Orzeczenia sądów
Opublikowano: LEX nr 2648330

Wyrok
Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wielkopolskim
z dnia 10 kwietnia 2019 r.
II SA/Go 938/18
Czynności przekraczające zakres zwykłego zarządu.

UZASADNIENIE

Skład orzekający

Przewodniczący: Sędzia WSA Grażyna Staniszewska (spr.).

Sędziowie WSA: Krzysztof Dziedzic, Asesor Jarosław Piątek.

Sentencja

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 10 kwietnia 2019 r. sprawy ze skargi J.J. na decyzję Wojewody z dnia (...) r., nr (...) w przedmiocie odmowy zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na wykonanie instalacji gazowej

I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Prezydenta Miasta z dnia (...) r. (...)

II. zasądza od Wojewody na rzecz skarżącej J.J. kwotę 997 (dziewięćset dziewięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.

Uzasadnienie faktyczne

Wnioskiem z dnia (...) grudnia 2016 r. J.J. wystąpiła do Prezydenta Miasta o pozwolenie na budowę wewnętrznej instalacji gazowej w lokalu usługowym w budynku mieszkalnym wielorodzinnym. Postanowieniem z dnia (...) grudnia 2016 r. nr (...) organ I instancji nałożył na wnioskodawczynię obowiązek przedłożenia prawidłowo wypełnionego oświadczenia o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane oraz dokumentu, z którego wynikać będzie zgoda wszystkich współwłaścicieli nieruchomości na wykonanie robot budowlanych, wyznaczając na to termin - do dnia (...) grudnia 2016 r. Pismem z dnia (...) grudnia 2016 r. J.J. wystąpiła o zawieszenie toczącego się postępowania administracyjnego z uwagi na niemożność spełnienia nałożonego obowiązku ze względu na nieuregulowaną sytuację prawną jednego z lokali mieszkalnych. Postanowieniem z dnia (...) stycznia 2017 r. nr (...) Prezydent Miasta zawiesił postępowanie w sprawie.

Wnioskiem z dnia (...) września 2017 r. J.J. wniosła o podjęcie, a następnie o umorzenie postępowania. Postanowieniem z dnia (...) września 2017 r. organ podjął zawieszone postępowanie administracyjne. Decyzją z dnia (...) września 2017 r. o nr (...) Prezydent Miasta umorzył postępowanie jako bezprzedmiotowe.

W dniu 6 września 2017 r. J.J. w Urzędzie Miasta złożyła wniosek o pozwolenie na budowę wewnętrznej instalacji gazowej w lokalu usługowym na terenie działki o nr ewid. (...). Do wniosku dołączono cztery egzemplarze projektu budowlanego, uchwałę Wspólnoty nr (...) oraz oświadczenie o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Załączona do wniosku uchwała podjęta i podpisana została przez wszystkich współwłaścicieli nieruchomości, a zgody w formie podpisu wyrażone zostały w różnych terminach. Jednym ze współwłaścicieli wyrażających zgodę z datą (...) czerwca 2014 r. był J. M. właściciel lokalu nr (...), który zmarł w dniu (...) lipca 2014 r. Pismem z dnia (...) października 2016 r. Sąd Rejonowy poinformował Zarząd Gospodarki Komunalnej i Mieszkaniowej Zarząd Wspólnot Mieszkaniowych nr (...), że przed Sądem toczy się postępowanie w sprawie stwierdzenia nabycia spadku po zm. J.M., które jest zawieszone. Aby wyjaśnić kwestie dotyczące dziedziczenia po zmarłym, organ w dniu 21 września 2017 r. wystąpił do Sądu Rejonowego o informację czy zostali ustaleni spadkobiercy po zmarłym J.M., ewentualnie czy ustanowiono kuratora spadku.

Postanowieniem z dnia (...) września 2017 r. nr (...) organ I instancji zawiesił postępowanie z urzędu do czasu ustalenia spadkobierców bądź ustanowienie kuratora spadku. Pełnomocnik J.J. radca prawny A.S. pismem z dnia (...) grudnia 2017 r. wniósł o podjęcie zawieszonego postępowania, zarzucając organowi bezzasadne jego zawieszenie. Organ postanowieniem z dnia (...) stycznia 2018 r. odmówił podjęcia zawieszonego postępowania, gdyż w jego ocenie nie ustąpiła przyczyna, na podstawie której postępowanie zostało zawieszone.

Na powyższe postanowienie z dnia (...) stycznia 2018 r. pełnomocnik strony wniósł zażalenie. Postanowieniem z dnia (...) kwietnia 2018 r. nr (...) Wojewoda uchylił w całości zaskarżone postanowienie i orzekł o podjęciu zawieszonego postępowania administracyjnego. Jak zauważył organ II instancji w przedmiotowej sprawie nie zaistniały wszystkie okoliczności z art. 97 § 1 pkt k.p.a. łącznie, albowiem śmierć J.M. nastąpiła w 2014 r., a zatem przed złożeniem wniosku przez J.J. o pozwolenie na budowę.

Po analizie zgromadzonych w sprawie dokumentów organ I instancji stwierdził, że inwestor przedłożył dwa różne opracowania projektu budowlanego. Postanowieniem z dnia (...) maja 2018 r. nałożono obowiązek wskazania projektu zgodnie z którym organ rozpatrzy wniosek. Inwestor wskazał projekt budowlany opracowany przez M.W. oraz poinformował, że omyłkowo złożono dodatkowe projekty opracowane przez Z.M.

W ocenie organu zakres robót objęty projektem budowlanym stanowi czynności przekraczające zakres zwykłego zarządu. Do czynności przekraczających zakres zwykłego zarządu ustawodawca zaliczył m.in. udzielenie zgody na nadbudowę lub przebudowę nieruchomości wspólnej. Przedmiotowe prace budowlane, polegające na wpięciu do przewodu kominowego urządzenia grzewczego będą niewątpliwie ingerowały w nieruchomość wspólną. Na realizację takich robót jest wymagana zgoda wszystkich współwłaścicieli małej wspólnoty mieszkaniowej. W zgromadzonym materiale dowodowym znajdują się dwie uchwały podjęte w różnych datach przez wspólnotę mieszkaniową w sprawie wykonania modernizacji wewnętrznej instalacji gazowej w lokalu użytkowym inwestora. W uchwale nr (...) jako współwłaściciel widnieje T.M. W drugiej uchwale nr (...) podjętej w tej samej sprawie i załączonej do wniosku, w miejscu wcześniej wpisanej T.M. widnieje J.M. i jego podpis opatrzony datą (...).06.2014 r. Uchwała ta została podjęta jednomyślnie i obowiązuje od dnia (...) lipca 2017 r. Zgodnie z pismem ZGKiM podjęta została również trzecia uchwała nr (...) z dnia (...) listopada 2014 r. przyjęta jednomyślnie, nie dołączona do akt sprawy. Organ wystąpił do Zarządu Wspólnoty Mieszkaniowych, celem złożenia wyjaśnień dotyczących uchwał i zarządzania rzeczą wspólną. Zarząd przesłał jedynie uchwały nr (...) i uchwałę nr (...) oraz uchwałę nr (...) z dnia (...) lutego 1999 r. dotyczącą sprawowania zarządu przez ZGKiM oraz umowę o zarządzanie nieruchomością wspólną zawartą w dniu (...) czerwca 2015 r.

Decyzją z dnia (...) czerwca 2018 r. nr (...) Prezydent Miasta odmówił J.J. zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na wykonanie instalacji gazowej w lokalu usługowym w budynku, na terenie działki o nr ewid. gruntu (...). Na podstawie zgromadzonych dokumentów uznał, że Wspólnota Mieszkaniowa jest reprezentowana przez zarządcę - Zakład Gospodarki Mieszkaniowej, w imieniu którego działa Zarząd Wspólnot Mieszkaniowych. Zgodnie z umową o zarządzanie nieruchomością wspólną z dnia (...) czerwca 2015 r. wspólnota zleca zarządcy wykonywanie w sposób samodzielny czynności zwykłego zarządu nieruchomością wspólną, natomiast przekraczające zwykły zarząd nieruchomością, wykonywane są na podstawie uchwały właścicieli lokali. Organ I instancji stwierdził, że wykonywanie robót objętych wnioskiem wykracza poza zakres czynności zwykłego zarządu i dla ich przeprowadzenia wymagana jest zgoda wszystkich współwłaścicieli. Ze zgromadzonych akt sprawy wynika, że brak jest prawnych spadkobierców po zmarłym J.M., a także nie jest możliwe ustalenie osób, na które należałoby nałożyć obowiązek przeprowadzenia procedury spadkowej.

Dalej organ stwierdził, że do obowiązków organu należy zbadanie czy inwestor posiada prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Oznacza to posiadanie tytułu prawnego wynikającego z prawa własności, użytkowania wieczystego, zarządu, ograniczonego prawa rzeczowego albo stosunku zobowiązaniowego, przewidującego uprawnienia do wykonywania robót budowlanych a w przypadku małych wspólnot jest to zgoda wszystkich współwłaścicieli. W ocenie organu uzyskanie przez inwestora dokumentu w formie uchwały wspólnoty potwierdzającego prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, nie stanowi wiarygodnego dokumentu potwierdzającego to prawo. Organ I instancji wskazał, że z załączonej do wniosku uchwały nr (...) mającej potwierdzić prawo inwestora do dysponowania nieruchomością na cele budowlane nie wynika aby zgodę wyrazili wszyscy współwłaściciele. Zgoda J.M. złożona przed śmiercią traci moc w chwili jego śmierci. Na tej podstawie organ przyjął, że brak jest zgody wszystkich współwłaścicieli lokali, bowiem w miejsce dotychczasowego właściciela występują jego spadkobiercy, a więc inne osoby. Brak zgody wszystkich współwłaścicieli, a także wyraźne odmienne stanowisko inwestora wobec próby ustanowienia przez organ kuratora spadku po zmarłym uniemożliwiło organowi wydanie pozytywnej decyzji pozwolenia na budowę przedmiotowej inwestycji.

Odwołanie od powyższej decyzji złożyła J.J., reprezentowana przez pełnomocnika, wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji i orzeczenie o zatwierdzeniu projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę. Odwołująca wskazała na konieczność uwzględnienia dowodu z dokumentu urzędowego jakim jest wyrok Sądu Rejonowego, o sygn. akt (...). W świetle tego wyroku wykonanie instalacji gazowej w przedmiotowym lokalu użytkowym stanowiącym jej własność oraz wprowadzenie przewodu do istniejącego przewodu kominowego w ocenie odwołującej stanowi czynności zwykłego zarządu. Ponadto reprezentujący inwestora pełnomocnik wyjaśnił, że organ mając wątpliwości co do dysponowania przez J.J. nieruchomością na cele budowlane winien wezwać ją w trybie art. 64 § 2 k.p.a. do uzupełnienia wniosku o prawidłowo wypełnione oświadczenie. Zdaniem pełnomocnika odwołującej organ nie miał podstaw do nałożenia na wnioskodawczynię obowiązku uzupełnienia oświadczenia w trybie art. 35 ust. 3 Prawa budowlanego, gdyż celem tego przepisu jest wyeliminowanie nieprawidłowości w projekcie budowlanym. Jednocześnie zarzucono organowi prowadzenie postępowania z naruszeniem terminu określonego w art. 35 ust. 3 Prawa budowlanego. Pełnomocnik odwołującej wskazał, że J.J. dysponuje uchwałą członków wspólnoty mieszkaniowej, w której zgodę na wykonanie instalacji wyrazili wszyscy współwłaściciele, poza zmarłym w 2014 r. J.M., po którym nie ustalono w dalszym ciągu następców prawnych.

W toku prowadzenia postępowania odwoławczego organ II instancji wezwał odwołującą do przedstawienia dokumentów z których wynika, że Wspólnota Mieszkaniowa zdecydowała podejmować decyzje w zakresie czynności przekraczających zakres zwykłego zarządu nieruchomością wspólną w formie uchwały przyjmowanej większością głosów liczonych według wielkości udziałów. W odpowiedzi na wezwanie pełnomocnik odwołującej wskazał, że Wspólnota Mieszkaniowa nie podjęła uchwały dotyczącej zmiany sposobu głosowania nad uchwałami. Czynności przekraczające zakres zwykłego zarządu powinny być podejmowane jednomyślnie przez wszystkich współwłaścicieli. Pełnomocnik wyjaśnił również, że okoliczność ta pozostaje bez wpływu na przedmiotową sprawę, gdyż sąd powszechny uznał wykonanie instalacji gazowej w lokalu użytkowym za czynności nie przekraczające zakresu zwykłego zarządu nieruchomością wspólną.

Decyzją z dnia (...) października 2018 r. nr (...) Wojewoda utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. Na podstawie materiału zgromadzonego w sprawie organ odwoławczy uznał, że wykonanie odprowadzenia spalin w sposób opisany w projekcie budowlanym stanowi ingerencję w części wspólne nieruchomości. Zatem inwestor winien wykazać, że dysponuje na cele budowlane częściami wspólnymi nieruchomości, poprzez złożenie prawidłowo wypełnionego oświadczenia o posiadaniu takiego prawa. Zakres robót budowlanych wykazanych w projekcie budowlanym uzasadnia posiadanie przez inwestora zgody wszystkich współwłaścicieli nieruchomości. Z akt sprawy i samego odwołania wynika, że inwestor nie dysponuje zgodą wszystkich współwłaścicieli nieruchomości na wykonanie robót budowlanych w częściach wspólnych budynku.

Organ odwoławczy potwierdził stanowisko wyrażone przez Sąd Rejonowy w postanowieniu o sygn. (...), którym to Sąd odrzucił pozew J.J. o stwierdzenie prawomocności uchwały wspólnoty mieszkaniowej. W uzasadnieniu Sąd wskazał, że uchwała dotyczy czynności zwykłego zarządu oraz że została podjęta większością głosów i nie zachodzą podstawy do zastosowania przepisu art. 201 k.c., w myśl którego do czynności zwykłego zarządu rzeczą wspólną potrzebna jest zgoda większości współwłaścicieli. Zdaniem organu odwoławczego takie stanowisko Sądu Rejonowego w stosunku do uchwały nr (...) jest zasadne. Uchwała ta została podjęta w sprawie wykonania modernizacji wewnętrznej instalacji gazowej do celów grzewczych i bytowych w lokalu użytkowym na wniosek J.J. Z treści uchwały nie wynika jednak, by współwłaściciele nieruchomości rozstrzygali w niej kwestie dotyczące dysponowania przez J.J. nieruchomością wspólną i wyrażali zgodę na wykonanie robót budowlanych w częściach wspólnych nieruchomości. Wojewoda za w pełni uzasadnione i wymagające uwzględnienia uznał stanowisko Sądu Rejonowego. Sąd w uzasadnieniu postanowienia wskazał, że w sprawie nie znajduje zastosowania przepis art. 201 k.c., który dotyczy czynności zwykłego zarządu nieruchomością wspólną a jak wynika z treści uchwały nie dotyczy ona nieruchomości wspólnej, lecz lokalu będącego własnością J.J.

Zdaniem organu odwoławczego powyższe nie potwierdza prawa inwestora do dysponowania na cele budowlane nieruchomością wspólną. Nie potwierdza tego również uchwała nr (...), którą współwłaściciele nieruchomości wspólnej wyrażają zgodę na wykonanie inwestycji. Z treści tej uchwały nie wynika jednak, by współwłaściciele nieruchomości rozstrzygali w niej kwestie dotyczące wykonania przez J.J. robót budowlanych w częściach wspólnych nieruchomości i wyrażali zgodę na dysponowanie przez nią nieruchomością wspólną na cele budowlane.

Ustosunkowując się do kwestii dotyczących błędnej podstawy prawnej wskazanej w decyzji organu I instancji, która została wydana w oparciu o art. 35 ust. 3 Prawa budowlanego Wojewoda stwierdził, że zarzut ten jest zasadny, nie wpływa to jednak na prawidłowość samego rozstrzygnięcia, jakim w przedmiotowej sprawie jest odmowa zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę. Organ odwoławczy podkreślił, że w oparciu o powołany przez Prezydenta Miasta przepis nie jest możliwe prowadzenie postępowania w zakresie ustalenia prawa inwestora do dysponowania nieruchomością na cele budowlane.

Jak podkreślił organ II instancji w dalszej części uzasadnienia decyzji, konieczność przeprowadzenia postępowania dowodowego w sprawie dysponowania przez inwestora nieruchomością wspólną na cele budowlane wynika z faktu śmierci jednego ze współwłaścicieli nieruchomości i nieuregulowanych kwestii spadkowych po zmarłym. Ponadto w toku postępowania prowadzonego przez organ I instancji pełnomocnik inwestora sam wyjaśnił, że J.J. nie dysponuje zgodą wszystkich współwłaścicieli nieruchomości i posiada ona jedynie zgodę większości.

Wobec tego podstawą odmowy udzielenia pozwolenia na budowę nie może być przepis art. 35 ust. 5 Prawa budowlanego.

Z uwagi na fakt, iż zaskarżona decyzja znajduje uzasadnienie w przepisach prawa oraz stanie faktycznym sprawy, pomimo błędnie wskazanej podstawy prawnej, organ odwoławczy nie znalazł podstaw do jej uchylenia. Odnosząc się do kwestii naruszenia przez organ I instancji przepisów określających termin załatwienia sprawy z wniosku o pozwolenie na budowę Wojewoda wyjaśnił, że kwestie te nie podlegają rozstrzyganiu na obecnym etapie postępowania.

Skargę na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wlkp. złożyła J.J. Skarżąca zarzuciła naruszenie przepisów postępowania administracyjnego tj. art. 7, art. 77 § 1 w zw. z art. 80 k.p.a. w zw. z art. 4 Prawa budowlanego oraz art. 107 § 3 k.p.a. poprzez:

a) niepodjęcie wszelkich niezbędnych czynności do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli, w szczególności poprzez nieuwzględnienie i nieustosunkowanie się w treści decyzji organu II instancji do stanowiska i argumentacji skarżącej, przedstawianej w toku postępowania administracyjnego, a przemawiającej za uznaniem zaplanowanych przez skarżącą prac za nieprzekraczające zakresu zwykłego zarządu nieruchomością wspólną, a poprzez to uznanie, że skarżąca nie wykazała prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, jak również poprzez niewzięcie pod uwagę słusznego interesu skarżącej w wykonaniu wewnętrznej instalacji gazowej w jej lokalu,

b) błędne uznanie, że wykonywanie jakichkolwiek robót budowlanych na częściach wspólnych stanowi czynność przekraczającą zakres zwykłego zarządu nieruchomością wspólną,

c) błędne uznanie, że wyprowadzenie przewodu współosiowego w istniejącym przewodzie konstrukcji kominowej, przynależnym do lokalu skarżącej, stanowi czynność przekraczającą zakres zwykłego zarządu nieruchomością wspólną,

d) dokonanie wybiórczego uzasadnienia faktycznego decyzji i niepodanie przekonujących przyczyn, dla których prace zaplanowane przez skarżącą uznano za czynności przekraczające zakres zwykłego zarządu nieruchomością wspólną,

e) wybiórczą analizę treści i wybiórcze odniesienie się w uzasadnieniu decyzji do uchwały nr (...) właścicieli nieruchomości wspólnej, oraz wskazanie, jakoby z jej treści nie wynikało, aby współwłaściciele nieruchomości rozstrzygali nią kwestie dotyczące dysponowania przez skarżącą nieruchomością wspólną i wyrażali zgodę na wykonanie robót budowlanych w częściach wspólnych nieruchomości.

Ponadto skarżąca zarzuciła naruszenie przepisu postępowania administracyjnego, tj. art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. poprzez utrzymanie w mocy wadliwej decyzji organu I Instancji, która wobec wykazywanych przez skarżącą naruszeń winna była zostać uchylona w całości, a organ II instancji winien był w tym zakresie orzec co do istoty sprawy poprzez zatwierdzenie projektu budowlanego i udzielenie pozwolenia na wykonanie wewnętrznej instalacji gazowej w lokalu skarżącej, co mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Uzasadniając swoje stanowisko skarżąca wskazała, że organy administracji publicznej nie wzięły w ogóle pod uwagę okoliczności faktycznych sprawy i sytuacji, w jakiej się znalazła, naruszając tym samym obowiązek podjęcia wszelkich niezbędnych czynności do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. Organy administracji publicznej w szczególności nie pochyliły się nad sytuacją skarżącej oraz jej słusznym interesem w wykonaniu wewnętrznej instalacji gazowej w lokalu, będącym jej własnością.

Skarżąca podkreśliła, że kwalifikując planowaną czynność jako czynność zwykłego zarządu, organy administracji publicznej umożliwiłyby J.J. wykonanie planowanej instalacji, co skutkowałoby doprowadzeniem jej lokalu do stanu pełnej używalności, bez powodowania zagrożenia dla części wspólnych oraz pozostałych lokali budynku przy (...). Wobec braku zamkniętego katalogu i rozróżnienia czynności zwykłego zarządu oraz przekraczających zakres zwykłego zarządu, organy administracji publicznej miały do tego pełne prawo i możliwości.

W ocenie skarżącej w przedmiotowej sprawie bezrefleksyjnie przyjęto, że wykonanie instalacji wewnętrznej gazowej w lokalu stanowiącym odrębną nieruchomość, dla celów grzewczych i bytowych, stanowi czynność przekraczającą zakres zwykłego zarządu a zatem, że niezbędne jest wyrażenie zgody na tę czynność przez wszystkich współwłaścicieli nieruchomości wspólnej.

Skarżąca wskazała, że organ II Instancji na podstawie dwóch orzeczeń WSA w Gliwicach i Krakowie z lat 2010 i 2011, uznał, że komin i przewody instalacji wentylacji grawitacyjnej należą do części wspólnych budynku. Z powyższym zgadza się skarżąca, lecz w jej ocenie to organ II instancji bezrefleksyjnie i w oderwaniu od okoliczności faktycznych przedmiotowej sprawy uznał, że skoro przewód kominowy stanowi część wspólną budynku, to czynność należy automatycznie zakwalifikować jako przekraczającą zakres zwykłego zarządu, a skarżąca winna legitymować się zgodą wszystkich współwłaścicieli nieruchomości.

Tymczasem zdaniem skarżącej nie ma podstaw do takiego zakwalifikowania tejże czynności. Zaplanowane prace tylko w minimalnym stopniu dotyczą części wspólnych nieruchomości - wyprowadzenie przewodu współosiowego w istniejącym przewodzie konstrukcji kominowej, przynależnym do lokalu skarżącej. W większości dotyczą wyłącznie lokalu stanowiącego odrębną nieruchomość, co do której prawo dysponowania przysługuje skarżącej. Czynność ta nie ma kluczowego, istotnego charakteru dla nieruchomości wspólnej, porównywalnego z rozporządzeniem nią. W szczególności nie stanowi ona nadbudowy, przebudowy rzeczy wspólnej, ustanowienia odrębnej własności, czy zmiany sposobu korzystania z którejś z jej części.

Powołując się na orzecznictwo sądów administracyjnych skarżąca wskazała, że brak jest podstaw do przyjęcia, iż każde wykorzystanie nieruchomości wspólnej na cele budowlane jest czynnością przekraczającą zakres zwykłego zarządu. Nie ma wymogu, aby współwłaściciel chcący wykorzystać wspólną nieruchomość na cele budowlane zawsze musiał posiadać zgodę wszystkich współwłaścicieli, a w przypadku jej braku musiał uzyskać zgodę sądu powszechnego. Ponadto skarżąca wskazała, że o zaliczeniu konkretnej czynności do kategorii czynności zwykłego zarządu lub przekraczających zakres zwykłego zarządu decydują każdorazowo okoliczności konkretnego przypadku.

W ocenie skarżącej Wojewoda w sposób nieudolny odniósł się do postanowienia Sądu Rejonowego. Stwierdził, iż - co prawda - stanowisko Sądu nie budzi wątpliwości i jest zasadne, to jednak z treści uchwały nr (...) nie wynika w żadnej mierze, aby współwłaściciele nieruchomości rozstrzygali w niej kwestie dotyczące dysponowania przez skarżącą nieruchomością wspólną i wyrażali zgodę na wykonanie robót budowlanych na częściach wspólnych nieruchomości. Dla uzasadnienia swego stanowiska, organ II instancji zacytował pkt 1 uchwały, z którego wynika, że członkowie Wspólnoty Mieszkaniowej wyrazili zgodę na wykonanie modernizacji wewnętrznej instalacji gazowej do celów grzewczych i bytowych w lokalu użytkowym, będącym własnością skarżącej.

Zdaniem skarżącej trudno postępowanie organów administracji publicznej w niniejszej sprawie uznać za zgodne z zasadą wynikającą z art. 8 § 1 k.p.a. stanowiącą, że organy administracji publicznej prowadzą postępowanie w sposób budzący zaufanie jego uczestników do władzy publicznej, kierując się zasadami proporcjonalności, bezstronności i równego traktowania. W konsekwencji w ocenie skarżącej należy uznać, że organ II instancji naruszył także ww. przepis postępowania administracyjnego.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o oddalenie skargi. Wojewoda nie znalazł podstaw do jej uwzględnienia i uchylenia w trybie autokontroli zaskarżonej decyzji, bowiem w ocenie organu podniesione w niej kwestie nie podważają prawidłowego rozstrzygnięcia organu odwoławczego. Organ odwoławczy stoi na stanowisku, że nie dopuścił się naruszenia przepisów regulujących postępowanie przed organami administracji publicznej poprzez ich nieprawidłową wykładnię bądź nieprawidłowe zastosowanie.

Uzasadnienie prawne

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje.

Przedmiotem kontroli sądowej w niniejszej sprawie była decyzja o odmowie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzieleniu pozwolenia na budowę.

Zgodnie z art. 35 ust. 4 ustawy Prawo budowlane w razie spełnienia wymagań określonych w ust. 1 oraz w art. 32 ust. 4, organ administracji architektoniczno-budowlanej nie może odmówić wydania decyzji o pozwoleniu na budowę.

W myśl art. 32 ust. 4 pozwolenie na budowę może być wydane wyłącznie temu, kto:

1) złożył wniosek w tej sprawie w okresie ważności decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, jeżeli jest ona wymagana zgodnie z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym;

1a) złożył wniosek w tej sprawie w okresie ważności pozwoleń, o których mowa w art. 23 ust. 1 i art. 26 ust. 1, oraz decyzji, o której mowa w art. 27 ust. 1 ustawy z dnia 21 marca 1991 r. o obszarach morskich Rzeczypospolitej Polskiej i administracji morskiej (Dz. U. z 2017 r. poz. 2205 oraz z 2018 r. poz. 317), jeżeli są one wymagane; 2) złożył oświadczenie, pod rygorem odpowiedzialności karnej, o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane.

Inwestor może legalnie prowadzić roboty budowlane jedynie na nieruchomości co do której legitymuje się prawem jej dysponowania na cele budowlane, dlatego oświadczenie w tym przedmiocie jest obligatoryjnym elementem wniosku o pozwolenie na budowę. W myśl art. 33 ust. 2 pkt 2 ustawy Prawo budowlane do wniosku o pozwolenie na budowę należy dołączyć oświadczenie o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane.

W analizowanej sprawie organy obydwu instancji, opierając się na zebranym w materiale dowodowym stwierdziły, że skarżąca nie legitymuje się prawem do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, co uzasadniało wydanie decyzji o odmowie udzielenia pozwolenia na budowę i zatwierdzenia projektu budowlanego. Organ wskazał, że planowana przez stronę inwestycja polegająca na wykonaniu i modernizacji wewnętrznej instalacji gazowej do celów grzewczych w lokalu użytkowym, poprzez "wpięcie" do wspólnego przewodu kominowego instalacji odprowadzającej spaliny, wkracza w część wspólną nieruchomości (czyli komin), co kwalifikuje dane roboty budowlane jako czynność przekraczającą zwykły zarząd nieruchomością wspólną, natomiast nie wszyscy właściciele lokali tworzący wspólnotę mieszkaniową danej nieruchomości wyrazili zgodę na takie korzystanie z nieruchomości wspólnej. Wyjaśnić przy tym należy, że - jak wskazuje na to zgromadzony w sprawie materiał dowodowy - uchwałą nr (...) właściciele wszystkich lokali danej wspólnoty mieszkaniowej wyrazili zgodę na wykonanie wewnętrznej instalacji grzewczej, jednak zgoda właściciela lokalu nr (...) została udzielona w dniu (...) czerwca 2014 r., natomiast w dniu (...) lipca 2014 r. właściciel tego lokalu - J.M. zmarł, a postępowanie spadkowe po nim nie zostało zakończone. W dacie wszczęcia postępowania w przedmiotowej sprawie (ani w jego toku) stan prawny lokalu nr (...) nie został uregulowany, zatem skarżąca nie legitymowała się stosowną zgodą pochodzącą od właściciela lokalu nr (...). Bezspornie właściciele wyodrębnionych lokali stanowiących odrębne nieruchomości w budynku nr (...) przy (...), tworzą tzw. małą wspólnotę mieszkaniową. W myśl art. 19 ustawy z dnia 24 czerwca 1994 r. o własności lokali (Dz. U. 2018 poz. 716) jeżeli liczba lokali wyodrębnionych i lokali niewyodrębnionych, należących nadal do dotychczasowego właściciela, nie jest większa niż siedem, do zarządu nieruchomością wspólną mają odpowiednie zastosowanie przepisy Kodeksu cywilnego i Kodeksu postępowania cywilnego o współwłasności. Zgodnie z treścią art. 199 k.c. do rozporządzania rzeczą wspólną oraz do innych czynności, które przekraczają zakres zwykłego zarządu, potrzebna jest zgoda wszystkich współwłaścicieli. W braku takiej zgody współwłaściciele, których udziały wynoszą co najmniej połowę, mogą żądać rozstrzygnięcia przez sąd, który orzeknie mając na względzie cel zamierzonej czynności oraz interesy wszystkich współwłaścicieli. W myśl art. 201 k.c. do czynności zwykłego zarządu rzeczą wspólną potrzebna jest zgoda większości współwłaścicieli. W braku takiej zgody każdy ze współwłaścicieli może żądać upoważnienia sądowego do dokonania czynności.

Zdaniem organu wykonanie odprowadzania spalin w sposób opisany w projekcie budowlanym stanowi ingerencję w części wspólne nieruchomości, zatem inwestor winien wykazać, że dysponuje na cele budowlane częściami wspólnymi nieruchomości, a uczynić to powinien poprzez złożenie prawidłowo wypełnionego oświadczenia o posiadaniu takiego prawa. Ponadto, w ocenie organu, wykonywanie robót budowlanych, których zakres przedstawiono w projekcie budowlanym przekracza zakres zwykłego zarządu nieruchomością wspólną, a w takim przypadku niezbędna jest zgoda wszystkich współwłaścicieli nieruchomości.

W ocenie Sądu stanowisko organu wyrażone w niniejszej sprawie w decyzji o odmowie zatwierdzenia projektu budowlanego oraz udzielenia pozwolenia na budowę narusza przepisy Prawa budowlanego.

Treść prawa własności uregulowano normą art. 140 k.c. - właściciel jest wyłącznie uprawniony do posiadania, korzystania z rzeczy i rozporządzania rzeczą. Współwłasność jest odmianą prawa własności. Wynikają z tego określone konsekwencje prawne. Każdy ze współwłaścicieli zachowuje prawo, o jakim mowa w art. 209 k.c., tj. może wykonywać wszelkie czynności i dochodzić wszelkich roszczeń, które zmierzają do zachowania wspólnego prawa i zachowuje prawo zarządu rzeczą wspólną w granicach określonych w art. 199 (czynności, które przekraczają zakres zwykłego zarządu) i art. 201 k.c. (czynności zwykłego zarządu rzeczą wspólną) - chyba, że współwłaściciele inaczej postanowili w umowie bądź sąd powszechny ustalił inaczej zasady wykonywania zarządu. W judykaturze wskazuje się, że czynność, która nie narusza i nie zagraża interesom współwłaścicieli niedziałających, może być uznana za czynność zwykłego zarządu, niewymagającą uzyskania zgody wszystkich współwłaścicieli na jej realizację. Przepisy Kodeksu cywilnego nie definiują czynności zwykłego zarządu, ani kiedy ma miejsce przekroczenie zwykłego zarządu. Ustawodawca celowo pozostawił rozstrzygnięcie tej kwestii orzecznictwu sądów, gdyż zależy ona od konkretnej sytuacji i stanu faktycznego sprawy.

Zdaniem Sądu dla ustalenia czy dana czynność mieści się w ramach zwykłego zarządu nieruchomością wspólną, czy też stanowi jego przekroczenie, można się posiłkować treścią art. 22 ust. 3 ustawy o własności lokali, który wprawdzie dotyczy tzw. dużych wspólnot mieszkaniowych (czyli liczących powyżej 7 wyodrębnionych lokali), ale zawiera otwarty katalog czynności, które ustawodawca uznał za czynności przekraczające zakres zwykłego zarządu nieruchomością wspólną. Treść tego przepisu może stanowić pewną wskazówkę co do sposobu interpretacji omawianych tu pojęć. W myśl art. 22 ust. 3 pkt 5 czynnością przekraczającą zakres zwykłego zarządu jest m.in. udzielenie zgody na nadbudowę lub przebudowę nieruchomości wspólnej, na ustanowienie odrębnej własności lokalu powstałego w następstwie nadbudowy lub przebudowy i rozporządzenie tym lokalem oraz na zmianę wysokości udziałów w następstwie powstania odrębnej własności lokalu nadbudowanego lub przebudowanego. Przytoczony przepis wskazuje, że jedynie znaczna ingerencja w część wspólną nieruchomości polegająca na nadbudowie, przebudowie, zmianie udziałów w następstwie powstania odrębnej nieruchomości - jest kwalifikowana jako czynność przekraczająca zwykły zarząd, nie każda zatem czynność, która ingeruje w część wspólną nieruchomości będzie stanowiła przekroczenie zwykłego zarządu.

W ocenie Sądu powyższe uwagi mogą być aktualne również przy wykładni art. 199 k.c. Wskazać przyjdzie, że nie każde wykorzystanie części wspólnej nieruchomości na potrzeby przeprowadzanej inwestycji budowlanej, winno być kwalifikowane jako czynność wykraczająca poza zwykły zarząd rzeczą. Jeżeli bowiem planowane roboty budowlane zmierzać mają do zachowania należytego stanu nieruchomości (budynku), to ich kwalifikacja prawna winna być oceniana właśnie przez pryzmat czynności zwykłego zarządu (art. 201 k.c.) lub czynności zachowawczych (art. 209 k.c.). W wyroku sygn. akt II OSK 1513/17 Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że wykonanie instalacji w budynku, w którym żadna instalacja grzewcza nie została jeszcze zrealizowana świadczy o podjęciu starań o zachowanie obiektu w niepogorszonym stanie i co do zasady, nie stanowi przekroczenia granic zwykłego zarządu rzeczą.

Ze zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego wynika, że lokal użytkowy stanowiący własność skarżącej jest pozbawiony ogrzewania, wykonanie w nim wewnętrznej gazowej instalacji grzewczej jest zatem konieczne, aby lokal mógł być użytkowany zgodnie z jego przeznaczeniem oraz dla utrzymania jego prawidłowego stanu technicznego oraz użytkowego. W okolicznościach sprawy należało zatem rozważyć, czy wykonanie określonych robót budowlanych w konkretnym lokalu nie będzie służyło również utrzymaniu w dobrej kondycji całego budynku. Przeprowadzenie inwestycji budowlanej, która zapobiegnie procesom zawilgocenia pojedynczego lokalu może bowiem służyć prawidłowemu utrzymaniu całego obiektu budowlanego. Ponadto oceniając zakres wnioskowanych robót budowlanych, w tym sposób ingerencji w część wspólną nieruchomości, należało mieć na uwadze stopień owej ingerencji w część wspólną, trzeba również ustalić czy planowane roboty budowlane naruszają prawidłowe funkcjonowanie obiektu oraz czy naruszają uzasadnione interesy pozostałych właścicieli nieruchomości. Z akt sprawy wynika, że uchwałami nr (...) większość właścicieli nieruchomości wspólnej położonej (...) wyraziła zgodę na wykonanie modernizacji wewnętrznej instalacji gazowej do celów grzewczych i bytowych w lokalu użytkowym usytuowanym na parterze budynku, zgody nie wyrazili właściciele lokalu nr (...). Z powyższego wynika, że większość członków wspólnoty mieszkaniowej opowiedziała się za przeprowadzeniem planowanej inwestycji. Nie można przy tym podzielić argumentacji organu zawartej w zaskarżonej decyzji co do znaczenia ww. uchwał w przedmiotowej sprawie. Wykonanie instalacji grzewczej, w tym systemu odprowadzającego spaliny, musiało wiązać się z wykorzystaniem części wspólnej nieruchomości - komina. Wprawdzie z treści ww. uchwał nie wynika, aby właściciele poszczególnych lokali wyrażali zgodę na konkretne rozwiązania techniczne planowanej inwestycji, ale wydaje się że przyjęte w projekcie rozwiązania wynikały z istniejących uwarunkowań faktycznych i możliwości technicznych w danym budynku.

W ocenie Sądu wydane w sprawie rozstrzygnięcia nie zostały poprzedzone analizą w powyższym zakresie, a stanowisko organów oparte zostało jedynie na bezspornym ustaleniu, że inwestycja ingeruje w część wspólną nieruchomości (komin) i właśnie dlatego stanowi czynność przekraczającą zarząd nieruchomością, na której przeprowadzenie wymagana jest zgoda wszystkich członków wspólnoty mieszkaniowej. Prawidłowe ustalenia co zakresu czynności - w rozumieniu art. 199 k.c. i 201 k.c. - wymagały uwzględnienia wszystkich okoliczności stanu faktycznego rozpatrywanej sprawy administracyjnej.

Z powyższych względów decyzje organów obydwu instancji, jako wydane z naruszeniem przepisów prawa materialnego oraz prawa procesowego, podlegały uchyleniu. Zaskarżona decyzja oraz decyzja ją poprzedzająca zapadły bez uwzględnienia wszystkich istotnych okoliczności stanu faktycznego sprawy, co stanowi naruszenie art. 77 § 1 i 80 k.p.a. oraz w wyniku błędnej wykładni art. 35 ust. 4 ustawy Prawo budowlane.

Mając powyższe na uwadze na podstawie art. 145 § 1 pkt 1it. a oraz lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2017 r. poz. 1369) Sąd orzekł jak w punkcie I sentencji wyroku. O kosztach orzeczono w punkcie II, a rozstrzygnięcie w tym przedmiocie wydane zostało na podstawie § 2 ust. 3 pkt 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 16 grudnia 2003 r. w sprawie wysokości oraz szczegółowych zasad pobierania wpisu w postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 221, poz. 2193) oraz § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 pażdziernika 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. 2015 poz. 1804).

Tekst orzeczenia pochodzi ze zbiorów sądów administracyjnych.