Orzeczenia sądów
Opublikowano: LEX nr 1270411

Wyrok
Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wielkopolskim
z dnia 16 stycznia 2013 r.
II SA/Go 966/12
Termin do złożenia wniosku o wznowienie przez spadkobierców strony niebiorącej udziału w postępowaniu

UZASADNIENIE

Skład orzekający

Przewodniczący: Sędzia WSA Aleksandra Wieczorek (spr.).

Sędziowie WSA: Ireneusz Fornalik, Sławomir Pauter.

Sentencja

Dnia 16 stycznia 2013 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 16 stycznia 2013 r. sprawy ze skargi I.H.Z. na decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia (...) r. nr (...) w przedmiocie odmowy uchylenia decyzji

I.

uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia (...) r. nr (...),

II.

uchyla postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia (...) r. nr (...),

III.

stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu,

IV.

zasądza od Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz skarżącej I.H.Z. kwotę 457 (czterysta pięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.

Uzasadnienie faktyczne

Decyzją nr (...) z dnia (...) lipca 2006 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego (dalej jako: PINB), powołując się na przepisy art. 55 pkt 1, 59 ust. 1 i 83 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane udzielił inwestorom H. i RP pozwolenia na użytkowanie obiektu - odbudowanego budynku mieszkalnego położonego w (...) na działce (...).

Wnioskiem nadanym 8 czerwca 2012 r., I.H.Z., powołując się na przepis art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a., wystąpiła do PINB o wznowienie postępowania zakończonego wskazaną decyzją nr (...) z dnia (...) lipca 2006 r. udzielającą pozwolenia na użytkowanie oraz decyzją zatwierdzającą zamienny projekt budowlany odbudowy tego budynku.

W uzasadnieniu podała, iż jest właścicielką sąsiednich nieruchomości, wiadomym jej jest iż RP dokonał odbudowy swego budynku w warunkach samowoli budowlanej, a w prowadzonym postępowaniu legalizacyjnym, w którym wydano decyzje wskazane we wniosku, bez swej winy nie brała udziału jako strona, mimo że odbudowa oddziaływuje na jej nieruchomość między innymi ze względu na wykonanie okien w budynku posadowionym na granicy obu działek, dlatego postępowanie dotyczyło jej interesu prawnego i faktycznego.

W odpowiedzi na wezwanie organu z dnia dniu (...) czerwca 2012 r. do podania dokładnej daty powzięcia wiedzy o decyzjach wymienionych we wniosku, udzielonej pismem z dnia (...) czerwca 2012 r., wnioskodawczyni wyjaśniła, że z pisma PINB z dnia (...) maja 2012 r. (otrzymanego w dniu 10 maja 2012 r.) dowiedziała się o prowadzeniu postępowania naprawczego i zakończeniu go decyzją o pozwoleniu na użytkowanie, jak również o tym, że był wykonany projekt zamienny, który przewidywał wykonanie okrągłego otworu na poddaszu, a w dniu (...) bądź (...) maja 2012 r. powzięła wiedzę o wydanych decyzjach ich numerach, od syna R.Z., którego zapoznała z treścią pism PINB. Jednocześnie wnioskodawczym podtrzymała wniosek o wznowienie postępowania w oparciu o przepis 145 § 1 pkt 1, 4 i 8 k.p.a.

Postanowieniem (...) lipca 2012 r. nr (...) PINB postanowił wznowić postępowanie administracyjne w sprawie odbudowy budynku mieszkalnego w (...), zakończone jego ostateczną decyzją nr (...) z dnia (...) lipca 2006 r. Jednocześnie stwierdził, iż druga wskazana we wniosku decyzja o zatwierdzeniu projektu budowlanego zamiennego tj. decyzja nr (...) została wydana "na wcześniejszym etapie tego postępowania". Organ uznał, iż nie wystąpiły przeszkody formalne uniemożliwiające wznowienie, zaś w przypadku domagania się wznowienia na podstawie art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. kwestia, czy podmiot wnoszący podanie rzeczywiście posiada przymiot w przedmiotowym postępowaniu podlegać będzie badaniu dopiero na kolejnym etapie postępowania.

Pismem z dnia (...) lipca 2012 r. reprezentujący wnioskodawczynię profesjonalny pełnomocnik rada prawny M.W., jako przesłankę do wznowienia postępowania z art. 148 § 1 pkt 8 k.p.a. wskazał okoliczność wydania decyzji nr (...) w oparciu o decyzję nr (...) z dnia (...) maja 2006 r. zatwierdzającą projekt zamienny inwestycji, uchyloną przez Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego.

W odpowiedzi na wezwanie organu do wykazania, iż wnioskodawczyni przed datą wydania decyzji nr (...) z dnia (...) lipca 2006 r. była właścicielką bądź współwłaścicielką nieruchomości w (...), udzielonej pismem z dnia (...) sierpnia 2012 r., pełnomocnik strony wyjaśnił, że była żoną właściciela nieruchomości znajdującej się w strefie oddziaływania obiektu, którego dotyczyła decyzja nr (...), a zatem "posiadaczem zależnym nieruchomości". Nadto jako małżonka korzystała z nieruchomości na podstawie "dorozumianej bezpłatnej umowy użyczenia", co jest podstawą wyprowadzenia - ze stosunków cywilnoprawnych - jej interesu prawnego w sprawie rozstrzygniętej wskazaną decyzją ostateczną. Stwierdził również, iż interes wnioskodawczyni wynika także z art. 5 ust. 1 pkt 9 Prawa budowlanego, nakazującego przy projektowaniu i budowie obiektów budowlanych poszanowanie występujących w obszarze oddziaływania uzasadnionych interesów osób trzecich tj. osób nie będących właścicielami, ale korzystających z nieruchomości.

Decyzją nr (...) z dnia (...) sierpnia 2012 r. (znak: (...)), organ I instancji, powołując się na art. 151 § 1 pkt 1 k.p.a., odmówił uchylenia swojej decyzji ostatecznej nr (...) z dnia (...) lipca 2006 r. udzielającej inwestorom H. i RP pozwolenia na użytkowanie odbudowanego budynku mieszkalnego w (...).

Uzasadniając podjęte rozstrzygnięcie PINB stwierdził, iż wniosek o wznowienie dotyczył postępowania zakończonego decyzją nr (...) z dnia (...) lipca 2006 r., bowiem druga decyzja w nim wskazana tj. decyzja nr (...) z dnia (...) maja 2006 r. o zatwierdzeniu projektu zamiennego wydana została na wcześniejszym jego etapie, a następnie wyeliminowana z obrotu prawnego. Zdaniem PINB, wnioskodawczyni nie wykazała swego interesu prawnego, istniejącego przed wydaniem decyzji ostatecznej nr (...). Wskazał, że z informacji uzyskanej z rejestru gruntów wynika, iż sprawy spadkowe po zmarłym właścicielu nieruchomości E.Z. nie zostały uregulowane, co skutkuje stwierdzeniem, iż wnioskodawczyni nie ma przymiotu strony. Powołany przepis art. 5 Prawa budowlanego określa zaś wymagania w zakresie projektowania i budowy obiektów. Natomiast w sprawach dotyczących szeroko rozumianej legalizacji stronami postępowania w drodze analogi do art. 28 ust. 2 prawa budowlanego są właściciele i użytkownicy wieczyści nieruchomości znajdujących się w obszarze oddziaływania obiektu budowlanego. Skoro zatem wnioskodawczyni w okresie prowadzenia postępowania zakończonego decyzją z dnia (...) lipca 2006 r. nie była współwłaścicielką nieruchomości położonej w (...), pozostającej się w obszarze oddziaływania budynku mieszkalnego H. i RP nie posiada ona uprawnienia do żądania, na podstawie art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a., wznowienia postępowania zakończonego decyzją nr (...). Tym samym nie mogło być też uwzględnione żądanie wznowienia postępowania w oparciu o przesłankę z art. 145 § 1 pkt 8 k.p.a. PINB marginalnie wyraził też pogląd, iż ewentualna zmiana przedmiotowej decyzji byłaby niedopuszczalna z uwagi na brzmienie art. 146 k.p.a.

W odwołaniu od decyzji pełnomocnik wnioskodawczyni zarzucił, iż w związku z prowadzonym odrębnym postępowaniem administracyjnym (w sprawie składu opału) organ I instancji posiadał wiedzę o spadkobiercach E.Z. Do odwołania dołączył również, potwierdzoną za zgodność z oryginałem, kopię notarialnego aktu poświadczenia dziedziczenia z dnia (...) czerwca 2012 r. stwierdzającego, iż spadek po nim dziedziczą w częściach po 1/3 wnioskodawczyni oraz synowie R. i M.Z.

W odwołaniu podniesiono, iż w zakażonej decyzji, z rażącym naruszeniem przepisów art. 151 § 1 pkt 2 k.p.a., 145 § 1 i 28 k.p.a. przyjęto, iż wnioskodawczyni nie ma interesu prawnego w postępowaniu wznowieniowym o uchylenie decyzji nr (...) z dnia (...) lipca 2006 r. oraz, że nie miała go w postępowaniu zakończonym jej wydaniem. Zdaniem pełnomocnika, interes ten, w rozumieniu art. 28 k.p.a. istniał zarówno w postępowaniu zakończonym decyzją z dnia (...) lipca 2006 r. jak i istnieje w postępowaniu wznowieniomym. Wnioskodawczyni bowiem zamieszkiwała od kilkudziesięciu lat i nadal zamieszkuje w nieruchomości przy ul. (...), jako żona zmarłego E.Z. Jej interes prawny wynika z art. 5 Prawa budowlanego. Skoro bowiem wskazany przepis reguluje - jak wskazał organ - wymagania w zakresie projektowania i budowy obiektów - a postępowanie naprawcze zakończone decyzją z dnia (...) lipca o pozwoleniu na użytkowanie, opierało się na sporządzonym projekcie zamiennym, to ten projekt powianiem być tak sporządzony, aby chronił interesy osób trzecich. Zrealizowany obiekt interesy te narusza. Bez zgody zmarłego E.Z. jak i samej wnioskodawczyni inwestorzy wybudowali na granicy działek obiekt z otworami okiennymi w ścianie szczytowej i z oknami połaciowymi, w wyniku czego powstała istotna uciążliwość dla wnioskodawczyni. Zarzucił również, że mimo iż postępowanie toczyło się w wyniku wznowienia w oparciu o przesłanki z art. 145 § 1 pkt 4 i 8 k.p.a., organ I instancji nie rozpoznał drugiej ze wskazanych podstaw wznowienia i to w sytuacji gdy bezsporne jest, iż decyzja nr (...) z dnia (...) lipca 2012 r. została wydana w oparciu o decyzję nr (...) z dnia (...) maja 2006 r., uchyloną w wyniku w wyniku postępowania skargowo - administracyjnego.

Decyzją z dnia (...) października 2012 r. (znak (...)) Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego (dalej jako: WINB) utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję.

Wskazał, iż wniosek o wznowienie postępowania w sprawie zakończonej decyzją ostateczną może złożyć osoba posiadająca przymiot strony w sprawie. Z podaniem o wznowienie postępowania administracyjnego może zatem wystąpić osoba, która brała udział w postępowaniu zakończonym decyzją ostateczną, jak również osoba, która wprawdzie w postępowaniu zwykłym nie uczestniczyła, lecz wykazuje istnienie swego interesu prawnego lub obowiązku w rozumieniu art. 28 k.p.a., uzasadniającego jej udział we wznowieniu postępowania. Wniosek musi przy tym dotyczyć decyzji, która w chwili jego wniesienia jest decyzją ostateczną, przy jednoczesnym wystąpieniu przyczyn wznowienia wymienionych w art. 145 § 1 k.p.a.

Organ odwoławczy zgodził się z poglądem organu I instancji, iż wówczas, gdy wnioskodawca opiera żądanie wznowienia postępowania o przesłankę zawartą w art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. (strona bez własnej winy nie brała udziału w postępowaniu), wówczas organ we wstępnym etapie postępowania nie może dokonywać ustaleń w zakresie posiadania legitymacji (interesu prawnego) przez wnoszącego podanie. W tym jedynym przypadku ustalenie istnienia podmiotowej przesłanki dopuszczalności wznowienia postępowania łączy się z ustaleniem istnienia podstawy wznowienia, a ta kwestia podlega badaniu po wznowieniu postępowania, w drugiej fazie postępowania wznowieniowego tj. po wydaniu postanowienia o wznowieniu postępowania). Następnie po przeprowadzeniu przez właściwy organ postępowania co do przyczyn wznowienia w sprawie zakończonej decyzją ostateczną organ ten wydaje decyzję, w której odmawia uchylenia decyzji dotychczasowej (gdy stwierdzi brak podstaw do jej uchylenia na podstawie art. 145 § 1 lub art. 145a), albo uchyla decyzję dotychczasową (gdy stwierdzi istnienie podstaw do jej uchylenia na podstawie 145 § 1 lub art. 145a) i wydaje nową decyzję rozstrzygającą o istocie sprawy - art. 151 § 1 k.p.a.

W kontekście omówionych regulacji uznał, iż w pierwszej kolejności rozstrzygnięcia wymagało - z uwagi na treść art. 59 ust. 7 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane - czy możliwe jest złożenie przez podmiot inny niż adresaci decyzji nr (...) z dnia (...) lipca 2006 r. udzielającej na podstawie art. 59 ust. 1 tej ustawy pozwolenia na użytkowanie odbudowanego budynku mieszkalnego w (...), wniosku o wznowienie postępowania w sprawie zakończonej tą decyzją.

W tej kwestii WINB wywiódł, że w orzecznictwie sądowoadministracyjnym dominuje pogląd, iż wynikające z art. 59 ust. 7 zawężenie kręgu stron w sprawie o udzielenie pozwolenia na użytkowanie tylko do inwestora, należy łączyć jedynie z sytuacją, w której decyzja o pozwoleniu na użytkowanie jest wydawana po zakończeniu budowy zrealizowanej na podstawie i zgodnie z funkcjonującym w obrocie prawnym pozwoleniem na budowę. Zawężenie to nie może natomiast dotyczyć sytuacji, gdy pozwolenie na użytkowanie jest następstwem legalizacji samowoli lub odstępstw od warunków pozwolenia i, będącego ich konsekwencją, postępowania legalizacyjnego. Wskazał w związku z tym, że w odniesieniu do odbudowanego budynku mieszkalnego w (...), prowadzone było przez PINB postępowanie w sprawie istotnego odstąpienia od warunków udzielonego pozwolenia na budowę. W konsekwencji - w ocenie organu odwoławczego - wnioskodawczyni, z uwagi na wynikające z faktu dziedziczenia po zmarłym mężu E.Z. władanie nieruchomością sąsiadującą z terenem posesji inwestorów, realizujących odbudowę, posiada interes prawny w ewentualnym wznowieniu postępowania w sprawie zakończonej przedmiotową decyzją PINB nr (...) z dnia (...) lipca 2006 r. udzielającą H. i RP pozwolenia na użytkowanie odbudowanego budynku mieszkalnego w (...).

Organ II instancji podzielił przyjętą przez przez PINB kwalifikację podania z (...) czerwca 2008 r., jako wniosku o wznowienie postępowania z przyczyny, o której mowa w art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. Zgodził się też że stanowiskiem organu I instancji, iż w postępowaniu zakończonym wydaniem decyzji nr (...) wnioskodawczyni nie posiadała interesu prawnego w rozumieniu art. 28 k.p.a. uprawniającego ją do udziału w tym postępowaniu. Wyjaśnił, że postępowanie administracyjne dotyczy interesu prawnego konkretnej osoby wówczas, gdy wydana w tym postępowaniu decyzja, rozstrzyga o prawach i obowiązkach tej osoby lub rozstrzygnięcie o prawach i obowiązkach innego podmiotu wpływa na prawa i obowiązki tej osoby. Stwierdził, powołując się na ugruntowane orzecznictwo sądowoadministracyjne, iż zważywszy na treść prawa własności (art. 140 k.c.) jest oczywistym, że właściciel nieruchomości sąsiedniej (użytkownik wieczysty) ma interes prawny do uczestniczenia jako strona (art. 28 k.p.a.) w postępowaniach administracyjnych dotyczących budowy obiektu budowlanego, w których może zapaść decyzja tak kształtująca stosunki na sąsiedniej nieruchomości (sposób korzystania z niej), iż będzie to miało wpływ na wykonywanie prawa własności (użytkowania wieczystego) przez właściciela sąsiedniej nieruchomości. Zdaniem WINB, nie można w związku z tym przyjąć, że w postępowaniu zakończonym decyzją z dnia (...) lipca 2006 r. wnioskodawczyni miała interes prawny wynikający z uprawnienia do korzystania z nieruchomości męża w oparciu o "dorozumianą bezpłatną umowę użyczenia" nieruchomości położonych na posesji przy ul. (...). Powołując się na regulacje art. 710-719 Kodeksu cywilnego, dotyczące użyczenia stwierdził, iż zawarcie takiej umowy nie daje podstaw do uznania, iż podmiot biorący rzecz w użyczenie uzyskuje w ten sposób interes prawny albo obowiązek prawno-administracyjny w odniesieniu przedmiotu użyczenia. W konsekwencji nie można mówić o tym, że Irmgard H.Z. została pomięta przez PINB w postępowaniu zakończonym decyzją ostateczną tego organu nr (...), udzielającą pozwolenia na użytkowanie odbudowanego budynku mieszkalnego w (...), skoro w okresie prowadzenia tego postępowania oraz w momencie wydania wskazanej decyzji nie posiadała interesu prawnego w tej sprawie. W takiej sytuacji wydanie decyzji o odmowie zmiany decyzji dotychczasowej było zdaniem WINB uzasadnione.

Natomiast za niedopuszczalne, w świetle przepisów art. 145 k.p.a. organ II instancji uznał "rozszerzenie" przez wnioskodawczynię już w toku wznowionego postępowania złożonego uprzednio wniosku, opartego na przesłance z art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a., o inną przesłankę, a mianowicie z art. 145 § 1 pkt 8 k.p.a. Wprawdzie w przepisach k.p.a. brak jest zastrzeżenia, że rozpoznanie sprawy po wznowieniu postępowania winno mieścić się w granicach, jakie zakreśla podstawa wznowienia, to trudno przyjąć, że w postępowaniu administracyjnym takiego ograniczenia nie ma. Po wznowieniu postępowania administracyjnego zakończonego ostateczną decyzją administracyjną rozpoznanie sprawy winno zawierać się w granicach zakreślonych stwierdzonymi podstawami wznowienia. Postępowanie w sprawie wznowienia postępowania ma bowiem na celu naprawienie konkretnych - ujętych w formie podstaw wznowienia - wad postępowania zakończonego decyzją ostateczną. Wystąpienie podstawy wznowienia nie może być bowiem pretekstem do ponownego rozpoznania sprawy w całości, bez względu na stwierdzone uchybienia. Podkreślił, że pomiędzy przesłankami wznowienia postępowania określonymi w art. 145 § 1 k.p.a. istnieje relacja niekonkurencyjności, tzn. że przesłanki te powinny być interpretowane w sposób rozłączny i nie mogą być stosowane zamiennie. Każda sytuacja musi być zakwalifikowana jako odrębna przesłanka wznowieniowa wymagająca odrębnego postępowania organu właściwego w sprawie wznowienia.

Mając powyższe na względzie WINB uznał, iż stwierdzenie przez PINB braku podstaw do uwzględnienia żądania o wznowienie postępowania na podstawie art. 145 § 1 pkt 8 k.p.a. z uwagi na niespełnienie przesłanki z pkt 4 tego artykułu, jest wadliwe, niemniej pozostaje to bez wpływu na ocenę meritum omawianej sprawy. W zaistniałej sytuacji, w ocenie organu odwoławczego, zasadnym jest wystąpienie przez organ I instancji do strony z zapytaniem, czy podtrzymuje żądanie w powyższym zakresie, a w razie pozytywnej odpowiedzi załatwienie tego żądania zgodnie z obowiązującymi przepisami.

W skardze Irmgard H.Z., reprezentowana przez profesjonalnego pełnomocnika radcę prawnego M.W., zarzuciła naruszenie:

- art. 30 § 4 k.p.a. i art. 10 § 1 k.p.a. poprzez ich niezastosowanie w postępowaniu, podczas gdy z przedstawionych przez skarżącą faktów jednoznacznie wynika, że jest właścicielką sąsiedniej nieruchomości i jako strona nie brała udziału w sprawie bez własnej winy;

- art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. oraz art. 145 § 1 pkt 8 k.p.a. poprzez ich niezastosowanie w niniejszej sprawie mimo zaistnienia przesłanek wznowieniowych;

- art. 281 Krio poprzez jego niezastosowanie, mimo tego, że skarżąca jako małżonka właściciela posiadała prawo władania nieruchomości wynikające z ustawy,

- art. 7, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 k.p.a., poprzez zaniechanie podjęcia kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy i załatwienia sprawy przy uwzględnieniu interesu społecznego i słusznego interesu obywateli.

W oparciu o powołane zarzuty domagała się uchylenia zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji PINB oraz zasądzenia kosztów postępowania sądowego wraz z kosztami zastępstwa procesowego według norm przepisanych.

W motywach skargi, uzasadniając pierwszy z zarzutów, strona skarżąca wywodziła, iż wprawdzie faktycznym właścicielem nieruchomości w toku prowadzonego postępowania był jej, zmarły w 2011 r., mąż to ona jako żona uprawniona była do władania rzeczą jak właściciel. Jak stanowi bowiem z art. 281 Krio, jeżeli prawo do mieszkania przysługuje jednemu małżonkowi, drugi małżonek jest uprawniony do korzystania z tego mieszkania w celu zaspokojenia potrzeb rodziny. Ten tytuł prawny skarżącej do nieruchomości jedynie w drodze analogii został porównany do "dorozumianej umowy użyczenia". W rzeczywistości bowiem interes prawny skarżącej wynika z mocy prawa. Nawet gdyby przyjąć, iż skarżąca nie miała w momencie prowadzenia przez organ postępowania objętego wnioskiem o wznowienie, przymiotu strony w tym postępowaniu, to żyjący wówczas małżonek skarżącej - E.Z. posiadał przymiot strony toczącego się wówczas, na podstawie art. 50 i 51 Prawa budowlanego, postępowania naprawczego wobec budynku mieszkalnego R. i H.P. Mimo to nie doręczono mu kończącej to postępowanie decyzji, co stanowi naruszenie zasady czynnego udziału strony w postępowaniu. W konsekwencji skoro we wniosku o wznowienie wskazano, iż całkowicie pominięto udział właścicieli sąsiedniej nieruchomości obiektu, będącego przedmiotem postępowania, organ powinien ustalić krąg ich następców prawnych, zapewniając im udział we wznowionym postępowaniu. Krąg następców prawnych, spadkobierców E.Z. był organowi znany ze względu na toczące się inne postępowania administracyjne. Organ prowadzący wznowione postępowanie jest zobligowany do ustalenia kręgu stron postępowania właściwego dla przedmiotu sprawy. W postępowaniu dotyczącym budowy obiektu budowlanego przymiot strony przysługuje inwestorowi, ale też właścicielom nieruchomości znajdujących się w obszarze oddziaływania projektu. Nieruchomość skarżącej od początku była traktowana jako usytuowana w obszarze oddziaływania zabudowy R. i H.P. W przypadku zmian własnościowych spowodowanych sukcesją generalną lub szczególną praw do nieruchomości położonych w obszarze oddziaływania obiektu budowlanego, wszyscy następcy prawni muszą mieć zapewniony udział w postępowaniu. Zgodnie z art. 30 § 4 k.p.a. w sprawach dotyczących praw zbywalnych lub dziedzicznych w razie zbycia prawa lub śmierci strony w toku postępowania na miejsce dotychczasowej strony wstępują jej następcy prawni. Reasumując skarżąca wskazywała iż swój interes prawny wywodziła z dwóch tytułów: z art. 281 Krio jako żona właściciela oraz z art. 30 § 1 k.p.a. jako następca prawny zmarłego E.Z., który niewątpliwie był stroną w prowadzonym postępowaniu administracyjnym, a któremu nie doręczono decyzji ostatecznej nr (...).

Uzasadniając zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 8 k.p.a. poprzez jego niezstosowanie, za błędy uznała pogląd WINB o niedopuszczalności rozszerzenia podstaw wznowieniowych w toku postępowania. Wywodziła, iż już pismem z dnia (...) czerwca 2012 r. jako podstawa wznowieniowa wskazany została przepis art. 145 § 1 pkt 1, 4 i 8 k.p.a. PINB wznawiając postępowanie, postanowieniem nr (...) nie zakreślił w jego podstawie prawnej podstaw wznowieniowych, a jedynie w uzasadnieniu przywoł przepis art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. Nadto druga z powoływanych podstaw wznowienia ponowiona została w piśmie pełnomocnika skarżącej z dnia (...) lipca 2012 r. W takiej sytuacji organ II instancji miał obowiązek zbadać kolejną przesłankę do uchylenia decyzji, związaną z uchyleniem decyzji "nr (...)" z dnia (...) maja 2006 r. o zatwierdzeniu projektu budowlanego zamiennego i w oparciu o ten przepis uchylić decyzję nr (...) oraz odmówić wydania pozwolenia na użytkowanie nieruchomości.

Zdaniem skarżącej organ naruszył także art. 7, 77 § 1 i 80 k.p.a. oraz art. 107 § 3 w stopniu, który mógł mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Postępowanie zostało przeprowadzone w sposób dowolny, a uzasadnienie zaskarżonej decyzji sprowadza się w istocie do stwierdzenia braku interesu prawnego skarżącej wobec powoływania się na prawo wynikające z "dorozumianej bezpłatnej umowy użyczenia" nieruchomości położnych na posesji przy ul. (...). Organ mając informacje, iż właścicielem nieruchomości był wówczas mąż skarżącej całkowicie pominął ten fakt, nie tylko bagatelizując go i nie odnosząc się w żaden sposób do niego w uzasadnieniu, ale nie wykonał obowiązku nałożonego ustawą zapewnienia czynnego udziału stronie (następcy prawnemu) w postępowaniu, w którym to nie brała ona udziału bez własnej winy.

W odpowiedzi na skargę WINB wniósł o jej oddalenie podtrzymując stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji i uznając, iż skarga nie wnosi nowych okoliczności.

Na rozprawie w dniu 16 stycznia 2013 r. strony podtrzymały dotychczasowe stanowiska. Pełnomocnik skarżącej wskazał, iż E.Z. był stroną postępowania legalizacyjnego do momentu wydania decyzji nr (...) otrzymał również decyzję WINB uchylającą tę decyzję po wyroku sądowym. Został zaś pominięty na tym etapie postępowania, który zakończył się wydaniem decyzji nr (...). Przyznał, iż E.Z. wiedział o decyzji nr (...), bo występował o stwierdzenie jej nieważności. Jego zdaniem okoliczność ta nie ma znaczenia dla kwestii terminu złożenia wniosku o wznowienie postępowania przez następców prawnych dla których termin powinien być liczony od dnia powzięcia przez nich informacji o decyzji ostatecznej wydanej w postępowaniu, którego dotyczy wniosek.

Uzasadnienie prawne

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga podlegała uwzględnieniu, aczkolwiek nie wszystkie jej zarzutu pozostawały uzasadnione.

1. Wskazać należy, iż kontrola sądu administracyjnego w postępowaniu wszczętym skargą sprawowana jest według kryterium legalności (zgodności z prawem), a jej zakres wyznacza przepis art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn.: Dz. U. z 2012 r. poz. 270 - powoływanej jako: p.p.s.a.). Zgodnie ze wskazanym przepisem sąd administracyjny dokonuje kontroli działalności organu administracji publicznej w granicach sprawy administracyjnej, w której zaskarżony akt (np. decyzja) został wydany. W ramach sprawowanej kontroli nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną. W przypadku stwierdzenia, iż zaskarżony akt narusza prawo w stopniu o jakim mowa w art. 145 § 1 p.p.s.a., sąd uchyla go w całości lub w części. Stosownie do przepisu art. 135 p.p.s.a. sąd administracyjny może uchylić także - w celu usunięcia naruszenia prawa - inne niezaskarżone akty wydane we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach danej sprawy, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia.

2. Przedmiotem zaskarżenia w rozpoznawanej sprawie pozostawała decyzja WINB z dnia (...) października 2012 r., utrzymująca w mocy decyzję organu I instancji o odmowie uchylenia, wskazanej we wniosku o wznowienie postępowania, decyzji ostatecznej nr (...) z dnia (...) lipca 2006 r. udzielającej inwestorom H. i RP pozwolenia na użytkowanie odbudowanego budynku mieszkalnego w (...).

Analiza akt administracyjnych i uzasadnienia decyzji nr (...) wskazuje jednoznacznie, iż ten akt administracyjny został wydany w postępowaniu wszczętym - z urzędu - przez PINB (...) stycznia 2005 r. w przedmiocie dokonania odbudowy budynku mieszkalnego w sposób istotnie odbiegający od warunków udzielonego pozwolenia na budowę, tj. w postępowaniu legalizacyjnym prowadzonym na podstawie art. 51 Prawa budowlanego, po zatwierdzeniu, decyzją tegoż organu nr (...) z dnia (...) maja 2006 r. projektu zamiennego inwestycji i przeprowadzeniu (...) lipca 2006 r. kontroli potwierdzającej zgodność wybudowanego obiektu z zatwierdzonym projektem zamiennym. Odpis tej decyzji został doręczony wyłącznie inwestorom. Z akt tych wynika również, iż decyzja PINB nr (...) z dnia (...) maja 2006 r. w sprawie zatwierdzenia projektu zamiennego inwestycji została uchylona przez WINB decyzją z dnia (...) maja 2007 r. (znak (...)), podjętą po wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wlkp. z dnia 23 listopada 2006 r. w sprawie II SA/Go 511/06 wszczętej skargą E.Z.

3. Zważywszy na przedmiot zaskarżenia, stanowisko organów i wywody skargi istota problemu w rozpoznawanej sprawie koncentrowała się wokół kwestii legitymowania się przez skarżącą interesem prawnym dającym jej przymiot strony w postępowaniu o wznowienie postępowania zakończonego decyzją nr (...).

Odnosząc się do zagadnienia legitymacji w postępowaniu wznowieniowym, podzielić należy stanowisko WINB, iż do skutecznego złożenia wniosku o wznowienie postępowania uprawniony jest podmiot, który brał udział w postępowaniu zakończonym decyzją ostateczną, jak również ten, kto wprawdzie w postępowaniu zwykłym nie uczestniczył, lecz wykazuje istnienie swego interesu prawnego lub obowiązku w rozumieniu art. 28 k.p.a. uzasadniającego jego udział we wznowieniu postępowania.

Stroną postępowania w sprawie wznowienia postępowania zakończonego decyzją ostateczną jest zatem nie tylko strona postępowania zwykłego zakończonego wydaniem kwestionowanej decyzji, lecz również każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczyć mogą skutki rozstrzygnięcia podjętego w postępowaniu wznowieniowym. Jest to konsekwencją rozpoznawania przez organ nowej sprawy, w stosunku do załatwionej kwestionowaną decyzją wydaną w postępowaniu zwykłym, dlatego też otwiera się następnie dla wszystkich stron tego postępowania droga weryfikacji takiej decyzji.

Zasadne pozostawało również stanowisko organu odwoławczego, iż w okolicznościach sprawy istotne pozostawało ustalenie jaki powinien być, a także jaki faktycznie był, krąg stron postępowania zakończonego decyzją ostateczną o udzieleniu pozwolenia na użytkowanie, będącego przedmiotem wniosku o wznowienie.

Podzielić bowiem należy, zaprezentowany przez organ odwoławczy, pogląd wywiedziony z orzecznictwa sądów administracyjnych, iż wynikające z art. 59 ust. 7 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (tekst jedn.: Dz. U. z 2010 r. Nr 243, poz. 1623 z późn. zm.) zawężenie kręgu stron w sprawie o udzielenie pozwolenia na użytkowanie (tylko inwestor), odnosi się wyłącznie do sytuacji, w której decyzja o pozwoleniu na użytkowanie jest wydawana po zakończeniu budowy zrealizowanej na podstawie i zgodnie z funkcjonującym w obrocie prawnym pozwoleniem na budowę. Zawężenie to nie może natomiast dotyczyć sytuacji, gdy pozwolenie na użytkowanie jest następstwem legalizacji samowoli lub odstępstw od warunków udzielonego pozwolenia na budowę i, będącego ich konsekwencją, postępowania legalizacyjnego (art. 51 Prawa budowlanego). W sytuacji, gdy nieruchomość sąsiednia znajduje się w obszarze oddziaływania obiektu budowlanego będącego przedmiotem legalizacji, treść prawa własności przesądza o tym, że właściciel nieruchomości sąsiedniej (użytkownik wieczysty) ma interes prawny do uczestniczenia jako strona (art. 28 k.p.a.) w postępowaniach administracyjnych dotyczących budowy obiektu budowlanego, w których może zapaść decyzja tak kształtująca stosunki na sąsiedniej nieruchomości (sposób korzystania z niej), iż będzie to miało wpływ na wykonywanie prawa własności (użytkowania wieczystego) przez właściciela sąsiedniej nieruchomości.

4. W okolicznościach rozpoznawanej sprawy powyższa konstatacja prowadzi do wniosku, iż stronami w postępowaniu legalizacyjnym powinni być prócz inwestorów R. i H.P. także właściciele (użytkownicy wieczyści) nieruchomości znajdujących się w obszarze oddziaływania obiektu budowlanego będącego przedmiotem legalizacji. Przymiot strony w postępowaniu legalizacyjnym powinien posiadać i posiadał E.Z. jako ówczesny właściciel nieruchomości sąsiedniej położonej przy ul. (...) zważywszy na fakt, iż odbudowywany budynek mieszkalny inwestorów posadowiony jest w granicy obu nieruchomości z otworem okiennym w ścianie szczytowej i oknami połaciowymi usytuowanymi od strony jego działki. Jak wynika z akt administracyjnych, odpisu wyroku z dnia 23 listopada 2006 r. w sprawie II SA/Go 511/06, jak też oświadczenia pełnomocnika skarżącej na rozprawie, E.Z. brał udział w postępowaniu legalizacyjnym na kolejnych jego etapach. Jednakże fakt niedoręczenia mu decyzji PINB nr (...) z dnia (...) lipca 2006 r. o pozwoleniu na użytkowanie, co pozostaje bezsporne w świetle treści tej decyzji (vide: jej rozdzielnik) oznacza pominięcie go jako strony w postępowaniu legalizacyjnym, zakończonym tą decyzją. Okoliczność ta stanowi podstawę wznowienia o jakiej mowa art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a.

5. Okoliczności sprawy wskazują, iż skarżąca występując z wnioskiem o wznowienie postępowania swą legitymację od uzyskania statusu strony w tym postępowaniu wywodziła z dwóch źródeł. Wskazywała na swój samoistny, "własny" interes prawny wywodzony z faktu pozostawania w związku małżeńskim z E.Z. i wynikającego z niego prawa do korzystania z nieruchomości męża i "władania nią jak właściciel". Ten "własny" interes prawny skarżącej miał znajdować umocowanie w przepisach Kodeksu cywilnego o posiadaniu (posiadanie zależne), w stosunku zobowiązaniowym określonym jako "dorozumiana bezpłatna umowa użyczenia", a ostatecznie wynikać z przepisu art. 281 Krio, gwarantującego małżonkowi prawo do korzystania z mieszkania w celu zaspokojenia potrzeb rodziny w sytuacji, gdy prawo do mieszkania przysługuje drugiemu z małżonków.

Skarżąca w postępowaniu przed organami wskazywała też na legitymowanie się "pochodnym" interesem prawnym, wywodzonym z faktu następstwa prawnego po zmarłym właścicielu nieruchomości E.Z., będącym pominiętą stroną postępowania zakończonego decyzją PINB nr (...).

6. Odnośnie powoływanych przez skarżącą podstaw wnioskowanego wznowienia postępowania, to wbrew stanowisku organu odwoławczego uznać należy, że I.H.Z. nie rozszerzyła "w sposób niedopuszczalny" podstaw wznowieniowych, wskazując dopiero po wydaniu postanowienia z dnia (...) lipca podstawę wznowienia z art. 145 § 1 pkt 8 k.p.a. Zasadne pozostawały w tej mierze zawarte w skardze wywody, oparte o analizę dat i treść pism procesowych skarżącej składanych w postępowaniu przed organem I instancji. Już w piśmie z dnia (...) czerwca 2012 r. nadesłanym do organu 25 czerwca - zatem przed wydaniem postanowienia o wznowieniu postępowania - skarżąca jako podstawę wznowienia wskazała również przepis art. 145 § 1 pkt 8 k.p.a., precyzując jedynie uzasadnienie faktyczne do tej podstawy, już po wznowieniu, pismem pełnomocnika z dnia (...) lipca 2012 r. Zasadnie też wskazuje się w skardze, iż postanowienie PINB o wznowieniu nie zakreśla podstaw wznowienia jedynie do tej wskazanej w art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. Analiza uzasadnienia decyzji organu I instancji również wskazuje na to, iż organ rozważał zaistnienie przyczyn do uchylenia decyzji ostatecznej z uwzględnieniem dwóch podstaw wznowienia z pkt 4 i 8 § 1 art. 145 k.p.a. Uznał przy tym, niejako automatycznie, iż niezaistnienie przesłanki z pkt 4 wyklucza możliwość przyjęcia istnienia podstawy z pkt 8.

7. Podmiot występujący z wnioskiem o wznowienie uprawniony jest do powołania więcej niż jednej sytuacji kwalifikujących się do różnych podstaw wznowieniowych, wskazanych w art. 145 § 1 k.p.a. Podstawy te wyznaczają - w razie wznowienia postępowania - zakres oceny przyczyn wznowienia i weryfikacji wad postępowania zakończonego decyzją ostateczną. Rolą organu jest natomiast uprzednie dokonanie ich odrębnej kwalifikacji i odrębnej oceny (także w kontekście różnych terminów do złożenia wniosku o wznowienie - art. 148 k.p.a.), ale w ramach jednego postępowania administracyjnego. W okolicznościach sprawy organ I instancji zaniedbał - przed wydaniem postanowienia o wznowieniu postępowania - wezwania wnioskodawczyni do sprecyzowania wniosku o okoliczności faktyczne mające uzasadniać wskazaną podstawę wznowienia z pkt 8 § 1 art. 145 k.p.a. (strona uczyniła to samodzielnie już po wznowieniu) jak też ustalenia, czy w zakresie tej podstawy wznowienia dochowany został termin do wystąpienia o wznowienie, liczony w sposób odmienny niż przy podstawie wznowienia o jakiej mowa w pkt 4. Nieuprawnione w zaistniałych okolicznościach pozostawało zatem stanowisko WINB wskazujące na potrzebę ponownego wzywania przez PINB strony skarżącej do oświadczenia, czy wskazuje kolejną podstawę wznowienia i prowadzenia odrębnego postępowania wznowieniowego

8. Nawiązując do rozważań poczynionych w pkt 5 wskazać należy, iż przy omówionym sposobie określenia przez skarżącą źródeł posiadania przez nią interesu prawnego do występowania jako strony postępowania, konieczne było dokonanie dwutorowej, odrębnej oceny posiadania owego "własnego" i "pochodnego" interesu prawnego w odniesieniu do postępowania zakończonego decyzją (...) jak i do postępowania wznowieniowego. Zaniechanie rozróżnienia tych interesów i ich odrębnej oceny doprowadziło w konsekwencji do wewnętrznej sprzeczności w uzasadnieniu decyzji organu II instancji. WINB bowiem stwierdził, iż skarżąca ani nie legitymowała się interesem prawnym w postępowaniu zakończonym decyzją nr (...), bo nie była właścicielem (użytkownikiem wieczystym nieruchomości sąsiedniej pozostającej w obszarze oddziaływania obiektu budowlanego) ani nie mogła go wywodzić z umowy użyczenia, ma jednak taki interes w postępowaniu wznowieniowym jako następca prawny (spadkobierca) zmarłego właściciela nieruchomości sąsiedniej, któremu przyznał status strony w postępowaniu zakończonym decyzją nr (...). Mimo takiego stwierdzenia utrzymał w mocy decyzję organu I instancji, odmawiającą uchylenia decyzji nr (...) ze względu brak po stronie I.H.Z. interesu prawnego zarówno w postępowaniu zakończonym decyzją nr (...) jak i w postępowaniu wznowieniowym.

9. Zdaniem Sądu, niedostateczne rozważenie kwestii legitymacji skarżącej w odniesieniu do wskazywanych przez nią dwóch różnych podstaw pozostaje w związku z niedostatecznym ustaleniem i rozważeniem (art. 7, 77 § 1 k.p.a.) okoliczności związanych z kwestią terminu do złożenia wniosku o wznowienie postępowania. Zważyć przy tym należy, iż zachowanie terminu miesięcznego o jakim mowa w art. 148 § 1 i 2 k.p.a. musi być wykazane przez stronę, a jej twierdzenia i przedstawione dowody podlegają weryfikacji przez organ, który obowiązany jest z urzędu badać jego dochowanie. Wszczęcie postępowania w sprawie wznowienia postępowania na wniosek, w sytuacji uchybienia terminu stanowi rażące naruszenie prawa (art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.). Godzi bowiem w wyrażoną w przepisie art. 16 § 1 k.p.a. zasadę trwałości decyzji administracyjnych (vide: wyrok NSA z 8 grudnia 1985 r. SA/Wr 1164/95).

Uchybienie terminu do wniesienia podania o wszczęcie postępowania w sprawie wznowienia postępowania jest podstawą do wydania, już nie decyzji - jak wskazał WINB - ale po nowelizacji k.p.a. dokonanej od 11 kwietnia 2011 r., postanowienia o odmowie wznowienia postępowania (art. 149 § 1 k.p.a.). Przed negatywnymi skutkami uchybienia terminu strona może bronić się składając wniosek o jego przywrócenie. Termin z art. 148 k.p.a. nie dotyczy prokuratora, który uprawniony jest wnieść sprzeciw w każdym czasie.

Mając na uwadze stanowisko skarżącej co do źródeł "własnego" i "pochodnego" interesu prawnego, dających jej niezależnie od siebie legitymację do występowania w charakterze strony postępowania, należy zauważyć, iż zagadnienie dochowania terminu do złożenia wniosku o wznowienie powinno być również ocenione odrębnie.

10. W postanowieniu o wznowieniu postępowania PINB przyjął, iż skarżąca złożyła wniosek o wznowienie postępowania w terminie. Stwierdził bowiem, że nie zaszły przeszkody formalne do wznowienia. Tym samym uznał, że skarżąca o decyzjach nr (...) (podstawa wznowienia z pkt 4) i nr (...) (podstawa wznowienia z pkt 8) dowiedziała się w okolicznościach opisanych przez nią w piśmie z dnia (...) czerwca 2012 r. Tymczasem jak wynika z wniosku skarżącej o udostępnienie informacji publicznej, wiedzę o decyzji nr (...) i dacie jej wydania i przedmiocie musiała posiadać jeszcze przed (...) maja 2012 r. skoro pismem z tej daty wystąpiła do PINB o wydanie: "decyzji PINB Nr (...) z dnia (...) lipca 2006 r. którą udzielono pozwolenia na użytkowanie budynku mieszkalnego dla R.P.".

11. Nawiązując do wywodów poczynionych w pkt 4 i 5 należy stwierdzić, iż wniosek I.H.Z. o wznowienie postępowania, w zakresie w jakim opiera się na twierdzeniu o posiadaniu "samoistnej" legitymacji do występowania w charakterze strony w postępowaniu zakończonym decyzją nr (...) i wznowieniowym, nie może być uznany za pochodzący od strony. Jak już wskazano przymiot strony w postępowaniu zakończonym decyzją nr (...) przysługiwał inwestorom i E.Z. jako właścicielowi nieruchomości sąsiedniej. Wbrew stanowisku pełnomocnika skarżącej źródłem legitymacji w postępowaniu legalizacyjnym, a w konsekwencji i wznowieniowym nie może być tytuł obligacyjny lub wywodzone z faktu pozostawania w związku małżeńskim posiadanie nieruchomości. Brak też podstaw do konstruowania w omawianym zakresie interesu prawnego skarżącej w oparciu o przepis art. 281 Krio. Ta norma prawa materialnego rodzi wyłącznie legitymację małżonka do uzyskania prawa do korzystania z mieszkania, do którego tytuł przysługuje drugiemu małżonkowi i to tylko w celu zaspokajania potrzeb rodziny. Przepis ten nie przenosi zatem żadnych "uprawnień właścicielskich" na małżonka nie posiadającego prawa do mieszkania, które mógłby realizować w stosunkach zewnętrznych z innymi podmiotami. Własny interes skrzącej nie może też znaleźć oparcia w przepisie art. 5 ust. 2 pkt 9 Prawa budowlanego. "Osoby trzecie" o jakich mowa w tym przepisie, to bowiem właściciele (użytkownicy wieczyści) nieruchomości znajdujących się w obszarze oddziaływania obiektu budowlanego.

12. O ile nie może budzić wątpliwości, iż skarżąca wnioskująca o wznowienie postępowania administracyjnego nie ma własnego, samoistnego tytułu prawnego do takiego żądania, to jej przymiot strony w postępowaniu wznowieniowym może wynikać z tytułu następstwa prawnego po właścicielu nieruchomości sąsiedniej położonej w obszarze oddziaływania obiektu budowlanego, będącego przedmiotem postępowania legalizacyjnego. Jak wskazał NSA w wyroku z dnia 15 września 1992 r. w sprawie IV SA/594/92 (Lex Polonica nr 297555) w razie pominięcia w postępowaniu administracyjnym strony, która zmarła po zakończeniu sprawy decyzją ostateczną, następcy prawni majątkowych praw dziedzicznych, których postępowanie dotyczyło, mogą domagać się wznowienia postępowania z ich udziałem na podstawie art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. Złożenie takiego wniosku rozpoczyna nowe postępowanie administracyjne w stosunku do postępowania prowadzonego w trybie zwykłym, aczkolwiek w ramach sukcesji prawa, tożsamości przedmiotu sprawy oraz podstawy prawnej rozstrzygnięcia. Z aktu poświadczenia dziedziczenia wynika jednoznacznie, iż skarżąca należy do kręgu spadkobierców zmarłego w dniu (...) września 2011 r. E.Z. Zgodnie z art. 922 § 1 k.c. na spadkobierców zmarłego z chwilą jego śmierci przechodzą prawa i obowiązki majątkowe, poza tymi, które są ściśle związane z jego osobą. Spadek obejmuje prawa i obowiązki spadkodawcy mające charakter cywilnoprawny, których źródłem są przepisy kodeksu cywilnego lub przepisy szczególne. Skoro więc E.Z., jako właściciel działki graniczącej z nieruchomością R. i H.P., powinien być stroną toczącego się za jego życia postępowania legalizacyjego, a bez własnej winy nie brał udziału w tym postępowaniu, to w ramach sukcesji, polegającej na wstąpieniu w ogół praw i obowiązków spadkodawcy, prawo do domagania się wznowienia postępowania z na podstawie art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. przysługuje następcom prawnym (np. spadkobiercom).

W świetle tych wywodów błędne pozostawało stanowisko pełnomocnika skarżącej o naruszeniu przez organy przepisu art. 30 § 4 k.p.a. W myśl tego przepisu w sprawach dotyczących praw zbywalnych lub dziedzicznych w razie zbycia prawa lub śmierci strony w czasie trwania postępowania dopuszcza się wstąpienie na miejsce dotychczasowej strony jej następców prawnych. Powołany przez stronę skarżącą przepis ma charakter procesowy. Reguluje jedynie dalszy tok postępowania w sytuacji śmierci strony w razie przejęcia praw zbywalnych lub dziedzicznych przez następców prawnych. Nie daje zaś legitymacji materialnorawnej następcom prawnym, która może być wywodzona jedynie z przepisów prawa materialnego.

13. W powołanym wyroku NSA wywiódł, iż łącznie z dziedziczeniem praw majątkowych mogą być dziedziczone także pewne sytuacje prawne, co do których oświadczenia woli mogą składać spadkobiercy tych praw. W ocenie Sądu orzekającego, spadkobiercy pominiętej strony postępowania, w kwestii uprawnienia do złożenia wniosku o wznowienie postępowania, dziedziczą "sytuację prawno-procesową" w jakiej znajdował się spadkodawca.

Jak już wskazano, poza sporem pozostaje, iż E.Z. nie została doręczoną decyzja PINB Nr (...) z dnia (...) lipca 2006 r., kończąca postępowanie legalizacyjne. Z akt administracyjnych wynika jednakże, iż fakt wydania tej decyzji, zawarte w niej rozstrzygnięcie i uzasadnienie było znane poprzednikowi prawnemu skarżącej, co najmniej od dnia (...) sierpnia 2006 r. Wnioskiem z tej daty zwrócił się on do WINB o stwierdzenie nieważności decyzji PINB nr (...). Decyzją z dnia (...) października 2006 r. (znak: (...)) organ ten odmówił stwierdzenia nieważności wskazanego aktu. W piśmie z dnia (...) sierpnia 2008 r., dotyczącym tejże decyzji, WINB udzielił E.Z. pouczenia o trybach nadzwyczajnych (w tym o wznowieniu postępowania) służącym wzruszaniu decyzji ostatecznych. Odpis decyzji nr (...) został E.Z. doręczony w trybie ustawy o dostępie do informacji publicznej w dniu (...) sierpnia 2011 r. (doręczenie do rąk jego pełnomocnika radcy prawnego M.W.). Nadto w dniu (...) sierpnia 2011 r. E.Z., reprezentowany przez tego samego pełnomocnika ponownie wystąpił z wnioskiem o stwierdzenie nieważności decyzji PINB nr (...). W wyniku jego rozpoznania WINB postanowieniem z dnia (...) października 2011 r. odmówił wszczęcia postępowania w tym przedmiocie.

14. Zgodnie z przepisem art. 148 § 2 k.p.a. termin do złożenia podania o wznowienie postępowania z przyczyny określonej w art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. biegnie od dnia w którym strona dowiedziała się o decyzji kończącej postępowanie którego dotyczy wniosek o wznowienie. Zgodzić się tez należy, iż co do zasady, w stosunku do następców prawnych (spadkobierców) pominiętej strony, termin o jakim mowa w art. 148 § 1 pkt 2 biegnie od powzięcia przez nich wiadomości o takiej decyzji (vide: wyrok WSA w Krakowie z dnia 22 marca 2010 r. II SA/Kr 73/10, Baza orzeczeń sądów administracyjnych-cbois.nsa.gov.pl). W ocenie Sądu orzekającego, nie dotyczy to jednak sytuacji, gdy poprzednik prawny spadkobierców mając wiedzę o wydaniu decyzji w postępowaniu, w którym został pominięty nie skorzystał, w przysługującym mu czasie, liczonym stosownie do art. 148 § 2 k.p.a., z uprawnienia do wznowienia postępowania. W przekonaniu Sądu, spadkobiercy pominiętej strony dziedziczą bowiem w takim przypadku, wraz z prawami majątkowymi do nieruchomości, także sytuację prawno - procesową pominiętej strony. Nie może im bowiem przysługiwać "więcej prawa" niżby posiadała sama pominięta strona, składając aktualnie wniosek o wznowienie. Wynika to również z faktu, iż interes prawny następców prawnych pominiętej strony nie ma charakteru samoistnego, własnego. Jest to interes "pochodny", a tym samym wiążący się z sytuacją w jakiej znajdował się poprzednik prawny (spadkodawca). Zaakcentowania wymaga również, że w przeciwieństwie do innych podstaw wznowienia wymienionych w art. 145 § 1 k.p.a., wznowienie w oparciu o pkt 4 nie jest możliwe z urzędu a jedynie na wniosek strony. Oznacza to, iż ustawodawca uznał, że tylko od woli strony, która została pominięta w postępowaniu administracyjnym zależy czy skorzysta z prawa do żądania wznowienia.

15. W ocenie Sądu okoliczność, iż E.Z. nie skorzystał - w określonym przez przepis prawa czasie ani przez okres ok. 5 lat do chwili śmierci - z uprawnienia do wznowienia postępowania legalizacyjnego zakończonego decyzją PINB nr (...) (także z ewentualnym wnioskiem o przywrócenie terminu do złożenie podania), decydując się na skorzystanie z innego trybu nadzwyczajnego do jej wyeliminowania z obrotu prawnego, nie może pozostawać obojętny dla oceny dochowania przez skarżącą - następcę prawnego pominiętej strony terminu do złożenie wniosku o wznowienie na podstawie art. 154 § 1 pkt 4 k.p.a. Uznanie, iż w takiej sytuacji skarżącej, jako spadkobierczyni męża, termin do wznowienia postępowania, w którym on został pominięty, biegnie dopiero od powzięcia przez nią wiadomości o decyzji PINB nr (...), godzi w zasadę trwałości decyzji ostatecznych (art. 16 § 1 k.p.a.). Dopuszcza ona bowiem uchylanie albo zmianę takich decyzji stwierdzanie ich nieważności lub wznowienie postępowania tylko w przypadkach przewidzianych w Kodeksie postępowania administracyjnego i ustawach szczególnych, a tym samym i w terminach wyznaczonych dla wzruszania takich decyzji w trybach nadzwyczajnych. Dalszą konsekwencją takiego uznania byłaby konieczność przyjęcia, iż w analogicznej sytuacji, każdy kolejny spadkobierca mógłby wnosić o wznowienie postępowania, powołując się na fakt "dowiedzenia się przez siebie" o decyzji.

Kwestia "terminowości" złożenia wniosku powinna być też rozważona w odniesieniu do podania skarżącej (jako następcy prawnego E.Z.) o wznowienie, opartego o przesłankę z pkt 8 § 1 art. 145 k.p.a. i z uwzględnieniem, iż w tym przypadku termin ten liczony jest od dnia dowiedzenia się przez stronę o okoliczności stanowiącej podstawę wznowienia (art. 148 § 1 k.p.a.) tj. o uchyleniu decyzji PINB z dnia (...) maja 2006 r. nr (...).

16. Zgodzić się należy ze stanowiskiem skargi, iż organ administracyjny ma obowiązek w postępowaniu administracyjnym (zwykłym, nadzwyczajnym) zapewnić udział wszystkich stron postępowania. Oznacza to, iż także w postępowaniu wznowieniom organ ma obowiązek ustalić i zapewnić udział następców prawnych zmarłej strony postępowania. Pominięcie przez organy pozostałych spadkobierców E.Z. we wszczętym postępowaniu wznowieniowym nie stanowiło jednak uchybienia, które byłoby podstawą do uchylenie zaskarżonej decyzji. Uprawnioną do zgłoszenia tego zarzutu jest bowiem jedynie osoba, która bez własnej winy nie brała udziału w postępowaniu administracyjnym. Konkluzja ta znajduje również swoje oparcie w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego (vide: wyroki z dnia 26 stycznia 2009 r. sygn. akt II OSK 51/08; z dnia 21 października 2009 r. sygn. akt II OSK 1628/08, OSP 2011 r., z. 2, poz. 23; z dnia 18 listopada 2009 r. sygn. akt II OSK 1781/08; z dnia 10 lutego 2011 r. sygn. akt II OSK 277/10; z dnia 9 czerwca 2011 r. sygn. akt II OSK 990/10; baza orzeczeń.nsa.gov.pl).

17. Z przedstawionych wyżej przyczyn Sąd na podstawie przepisu art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c oraz art. 134 § 1 i 135 p.p.s.a. uchylił zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję PINB nr (...) z dnia (...) sierpnia 2012 r. oraz postanowienie PINB nr (...) z dnia (...) lipca o wznowieniu postępowania, jako wydane z naruszeniem prawa procesowego i materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy administracyjnej. Na podstawie art. 152 p.p.s.a. orzeczono, iż zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się wyroku.

Konsekwencją uwzględnienia skargi jest rozstrzygnięcie o kosztach postępowania, podjęte na podstawie przepisu art. 200 § 1 i 205 § 2 p.p.s.a.

18. Ponownie rozpoznając sprawę rzeczą organów będzie, zważywszy na przepis art. 153 p.p.s.a., uwzględnić stanowisko Sądu wyrażone w niniejszym uzasadnieniu.

Tekst orzeczenia pochodzi ze zbiorów sądów administracyjnych.