II SA/Go 864/18, Ochrona interesów osób trzecich w postępowaniu o ustalenie warunków zabudowy. - Wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wielkopolskim

Orzeczenia sądów
Opublikowano: LEX nr 2642689

Wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wielkopolskim z dnia 20 marca 2019 r. II SA/Go 864/18 Ochrona interesów osób trzecich w postępowaniu o ustalenie warunków zabudowy.

UZASADNIENIE

Skład orzekający

Przewodniczący: Sędzia WSA Krzysztof Dziedzic (spr.).

Sędziowie WSA: Adam Jutrzenka-Trzebiatowski, Asesor Jarosław Piątek.

Sentencja

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 20 marca 2019 r. sprawy ze skargi P spółki z ograniczoną odpowiedzialnością spółki komandytowej na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia (...) r., nr (...) w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy oddala skargę.

Uzasadnienie faktyczne

Wnioskiem z (...) sierpnia 2017 r. S. sp. z o.o. (dalej jako spółka, strona lub inwestor) zwróciła się do Burmistrza o wydanie warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie dwóch wolnostojących budynków handlowych wraz z zagospodarowaniem terenu i niezbędną infrastrukturą techniczną, na działkach o numerach ewidencyjnych: (...), obręb (...). Decyzją z dnia (...) listopada 2017 r. Burmistrz ustalił warunki zabudowy zgodnie z wnioskiem strony, jednakże na skutek uwzględnienia odwołania P sp. z o.o. sp.k. Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z (...) lutego 2018 r. uchyliło decyzję organu I instancji i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia.

W wyniku ponownie przeprowadzonego postępowania Burmistrz decyzją z (...) czerwca 2018 r. nr (...), na podstawie art. 59 ust. 1 w zw. z art. 4 ust. 2 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (j.t. Dz. U. z 2017 r. poz. 1073 z późn. zm., dalej jako u.p.z.p.), art. 104 k.p.a. ustalił na rzecz S sp. z o.o. warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie dwóch wolnostojących budynków handlowych wraz z zagospodarowaniem terenu i niezbędną infrastrukturą techniczną, na działkach o numerach ewidencyjnych: (...) obręb (...). W sentencji decyzji organ I instancji określił: rodzaj inwestycji (usługowa w zakresie handlu), lokalizację inwestycji, funkcję terenu, warunki i wymagania kształtowania ładu przestrzennego wynikające z u.p.z.p., ustalenia dotyczące obsługi w zakresie komunikacji i infrastruktury technicznej, warunki wynikające z ochrony środowiska i zdrowia ludzi, ochrona dziedzictwa kulturowego i zabytków oraz dóbr kultury współczesnej, warunki wynikające z przepisów odrębnych, wymagania dotyczące ochrony interesów osób trzecich.

Od powyższej decyzji odwołanie wniosła P sp. z o.o. sp.k., zarzucając:

- niejasne określenie rodzaju inwestycji, która powinna być jego zdaniem określona jako usługowa albo handlowa albo jedna i druga jednocześnie,

- nieprawidłowe wyznaczenie obszaru analizowanego, wskazując, iż do obszaru tego zaliczono nieruchomości różnorodnie zagospodarowane i niezagospodarowane, podczas gdy należało wyznaczyć ten obszar wyłączając z niego zabudowę mieszkaniową wielorodzinną o wysokości do 5 kondygnacji sięgającej 16m,

- budzące wątpliwości określenie wysokości budynków, które mogą przesłaniać zabudowę położoną oraz zaprojektowaną na nieruchomościach sąsiednich,

- nierówne traktowanie inwestorów wskazując, iż w zaskarżonej decyzji przewidziano konstrukcję dachów płaskich, mimo iż budynki w sąsiedztwie, jak i budynku planowane mają dachy strome, o znacznie większym nachyleniu, niż 15%, a ponadto w stosunku do odwołującej organ nałożył obowiązek wykonania większej liczby miejsc parkingowych, niż inwestorowi, a do tego nie nałożono w zaskarżonej decyzji wymogu wybudowania ani jednego miejsca dla osób niepełnosprawnych;

- wątpliwości co do wydania przez Wojewódzki Zarząd Dróg Wojewódzkich decyzji o wyrażeniu zgody na lokalizację zjazdu i co do istnienia takiego zjazdu,

- brak ukonstytuowania ograniczenia w zakresie zabudowy i zagospodarowania terenu inwestycji w celu ochrony sąsiadów inwestora.

Decyzją z dnia (...) sierpnia 2018 r., nr (...) Samorządowe Kolegium Odwoławcze, działając na podstawie art. 39 ust. 5 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (j.t. Dz. U. z 2018 r. poz. 994 z późn. zm.), art. 1, art. 2 ustawy z dnia 12 października 1994 r. o samorządowych kolegiach odwoławczych (j.t. Dz. U. z 2018 r. poz. 570), art. 4 ust. 2 pkt 2, art. 54 w zw. z art. 60 ust. 1 i 4, art. 59 ust. 1, art. 64 ust. 1, ust. 2 u.p.z.p., § 1, 2, 3 4, 5, 6, 7, 8, 9 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. 2003.164.1588) oraz art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję.

Organ odwoławczy przywołał na wstępie uzasadnienia przepisy prawa stanowiące podstawę wydanej decyzji, w tym art. 52 ust. 1 i 2 u.p.z.p. (określającego wymogi wniosku o wydanie decyzji o warunkach zabudowy), art. 53 u.p.z.p. (określającego zakres analizy dokonywanej przez organ w postępowaniu o ustalenie warunków zabudowy), art. 54 w zw. z art. 64 u.p.z.p.

SKO podkreśliło, iż warunki zabudowy można ustalić dla zamierzenia inwestycyjnego lokalizowanego na określonej działce w oparciu o wniosek inwestora, w przypadku zgodności przedsięwzięcia inwestycyjnego z przepisami odrębnymi, a nadto spełniającego łącznie wymogi art. 61 ust. 1 pkt 1-5 u.p.z.p., które szczegółowo organ opisał wraz z przepisami wykonawczymi tj. rozporządzeniem Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Mając na uwadze powyższe przepisy prawa SKO stwierdziło, że zaskarżona decyzja spełnia wszystkie wymogi oraz nie zawiera istotnych wad w zakresie analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu. Zdaniem organu odwoławczego wniosek inwestora został prawidłowo złożony, zawierał kompletną dokumentację. Ustalenie warunków dla inwestycji, objętej wnioskiem w sprawie, poprzedzone zostało dokonaniem analizy warunków i zasad zagospodarowania terenu oraz jego zabudowy, jak również stanu faktycznego i prawnego obszaru, na podstawie art. 53 ust. 3, w związku z art. 64 ust. 1 u.p.z.p. Przeprowadzono analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1 pkt 1-5 cyt. ustawy, zgodnie z § 3 ust. 1 cyt. rozporządzenia wyniki ww. analizy zawierające część tekstową i graficzną, stanowią załącznik do decyzji o warunkach zabudowy.

W ocenie Kolegium organ pierwszej instancji prawidłowo wyznaczył granice obszaru analizowanego na kopii mapy sytuacyjnej (zasadniczej) w skali 1:1000, przyjętej do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego obejmującej teren objęty wnioskiem wraz z jego otoczeniem. W celu wykonania analizy wyznaczono obszar wokół terenu objętego wnioskiem, niezbędny do przeprowadzenia analizy i wskazano go na załączniku graficznym do analizy. Kolegium wskazało, że dopuszcza się sytuacje, kiedy obszar analizowany nie ma kształtu koła, jak to ma miejsce w niniejszej sprawie, chodzi bowiem o otoczenie działki inwestora granicami obszaru analizowanego, w wyniku czego działka ta znajduje się wewnątrz tego obszaru. Granice obszaru analizowanego wyznaczono w załączniku graficznym, na kopii mapy ewidencyjnej przyjętej do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego w skali 1:1000, zgodnie z art. 52 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p. w odległości trzykrotnej szerokości frontu działki objętej wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy.

Założono, że front działki przylega do ul. (...), szerokość frontu działki wynosi ok. 105 m. Od strony wschodniej teren inwestycji przylega do pasa drogowego ul. (...) - działka o nr ewid. (...). Po wschodniej stronie drogi zlokalizowane są tereny rolne niezabudowane, a za nimi - zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna. Od strony południowej przedmiotowych działek znajdują się tereny nieurządzone i niezabudowane, zaś od strony zachodniej - działki zabudowane budynkami usługowymi w zakresie handlu detalicznego. Są to budynki parterowe z płaskimi dachami o powierzchni zabudowy od 1300 m2 do 1600 m2. Od strony północnej terenu inwestycji przebiega droga wojewódzka nr (...). Po drugiej stronie drogi wojewódzkiej, zlokalizowane są działki o nr ewid. (...) i (...) zabudowane pawilonami handlowymi oraz działka o nr ewid. (...) zabudowana stacją paliw. Pozostały teren analizowany zabudowany jest zabudową mieszkalną jedno i wielorodzinną, od małych budynków jednorodzinnych do pięciokondygnacyjnych budynków wielorodzinnych. Na terenie zabudowy wielorodzinnej zlokalizowane są niewielkie pawilony handlowe, teren jest w pełni uzbrojony.

Zdaniem SKO organ I instancji w analizie dokonał szczegółowej oceny faktycznej funkcji istniejącej zabudowy i terenu w obszarze analizowanym, wskazując, że w sąsiedztwie przedmiotowych działek znajduje się skrzyżowanie ul. (...) z ulicą (...). Przedmiotowy teren, na którym ma powstać wnioskowana inwestycja składa się z sześciu działek o nr ewid.: (...). Dojazd do przedmiotowych działek odbywa się z ul. (...), poprzez drogę, będącą własnością Gminy - działka o nr ewid. (...). Organ w dokonanej analizie ustalił, że od strony zachodniej - na działkach o nr ewid. (...) i (...) zlokalizowane są dwa pawilony handlowe oraz stacja paliw z salą sprzedaży. Za tymi pawilonami oraz drogą dojazdową zlokalizowane są osiedla mieszkaniowe jedno i wielorodzinne z pojedynczymi punktami usługowymi w zakresie handlu i gastronomii; od strony północnej po drugiej stronie ul. (...) naprzeciwko przedmiotowych działek zlokalizowane są dwa pawilony handlowe oraz stacja paliw; od strony wschodniej, w odległości około 150 m od granic przedmiotowych działek znajduje się zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna, wolnostojąca; od strony południowej przedmiotowych działek - rozprzestrzeniają się tereny niezabudowane: łąki, pola uprawne i pastwiska. Wnioskowana funkcja usługowa w zakresie handlu występuje w terenie analizowanym i może być kontynuowana na przedmiotowych działkach.

W analizie wykazano, że parametry zabudowy są zgodne z rozporządzeniem tj. średni wskaźnik wielkości powierzchni zabudowy w analizowanym terenie wynosi dla zabudowy usługowo - handlowej około 38% powierzchni działki i taki właśnie wskaźnik określono w stosunku do planowanej inwestycji. Średnia szerokość elewacji frontowych na obszarze analizowanym wynosi 39 m, wobec czego uwzględniając 20% tolerancji, prawidłowo wyznaczono szerokość budynków do 36 m z ewentualnym zwiększeniem do 46 m (1 budynek) i 43 (2 budynek).Wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej do attyki, gzymsu lub attyki oraz wysokość całkowita budynków łącznie z urządzeniami technicznymi i tablicami z napisami terenie analizowanym wynosi:

- dla budynków usługowo - handlowych: od 4,0 m do 9,0

- dla budynków mieszkalnych jednorodzinnych: od 3,0 m do 4,0 m

- dla budynków gospodarczych, garaży i drobnych usług: od 2,50 m do 3,50 m, Wobec czego dla wnioskowanych budynków prawidłowo przyjęto wysokość do attyki i całkowitą od 6,0 m do 9,0 m. Linię zabudowy dla przedmiotowej inwestycji wyznaczono również zgodnie z przepisami rozporządzenia jako nieprzekraczalną linię zabudowy w linii istniejącego pawilonu handlowego zlokalizowanego na działce o nr ewid. (...) od strony ul. (...) i 8 m od granicy pasa drogowego - działka o nr ewid. (...), z czego ok. 2 m przeznaczono na ewentualne poszerzenie pasa drogowego. W terenie analizowanym większość budynków posiada dachy płaskie, attykowe, kryte papą asfaltową, wobec czego prawidłowo ustalono dla przedmiotowej inwestycji dachy płaskie, kryte papą asfaltową, membraną lub blachą płaską. Kąt nachylenia dachów w terenie analizowanym wynosi: dla budynków ze stromymi dachami: od 20° do 45°, dla budynków z dachami płaskimi: do 3% do 10%. Dla przedmiotowej inwestycji prawidłowo ustalono kąt nachylenia dachu do 10%.

Ponadto SKO wskazało, iż zgodnie z wymogiem wynikającym z art. 53 ust. 4 w związku z art. 64 ust. 1 u.z.p.z., w aktach sprawy znajduje się dokumentacja potwierdzająca dokonanie uzgodnienia z właściwymi organami i stosownie do wymogu określonego w art. 60 ust. 4 u.p.z.p. projekt decyzji sporządzony został przez osobę uprawnioną.

Zarzuty podniesione w odwołaniu Kolegium uznało za nieuzasadnione. W zakresie zarzutu niejasnego określenia rodzaju inwestycji SKO wskazało na treść załącznika nr 1 do rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, gdzie określono podstawowe barwne oznaczenia graficzne i literowe dotyczące przeznaczenia terenów, które należy stosować na projekcie rysunku planu miejscowego. SKO zwróciło uwagę, że nie stosuje się odrębnego nazewnictwa do handlu, mieści się to pojęcie w szeroko rozumianych usługach, dodając, iż potwierdzenie takiego stanowiska znajduje się także w rozporządzeniu Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie oznaczeń i nazewnictwa stosowanych w decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego oraz w decyzji o warunkach zabudowy, którego § 2 pkt 1 stanowi, że ustala się następujący sposób zapisywania ustaleń decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego oraz decyzji o warunkach zabudowy: "lit b) zabudowa usługowa".

Odnosząc się do zarzutu braku określenia w decyzji miejsc parkingowych dla osób niepełnosprawnych Kolegium wyjaśniło, odwołując się do orzecznictwa NSA, że dopuszczalne jest określenie w decyzji o warunkach zabudowy jedynie minimalnej ilości miejsc parkingowych, a określenie konkretnej liczby i sposobu urządzenia miejsc postojowych następuje na późniejszym etapie, tj. na etapie tworzenia projektu budowlanego (w postępowaniu o zatwierdzenie projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę).

W zakresie zarzutu braku dostępu planowanej inwestycji do drogi publicznej SKO podało, iż sporządzona analiza potwierdza fakt bezpośredniego położenia działek objętych decyzją przy drodze publicznej (działka nr (...), droga wojewódzka, dane z wypisu z ewidencji gruntów), dostęp do drogi publicznej jest zapewniony przez drogę będącą własnością Gminy (dz.nr ewid. (...)).W aktach sprawy znajduje się protokół z dnia (...) kwietnia 2018 r. potwierdzający dostęp planowanej inwestycji do gminnej drogi publicznej i uzgodnienie dokonane z Zarządem Dróg Wojewódzkich.

Co do zarzutu ochrony uzasadnionych interesów osób trzecich SKO wskazało, iż na etapie postępowania w przedmiocie warunków zabudowy ochrona nie może być rozciągana na okoliczności związane ze zgodnością inwestycji z przepisami Prawa budowlanego, dodając, iż wydanie decyzji o warunkach zabudowy nie przesądza, że inwestycja zostanie zrealizowana na wnioskowanym terenie, gdyż dopiero po uzyskaniu decyzji o pozwoleniu na budowę inwestor może przystąpić do realizacji zamierzenia inwestorskiego i to wówczas służby architektoniczno-budowlane, przed wydaniem stosownej decyzji, zobowiązane są sprawdzić rozwiązania projektowe przedłożone wraz z wnioskiem, pod kątem zgodności z obowiązującymi przepisami, w tym również w zakresie sposobu zagospodarowania wód opadowych czy też ochrony interesów osób trzecich, a strony w toku postępowania o wydanie pozwolenia na budowę będą mogły podnosić swoje ewentualne zastrzeżenia.

Zdaniem SKO w świetle ustalonego stanu faktycznego i prawnego sprawy wobec spełnienia przez wnioskodawcę wszystkich przesłanek z art. 61 ust. 1 u.p.z.p. organ pierwszej instancji nie mógł odmówić ustalenia warunków zabudowy dla planowanej inwestycji, przy tym organ I instancji prawidłowo sporządził analizę urbanistyczną, a jej wyniki w postaci części tekstowej i graficznej, stanowiące według § 9 ust. 2 rozporządzenia załącznik do decyzji o warunkach zabudowy, zamieścił w materiale dowodowym sprawy. Wyznaczenie minimalnego obszaru analizowanego oraz wyznaczenie parametrów i cech inwestycji, w ocenie Kolegium, czyni zadość wymogom prawa.

Od powyższej decyzji spółka P., złożyła skargę do Wojewódzkiego Sadu Administracyjnego w Gorzowie Wlkp. wnosząc o uchylenie decyzji obu instancji w całości i przekazanie sprawy organowi I instancji do ponownego rozpoznania wraz z odpowiednimi wskazaniami co do dalszego postępowania, w szczególności co do sposobu rozumienia zwrotu normatywnego "działka sąsiednia", co do sposobu wytyczania obszaru analizowanego oraz co do zasad ustalania linii zabudowy oraz orzeczenie o kosztach postępowania, w tym o kosztach zastępstwa procesowego.

W uzasadnieniu skargi strona wskazała, że nie zgadza się ze stanowiskiem Kolegium cytując następujące fragmenty decyzji:

1) "do wyliczeń matematycznych wskaźnika wielkości powierzchni zabudowy konieczne jest wzięcie pod uwagę całych działek zainteresowanych, bo tylko wtedy wskaźniki te będą właściwe"; w tym zakresie strona skarżąca zwróciła uwagę, iż wnioskiem niekoniecznie musi być objęta cała działka geodezyjnie wyodrębniona, ale także jej część, którą inwestor ma zamiar zagospodarować,

2) "wszystkie działki z obszaru analizowanego należy uznać za sąsiednie"; strona skarżąca zwróciła uwagę na znaczenie pojęcia "działka sąsiednia" w tym jako działki objętej obszarem analizowanym,

3) "front działki objętej wnioskiem przylega do ul. (...)", zdaniem strony skarżącej wskazany przez organ front nie przylega do ul. (...), co miało wpływ na dokonanie błędnie dalszych ustaleń w zaskarżonej decyzji, Ponadto skarżąca podniosła zarzut braku bezpośredniego dostępu do drogi publicznej z działki objętej zaskarżoną decyzją, co zdaniem skarżącej uniemożliwiało wyznaczenie linii zabudowy. Skarżąca zakwestionowała także zawarty w zaskarżonej decyzji zapis dotyczący ochrony interesów osób trzecich, uważając go za zbyt lakoniczny i niewystarczający.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie w całości podtrzymując stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji.

Na rozprawie w dniu (...) marca 2019 r. pełnomocnik skarżącej podniósł zarzut naruszenia art. 7 k.p.a. przez organu obu instancji w zakresie w jakim przepis ten ustanawia zasadę prawdy materialnej i związku z tym nakazuje podejmować wszelkie czynności w celu ustalenia stanu faktycznego sprawy podając, iż zarzut ten jest związany z błędnym ustaleniem stanu faktycznego położenia działki względem drogi publicznej. Dalej poniósł także zarzut naruszenia art. 54 pkt 2 lit. d i art. 52 ust. 1 u.p.z.p. w zakresie w jakim przepis ten stanowi wskazanie terenu i art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. w odniesieniu do ustawowego rozumienia zwrotu działka sąsiednia. Pełnomocnik skarżącej dodał, iż u.p.z.p. nie przewiduje żadnej możliwości odstąpienia od określenia w osnowie decyzji o warunkach zabudowy wymagań dotyczących ochrony uzasadnionych interesów osób trzecich, a bezsporne jest, że obie zaskarżone decyzji wymagań takich nie zawierają.

Uzasadnienie prawne

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje:

Stosownie do art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2018 r. poz. 2107 z późn. zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Zgodnie natomiast z art. 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2018 r. poz. 1302 z późn. zm., powoływanej dalej jako p.p.s.a.) wojewódzkie sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, co oznacza, że w zakresie dokonywanej kontroli sąd zobowiązany jest zbadać, czy organy administracji w toku postępowania nie naruszyły przepisów prawa materialnego i przepisów postępowania w sposób, który miał lub mógł mieć wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a.). Sądowa kontrola legalności zaskarżonych decyzji administracyjnych sprawowana jest przy tym w granicach sprawy, a sąd nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną (art. 134 § 1 p.p.s.a.).

Przeprowadzone w ramach tak rozumianej kontroli badanie zgodności z prawem zaskarżonej decyzji, ustalającej warunki zabudowy dla planowanej inwestycji, wykazało, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie, gdyż przedmiotowa decyzja nie narusza przepisów prawa materialnego ani przepisów postępowania.

Materialnoprawną podstawę zaskarżonej decyzji stanowiły przepisy ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym ((j.t. Dz. U. z 2017 r. poz. 1073 ze zm, dalej jako u.p.z.p.). Z jej przepisów wynika, że każdy ma prawo, w granicach określonych ustawą, do zagospodarowania terenu, do którego ma tytuł prawny, zgodnie z warunkami ustalonymi w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego albo decyzji o warunkach zabudowy, jeżeli nie narusza to chronionego prawem interesu publicznego oraz osób trzecich (art. 6 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p.).

Zgodnie z art. 53 ust. 3 u.p.z.p. właściwy organ w postępowaniu o ustalenie warunków zabudowy dokonuje analizy:

1) warunków i zasad zagospodarowania terenu oraz jego zabudowy, wynikających z przepisów odrębnych;

2) stanu faktycznego i prawnego terenu, na którym przewiduje się realizację inwestycji.

W myśl zaś art. 54 u.p.z.p. decyzja o ustaleniu warunków zabudowy określa:

1) rodzaj inwestycji;

2) warunki i szczegółowe zasady zagospodarowania terenu oraz jego zabudowy wynikające z przepisów odrębnych, a w szczególności w zakresie:

a) warunków i wymagań ochrony i kształtowania ładu przestrzennego,

b) ochrony środowiska i zdrowia ludzi oraz dziedzictwa kulturowego i zabytków oraz dóbr kultury współczesnej,

c) obsługi w zakresie infrastruktury technicznej i komunikacji,

d) wymagań dotyczących ochrony interesów osób trzecich,

e) ochrony obiektów budowlanych na terenach górniczych;

3) linie rozgraniczające teren inwestycji, wyznaczone na mapie w odpowiedniej skali, z zastrzeżeniem art. 52 ust. 2 pkt 1.

Decyzja o warunkach zabudowy może zostać wydana jedynie w przypadku łącznego spełnienia warunków określonych w art. 61 ust. 1 u.p.z.p., a więc gdy:

1) co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu;

2) teren ma dostęp do drogi publicznej;

3) istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu, z uwzględnieniem ust. 5, jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego;

4) teren nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne albo jest objęty zgodą uzyskaną przy sporządzaniu miejscowych planów, które utraciły moc na podstawie art. 67 u.p.z.p., o której mowa w art. 88 ust. 1, oraz

5) decyzja jest zgodna z przepisami odrębnymi.

Przy czym organ właściwy do podjęcia decyzji o warunkach zabudowy jest zobowiązany pozytywnie rozstrzygnąć wniosek, jeśli objęta wnioskiem inwestycja spełnia wszystkie wymogi wynikające z konkretnych przepisów prawa powszechnie obowiązującego.

Zdaniem Sądu w rozpoznawanej sprawie obszar analizowany został ustalony w sposób określony w rozporządzeniu Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. Nr 164, poz. 1588, dalej jako r.s.u.w) w odległości minimum trzykrotnej szerokości frontu działki objętej wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy, przyjmując, iż front działki przylega do ul. (...), a jego szerokość to ok. 105 m - § 3 ust. 2 r.s.u.w. W oparciu o prawidłowo ustalony obszar analizowany Kolegium słusznie przyjęło, iż spełniona została przesłanka z art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. tzw. zasada dobrego sąsiedztwa, zwana też zasadą podobieństwa (kontynuacji). W myśl tej zasady aby można było ustalić warunki dla nowej zabudowy, na terenie sąsiadującym musi znajdować się co najmniej jeden obiekt, gdyż tylko wówczas będzie możliwe ustalenie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektu budowlanego, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu. Zabudowa istniejąca stosownie do komentowanego przepisu musi znajdować się na działce sąsiedniej. Przy czym pojęcia "działki sąsiedniej" nie można ograniczać do działki przyległej do działki inwestora, lecz odnieść je należy do pewnego obszaru tworzącego urbanistyczną całość, pozwalającą organowi na dokonanie oceny możliwości zrealizowania planowanej inwestycji przy zachowaniu ustawowych warunków wynikających z art. 61 ust. 1 u.p.z.p. W zakresie kontynuacji funkcji w orzecznictwie zwraca się uwagę, że zasada dobrego sąsiedztwa nie oznacza bezwzględnego obowiązku kontynuacji dominującej funkcji zabudowy występującej w obszarze analizowanym, czy też tożsamej działalności prowadzonej na tym obszarze. Zatem w sytuacji, gdy planowana inwestycja powtarza jeden z istniejących w obszarze analizowanym sposobów zagospodarowania, jak i w sytuacji, gdy stanowi uznawane uzupełnienie którejś z istniejących funkcji, dające się z nią pogodzić i z nią nie kolidujące, warunek kontynuacji funkcji jest spełniony.

Odnosząc powyższe do przedmiotowej sprawy wskazać należy, iż z przeprowadzonej w toku postępowania administracyjnego analizy urbanistyczno-architektonicznej wynika, że w obszarze analizowanym, wyznaczonym wokół nieruchomości objętych wnioskiem, występuje zabudowa zróżnicowana: zarówno usługowa w zakresie handlu, w tym z pawilonami handlowymi (działki nr (...)), jak i mieszkaniowa (jednorodzinna i wielorodzinna), a także tereny rolne i niezabudowane. Mając zatem na uwadze, że planowane budynki mają mieć charakter usługowy w zakresie handlu, za prawidłową uznać należało ocenę organów, że planowana inwestycja spełnia warunek kontynuacji funkcji, o którym mowa w art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. Podkreślenia przy tym wymaga, że planowana inwestycja należy do tej samej kategorii co znajdujące się sąsiedniej nieruchomości obiekty handlowe. Tym samym organy w sposób właściwy zweryfikowały spełnienie przez przedmiotowe zamierzenie budowlane warunku dobrego sąsiedztwa z art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p., gwarantując wkomponowanie inwestycji w ład przestrzenny otaczającego inwestycję terenu.

W ocenie Sądu prawidłowo ustalony obszar analizowany umożliwił także przeprowadzenie prawidłowej analizy dla ustalenia parametrów zabudowy wymaganej przez przepis art. 61 ust. 1 u.p.z.p. i przepisy r.u.s.w. Organy zasadnie wyznaczyły obowiązującą linię zabudowy jako przedłużenie linii istniejącej zabudowy tj. pawilonu handlowego na działce nr (...) od strony ul. (...) oraz 8 m od granicy pasa drogowego ul. (...), dz. nr (...) (§ 4 r.s.u.w.). Wskaźnik wielkości powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni działki albo terenu wyznaczony został stosownie do § 5 r.s.u.w. na podstawie średniego wskaźnika tej wielkości dla obszaru analizowanego i wyniósł on 38% do powierzchni działki. Dopuszczalna szerokość elewacji frontowej wyznaczona została przez organy w granicach 31,20 - 46,80 m dopuszczając zwiększenie szerokości: budynek nr 1 - 46 m, budynek nr 2 - 43 m pod warunkiem rozbryłowania budynku i podzielenia go na dwie części, aby najdłuższy odcinek frontu nie przekraczał 36 m (§ 6 r.s.u.w.). Z kolei zgodnie z § 7 r.s.u.w. organy wyznaczyły wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej do attyki i całkowitą 6-9 m, mając na uwadze zróżnicowane gabaryty budynków w obszarze analizowanym. Nadto organy w zaskarżonej decyzji ustaliły możliwość zastosowania dachu płaskiego krytego papą asfaltową, membraną lub blachą o kącie nachylenia do 10%, uzasadniając, iż w obszarze analizowanym większość budynków posiada dachy płaskie. Dodać należy, iż decyzja Burmistrza z dnia (...) czerwca 2018 r., stosownie do wymogu § 9 ust. 2 r.s.u.w. zawiera dwa załączniki: mapę z zaznaczonymi liniami rozgraniczającymi teren inwestycji i wyniki analizy wraz częścią graficzną zawierającą granice obszaru analizowanego.

Biorąc wszystkie powyższe okoliczności pod uwagę, Sąd uznał, że w rozpoznawanej sprawie orzekające w sprawie organy nie dopuściły się naruszeń prawa materialnego, które miałyby wpływ na wynik sprawy, ani uchybień formalnoprawnych w stopniu, w jakim mogłoby to mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Odnosząc się do zarzutów podniesionych w skardze Sąd uznał, iż brak jest podstaw do ich uwzględnienia.

Niezrozumiały jest zarzut dotyczący braku dostępu do drogi publicznej w sytuacji gdy teren inwestycji składający się z sześciu działek o nr: (...) bezpośrednio przylega do ulicy (...) (działki (...) bezpośrednio przylegają do działki nr (...) - droga wojewódzka) i do ulicy (...) (działki (...) bezpośrednio przylegają do działki nr (...) - droga gminna). Przy takim położeniu działek objętych wnioskiem względem ulicy (...) nie budzi zastrzeżeń ustalenie frontu działki.

Odnosząc się do zarzutu skarżącego dotyczącego braku zapewnienia w zaskarżonej decyzji ochrony osób trzecich należy zwrócić uwagę, iż rolą decyzji w przedmiocie warunków zabudowy jest przesądzenie o zgodności zamierzonej inwestycji z porządkiem prawnym obowiązującym w zakresie planowania i zagospodarowania przestrzennego. Natomiast kwestie dotyczące wpływu planowanej inwestycji na nieruchomości sąsiednie rozstrzygane są na etapie weryfikowania przez właściwy organ projektu budowlanego i sprawdzania jego zgodności z obowiązującymi normami techniczno - budowlanymi. W związku z tym w orzecznictwie sądów administracyjnych wskazuje się, że ochrona interesów osób trzecich, przewidziana w art. 54 pkt 2 lit. d w zw. z art. 64 u.p.z.p, na etapie warunków zabudowy nie może być zapewniona całościowo i przejmować działań właściwych ochronie interesów osób trzecich na etapie pozwolenia na budowę, które na podstawie art. 5 ust. 1 pkt 8 Prawa budowlanego, obowiązany jest uwzględnić organ architektoniczno-budowlany. Wobec tego nie może być ona tak konkretna i szczegółowo określona, jak w pozwoleniu na budowę. Organ wydający decyzję o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu nie może bowiem wkraczać w kognicję organów administracji architektoniczno-budowlanej (por. wyroki NSA z 7 sierpnia 1998 r., IV SA 1584/96, z 19 stycznia 2007 r., II OSK 200/06, z 15 marca 2010 r., II OSK 1512/08, z 18 stycznia 2012 r., II OSK 2065/10, z 8 listopada 2013 r., II OSK 1302/12).

Ponieważ zatem ochrona interesów osób trzecich w postępowaniu o ustalenie warunków zabudowy może nastąpić tylko w takim zakresie, w jakim nie jest objęta przepisami prawa budowlanego zawarte w zaskarżonej decyzji ogólne sformułowania dotyczące warunków ochrony interesów osób trzecich były, zdaniem Sądu, wystarczające albowiem nie było przesłanek do ich dalszej konkretyzacji. Zauważyć należy, że interes prawny skarżącej spółki nie został wyartykułowany w taki sposób, by organ musiał go analizować i wziąć pod uwagę, a ochrona interesów osób trzecich w postępowaniu o ustalenie warunków zabudowy nie może dotyczyć hipotetycznych stanów faktycznych, których wystąpienie w przyszłości, w sposób dowolny, zakładałby organ wydający decyzję o warunkach zabudowy.

Pozostałe zarzuty skargi również nie zasługują na uwzględnienie, tym bardziej, iż mało precyzyjnie odnoszą się one do zaskarżonej decyzji, ograniczając się do ogólnych wywodów dotyczących tego, że wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy niekoniecznie musi być objęta cała działka geodezyjnie wyodrębniona oraz interpretacji pojęcia działki sąsiedniej, o czym była już mowa wyżej. W okolicznościach konkretnego postępowania związanego z wydaniem decyzji o warunkach zabudowy organy dokonały prawidłowego ustalenia stanu faktycznego i prawnego terenu, na którym przewiduje się realizację inwestycji oraz poddały prawidłowo przeprowadzonej analizie warunki i zasady zagospodarowania terenu i jego zabudowy wynikające z przepisów odrębnych.

Mając na uwadze powyższe Sąd oddalił skargę jako bezzasadną na podstawie art. 151 p.p.s.a.

Tekst orzeczenia pochodzi ze zbiorów sądów administracyjnych.