplecze maszynowe do uprawy gruntów. Wszelkie sprawy związane z dzierżawą gruntów przez spółki "K" i "J" konsultował z tatą M.W. Ponadto wg M.W. argumentem stanowiącym za wydzierżawieniem gruntów spółce "J" i spółce "K" był brak czasu na uprawę przedmiotowych gruntów. Zeznał, że nie wie kiedy powstało wspomnianych powyżej pięć spółek, a spółka "K" zajmuje się hodowlą indyka.

Natomiast przesłuchana w charakterze świadka M.K., że wykonywała prace w 2013 r. na rzecz spółek "K" i "J", a następnie stwierdziła, że prace w jej imieniu wykonał G.T. i jego pracownik. Prace te polegały na zbiorze traw, ale nie wie kto je zlecił, nie wie na jakie powierzchni prace były wykonywane i w jakim okresie.

Następnie organ powołał się na zeznania świadka G.T., przesłuchanego w sprawie spółki "J", który stwierdził, że wykonywał prace polowe dla którejś spółki, jednak nie potrafił potwierdzić dla której. Nie potrafił również określić miejsca, terminu wykonywanych usług, rodzaju przeprowadzonych zabiegów, kosztów usług. zeznał, że usługi rolnicze zleciła jemu D.W., a on zlecił część usług M.K.

Dokonują oceny zgromadzone materiału dowodowego, Kierownik BP wskazał, że zeznania złożone przez świadków i strony są ze sobą niespójne, wykluczają się nawzajem, co w jednoznaczny sposób prowadzi do stwierdzenia, że spółka powstała w sposób sztuczny w celu uzyskania płatności z pominięciem przepisów dotyczących degresywności i modulacji płatności. Zleceniobiorcy/usługodawcy nie potrafili jednoznacznie wskazać na rzecz której spółki świadczyli usługi, bo w sprawie każdej z nich spotykali się z tymi samymi osobami tj. D.W. i M.W. i tylko z nimi ustalali co mają wykonać na rzecz danej spółki. Świadczy to, że pozostali wspólnicy byli tylko formalnymi wspólnikami, a faktycznymi osobami zarządzającymi byli D.W. oraz nieżyjący już M.W. Natomiast z zeznań A.W. i M.W. wynika, że nie było konkretnych, racjonalnych powodów wydzierżawiania gruntów przez spółki "K" i "J". Organ podkreślił nadto, że umowy dzierżawy były zawierane faktycznie między najbliższymi członkami rodziny.

Następnie organ I instancji przedstawił wzajemne powiązania osobowe i kapitałowe między wspomnianymi pięcioma spółkami oraz spółką "B", w tym również w formie tabelarycznej. I tak udziałowcami spółki "K" byli D.W. (obecnie W.) i k.p., a M.W. był prezesem zarządu, natomiast D.W. - obecnie W. jej pełnomocnikiem i prokurentem. Natomiast udziałowcami spółki "B" jest spółka W oraz D.W. Dodatkowo D.W. i A.W. są prokurentami spółki "B". Zgodnie z danymi z KRS spółka "W" jest własnością D.W., a prezesem był M.W. Udziałowcy spółki "B" powołują pięć spółek w tym spółkę "K". Spółki "K" i "J" podpisują (...) maja 2013 r. umowy dzierżawy gruntów rolnych z M.W. i A.W., którzy zakupili je w dniu (...) kwietnia 2013 r. Nadto każda z pięciu utworzonych spółek dzierżawi grunty od spółki "B" każda na ok. 50 ha, a udziałowcami, prezesem i prokurentem tejże spółki są osoby zarządzające spółką "B". Natomiast spółka "J" dzierżawi grunty od A.W. (wspólnika spółki "M" i "MA") i M.W. (wspólnika spółki "N"). W utworzonej spółce "K" oraz w pozostałych czterech spółkach prezesem był M.W., a pełnomocnikiem i prokurentem D.W., co jest równoznaczne z nieograniczoną decyzyjnością powyższych osób. Mając na względzie powyższe ustalenia organ uznał, iż w omawianym przypadku nastąpiła multiplikacja spółek przez te same osoby w oparciu o to samo zaplecze techniczne. Na podstawie analizy zgromadzonych dokumentów, w tym w tym danych zgromadzonych w Zintegrowanym Systemie Zarządzania i Kontroli (ZSZiK) Kierownik BP ARiMR stwierdził, iż grunty zadeklarowane przez spółkę stanowiły całość gospodarstwa zarządzanego przez M.W. Wobec powyższych ustaleń Kierownik BP stwierdził, iż utworzenie pięciu spółek, w tym spółki "K" przez M.W. i D.W., jak również inne osoby powiązane rodzinnie, jest działaniem obchodzącym prawo, gdyż dzielenie posiadanego areału na mniejsze gospodarstwa nie może zostać uznane za działanie pozostające w zgodzie z celem i sensem przepisów regulujących przyznawanie płatności. Organ I instancji przywołał treść § 3 ust. 3 rozporządzenia ONW, zgodnie z którym płatność ONW do powierzchni działek rolnych lub ich części położonych na obszarach ONW przekraczającej 50 ha jest przyznawana w wysokości: 1) 50% stawki podstawowej - za powierzchnię powyżej 50 ha do 100 ha; 2) 25% stawki podstawowej - za powierzchnię powyżej 100 ha do 300 ha. Utworzone spółki wystąpiły o płatności w ramach wsparcia bezpośredniego i ONW co do gruntów o łącznej powierzchni 281,74 ha oraz o płatności rolnośrodowiskowe co do gruntów o łącznej powierzchni 127,91 ha. W przypadku płatności ONW, ubiegając się jako jeden podmiot kwota płatności wyniosłaby 34 028,69 zł. Natomiast tworząc kilka spółek łączna płatność, o którą wystąpiły wyniosłaby 69 009,71 zł. Organ wskazał również na § 20 ust. 1 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 13 marca 2013 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania pomocy finansowej w ramach działania "Program rolnośrodowiskowy", objętej Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2007-2013 (Dz. U. z 2013 r. poz. 361 z późn. zm. - określanego dalej jako rozporządzenie PRŚ), zgodnie z którym płatność rolnośrodowiskowa jest przyznawana w wysokości 100% stawki płatności za powierzchnie od 0,1 ha do 100 ha, 50% stawki płatności za powierzchnię powyżej 100 ha do 200 ha i 10% stawki płatności za powierzchnie powyżej 200 ha. W świetle przytoczonego przepisu ubiegając się o płatność jako jeden podmiot wówczas wysokość wsparcia wyniosłaby 95 722,20 zł. Natomiast dzieląc grunty na dwie spółki ("K" i "J") kwota wsparcia wyniosłaby 107 444,40 zł, czyli więcej o 11 722,20 zł.

Organ zwrócił również uwagę, iż gdyby M.W. i A.W. nie wydzierżawili powyższych gruntów spółkom "J" i "K" i sami zadeklarowali w swoich wnioskach o dopłaty, to również finansowo by na tym stracili, gdyż również objęłaby ich modulacja płatności ONW.

Wobec powyższych ustaleń organ stwierdził, iż grunty zgłoszone przez wszystkie spółki, w których M.W. jest wspólnikiem lub prezesem nie stanowią samodzielnych, odrębnych gospodarstw, niepowiązanych ze sobą ekonomicznie czy też technologicznie. Umowy dzierżawy gruntów na rzecz spółek, w tym na spółkę sporządzone zostały w celu sztucznego podzielenia gospodarstwa, w celu uzyskania większych kwot płatności. Zorganizowanie wielu spółek przez tych samych udziałowców i powiązanych ze sobą rodzinnie osób oraz związek pomiędzy poszczególnymi spółkami wynikający z ich struktury własnościowej i osobowej tj. prowadzenia przez wszystkie podmioty tego samego rodzaju działalności, w tej samej lokalizacji, korzystając ze wspólnego zaplecza, stanowi sztuczne działanie w celu obejścia prawa, jako skierowane na ominięcie kwotowego limitu dofinansowania przysługującemu jednemu beneficjentowi. Wyodrębnienie wielu spółek miało na celu obejście przepisów prawa związanych z ograniczeniami dotyczącymi maksymalnych kwot wsparcia dla płatności ONW, brak możliwości zwiększenia powierzchni zgłaszanej do płatności rolnośrodowiskowej po drugim roku uczestnictwa oraz ominięcie degresywnych stawek płatności stosowanych dla ONW i PRŚ - rolnictwo ekologiczne.

W związku z tym Kierownik BP stwierdził, iż powyższe działanie wyczerpało przesłanki określone w art. 4 ust. 8 rozporządzenia nr 65/2011. Wskazany przepis stanowi, że nie dokonuje się żadnych płatności na rzecz beneficjentów, w odniesieniu do których stwierdzono, że sztucznie stworzyli warunki wymagane do otrzymania takich płatności, aby uzyskać korzyści sprzeczne z celami danego systemu wsparcia. Organ uzasadniając sprzeczność powyższego działania z celami danego wsparcia odwołał się do art. 33 ust. 1 Traktatu ustanawiającego Wspólnotę Europejska, w myśl którego celami wspólnej polityki rolnej są: a) zwiększenie wydajności rolnictwa przez wspieranie postępu technicznego, racjonalny rozwój produkcji rolnej; b) zapewnienie w ten sposób odpowiedniego poziomu życia ludności wiejskiej, zwłaszcza przez podniesienie indywidualnego dochodu osób pracujących w rolnictwie; c) stabilizacja rynków; d) zagwarantowanie bezpieczeństwa dostaw; e) zapewnienie rozsądnych cen w dostawach dla konsumentów. W kontekście powołanego przepisu organ wskazał, że nie powinno budzić wątpliwości, iż cele w postaci osiągnięcia zwiększenia wydajności rolnictwa przez wspieranie postępu technicznego, racjonalny rozwój produkcji rolnej, zapewnienie w ten sposób odpowiedniego poziomu życia ludności wiejskiej, zwłaszcza przez podniesienie indywidualnego dochodu osób pracujących w rolnictwie - nie mogą być uznane za spełnione w sytuacji, gdy poszczególne działki ewidencyjne stanowiące składnik gospodarstwa rolnego są w kolejnych latach deklarowane przez kolejne spółki, które swobodnie przenoszą między sobą posiadanie działek.

Ponadto Kierownik BP powołując się na § 2 ust. 1 rozporządzenia ONW i pojęcia posiadania - wskazał, iż spółka "K" nie jest wyodrębnionym, samodzielnym producentem rolnym, któremu można przypisać posiadanie.

Spółka "K" wniosła odwołanie od powołanej na wstępie decyzji Kierownika BP, zarzucając błąd w ustaleniach faktycznych poprzez przyjęcie, iż skarżąca stworzyła sztuczne warunki wymagane do otrzymania płatności w celu uzyskania korzyści sprzecznych z celami danego systemu wsparcia oraz że podmiotowe i prawne powiązania między podmiotami gospodarczymi, wspólne kierownictwo, korzystanie ze wspólnej lokalizacji oraz prowadzenie takiego samego rodzaju działalności odbiera spółce samodzielność gospodarczą, a ponadto pominięcie faktu, iż działalność spółki nie jest sprzeczna z żadnym z celów wsparcia zakreślonym przez prawodawcę, co doprowadziło do błędnego zastosowania przepisu art. 4 ust. 8 rozporządzenia nr 65/2011. Odwołująca spółka zarzuciła również naruszenie art. 80 k.p.a. poprzez błędną, arbitralną i dowolną ocenę materiału dowodowego wyłącznie na podstawie danych z ZSZiK oraz art. 107 § 3 i 11 k.p.a. poprzez ogólnikowe uzasadnienie wydanej decyzji.

Dyrektor Oddziału Regionalnego ARiMR (określany dalej jako Dyrektor OR) postanowieniem z dnia (...) października 2016 r. nr (...) stwierdził o uchybieniu terminu do wniesienia odwołania.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wlkp. wyrokiem z 13 kwietnia 2017 r., sygn. akt II SA/Go 1084/16 uchylił zaskarżone postanowienie.

W związku z powyższym wyrokiem Dyrektor OR merytorycznie rozpoznał sprawę i decyzją z dnia (...) lipca 2017 r. nr (...), powołując się na art. 138 § 1 pkt 1, art, 10, art, 107 k.p.a w zw. art. 10 ust. 2 ustawy z dnia 9 maja 2008 r. o Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa (Dz. U. z 2016 r. poz. 1512 z późn. zm.), § 2 i § 3 rozporządzenia ONW, art. 20 ust. 2 pkt 1 u.w.r. i art. 4 ust. 8 rozporządzenia nr 65/2011 - utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję.

W uzasadnieniu organ po przestawieniu dotychczasowego przebiegu postępowania i argumentacji w oparciu o którą Kierownik BP odmówił przyznania spornej płatności ONW podkreślił, iż postępowanie organu I instancji było prawidłowe, oparł się bowiem w całości na zgromadzonej dokumentacji oraz zastosował w sposób właściwy przepisy prawa. Następnie organ odwoławczy przywołał treść art. 21 ust. 1-3 u.w.r., § 2 i 3 rozporządzenia ONW oraz wskazał, iż spółka "K" została zawiązana w dniu (...) listopada 2010 r. Wspólnikami spółki zostali D.W. (obecnie W.) i k.p. Natomiast prezesem został M.W., a pełnomocnikiem i prokurentem w jednej osobie D.W. (obecnie W.). Następnie spółka w dniu (...) maja 2013 r. wydzierżawiła od A.W. i M.W. działki rolne o powierzchni 73,18 ha położone w (...). Powyższą umowę podpisał w imieniu spółki Prezes M.W. Następnie organ zobrazował w formie tabelarycznej powiązania kapitałowe i osobowe spółek powstałych w tych samym dniu tj. "N" sp. z o.o., "J" sp. z o.o., Spółki "MA" sp. z o.o., "M" sp. z o.o., "K" sp. z o.o. Analizując wskazane powiązania organ podkreślił, że wszystkie powyższe półki mieszczą się w lokalu, w którym siedzibę ma spółka "B: tj. (...). Dodatkowo spółki "MA", "M", "N" wydzierżawiają działki rolne od spółki "B". Udziałowcami spółki "B" są "W" spółka z o.o. oraz D.W. Ponadto A.W. oraz D.W. są prokurentami powyższej spółki. Natomiast "W" spółka z o.o. jest własnością D.W., a Prezesem powyższej spółki był M.W.

W dniu (...) listopada 2010 r. (vide akty notarialne) zawiązanych zostaje pięć spółek z o.o. tj. "N", "MA", "M", "J", "K", w których wspólnikami są odpowiednio D.W. i M.W., M.W. i A.W., A.W. i J.W., M.W. i L.W., D.W. i k.p. Natomiast zarząd powyższych spółek tworzą M.W. i D.W. jako pełnomocnik i prokurent.

Organ II instancji zaznaczył, iż spółka "B", będąca właścicielem gruntów ok. 270 ha, które zgłaszała do płatności w latach 2004-2011, podzieliła grunty na pięć spółek, w których M.W. był prezesem, a w dwóch ponadto wspólnikiem ("M" i "MA"). Powierzchnie zgłoszone do płatności w roku 2013 przez powyższych spółek wyniosły w przypadku: spółki "N"- 51,23 ha, spółki "MA - 52,42 ha, spółki "M" - 50,18 ha, spółki "J"- 63,13 ha, spółki "K" - 64,78 ha. Z powyższych ustaleń zdaniem organu wynika, iż utworzone spółki powiązane są ze sobą osobowo, jak i rodzinnie przez D.W. i M.W., których decyzyjność jest nieograniczona. Ponadto podmioty posiadają ten sam adres siedziby (...). Dlatego też nie można mówić o odrębnych podmiotach działających we własnym imieniu i na własny rachunek, wykonujących działalność rolniczą, skoro zarządzanie odbywa się przez te same osoby. Tym samym powyższe podmioty nie stanowią odrębnych samodzielnych gospodarstw, niepowiązanych ze sobą ekonomicznie jak również technologicznie. Organ odwoławczy uznał, iż przeniesienie posiadania powyższych działek (z "B" do nowych spółek) ma charakter pozorny i stanowi jedynie formalny tytuł do pozornego wydzielenia gruntów o areale gwarantującym uzyskanie dopłat przez spółki, w których wspólnikiem oraz prezesem jest M.W. Powyższe zestawienie - w ocenie Dyrektora OR - potwierdza, iż wyżej wymienione spółki - w tym spółka "K"- zależne są od osoby M.W., który tworząc te spółki kierował się chęcią obejścia przepisów. Wobec czego nie sposób zdaniem organu uznać, iż działania takie jak celowy podział jednego gospodarstwa ukierunkowany na zwiększenie wysokości płatności, są zgodne z celem przepisów regulujących wspieranie rolników płatnościami ze środków finansowych Wspólnoty.

W dalszej części uzasadnienia organ odwołał się do orzecznictwa wskazującego, że prowadzenie działalności rolniczej w formie spółki cywilnej czy spółki kapitałowej, nie może stanowić uzasadnienia dla obchodzenia przepisów prawa, regulujących przyznawanie wsparcia producentom rolnym. Swoiste "multiplikowanie" spółek stanowi działanie nastawione na uzyskanie pomocy (płatności) w wyższej niż dopuszczalna kwota. Przez obejście prawa rozumie się takie czynności, które jakkolwiek nie są prawnie zakazane, lecz podejmowane są dla osiągnięcia skutku zakazanego przez prawo. Czyli z formalnego punktu widzenia nie budzą zastrzeżeń jednak faktycznie, pod względem materialnym, służą realizacji celu zabronionego przez przepisy prawa. Obejście prawa dotyczy więc sytuacji, gdy działanie danej osoby zmierza do innego niż typowe w danych okolicznościach, wynikających z przepisów prawa, ukształtowania stosunków faktycznych lub prawnych po to tylko by osiągnąć zmierzony przez taką osobę skutek prawny.

W ocenie organu odwoławczego wykazane ścisłe powiązania pomiędzy M.W. oraz pozostałymi osobami w sposób dalece silny wzmacniają argumentację o istniejących powiązaniach, w których faktyczną rolę zarządczą pełni M.W., a co za tym idzie dają pewność, iż zasadniczy cel stworzenia powyższych spółek, w tym spółki "K" oraz ich działalności jest sprzeczny z celem przepisów regulujących wspieranie rolników. W tym zakresie Dyrektor OR wskazał, iż płatności ONW są formą wsparcia finansowego w ramach wspólnej polityki rolnej, której cele zostały określone w art. 33 Traktatu ustanawiającego Wspólnotę Europejską. System dopłat został ustanowiony dla wyrównania dochodowości gospodarstw rolnych, poprawy warunków życia, pracy i produkcji w rolnictwie.

Organ odwoławczy podkreślił, iż w obowiązującym stanie prawnym podział dużego gospodarstwa na mniejsze części, przekazane w posiadanie różnym podmiotom przekładałby się na przyznanie płatności z ominięciem przepisów modulujących. Działanie takie byłoby dopuszczalne, jedynie pod warunkiem, że dojdzie do rzeczywistego podziału dużego gospodarstwa na mniejsze części, a wnioskujący o pomoc rzeczywiście obejmą w posiadanie wydzielone im działki i staną się w ten sposób odrębnymi producentami rolnymi, co w przypadku spółki "K" i pozostałych czterech spółek nie ma miejsca.

Mając na uwadze powyższe Dyrektor OR stwierdził, że przekazywanie poszczególnych gruntów pomiędzy wspomnianymi podmiotami, a powiązanymi personalnie z M.W. wyczerpuje "kwestię" tworzenia sztucznych warunków w celu uzyskania płatności. Do stwierdzenia stworzenia przez beneficjenta sztucznych warunków uzasadniających odmowę przyznania płatności konieczne jest wykazanie łącznego wystąpienia elementu obiektywnego (ogółu obiektywnych okoliczności, z których wynika, że pomimo formalnego poszanowania przesłanek przewidzianych w stosownych uregulowaniach, cel realizowany przez te uregulowania nie został osiągnięty) i subiektywnego (wola uzyskania korzyści wynikającej z uregulowań Unii Europejskiej poprzez sztuczne stworzenie wymaganych dla jej uzyskania przesłanek). W kontekście tych rozważań organ odwoławczy wskazał, iż spółka "K" jak i pozostałe cztery spółki została zawiązana wyłącznie w celu podzielenia łącznie posiadanego przez M.W. areału ziemi na mniejsze gospodarstwa, celem obejścia przepisów ustanawiających limity pomocy finansowe, świadczą nie tylko wykazane powyżej fakty takie jak: ta sama siedziba spółek powiązanych z M.W., ci sami wspólnicy, powiązania rodzinne, ale również materiał dowodowy zgromadzony na etapie postępowania prowadzonego przez organ I instancji tj. oświadczenia strony oraz złożone zeznania, który zostały przytoczone. Przy czym organ odwoławczy wskazał na zeznania M.K. z których wynika, iż prace wykonywał G.T. i jego pracownik. Ponadto M.K. nie potrafiła również przytoczyć żadnych szczegółów dotyczących prac polowych chociaż wystawiła w dniu (...) maja 2013 r. fakturę VAT nr (...) dla spółki "K" za wykonanie prac wspomagających.

Dokonując oceny zeznań organ odwoławczy uznał, iż są one ze sobą sprzeczne, nie wiadomo kto i kiedy wykonywał jakiekolwiek prace polowe, albowiem zeznania w tym zakresie w żaden sposób nie korelują z sobą. Ponadto z uwagi na złożone zeznania, które są niespójne, wzajemnie się wykluczają, organ uznał przedstawione faktury za niewiarygodne. Powyższe zeznania świadków - zdaniem Dyrektora OR - potwierdzają jedynie, że powyższe osoby pełniły w spółkach rolę fikcyjną, a wszelkie czynności zarządcze wykonywał M.W. Organ odwołując się do definicji gospodarstwa w rozumieniu art. 2 lit. a i b rozporządzenia Rady (WE) nr 73/2009 z dnia 19 stycznia 2009 r. ustanawiające wspólne zasady dla systemów wsparcia bezpośredniego dla rolników w ramach wspólnej polityki rolnej i ustanawiające określone systemy wsparcia dla rolników, zmieniające rozporządzenia (WE) nr 1290/2005, (WE) nr 247/2006, (WE) nr 378/2007 oraz uchylające rozporządzenie (WE) nr 1782/2003 (Dz.U.UE.L2009.30.16 z późn. zm. - określanego dalej jako rozporządzenie nr 73/2009) i art. 2 lit. a rozporządzenia nr 1166/2008, w oparciu o zgromadzone w sprawie dokumenty stwierdził, iż spółka "K" nie była rolnikiem ani gospodarstwem, które uprawniałoby do przyznania płatności na podstawie wskazanych powyżej przepisów w oparciu o zadeklarowane we wniosku o przyznanie płatności na rok 2013 grunty rolne.

Analizując natomiast pismo spółki z dnia (...) czerwca 2014 r. organ wywiódł, iż spółka "K" i pozostałe cztery spółki powstały ze względu na sytuację gospodarczą i ekonomiczną związana z chowem i hodowlą indyków, a nie z celem jaki związany jest z systemem pomocy w ramach płatności realizowanych przez ARiMR.

Organ odwoławczy uznał, iż w związku z powstaniem pięciu spółek doszło do ominięcia regulacji ograniczających wysokość płatności wskazanych § 3 ust. 3 rozporządzenia ONW i § 20 ust. 1 rozporządzenia PRŚ, art. 16 ust. 2 rozporządzenia nr 65/2011 oraz wynikających z tzw. współczynnika korygującego w odniesieniu do płatności bezpośrednich, określonego w art. 11 ust. 1 rozporządzenia nr 73/2009. Zdaniem organu "multiplikowanie" spółek nie stanowi uzasadnionych okolicznościami formy prowadzenia działalności rolniczej, jest tylko przejawem działania nastawionego na uzyskanie pomocy (płatności) w wyższej niż dopuszczalna kwocie, co zostało udowodnione w niniejszej sprawie w oparciu o wskazane powyżej przepisy prawa regulujących cel, zasady oraz warunki przyznawania wsparcia.

Wobec powyższego organ uznał, iż zasadnie stwierdzono stworzenie sztucznych warunków przez beneficjenta, co uzasadniało zastosowanie art. 4 ust. 8 rozporządzenia nr 65/2011 zgodnie z którym, nie naruszając przepisów szczegółowych, nie dokonuje się żadnych płatności na rzecz beneficjentów, w odniesieniu do których ustalono, że sztucznie stworzyli warunki wymagane do otrzymania takich płatności, aby uzyskać korzyści sprzeczne w celami danego systemu wsparcia. Cel w postaci zapewnienia odpowiedniego poziomu życia ludności wiejskiej, zwłaszcza przez podniesienie indywidualnego dochodu osób pracujących w rolnictwie został zapisany jako jeden z podstawowych celów Wspólnej Polityki Rolnej w art. 39 ust. 1 pkt b Traktatu ustanawiającego Wspólnotę Europejską. Organ zwrócił uwagę, iż spółka nie zatrudniała pracowników przy produkcji rolnej związanej z gruntami objętymi dopłatami, zlecała bowiem prace podmiotom zewnętrznym (co również w ocenie organu zostało zakwestionowane) i w tej sytuacji nie może być mowy, że jej funkcjonowanie w jakikolwiek sposób przyczyniało się realizacji celu zapewnienia odpowiedniego poziomu życia ludności wiejskiej, w szczególności przez podniesienie indywidualnego dochodu osób pracujących w rolnictwie. W ocenie organu nie sposób też nie zauważyć, że wprowadzenie mechanizmów modulacji i degresywnych płatności miało przeciwdziałać koncentracji środków finansowych w największych gospodarstwach i zapobiegać niekorzystnemu traktowaniu małych gospodarstw, a w efekcie zmierzać do podniesienia indywidualnych dochodów osób pracujących w tych gospodarstwach.

Dyrektor OR ARiMR - odnosząc się odwołania oraz zarzutów w nim wskazanych - podkreślił, iż organy przeanalizowały wszelkie dokumenty przedłożone przez stronę postępowania, jak również dokumentacje zgromadzoną przez organ oraz zeznania świadków i stron. Jednakże w świetle ich analizy nie mogą stanowić przeciwdowodów, że spółka "K" powstała w sposób sztuczny. Organ wskazał, iż nie kwestionuje, że na gruntach deklarowanych we wniosku była prowadzona działalność rolnicza. Jednakże przedmiotem niniejszego postępowania jest fakt, iż spółka powstała w sposób sztuczny z zamiarem obejścia przepisów dotyczących progów, modulacji oraz redukcji płatności. Ponadto organ zwrócił uwagę, iż zeznania świadków i stron, które są ze sobą niespójne i w sposób oczywisty potwierdzają ustalenia, że spółka działała fikcyjnie, a jej funkcjonowanie miało na celu uzyskanie płatności w ramach funduszy Wspólnej Polityki Rolnej. Co również potwierdziła strona postępowania oświadczając, że spółka powstała w celu uzyskania większych możliwości finansowych w tym z umów z kredytów. Jednakże - zdaniem Dyrektora OR - nie wskazano jakichkolwiek korzyści ekonomicznych, które miałby wynikać z utworzenia i działania kilku podmiotów, niemających żadnych środków produkcji i zlecających wykonywanie prac polowych innym podmiotom. Tym samym można w ocenie organu jednoznacznie stwierdzić, że spółki zostały wykreowane w sposób sztuczny, a założenie ich było wyłącznie po to, aby zwiększyć rozmiar płatności poprzez obejście przepisów wprowadzających modulacje i degresywność płatności. Wskazane natomiast przez skarżącą dokumenty nie mogą stanowić potwierdzenia, że spółka powstała w sposób inny niż fikcyjny.

Zdaniem Dyrektora OR organ I instancji oparł się na całości dokumentacji zgromadzonej w sprawie, a dostarczonej przez stronę. Podkreślił, iż w niniejszym postępowaniu organ nie badał posiadania gruntów. Główna przyczyną odmowy przyznania płatności był fakt utworzenia spółki "K" oraz pozostałych czterech spółek w celu stworzenia sztucznych warunków przez utworzenie kilku podmiotów i dokonanie podziału między nimi gruntów zgłaszanych do płatności, aby zwiększyć rozmiar płatności przez obejście przepisów wprowadzających modulacje i degresywność. Nie sposób również - w ocenie organu - zgodzić się z pełnomocnikiem, że spółka efektywnie, rzeczywiście korzystała z deklarowanych gruntów, użytkowała na własne ryzyko i rachunek zgłoszone działki. Poprzez efektywne korzystanie należy bowiem rozumieć uzyskiwanie korzyści finansowych, a takowych w toku prowadzonego postępowania administracyjnego nie przedstawiono. Korzyści finansowe spółka osiąga z produkcji indyków, co potwierdziła w toku prowadzonego postępowania. Ponadto organ jeszcze raz przytoczył swe rozważania wykazujące z jakimi celami danego sytemu wsparcia, pozostają w sprzeczności działania skarżącej spółki, pozostałych czterech spółek oraz innych osób zaangażowanych w ich utworzenie i funkcjonowanie. Dyrektor OR uznał również za nietrafne odwołanie w części dotyczącej naruszenia art. 80 k.p.a. i art. 107 § 3 k.p.a. Organ I instancji dokonał bowiem oceny wszystkich dokumentów zgromadzonych w sprawie tj. zgromadzonych w toczącym się postępowaniu, a także tych dostarczonych przez stronę oraz zeznań świadków i stron. Tym samym nie można zgodzić się z twierdzeniem pełnomocnika, że ustaleń faktycznych dokonano jedynie na podstawie danych zwartych w ZSZiK. Ponadto w skarżonej decyzji wskazane zostały przepisy prawa materialnego, procesowego oraz dokumenty na podstawie których ustalony został stan faktyczny sprawy.

Dyrektor OR odwołał się do treści art. 21 ust. 3 u.w.r. z którego wynika, że strony oraz inne osoby uczestniczące w postępowaniu, są zobowiązane przedstawiać dowody oraz dawać wyjaśnienia co do okoliczności sprawy, zgodnie z prawdą i bez zatajania czegokolwiek, a ciężar udowodnienia faktu spoczywa na osobie, która wywodzi z niego skutki prawne, podkreślając, iż strona nie przedstawiła żadnych dowodów podważających ustalony w niniejszym postępowaniu stan faktyczny. Zaznaczył ponadto, iż powyższy przepis oznacza wyłączenie obowiązków wynikających z art. 7 i 77 k.p.a. W ocenie organu nie sposób również zaakceptować zarzutów pełnomocnika, że uzasadnienie skarżonej decyzji jest ogólnikowe. Skarżona decyzja zawiera wskazanie dowodów, faktów na podstawie, których wydano rozstrzygnięcie z przywołaniem podstaw prawnych zgodnie z obowiązującymi przepisami prawa, a tym samym spełnia wymogi z art. 107 § 3 k.p.a.

Podsumowując Dyrektor OR wskazał, iż nie stwierdził nieprawidłowości uzasadniających uchylenie zaskarżonej decyzji i w związku z tym na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. orzekł jak w sentencji.

Spółka "K" wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wlkp. skargę na powyższą decyzję Dyrektora OR zarzucając:

1.

błąd w ustaleniach faktycznych mający wpływ na treść wydanej decyzji, poprzez przyjęcie, że:

- skarżąca stworzyła sztuczne warunki wymagane do otrzymania płatności w celu uzyskania korzyści sprzecznych z celami danego systemu wsparcia, co nie znajduje oparcia w zgromadzonym przez organ administracyjny materiale dowodowym, albowiem przedstawiła w przedmiotowej sprawie niezbędne dokumenty w których wskazała, jaki był cel powstania spółki "K", kto w spółce "K" zajmuje się księgowością, a także jaki był cel, okoliczności i powody powstania spółek "N", "J", "M" oraz "MA", uprawniające ją do otrzymania wnioskowanej płatności;

- podmiotowe i prawne powiązania pomiędzy podmiotami gospodarczymi, a także wspólne kierownictwo, korzystanie ze wspólnej lokalizacji oraz prowadzenie takiego samego rodzaju działalności odbiera podmiotom samodzielność gospodarczą i świadczy o stworzeniu sztucznych warunków w celu uzyskania korzyści, co nie znajduje oparcia w zgromadzonym przez organ administracyjny materiale dowodowym, albowiem wskazywane połączenia pomiędzy podmiotami gospodarczymi nie wykazują stworzenia przez spółkę "sztucznych warunków", wymaganych do otrzymania tej płatności, co potwierdza ponadto fakt, że spółka "K" efektywnie i rzeczywiście korzystała z deklarowanych w zgłaszanym wniosku gruntów, użytkowała rolniczo na własne ryzyko i rachunek zgłoszone działki, decydując poprzez swoje organy, uprawnione osoby komu zlecić prace polowe, kiedy zasiać, zebrać plony, gdzie je sprzedać lub jak je wykorzystać, wreszcie miała również pełną swobodę w podejmowaniu decyzji o jakie konkretne dotacje ze środków unijnych będzie występować, co potwierdza przedłożona przez nią dokumentacja, a także złożone w sprawie wyjaśnienia;

- pominięcie faktu, że działalność spółki "K" nie jest sprzeczna z żadnym z celów wsparcia zakreślonym przez prawodawcę, co w konsekwencji doprowadziło do błędnego zastosowania przepisu art. 4 ust. 8 rozporządzenia nr 65/2011;

2.

naruszenie przepisów postępowania mającą wpływ na treść wydanej decyzji tj.:

- art. 7 w zw. z art. 77 k.p.a. poprzez niedokonanie wszechstronnej oceny-materiału dowodowego i wydanie decyzji zawierającej arbitralne kwalifikacje czynności strony, a następnie nienaprawienie tych rażących uchybień przez organ II instancji, "które to decyzje w sposób rażący naruszyły zasadę zaufania do organów administracyjnych",

- art. 80 k.p.a. w zw. z art. 75 k.p.a. poprzez błędną, arbitralną i dowolną ocenę materiału dowodowego poprzez niedopuszczenie wszystkiego, co mogło przyczynić się do wyjaśnienia spraw, a nie jest sprzeczne z prawem i poprzez te okoliczności przedwczesność wydania zaskarżonej decyzji;

- art. 107 § 3 k.p.a. w zw. z art. 8 i 11 k.p.a. poprzez ogólnikowe uzasadnienie wydanej decyzji, nie realizujące zasady pogłębiania zaufania obywateli do organów państwa tj. organ nie wskazał, które fakty uznał za udowodnione, na jakich dowodach oparł swoje rozstrzygnięcie, a także dlaczego innym dowodom odmówił wiarygodności; nie wyjaśnił w przekonywujący, staranny i wyczerpujący sposób dlaczego za niewiarygodne organ uznał przedstawione przez spółkę "K", dokumenty mające przemawiać za prowadzeniem przez nią samodzielnej działalności rolniczej w postaci umowy dzierżawy gruntów, umowy o dzieło, faktur VAT, potwierdzeń wykonania przelewu krajowego, decyzji Wojewódzkiego Inspektora Ochrony Roślin i Nasiennictwa, planu działalności rolnośrodowiskowej, potwierdzenie objęcia gospodarstwa planem kontroli w rolnictwie ekologicznym, informacji o danych przekazanych do ARiMR na wykazie producentów, którzy spełnili wymagania dotyczące produkcji w rolnictwie ekologicznym, zaświadczenia o objęciu systemem kontroli i nadania numeru producenta, protokołu z kontroli gospodarstwa, dokumentacji Gospodarstwa Ekologicznego, a także złożonych w sprawie wyjaśnień.

Podnosząc tej treści zarzuty spółka "K" wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji i przekazanie sprawy organowi I instancji do ponownego rozpoznania oraz zasądzenie zwrotu kosztów postępowania wg norm przepisanych.

W uzasadnieniu skargi podkreślono, iż organy niezasadnie zastosowały art. 4 ust. 8 rozporządzenia nr 65/2011, ponieważ nie stworzono - zdaniem spółki - sztucznych warunków, a przedstawione w toku postępowania dokumenty przekonywały, iż spółka rzeczywiście prowadziła działalność rolniczą oraz stanowiła wyodrębniony prawnie i organizacyjnie podmiot, wypełniając tym samym kryteria kwalifikujące ją jako rolnika. Dyrektor OR w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji.

Uzasadnienie prawne

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2016 r. poz. 1066) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Zakres tej kontroli wyznacza art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2017 r. poz. 1369 - określanej dalej jako p.p.s.a.) stanowiący, że sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Zgodnie natomiast z art. 145 § 1 p.p.s.a., uwzględnienie przez sąd administracyjny skargi i uchylenie decyzji następuje, gdy sąd stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania, inne naruszenie przepisów postępowania, jeśli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy.

Przeprowadzone w określonych wyżej granicach badanie zgodności z prawem poddanych kontroli decyzji wykazało, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Zasadnie bowiem organy obu instancji uznały, iż zachodziła w odniesieniu do płatności ONW, której domagała się skarżąca spółka, podstawa do odmowy jej przyznania na podstawie przepisu art. 4 ust. 8 rozporządzenia nr 65/2011, zgodnie z którym nie naruszając szczególnych przepisów odnoszących się do poszczególnych systemów wsparcia, nie dokonuje się żadnych płatności na rzecz beneficjentów, w odniesieniu do których ustalono, że sztucznie stworzyli warunki wymagane do otrzymania takich płatności, aby uzyskać korzyści sprzeczne z celami danego systemu wsparcia. Przy czym podkreślić należy, iż ocena czy zachodzi, przewidziana w art. 4 ust. 8 rozporządzenia nr 65/2011, przesłanka odmowy płatności w związku ze sztucznym stworzeniem warunków do przyznania płatności może odnosić się jedynie do działań "beneficjentów", a więc podmiotów, które spełniają ustawowe warunki do przyznania płatności. Tymi warunkami są posiadanie gruntów zgłoszonych do płatności oraz bycie "rolnikiem", co uzależnione jest m.in. od prowadzenia działalności rolniczej. Zgodnie bowiem z § 2 rozporządzenia ONW płatność ONW przysługuje rolnikowi w rozumieniu przepisów art. 2 lit. a rozporządzenia nr 73/2009:

1)

który podjął zobowiązanie, o którym mowa w:

a)

art. 14 ust. 2 tiret drugie rozporządzenia Rady (WE) nr 1257/1999 z dnia 17 maja 1999 r. w sprawie wsparcia rozwoju obszarów wiejskich z Europejskiego Funduszu Orientacji Gwarancji Rolnej (EFOGR) oraz zmieniającego i uchylającego niektóre rozporządzenia (Dz. Urz. WE L 160 z 26.06.1999, str. 80, z późn. zm.; Dz.Urz.UE Polskie wydanie specjalne, rozdz. 3, t. 25, str. 391, z późn. zm.), zwanego dalej "rozporządzeniem nr 1257/1999", albo b) art. 37 ust. 2 Rozporządzenia Rady (WE) nr 1698/2005 z dnia 20 września 2005 r. w sprawie wsparcia rozwoju obszarów wiejskich przez Europejski Fundusz Rolny na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich (EFRROW) (Dz.Urz.UE.L 277 z 21.10.2005, str. 1, z późn. zm.), zwanego dalej "rozporządzeniem nr 1698/2005";

2)

jeżeli łączna powierzchnia działek rolnych w rozumieniu art. 2 pkt 1 Rozporządzenia Komisji (WE) nr 1122/2009 z dnia 30 listopada 2009 r. ustanawiającego szczegółowe zasady wykonania rozporządzenia Rady (WE) nr 73/2009 odnośnie do zasady wzajemnej zgodności, modulacji oraz zintegrowanego systemu zarządzania i kontroli w ramach systemów wsparcia bezpośredniego przewidzianych w wymienionym rozporządzeniu oraz wdrażania rozporządzenia Rady (WE) nr 1234/2007 w odniesieniu do zasady wzajemnej zgodności w ramach systemu wsparcia ustanowionego dla sektora wina (Dz.Urz.UE.L 316 z 02.12.2009, str. 65), zwanych dalej "działkami rolnymi", lub ich części, położonych na obszarach górskich i innych obszarach o niekorzystnych warunkach gospodarowania, zwanych dalej "obszarami ONW", na których jest prowadzona działalność rolnicza w rozumieniu art. 2 lit. c rozporządzenia nr 73/2009, posiadanych w dniu 31 maja roku, w którym został złożony wniosek o przyznanie tej płatności, wynosi co najmniej 1 ha;

3)

do położonej na obszarach ONW powierzchni działek rolnych lub ich części, będących w jego posiadaniu w dniu 31 maja roku, w którym został złożony wniosek o przyznanie tej płatności, wynoszącej nie więcej niż 300 ha;

4)

jeżeli został mu nadany numer identyfikacyjny w trybie przepisów o krajowym systemie ewidencji producentów, ewidencji gospodarstw rolnych oraz ewidencji wniosków o przyznanie płatności, zwany dalej "numerem identyfikacyjnym";

5)

jeżeli są przestrzegane wymogi i normy określone w przepisach o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego, zgodnie z przepisami art. 50a i art. 51 rozporządzenia Rady (WE) nr 1698/2005 z dnia 20 września 2005 r. w sprawie wsparcia rozwoju obszarów wiejskich przez Europejski Fundusz Rolny na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich (EFRROW) (Dz.Urz.UE.L 277 z 21.10.2005, str. 1, z późn. zm. - określanego dalej jako rozporządzenie nr 1698/2005).

Z kolei jako rolnika - stosownie do art. 2 lit. a rozporządzenia nr 73/2009 - określa się osobę fizyczną lub prawną lub grupę osób fizycznych lub prawnych, bez względu na status prawny takiej grupy i jej członków w świetle prawa krajowego, których gospodarstwo znajduje się na terytorium Wspólnoty, oraz która prowadzi działalność rolniczą. "Działalność rolnicza" w myśl art. 2 lit. c rozporządzenia nr 73/2009 oznacza produkcję, hodowlę lub uprawę produktów rolnych, włączając w to zbiory, dojenie, chów zwierząt oraz utrzymywanie zwierząt do celów gospodarskich, lub utrzymywanie gruntów w dobrej kulturze rolnej zgodnej z ochroną środowiska. Wobec powyższego, gdyby skarżąca spółka rzeczywiście nie była odrębnym podmiotem, posiadaczem gruntów objętych wnioskiem i nie prowadziła w rzeczywistości działalności rolniczej, to nie przysługiwałaby jej płatność ONW, gdyż nie spełniałaby warunków określonych w powołanym § 2 rozporządzenia ONW. Czyniłoby to bezprzedmiotowym badanie sztucznego stworzenia warunków w rozumieniu art. 4 ust. 8 rozporządzenia nr 65/2011 (por. wyrok WSA w Warszawie z dnia 22 grudnia 2014 r., sygn. akt VIII SA/Wa 878/14). Niezależnie od powyższego wskazać należy, że aby skutecznie zakwestionować posiadanie przez skarżącą spółkę gruntów zgłoszonych do płatności w 2013 r. oraz prowadzenie przez nią działalności rolniczej, organy musiałyby wykazać, że skarżąca spółka nie wykonywała w 2013 r. żadnych czynności mogących być uznane za przejawy posiadania gruntów, w szczególności działań związanych z uprawą tych gruntów. W związku z tym zauważyć należy, że w celu wykazania posiadania gruntów zgłoszonych do płatności, skarżąca spółka przedstawiła pisemną umowę dzierżawy gruntów objętych wnioskiem, dowód opłacenia czynszu oraz opłacone przez skarżącą faktury na potwierdzenie wykonania czynności agrotechnicznych. Spółka przedstawiła plan działalności rolnośrodowiskowej na lata 2013 - 2018 z którego wynikało, że realizuje przedsięwzięcie rolnośrodowiskowe.

Podnoszona natomiast przez organy okoliczność, że wykonywanie usług rolniczych spółka zleciła innym podmiotom nie była w ocenie Sądu wystarczająca do uznania, że skarżąca nie była posiadaczem gruntów. Takie stwierdzenie byłoby uprawnione tylko w wypadku wykazania przez organy pozorności zawieranych przez spółkę umów związanych z prowadzeniem działalności rolniczej, a także pozorność zawartej przez spółki umowy dzierżawy. Jednak takie wykazanie pozorności konkretnych umów, w rozumieniu art. 83 k.c., nie nastąpiło.

Skoro przedstawione przez skarżącą w toku postępowania dowody w postaci dokumentów na powyższe okoliczności nie zostały skutecznie podważone, tym samym nie było podstaw do odmowy stwierdzenia spełnienia przez skarżącą spółkę warunków określonych w § 2 rozporządzenia ONW.

W konsekwencji pozbawienie płatności ONW na rok 2013 skarżącej spółki mogło nastąpić jedynie w oparciu o powołany art. 4 ust. 8 rozporządzenia nr 65/2011.

Przepisy rozporządzenia nr 65/2011 nie precyzują, na czym może polegać sztuczne stworzenie warunków wymaganych do uzyskania płatności, pozostawiając tym samym rozstrzygnięcie tej kwestii organom stosującym prawo. Próba interpretacji przepisu art. 4 ust. 8 rozporządzenia nr 65/2011 została podjęta przez Trybunał Sprawiedliwości Unii Europejskiej (TSUE) w wyroku z 12 września 2013 r. w sprawie C-434/12 Słynczewa Siła EOOD przeciwko Izpylnitelen Direktor na Dyrżawen fond "Zemedelie" - Razplasztatelna Agencja (www.eur-lex.europa.eu). Trybunał wskazał, że dowód w zakresie praktyki stanowiącej nadużycie ze strony potencjalnego beneficjenta takiego wsparcia wymaga, po pierwsze, zaistnienia ogółu obiektywnych okoliczności, z których wynika, że pomimo formalnego poszanowania przesłanek przewidzianych w stosownych uregulowaniach cel realizowany przez te uregulowania nie został osiągnięty, a po drugie, wystąpienia subiektywnego elementu w postaci woli uzyskania korzyści wynikającej z uregulowań Unii poprzez sztuczne stworzenie wymaganych dla jej uzyskania przesłanek. Trybunał stwierdził, że do sądu odsyłającego należy rozważenie obiektywnych dowodów pozwalających na stwierdzenie, że poprzez sztuczne stworzenie warunków wymaganych do otrzymania płatności z systemu wsparcia ubiegający się o taką płatność zamierzał wyłącznie uzyskać korzyść sprzeczną z celami tego systemu. W tym względzie sąd odsyłający może oprzeć się nie tylko na elementach takich jak więź prawna, ekonomiczna lub personalna pomiędzy osobami zaangażowanymi w podobne projekty inwestycyjne, lecz także na wskazówkach świadczących o istnieniu zamierzonej koordynacji pomiędzy tymi osobami.

Jak wynika z zacytowanego wyżej przepisu art. 4 ust. 8 rozporządzenia nr 65/2011 oraz wykładni dokonanej w wyroku TSUE z dnia 12 września 2013 r. w sprawie C-434/12, pozbawienie danego podmiotu płatności jest możliwe w przypadku ustalenia przez organ zaistnienia trzech przesłanek: (1) stwierdzenia sztucznego stworzenia warunków wymaganych do otrzymania płatności, (2) wykazania celu w postaci osiągnięcia korzyści wynikających z uregulowań, a więc subiektywnego elementu w postaci woli uzyskania takich korzyści, (3) wykazania sprzeczności tych korzyści z celami systemu wsparcia.

W ocenie Sądu ustalenia faktyczne poczynione przez organy w niniejszej sprawie były wystarczające do przyjęcia, że wszystkie wskazane wyżej przesłanki zaistniały w odniesieniu do płatności ONW za rok 2013, o którą wystąpiła skarżąca spółka.

Przez sztuczne stworzenie warunków wymaganych do otrzymania płatności należy rozumieć sztuczne wykreowanie określonych elementów stanów faktycznych, czy też manipulowanie nimi tak, aby odpowiadały one nie przepisowi prawnemu, który miałby w "normalnym" układzie rzeczy zastosowanie, ale przepisowi dla autora tej kreacji (manipulacji) korzystniejszemu (por. M. Godlewska, Pojęcie nadużycia prawa w prawie UE (cz. I), "Europejski Przegląd Sądowy" 2011, nr 6 (69), s. 25-26). W okolicznościach rozpoznawanej sprawy sztuczne stworzenie warunków polegało na utworzeniu pięciu spółek powiązanych, na które przeniesiono posiadanie gruntów należących wcześniej do spółki "B", w taki sposób, by uzyskać płatności większe, aniżeli te, które przysługiwałyby, gdyby takich działań nie przeprowadzono. Nastąpiło w ten sposób wykreowanie stanu faktycznego pozwalającego na zawyżenie wysokości płatności.

Stosownie bowiem do § 3 ust. 3 rozporządzenia ONW płatność do powierzchni działek rolnych lub ich części położonych na obszarach ONW przekraczającej 50 ha jest przyznawana w wysokości:

1)

50% stawki podstawowej - za powierzchnię powyżej 50 ha do 100 ha; 2) 25% stawki podstawowej - za powierzchnię powyżej 100 ha do 300 ha. Nie można też pomijać okoliczności, że także w przypadku płatności rolnośrodowiskowej podzielenie nieruchomości pomiędzy pięć spółek powodował uzyskanie wyższej kwoty. Stosownie bowiem do § 20 ust. 1 rozporządzenia PRŚ w przypadku pakietów wymienionych w § 4 ust. 1 pkt 1, 2 i 8 płatność rolnośrodowiskową jest przyznawana w wysokości: 1) 100% stawki płatności - za powierzchnię od 0,1 ha do 100 ha; 2) 50% stawki płatności - za powierzchnię powyżej 100 ha do 200 ha; 3) 10% stawki płatności - za powierzchnię powyżej 200 ha. Podkreślenia wymaga, iż identyczne zasady ograniczania przyznawania płatności rolnośrodowiskowej obowiązywały również na gruncie obowiązującego w chwili utworzenia skarżącej spółki rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 26 lutego 2009 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania pomocy finansowej w ramach działania "Program rolnośrodowiskowy" objętego Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2007-2013 (Dz. U. Nr 33, poz. 262, z późn. zm.).

Ponadto zgodnie z rozporządzeniem Komisji (UE) nr 964/2013 z dnia 9 października 2013 r. w sprawie ustalenia współczynnika korygującego do płatności bezpośrednich przewidzianych w rozporządzeniu Rady (WE) nr 73/2009 w odniesieniu do roku kalendarzowego 2013, w przypadku, gdy łączna kwota płatności bezpośrednich finansowanych z budżetu wspólnotowego w danym roku jest wyższa od równowartości 2000 euro, kwotę płatności bezpośrednich przekraczającą 2000 euro zmniejsza się ją poprzez zastosowanie współczynnika korygującego. Powyższe oznacza, że z uwagi na stosowanie przedstawionych wyżej zasad przyznawania płatności, w przypadku złożenia jednego wniosku na wszystkie grunty podzielone między pięć spółek, otrzymane płatności zostałyby wypłacone w niższej wysokości, aniżeli w sytuacji gdy wnioski takie złożyło pięć spółek (w tym skarżąca spółka), które podzieliły się gruntami posiadanymi wcześniej przez jedną spółkę. Wniosku tego nie uchyla ustalenie, iż skarżąca spółka " K" nie wydzierżawiła gruntów deklarowanych do płatności od spółki "B", lecz od A.W. i M.W. Należy bowiem zauważyć, że osoby te nabyły nieruchomość (...) kwietnia 2013 r., a już (...) maja 2013 r. zawarły umowę dzierżawy działek na rzecz spółek "K" i "J" i były to grunty wcześniej zagospodarowane przez spółkę "B", wpisując się tym w ciąg zdarzeń zapoczątkowanych utworzeniem wspomnianych pięciu spółek. Także łączna suma płatności wynikających z wniosków o przyznanie płatności przez obie spółki byłaby wyższa od płatności jaka przysługiwałaby, gdyby zgłoszono do płatności jednolity areał działek należących do A.W. i M.W., którzy dysponowali gospodarstwami rolnymi odpowiednio o powierzchni 80 ha i 91 ha.

Mając na uwadze powyższe należy stwierdzić, że utworzenie kilku podmiotów i podzielenie pomiędzy nie posiadanych gruntów miało na celu czerpanie korzyści finansowych wynikających z obejścia powołanych wyżej przepisów wprowadzających w systemach wsparcia mechanizmy modulacji i degresywności płatności.

Jak wskazano w przywołanym wyroku z dnia 12 września 2013 r. w sprawie C-434/12 do dokonania oceny, czy stworzenie sztucznych warunków nastąpiło w celu uzyskania korzyści sprzecznych z celami systemu wsparcia konieczne jest zbadanie m.in. takich elementów jak więź prawna, ekonomiczna czy personalna pomiędzy osobami zaangażowanymi w podobne projekty inwestycyjne oraz ocena okoliczności świadczących o istnieniu zamierzonej koordynacji pomiędzy tymi osobami. Dokonując ustalenia "stworzenia sztucznych warunków" nie można zatem ograniczać się tylko do oceny działań samego beneficjenta, lecz również do działań osób czy podmiotów zaangażowanych w podobne projekty inwestycyjne (por. wyrok NSA z dnia 14 listopada 2014 r. II GSK 2576/14; LEX nr 1561888). Konieczna jest przy tym ocena działań podejmowanych zarówno na etapie tworzenia podmiotów powiązanych, jak i na etapie występowania przez nie z wnioskami o płatności. Podmioty można uznać za powiązane jeżeli te same osoby prawne lub fizyczne równocześnie bezpośrednio lub pośrednio biorą udział w zarządzaniu nimi albo posiadają udział w kapitale tych podmiotów, jak również osoby (zarówno fizyczne jak prawne), które łączą więzi o charakterze rodzinnym lub wynikające ze stosunku pracy, a także powiązania majątkowe pomiędzy tymi podmiotami lub osobami pełniącymi w tych podmiotach funkcje zarządzające, kontrolne albo nadzorcze.

W rozpoznawanej sprawie organy ustaliły, że skarżąca spółka została utworzona jednocześnie ze spółkami "N", "M", "J" i "MA", które zgłosiły do płatności grunty rolne, które w latach 2004 -2011, były zgłaszane przez spółkę "B". Organy wskazały powiązania rodzinne udziałowców i osób uprawnionych do reprezentacji spółki "B" i pięciu nowoutworzonych spółek. W każdej z tych spółek prezesem zarządu był M.W., a prokurentem jego żona D.W.

Dokonana przez organy analiza powiązań pomiędzy podmiotami, wskazująca na ten sam czas ich powstania, sposób prowadzenia przez nie działalności, wspólne adresy oraz łączące je więzi personalne i kapitałowe, pozwalała na ustalenie zamierzonej koordynacji działań tych podmiotów polegających na zgłaszaniu gruntów do płatności, w celu uzyskania korzyści wynikających z uregulowań systemu wsparcia. Korzyści te miały wynikać z uzyskania większych płatności w związku ze zgłoszeniem przez kilka podmiotów podzielonych pomiędzy nie gruntów, aniżeli byłoby to w przypadku zgłoszenia całości gruntów przez jeden podmiot. Nie było przy tym w rozpoznawanej sprawie żadnych okoliczności wskazujących na inne jeszcze uzasadnienie utworzenia przez członków rodziny W. kilku spółek, które podzieliły między siebie posiadane grunty. W szczególności nie wskazano na jakiekolwiek korzyści ekonomiczne, które miałyby wynikać z utworzenia i działania kilku podmiotów, niemających żadnych środków produkcji i zlecających wykonywanie prac polowych spółce, od której dzierżawią grunty. Za nieprzekonujące w tej kwestii Sąd uznał gołosłowne - niepoparte jakimkolwiek dowodem twierdzenia strony skarżącej o zwiększonych możliwościach kredytowych nowoutworzonych spółek. Sens ekonomiczny utworzenia kilku powiązanych podmiotów i wykreowania posiadania przez te podmioty gruntów, zawierał się wyłącznie w tym, aby w taki sposób zwiększyć rozmiar płatności przez obejście przepisów wprowadzających modulacje i degresywność płatności.

W związku z powyższym stwierdzić należy, iż wyłącznym celem stworzenia sztucznych warunków przez utworzenie kilku podmiotów i dokonanie podziału między te podmioty gruntów zgłaszanych do płatności, było uzyskanie korzyści polegających na zawyżeniu płatności, a to pozwalało na stwierdzenie zaistnienia subiektywnego elementu w postaci woli tych podmiotów (w tym skarżącej spółki) uzyskania takich korzyści.

Ocenić wreszcie należało spełnienie trzeciej przesłanki zastosowania art. 4 ust. 8 rozporządzenia nr 65/2011, a mianowicie sprzeczności korzyści z celami systemu wsparcia. W odniesieniu do płatności ONW za 2013 r. cele systemu wsparcia rozwoju obszarów wiejskich przez Europejski Fundusz Rolny na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich (EFRROW) określają przepisy rozporządzenia nr 1698/2005 (por. wyrok WSA w Gorzowie Wlkp. z dnia 25 lutego 2016 r., II SA/Go 752/16).

Stosownie do pkt 1 preambuły tego rozporządzenia polityka rozwoju obszarów wiejskich powinna towarzyszyć politykom wsparcia rynku i dochodów w ramach wspólnej polityki rolnej i uzupełniać je, a tym samym przyczyniać się do osiągnięcia celów tej polityki ustanowionych w Traktacie. Jak wskazano w pkt 33 preambuły płatności z tytułu naturalnych utrudnień na obszarach górskich oraz płatności na innych obszarach z utrudnieniami powinny przyczyniać się, poprzez nieprzerwane użytkowanie gruntów rolnych, do utrzymania terenów wiejskich oraz utrzymania i wspierania zrównoważonych systemów rolniczych. Powinno się ustanowić obiektywne parametry dla ustalenia poziomu płatności w celu zapewnienia skuteczności tego systemu wsparcia oraz zapewnienia osiągnięcia jego celów. W art. 3 tego rozporządzenia zatytułowanym "Misje" wskazano, że EFFROW przyczynia się do wspierania zrównoważonego rozwoju obszarów wiejskich na terytorium całej Wspólnoty, uzupełniając polityki wsparcia rynku i wsparcia dochodów w ramach wspólnej polityki rolnej, politykę spójności oraz wspólną politykę rybołówstwa. Zgodnie z art. 4 ust. 1 tego rozporządzenia, wsparcie rozwoju obszarów wiejskich przyczynia się do osiągnięcia następujących celów: a) poprawy konkurencyjności rolnictwa i leśnictwa poprzez wspieranie restrukturyzacji, rozwoju i innowacji; b) poprawy środowiska naturalnego i terenów wiejskich poprzez wspieranie gospodarowania gruntami; c) poprawy jakości życia na obszarach wiejskich oraz popierania różnicowania działalności gospodarczej. Cel jakim jest poprawa konkurencyjności należy rozumieć w dwóch aspektach. Pierwszy wymaga odniesienia do sytuacji pojedynczego przedsiębiorcy - rolnika, drugi zaś wymaga przyjęcia perspektywy całej branży. Celem wsparcia jest bowiem zwiększanie konkurencyjności pojedynczego przedsiębiorstwa poprzez wzmacnianie jego pozycji ekonomicznej np. poprzez inwestycje w zaplecze produkcyjne konkretnego podmiotu, ale zapewnienie balansu i równomiernego rozwoju całej grupy przedsiębiorców z danej grupy. Innymi słowy: konkurencyjność musi być oceniania indywidualnie, w odniesieniu do konkretnego przedsiębiorcy, a więc wymaga ustalenia czy wsparcie przyczyni się do podniesienia ekonomicznej konkurencyjności aplikującego o nią producenta rolnego. Po drugie - w aspekcie ogólnym - konkurencyjność odnosić należy do tego czy wsparcie danego przedsiębiorcy (w sensie funkcjonalnym a nie tylko formalnoprawnym) ponad ustalony limit nie przyczyni się do obniżenia (zachwiania) konkurencyjności na danym rynku (por. wyrok NSA z dnia 15 lutego 2017 r., II GSK 1518/15).

W ocenie Sądu wypełnieniu celu wsparcia poprzez zapewnienie konkurencyjności w sensie indywidualnym służyło wprowadzenie dofinansowania dla rolników prowadzących działalność na terenach, na których występują naturalne utrudnienia. Konkurencyjność w sensie szerszym zapewnić miał natomiast mechanizm zmniejszenia wsparcia dla producentów gospodarujących na większym areale poprzez prowadzenie degresji szczeblowej w konstrukcji stawek wsparcia. Jest w ocenie Sądu również oczywiste, iż wprowadzenie powyższych mechanizmów zmniejszenia płatności miało przeciwdziałać koncentracji środków finansowych w największych gospodarstwach i zapobiegać niekorzystnemu traktowaniu małych gospodarstw, a w efekcie zmierzać do podniesienia indywidualnych dochodów osób pracujących w tych gospodarstwach.

Podkreślenia wymaga również, że spółka nie zatrudniała żadnych pracowników przy produkcji rolnej związanej z gruntami objętymi dopłatami, nie dysponowała zapleczem maszynowym czy budynkami gospodarczymi i sama nie wykonywała żadnych prac, zlecając ich wykonanie podmiotom zewnętrznym, w tym jednemu z nich, który miał swą siedzibę w odległości 150 km od gruntów, których dotyczył wniosek o przyznanie płatności. Ponadto podmiot ten wykonywał prace dla pozostałych spółek. W tego rodzaju sytuacji w orzecznictwie trafnie się przyjmuje, iż nie może być mowy o poprawie konkurencyjności rolnictwa poprzez wspieranie restrukturyzacji, rozwoju i innowacji na terenie, który spółka wskazała we wniosku o przyznanie przedmiotowej płatności - art. 4 ust. 1 lit. a rozporządzenia nr 1698/2005 (por. wyrok NSA z dnia 5 lipca 2016 r., II GSK 14/16).

W odniesieniu do trzeciego z celów - poprawy jakości życia na obszarach wiejskich oraz popierania różnicowania działalności gospodarczej należy zauważyć, iż skarżąca spółka nie zatrudniała pracowników przy produkcji rolnej związanej z gruntami objętymi dopłatami, ponieważ zlecała prace podmiotom zewnętrznym i w tej sytuacji nie może być mowy, że jej funkcjonowanie w jakikolwiek sposób przyczyniało się realizacji celu zapewnienia odpowiedniego poziomu życia ludności wiejskiej, w szczególności przez podniesienie indywidualnego dochodu osób pracujących w rolnictwie. W orzecznictwie trafnie się ponadto podkreśla, iż nie może budzić wątpliwości, że cel popierania jakości życia na obszarach wiejskich, wskazany w art. 4 ust. 1 lit. c rozporządzenia nr 1698/2005, nie może być uznany za spełniony w sytuacji, gdy poszczególne działki ewidencyjne stanowiące składnik gospodarstwa rolnego są w kolejnych latach deklarowane przez kolejne podmioty, które swobodnie przenoszą między sobą posiadanie działek (por. wyrok NSA z dnia 2 października 2015 r., II GSK 2112/14). Wprawdzie organy orzekające w sprawie nie wskazały na przepisy powołanego rozporządzenia, ale odwołały się do traktatowych celów wspólnej polityki rolnej, jak też do przepisów rozporządzenia ONW realizujących tożsame cele. Zastosowanie stawek degresywnych w działaniach realizowanych w ramach PROW (m.in. pomoc ONW) ma realizować cel zrównoważonego rozwoju tych obszarów nie tylko w aspekcie związanym z właściwym wykorzystaniem zasobów naturalnych, ale też w aspekcie społecznym i ekonomicznym dążąc do uzyskania spójności poprzez np. zmniejszanie różnic i nierówności społecznych. Jak już wskazano systemy wsparcia przewidują bezpośrednie wsparcie dochodów mające na celu zapewnienie odpowiedniego poziomu życia ludności wiejskiej. Cel ten jest ściśle związany z zachowaniem obszarów wiejskich i aby przeciwdziałać każdemu niewłaściwemu przydzieleniu środków wspólnotowych, nie należy przekazywać płatności w ramach wsparcia podmiotom, które sztucznie stworzyły warunki niezbędne dla uzyskania takiego wsparcia. W tej sytuacji organ odwoławczy zasadnie przyjął, że skumulowanie wysokich kwot wsparcia w rękach podmiotu zarządzającego wieloma podmiotami i zamiar uzyskania większej kwoty wsparcia aniżeli miałaby wynikać z przepisów modulacyjnych należy uznać za działanie sprzeczne z systemem wsparcia. Tym samym uprawniony jest wniosek, iż osiągnięcie korzyści wynikających z obejścia przepisów wprowadzających do systemu wsparcia modulacje i stawki degresywne, pozostaje w sprzeczności z celami systemu wsparcia, do których należy zapewnienie odpowiedniego poziomu życia ludności wiejskiej oraz poprawy konkurencyjności rolnictwa i leśnictwa poprzez wspieranie restrukturyzacji, rozwoju i innowacji.

Suma powyższych okoliczności zaważyła na ostatecznym wniosku, iż w wyniku utworzenia kilku podmiotów powiązanych kapitałowo, osobowo i menedżersko (w tym skarżącej spółki) i dokonania podziału między te podmioty gruntów wykorzystywanych do produkcji przez jeden podmiot, a zgłaszanych do płatności (w tym gruntów zgłoszonych przez skarżącą spółkę w 2013 r.) doszło do stworzenia w sposób sztuczny warunków do przyznania pomocy, a otrzymanie w takiej sytuacji przez skarżącą płatności oznaczałoby uzyskanie korzyści sprzecznych z celami systemu wsparcia. W tej sytuacji w ocenie Sądu do ustalonego stanu faktycznego znajdował zastosowanie art. 4 ust. 8 rozporządzenia nr 65/2011.

W odniesieniu do zarzutów naruszenia przepisów postępowania, należy wskazać na specyfikę postępowania administracyjnego prowadzonego w przedmiocie płatności ONW. u.w.r. modyfikuje, w stosunku do przepisów k.p.a., obowiązki organu właściwego do wydawania decyzji i pozycję strony postępowania. Zgodnie z art. 21 ust. 1 u.w.r., z zastrzeżeniem zasad i warunków określonych w przepisach, o których mowa w art. 1 pkt 1, do postępowań w sprawach indywidualnych rozstrzyganych w drodze decyzji administracyjnej stosuje się przepisy k.p.a., chyba że przepisy ustawy stanowią inaczej. W art. 21 ust. 2 ustawy wskazuje się z kolei, że w postępowaniu w sprawie dotyczącej przyznania pomocy organ, przed którym toczy się postępowanie: 1) stoi na straży praworządności; 2) jest obowiązany w sposób wyczerpujący rozpatrzyć cały materiał dowodowy; 3) udziela stronom, na ich żądanie, niezbędnych pouczeń co do okoliczności faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie ich praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania; 4) zapewnia stronom, na ich żądanie, czynny udział w każdym stadium postępowania. Stosownie natomiast do art. 21 ust. 3 u.w.r, to na stronie oraz innych osobach uczestniczących w tym postępowaniu ciąży obowiązek przedstawiania dowodów oraz dawania wyjaśnień co do okoliczności sprawy zgodnie z prawdą i bez zatajania czegokolwiek; ciężar udowodnienia faktu spoczywa na osobie, która z tego faktu wywodzi skutki prawne.

Z cytowanych rozwiązań wynikają jednoznacznie następujące, podstawowe reguły rządzące postępowaniem prowadzonym w sprawie o przyznanie płatności ONW, traktowanym przez samego prawodawcę jako postępowanie na tyle szczególne (względem tradycyjnych postępować administracyjnych), iż wymaga ono złamania pryncypialnych nawet zasad przyjętych w k.p.a. i zastąpienia ich owymi regułami autonomicznymi:

1)

organ nie został obarczony powinnością samodzielnego gromadzenia dowodów w sprawie; wystarczy wyczerpujące rozpatrzenie tych dowodów, które przedstawił w toku postępowania sam zainteresowany (wnioskodawca), do czego ten właśnie podmiot został zobowiązany w art. 21 ust. 3 u.w.r;

2)

wyłącznie od inicjatywy samej strony uzależnił też ustawodawca uzyskanie przez zainteresowanego pouczeń od organu oraz czynny udział w każdym stadium postępowania administracyjnego.

Zdaniem Sądu, materiał zgromadzony w aktach administracyjnych dowodzi, iż organy nie naruszyły żadnej z wyżej wymienionych reguł. Wbrew odmiennemu stanowisku skarżącej organy prawidłowo ustaliły te wszystkie elementy stanu faktycznego, które miały istotne znacznie dla kierunku podjętego rozstrzygnięcia w kontekście zastosowania art. 4 ust. 8 rozporządzenia nr 65/2011. Organy logicznie i przekonywująco oceniły w tym zakresie zebrany w sprawie materiał dowodowy, zgromadzony na wniosek strony oraz wynikający z danych dostępnych w ZSZiK, czyniąc to zgodnie z art. 80 k.p.a., nie przekraczając zasady swobodnej oceny dowodów. Odmienne, subiektywne twierdzenia spółki co do poszczególnych okoliczności faktycznych, pozostają w oczywistej sprzeczności z wnioskami, jakie nasuwa analiza źródeł dowodowych. O prawidłowości podjętych rozstrzygnięć przekonują sporządzone zgodnie z wymogami art. 107 § 3 k.p.a., obszerne uzasadnienia decyzji. W związku z tym niezasadnie są zarzuty naruszenia przepisów art. 7, 8, 11, 75, 77 § 1 i 80 i 107 § 3 k.p.a.

Mając na uwadze powyższe, Sąd - na podstawie art. 151 p.p.s.a. - orzekł o oddaleniu skargi.

Tekst orzeczenia pochodzi ze zbiorów sądów administracyjnych.