Orzeczenia sądów
Opublikowano: LEX nr 2851239

Wyrok
Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wielkopolskim
z dnia 12 marca 2020 r.
II SA/Go 858/19
Zakres władztwa planistycznego gminy.

UZASADNIENIE

Skład orzekający

Przewodniczący: Sędzia WSA Michał Ruszyński (spr.).

Sędziowie WSA: Jacek Jaśkiewicz, Grażyna Staniszewska.

Sentencja

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wlkp. po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 12 marca 2020 r. sprawy ze skargi Z.T. na uchwałę Rady Miejskiej w (...) z dnia 15 grudnia 2016 r., nr XXV/135/16 w sprawie: uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla terenu w obrębie (...)

I. stwierdza nieważność § 11 ust. 1 zaskarżonej uchwały,

II. zasądza od Miasta na rzecz skarżącego Z.T. kwotę 797 (siedemset dziewięćdziesiąt siedem) złotych, tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.

Uzasadnienie faktyczne

Rada Miejska, działając na podstawie art. 18 ust. 2 pkt 5 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2016 r. poz. 446 z późn. zm., dalej: u.s.g.), art. 20 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2016 r. poz. 778, dalej: u.p.z.p), 15 grudnia 2016 r. podjęła uchwałę nr XXV/135/16 w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla terenu w obrębie (...).

Z.T. pismem z (...) lutego 2017 r. wezwał Radę Miejską do usunięcia naruszenia prawa spowodowanego treścią § 11 ust. 1 zawartego w uchwalonym planie zagospodarowania przestrzennego. Z.T. wskazał, że powyższy zapis uchwały narusza jego prawo własności, gdyż uniemożliwia podjęcie działalności gospodarczej polegającej na budowie zakładu przetwarzania odpadów w (...) na działce nr (...) położonej w (...).

Rada Miejska nie uwzględniła wezwania do naruszenia prawa (uchwała z 13 marca 2017 r. nr XXIX/158/17).

22 maja 2017 r. wpłynęła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wlkp. (dalej: WSA) skarga Z.T. na uchwałę nr XXV/135/16 Rady Miejskiej w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla terenu w (...). Skarżący wniósł o uchylenie § 11 ust. 1 cyt. uchwały, który posiada następującą treść: "ustala się zakaz działalności związanej z gospodarką odpadami, w tym kompostowni i pozostałych instalacji i urządzeń służących zagospodarowaniu odpadów z oczyszczalni ścieków oraz z uzdatniania wody pitnej i wody do celów przemysłowych".

W ten sposób zapis powyższej uchwały uniemożliwia skarżącemu korzystanie z prawa własności i wykonanie zaplanowanej działalności. Z.T. wskazał, że przedmiotowa uchwała dotyczy wyłącznie nieruchomości będących jego własnością.

Skarżący podał, że wnioskiem z (...) marca 2015 wystąpił do Burmistrza Miasta i Gminy o wydanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach na realizację przedsięwzięcia polegającego na budowie zakładu przetwarzania odpadów w (...) (działka nr (...)).

Skarżący podkreślił, że planowana przez niego inwestycja do czasu wejścia w życie zaskarżonej uchwały Rady Miejskiej z 15 grudnia 2016 r. była w pełni zgodna z wcześniej obowiązującym miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego, uchwalonym uchwałą nr XII/119/99 Rady Gminy Miasta z 30 grudnia 1999 r., co potwierdza decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego z (...) lutego 2017 r. nr (...).

W odpowiedzi na skargę Rada Miejska wniosła o oddalenie skargi. Organ wskazał, że zaskarżona uchwała została podjęta w sposób zgodny z obowiązującymi przepisami. Podstawę do opracowania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego stanowiła uchwała Rady Miejskiej z 26 sierpnia 2015 r. nr VIII/41/15 w sprawie przystąpienia do opracowania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla terenu w (...). Nadto organ podniósł, że skarżący nie wykazał, iż przedmiotowa uchwała naruszając prawo jednocześnie wpływa negatywnie na jego sferę prawno-materialną.

WSA wyrokiem z 31 sierpnia 2017 r., sygn. akt II SA/Go 404/17 oddalił skargę. Sąd kontrolując legalność zaskarżonej uchwały w pierwszej kolejności wskazał na terminowość wniesienia skargi oraz posiadanie przez skarżącego interesu prawnego legitymującego go do jej złożenia, wynikającego z faktu, że jest on właścicielem nieruchomości nr (...), objętych planem zagospodarowania przestrzennego. Treść § 11 ust. 1 uchwały powoduje naruszenie interesu prawnego skarżącego poprzez ograniczenie możliwości prowadzenia działalności gospodarczej. Istnieje związek pomiędzy własną, prawnie gwarantowaną sytuacją skarżącego a zaskarżoną uchwałą, gdyż postanowienia przedmiotowego planu wpływają na sposób wykonywania przysługującego skarżącemu prawa własności.

Odnosząc się do zarzutów zawartych w skardze WSA uznał, że Rada Miejska podejmując zaskarżoną uchwałę nie przekroczyła granic władztwa planistycznego, a ograniczenie prawa własności przysługującego skarżącemu dokonane regulacją zaskarżonej uchwały nastąpiło w zgodzie z przepisami obowiązującego prawa. Uchwalony plan miejscowy jest zgodny z obowiązującym Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Miasta i Gminy (art. 15 ust. 1 u.p.z.p.). Plan miejscowy obejmuje tereny, które studium wyznacza jako tereny produkcyjne, a z materiałów planistycznych wynika racjonalne uzasadnienie uchwalenia przedmiotowego planu. Z uzasadnienia uchwały wynika, że przedmiotowy teren w obowiązującym planie przeznaczony jest na funkcję "produkcyjną, przetwórstwa, usługi i rzemiosła" i jest ważnym obszarem rozwoju aktywności gospodarczych, miejsc pracy w gminie z zachowaniem właściwych odległości do zabudowy mieszkaniowej.

Sąd zaakcentował, że zaskarżona uchwała wprost nie zmieniła przeznaczenia terenów stanowiących własność skarżącego. Zabieg legislacyjny, którym posłużył się organ uchwałodawczy gminy polegał na wyraźnym wprowadzeniu w § 11 ust. 1 uchwały zakazu prowadzenia działalności na terenach o przeznaczeniu podstawowym - tereny obiektów produkcyjnych, składów i magazynów oraz zabudowy usługowej, oznaczonych symbolem "1P/U" i "2P/U", stricte wskazanej działalności gospodarczej tj. zakazu lokalizowania działalności związanej z gospodarkę odpadami, w tym kompostowni i pozostałych instalacji i urządzeń służących zagospodarowaniu odpadów, z oczyszczalni ścieków oraz z uzdatniania wody pitnej do celów przemysłowych. Wprowadzona regulacja oznacza, że inne niewymienione rodzaje działalności gospodarczej będą na tym terenie prawnie dopuszczalne. Sąd pierwszej instancji podkreślił, że istotą władztwa planistycznego jest przede wszystkim prawo rady gminy m.in. do wskazania w planie miejscowym rodzaju dopuszczalnej działalności na danym terenie, tj. wskazanie dopuszczalnego profilu działalności. We wskazanym pojęciu mieszczą się wprowadzone przez plany miejscowe ograniczenia prawa własności, zwłaszcza - że ustalenia planu miejscowego pozostają w zgodzie z ustaleniami studium. Ani z przepisów Konstytucji RP, jak i z innych aktów prawnych nie można wywieść prymatu zasady swobody działalności gospodarczej w stosunku do innych wartości chronionych prawem.

W ocenie WSA wbrew wywodom skarżącego nie miało miejsca naruszenie zasady konstytucyjnej równości wobec prawa, ponieważ skarżący jest właścicielem wszystkich terenów objętych planem zagospodarowania przestrzennego. Nie doszło do różnicowania sytuacji prawnej właścicieli terenów objętych planem miejscowym. Wprowadzenie nowego planu nie wiązało się ze zmianą przeznaczenia gruntu, tylko pełni funkcję regulacyjną. Analiza motywów zaskarżonej uchwały oraz dokumentacji planistycznej - w tym prognozy oddziaływania na środowisko, prognozy skutków finansowych dowodzi, że projektowana zmiana miała na celu uregulowanie terenu poprzez wprowadzenie zakresu wskaźników zagospodarowania i parametrów zabudowy. Uchwalenie nowego planu miejscowego było podyktowane nie tylko dążeniem do "dopasowania" tego planu do obowiązującego prawa, lecz miało na celu zapewnienie ochrony środowiska, ładu przestrzennego oraz zrównoważonego rozwoju społeczno-gospodarczego.

Podsumowując WSA stwierdził, że Rada Miejska przekonywująco wykazała, że wprowadzony plan może wywrzeć pozytywne zmiany ekonomiczne i społeczne. W rozpoznawanej sprawie organ dał prymat szeroko rozumianemu interesowi publicznemu nad interesem prywatnym, i przedstawił racjonalne przesłanki, którym się kierował przy podejmowaniu konkretnych działań planistycznych.

Naczelny Sąd Administracyjny (dalej: NSA), po rozpoznaniu skargi kasacyjnej Z.T. od ww. wyroku, wyrokiem z 13 listopada 2019 r., sygn. akt II OSK 3260/17 uchylił zaskarżony wyrok i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania WSA.

Uzasadnienie prawne

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Niniejsza sprawa była przedmiotem rozpoznania przez NSA, który w wyniku złożonej przez skarżącego skargi kasacyjnej, wyrokiem z 13 listopada 2019 r., sygn. akt II OSK 3260/17 uchylił wyrok WSA z 31 sierpnia 2017 r., sygn. akt II SA/Go 404/17 i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania temu Sądowi.

Zaistniała zatem w rozpoznawanej sprawie sytuacja przewidziana w art. 190 zdanie pierwsze ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 z późn. zm. dalej: p.p.s.a.), zgodnie z którym sąd, któremu sprawa została przekazana, związany jest wykładnią prawa dokonaną w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny.

Powołany wyżej przepis art. 190 p.p.s.a. w sposób jednoznaczny wyznacza kierunek postępowania sądu pierwszej instancji, który już na tym etapie postępowania sądowoadministracyjnego nie posiada swobody w zakresie wykładni prawa, jak również nie może odstąpić od wskazań co do dalszego postępowania, zawartych w wyroku Sądu wyższej instancji.

Możliwość odstąpienia od zawartej w orzeczeniu NSA wykładni prawa może nastąpić jedynie w sytuacjach wyjątkowych, w szczególności, jeżeli stan faktyczny sprawy ustalony w wyniku ponownego jej rozpoznania uległ tak zasadniczej zmianie, że do nowo ustalonego stanu faktycznego należy stosować przepisy prawa odmienne od wyjaśnionych przez Naczelny Sąd Administracyjny (por. wyrok SN z 9 lipca 1998 r., sygn. akt I PKN 226/98, OSNAP 1999, Nr 15, poz. 486), jak również w przypadku, gdy przy niezmienionym stanie faktycznym sprawy, po wydaniu orzeczenia przez Naczelny Sąd Administracyjny, zmienił się stan prawny (tak: H. Knysiak - Molczyk (w:) H. Knysiak - Molczyk, M. Romańska, T. Woś, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Wydawnictwo Prawnicze LexisNexis 2005).

Rozpoznając ponownie w niniejszej sprawie WSA nie stwierdził zaistnienia przesłanek umożliwiających odstąpienie od oceny prawnej wyrażonej w wyżej przywołanym wyroku NSA. W tej sytuacji WSA rozpoznający niniejszą sprawę związany jest wykładnią prawa dokonaną przez NSA oraz wskazaniami co do dalszego kierunku prowadzenia postępowania, co oznacza, że dalsze rozważania co do legalności zaskarżonej uchwały muszą być prowadzone w oparciu o stanowisko Sądu wyższej instancji. W związku z tym przywołać należy stanowisko NSA przedstawione w tym orzeczeniu. Otóż NSA wskazał, że "w tej sprawie Rada Miejska w sposób bardzo ograniczony zamieściła uzasadnienie wprowadzenia zaskarżonego planu miejscowego. Sąd pierwszej instancji kontrolując zaskarżoną uchwałę w istocie całkowicie pominął ocenę przesłanek, którymi kierowały się organy Gminy przy uchwalaniu tego planu. Podnoszona przesłanka wskazująca na brak dostatecznego sprecyzowania parametrów zagospodarowania terenu w dotychczasowym planie miejscowym mogłaby uzasadniać doprecyzowanie tych parametrów poprzez zmianę planu. Natomiast w zakresie uzasadnienia wprowadzonych zmian, w tym przede wszystkim treści § 11 zaskarżonej do Sądu pierwszej instancji uchwały wskazano w zaskarżonym wyroku na zapewnienie ochrony środowiska, ładu przestrzennego oraz zrównoważonego rozwoju społeczno-gospodarczego. Te okoliczności miały uzasadniać przyznanie prymatu interesowi publicznemu nad interesem prywatnym. Co istotne, i czego nie wziął pod uwagę Sąd pierwszej instancji, w analizie zasadności przystąpienia do sporządzenia planu miejscowego jedynym argumentem za dokonaniem zmiany planu było tylko doprecyzowanie wskaźników i parametrów zagospodarowania terenu, a w uzasadnieniu zaskarżonej uchwały wskazuje się na brak niekorzystnego wpływu tejże uchwały na interesy prywatne (pkt 1.14 uzasadnienia uchwały). Także pozbawiona jest argumentacji odmowa uwzględnienia uwagi skarżącego złożonej do wyłożonego projektu planu miejscowego w zakresie uchylenia projektowanego § 11 tejże uchwały. Mając powyższe na uwadze należy stwierdzić, że Sąd pierwszej instancji nie wskazał, jakimi w istocie kryteriami lub przesłankami kierowały się organy Gminy wprowadzając do zaskarżonego planu § 11. Podane przez Sąd (w jednym zdaniu i bez uzasadnienia) przesłanki nie były eksponowane jako uzasadnienie zaskarżonej regulacji". Dalej NSA stwierdził, że "Sąd pierwszej instancji nie dokonał należytej oceny przesłanek, jakimi kierowały się organy planistyczne Gminy w zakresie objętym § 11 planu miejscowego, a tym samym także nie skontrolował prawidłowo zaskarżonej uchwały co do tego, czy zakres ingerencji w prawa skarżącego objętej § 11 tejże uchwały stanowi zachowanie dopuszczalnej proporcji pomiędzy wyważeniem interesu publicznego i interesu prywatnego i czy w tym zakresie taka ingerencja w interes prywatny była uzasadniona".

A zatem, będąc związanym oceną prawną Sądu wyższej instancji wskazać należy, że w rozpoznawanej sprawie przesłanki którymi kierował się organ stanowiący gminy przy uchwalaniu planu - zdaniem WSA - powinny wynikać z całej dokumentacji zgromadzonej w toku procedury planistycznej. Mogą one także wynikać z uzasadnienia do uchwały, przy czym przepisy u.p.z.p. nie nakładają na radę gminy obowiązku sporządzenia uzasadnienia uchwały o uchwaleniu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (jego brak nie stanowi naruszenia zasad uchwalenia planu).

Dokonując zatem oceny przesłanek, którymi kierował się organ Miasta przy uchwalaniu zaskarżonego planu, należy wskazać, że prawnie wadliwymi ustaleniami planu są nie tylko te, które naruszają przepisy prawa, ale także te, które są wynikiem nadużycia przysługujących gminie uprawnień. To zaś oznacza, że każda ingerencja w sposób wykonywania prawa własności musi mieścić się w granicach wyznaczonych interesem publicznym. Gmina dokonując ingerencji w sferę prywatnych interesów właścicieli powinna kierować się zasadą proporcjonalności, która wyraża zakaz nadmiernej, w stosunku do chronionej wartości, ingerencji w sferę praw i wolności jednostki.

Zaskarżona uchwała w sposób realny oddziałuje na sferę praw i obowiązków skarżącego, wprowadzając zakaz lokalizowania działalności związanej z gospodarką odpadami w tym kompostowni i pozostałych instalacji i urządzeń służących zagospodarowaniu odpadów z oczyszczalni ścieków oraz uzdatniania wody pitnej i wody do celów przemysłowych oraz zakaz lokalizowania zabudowy mieszkaniowej.

Należy zauważyć, że ochrona własności nie ma charakteru absolutnego i tym samym może podlegać ograniczeniom. Możliwość tych ograniczeń dopuszcza art. 64 ust. 3 Konstytucji RP stanowiąc, że własność może być ograniczana, jednakże tylko w drodze ustawy i tylko w takim zakresie, w jakim nie narusza to istoty prawa własności. Stosownie też do art. 31 ust. 3 Konstytucji RP, ograniczenia w zakresie korzystania z konstytucyjnych wolności i praw, w tym prawa własności, mogą być ustanawiane w ustawie i tylko wtedy, gdy są konieczne w demokratycznym państwie dla jego bezpieczeństwa lub porządku publicznego, bądź dla ochrony środowiska, zdrowia i wolności publicznej, albo wolności i praw innych osób. Ingerencja w sferę prawa własności musi zatem pozostawać w racjonalnej i odpowiedniej proporcji do wskazanych celów, dla osiągnięcia których ustanawia się określone ograniczenia, przy czym ograniczenia te powinny być dokonane wyłącznie w formie przepisów ustawowych (tak m.in. Naczelny Sąd Administracyjny w wyrokach z 15 listopada 2005 r., sygn. akt II OSK 214/05 i z 9 grudnia 2005 r., sygn. akt II OSK 319/05).

Organ w uzasadnieniu uchwały w punkcie 1.14. wskazuje na brak niekorzystnego wpływu tejże uchwały na interesy prywatne. Tymczasem uchwała wprowadzając w § 11 określone zakazy, wpływa na interes prywatny skarżącego. Pozbawiona jakiejkolwiek argumentacji jest także odmowa uwzględnienia uwagi skarżącego złożonej do wyłożonego projektu planu miejscowego w zakresie uchylenia projektowanego § 11 ust. 1uchwały. Oznacza to, że organ nie wskazał jakimi w istocie kryteriami lub przesłankami kierował się wprowadzając do zaskarżonego planu § 11 ust. 1.

Z akt sprawy i argumentacji organu wynika zatem, że rozwiązania w zakresie obszaru na którym położona jest nieruchomość skarżącego należy uznać za arbitralne, naruszające zasadę ochrony własności i zasadę proporcjonalności, pozbawiające w nieuzasadniony sposób skarżącego prawa do zagospodarowania terenu, w granicach określonych ustawą.

Mając na uwadze powyższe stwierdzić należy, że analiza przyjętych w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego rozwiązań planistycznych doprowadziła WSA do wniosku, że gmina uchwalając zaskarżony plan w granicach zakreślonych interesem prawnym skarżącego, przekroczyła granice władztwa planistycznego oraz naruszyła zasadę proporcjonalności wynikającą z art. 31 ust. 3 Konstytucji RP, w takim stopniu, który w ocenie WSA należało zakwalifikować jako istotne naruszenie zasad sporządzania planu miejscowego i powinno ono skutkować stwierdzeniem nieważności zaskarżonej uchwały w części obejmującej § 11 ust. 1.

Uwzględniając powyższe Sąd, na podstawie przepisu art. 147 § 1 p.p.s.a. w pkt I sentencji wyroku stwierdził nieważność § 11 ust. 1.

O kosztach postępowania orzeczono w pkt II sentencji wyroku na podstawie art. 205 § 2 w zw. z art. 200 p.p.s.a., zasądzając na rzecz strony skarżącej kwotę 797 zł tytułem zwrotu kosztów postępowania, na które składa się: wynagrodzenie pełnomocnika - adwokata ustalone na podstawie § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie (Dz. U. z 2015 r. poz. 1800) w wysokości 480 zł, wpis od skargi w wysokości 300 zł, ustalony zgodnie z § 2 ust. 1 pkt 3 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 16 grudnia 2003 r. w sprawie wysokości oraz szczegółowych zasad pobierania wpisu w postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. , Nr 221, poz. 2193 z późn. zm.) oraz opłata od pełnomocnictwa w wysokości 17 zł.

Tekst orzeczenia pochodzi ze zbiorów sądów administracyjnych.