II SA/Go 829/18, Legalny status budynku jako podstawa zastosowania art. 66 p.b. - Wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wielkopolskim

Orzeczenia sądów
Opublikowano: LEX nr 2616458

Wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wielkopolskim z dnia 16 stycznia 2019 r. II SA/Go 829/18 Legalny status budynku jako podstawa zastosowania art. 66 p.b.

UZASADNIENIE

Skład orzekający

Przewodniczący: Sędzia WSA Krzysztof Dziedzic.

Sędziowie WSA: Grażyna Staniszewska, Adam Jutrzenka-Trzebiatowski (spr.).

Sentencja

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wlkp. po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 16 stycznia 2019 r. sprawy ze skargi C.P. na decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia (...) r., nr (...) w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie odprowadzenia wód opadowych

I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia (...)., nr (...),

II. zasądza od Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz skarżącego C. P. kwotę 650 (sześćset pięćdziesiąt) złotych, tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.

Uzasadnienie faktyczne

W dniu 2 czerwca 2016 r. do Powiatowego Inspektoratu Nadzoru Budowlanego (określanego dalej jako PINB) wpłynęło pismo I. i R.O., w którym domagali się podjęcia interwencji w związku z nagminnym zalewaniem ich posesji, to jest działki nr (...) przez wody opadowe. Wnioskodawcy podnieśli, że ich posesja sąsiaduje z działką nr (...), na której zlokalizowany jest sklep (...) wraz z parkingiem. Podczas realizacji inwestycji cały teren został wyprofilowany w taki sposób, aby wody opadowe z całego terenu działki nr (...) oraz z ul. (...) gromadziły się przy granicy ich posesji. Natomiast zarządca terenu działki nr (...) po ostatnich poprawkach parkingu całkowicie skierował wody opadowe na teren ich posesji. Z podobnej treści pismem wystąpił również C.P., w którym wskazywał na szkody spowodowane wadliwym wykonaniem wspomnianego sklepu wraz z infrastrukturą.

W trakcie przeprowadzonej w dniu (...) lipca 2016 r. kontroli ustalono, że wspomniany sklep (...) wybudowano na podstawie decyzji Starosty z dnia (...) maja 2012 r., znak (...), a następnie decyzją nr (...) z dnia (...) października 2012 r. PINB udzielił pozwolenia na użytkowanie. Żaden z przedłożonych przez inwestora protokołów z kontroli okresowej nie odnosił się do sprawdzenia prawidłowości odprowadzenia wód opadowych z terenu nieruchomości. Stwierdzono ponadto, iż problem odprowadzenia wód opadowych z terenu nieruchomości o nr (...) dotyczy nieruchomości należących do: I. i R.O., D. i C.P. oraz B. i W.S.

Pismem z dnia (...) lipca 2016 r. PINB zawiadomił o wszczęciu z urzędu postępowania administracyjnego w sprawie niewłaściwego odprowadzania wód opadowych z terenu nieruchomości zabudowanej budynkiem handlowo-usługowym zlokalizowanym na działce nr (...) przy ul. (...).

Postanowieniem z dnia (...) lipca 2016 r. znak: (...), wydanym na podstawie art. 81c ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (t.j. Dz. U. z 2016 r. poz. 290 - określanym dalej jako u.p.b.), PINB nałożył na J S.A. obowiązek dostarczenia, w terminie 30 dni od daty otrzymania postanowienia, ekspertyzy technicznej opracowanej przez osobę posiadającą uprawnienia bez ograniczeń w specjalności instalacyjnej, w zakresie sieci, instalacji i urządzeń: cieplnych, wentylacyjnych, gazowych, wodociągowych i kanalizacyjnych, co do prawidłowości odprowadzania wód opadowych z terenu nieruchomości zabudowanej budynkiem handlowo-usługowym zlokalizowanym na terenie działki nr (...), ze wskazaniem sposobu doprowadzenia kanalizacji deszczowej do stanu zgodnego z prawem, w tym przepisami techniczno-budowlanymi W dniu 31 sierpnia 2016 r. do organu I instancji wpłynęła ekspertyza techniczna dotycząca niewłaściwego odprowadzania wód deszczowych z terenu nieruchomości zabudowanej budynkiem handlowo-usługowym zlokalizowanym przy ul. (...), sporządzona przez osoby legitymujące się wymaganymi uprawnieniami, tj. mgr inż. M.S. oraz technika H.S.

Decyzją z dnia (...) września 2016 r. znak: (...), wydaną na podstawie art. 66 ust. 1 pkt 3 u.p.b., PINB nakazał właścicielowi firmy J S.A., w związku z niewłaściwym odprowadzaniem wód opadowych z terenu nieruchomości zabudowanej budynkiem handlowo-usługowym zlokalizowanym na działce nr (...), wykonanie na wyżej wskazanej nieruchomości w wyznaczonym terminie określonych w tej decyzji robót budowlanych m.in. polegających na wymianie na wjeździe istniejącego odwodnienie liniowego na odwodnienia o średnicy kanału min. 200 mm i klasie obciążenia D400, montażu dodatkowych wpustów, zmianie średnic kanałów odprowadzających wody deszczowe, montażu by-pasa.

Decyzją Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego (określanego dalej jako WINB) z dnia (...) listopada 2016 r., znak: (...), powyższa decyzja została uchylona w całości, sprawę przekazano do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. W uzasadnieniu decyzji kasacyjnej organ odwoławczy wskazał, że w sprawie nie zostało wyjaśnione, jaki sposób odprowadzania wód opadowych został zaakceptowany w zatwierdzonym projekcie budowlanym dotyczącym przedmiotowej inwestycji. Ponadto organ odwoławczy zarzucił, że decyzja PINB została skierowana do podmiotu niewymienionego w dyspozycji przepisu art. 66 w zw. z art. 61 u.p.b., a także że organ nie dokonał ustaleń niezbędnych dla oceny zasadności nałożenia obowiązku wykonania by-passa na separatorze, jak również nie uzasadnił przesłanek, jakimi kierował się wyznaczając termin wykonania nałożonych obowiązków.

W wyniku ponownego rozpatrzenia sprawy PINB decyzją z dnia (...) lipca 2017 r. znak: (...), powołując się na art. 66 ust. 1 pkt 3 u.p.b. oraz art. 105 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2016 r. poz. 23 z późn. zm. - określonej dalej jako k.p.a.) PINB umorzył postępowanie w sprawie niewłaściwego odprowadzania wód opadowych z terenu nieruchomości zabudowanej budynkiem handlowo-usługowym zlokalizowanym przy ul. (...), na nieruchomości oznaczonej geodezyjnie nr (...).

W uzasadnieniu organ powołał się na oświadczenie spółki J z którego wynika, że nieprawidłowości działania kanalizacji deszczowej ujawniły się w trakcie eksploatacji urządzeń już po dokonaniu odbiorów przez właściwe organ, wskazując jednocześnie, że w dniu 16 maja 2017 r. powyższa spółka zgłosiła do Starostwa Powiatowego zamiar wykonania robót budowlanych polegających na modernizacji kanalizacji deszczowej, natomiast po upływie ustawowego terminu do wniesienia sprzeciwu, jej pełnomocnik H.S. złożył w dniu 14 lipca 2017 r. PINB oświadczenie o rozpoczęciu prac.

Decyzją z (...) września 2017 r., znak (...) WINB uchylił powyższą decyzję PINB podnosząc, że decyzja organu I instancji została wydana bez dostatecznego wyjaśnienia wszystkich okoliczności faktycznych, w dalszym ciągu w sprawie nie zostało wyjaśnione - co wskazano w uzasadnieniu poprzedniej decyzji kasacyjnej WINB - jaki sposób odprowadzania wód opadowych został zaakceptowany w projekcie budowlanym dotyczącym przedmiotowej inwestycji zatwierdzonym w decyzji o pozwoleniu na budowę. Przy czym kwestia ta została również pominięta w ekspertyzie technicznej stanowiącej zasadniczy dowód w sprawie, która nie została uzupełniona w związku z wystąpieniami organu powiatowego.

Ponownie rozpoznając się sprawę PINB w dniu (...) października 2017 r. przeprowadził oględziny przedmiotowego obiektu przy udziale stron postępowania oraz autora ekspertyzy i wykonawcy robót związanych z odprowadzeniem wód opadowych. W trakcie kontroli dokonano pomiarów obiektu i stwierdzono, że są one zgodne z projektem. Sprawdzono również wykonanie robót określonych w zgłoszeniu z dnia (...) maja 2017 r. ustalając zakres wykonanych robót. Stwierdzono ponadto, iż do wykonania pozostała wymiana wpustu deszczowego liniowego na wjeździe na parking z obecnego DN 110 mm na DN 200 mm, która zostanie wykonana w terminie do dnia 10 listopada 2017 r. W trakcie kontroli wykonawca powyższych robót budowlanych przedłożył mapę powykonawczą z naniesionymi zmianami, która nie była jeszcze sygnowana przez geodetę. Według oświadczenia inwestora mapa jest w trakcie opracowywania i zostanie dostarczona niezwłocznie po jej wykonaniu, lecz nie później niż do dnia 15 listopada 2017 r. Również do tego czasu zostanie przedłożony protokół odbioru wykonanych robót. Uczestniczący w kontroli C.P. wniósł o wyegzekwowanie od właściciela obiektu uzupełnienia ekspertyzy technicznej o analizę projektu budowlanego i dokumentów związanych z procesem budowlanym; analizę zgodności wykonanej kanalizacji deszczowej z zatwierdzonym projektem budowlanym oraz analizę zgodności wykonanej kanalizacji deszczowej z przepisami techniczno-budowlanymi, ze wskazaniem ewentualnych naruszeń konkretnych norm i przepisów i jednoznaczne wskazanie istnienia lub braku "by-passa" na separatorze. Odnosząc się do powyższego, autor ekspertyzy oświadczył, iż w trakcie wykonywanych robót potwierdzono brak "by-passa" na separatorze, który w trakcie robót wykonano, natomiast w zakresie zgodności dokumentacji z projektem oraz przepisami techniczno-budowlanymi jest oświadczenie kierownika budowy oraz kierownika robót branżowych o zgodności ich wykonania i "nie ma powodu, by się do tego odnosić". W dniu 4 grudnia 2017 r. do PINB dostarczony został protokół końcowy odbioru robót: "Modernizacja kanalizacji deszczowej odwodnienia parkingu zgodnie z ekspertyzą" oraz mapa z pomiarem powykonawczym sygnowana przez geodetę.

Organ dokonał ponadto analizy projektu budowlanego i dokumentów związanych z procesem budowlanym potwierdzając zgodność wykonanej kanalizacji deszczowej z zatwierdzonym projektem budowlanym, w konsekwencji czego nie zachodzi konieczność egzekwowania powyższego w odniesieniu do ekspertyzy.

Odnosząc się do zarzutów C.P. podniesionych w piśmie z (...) grudnia 2017 r., PINB wskazał, iż wykonywanie robót budowlanych przez współautora ekspertyzy jest bez znaczenia dla sprawy. H.S. posiada bowiem uprawnienia w wymaganym zakresie. W odniesieniu do twierdzeń C.P., iż w czasie opadów deszczu woda leci poza kanalizacją wyjaśnić należy, iż rurami spustowymi jest odprowadzana woda opadowa wyłącznie z terenu dachu natomiast woda opadowa z terenów utwardzonych spływa powierzchniowo. Nie stwierdzono również przekroczenia powierzchni zabudowy. Brak jest również jakiejkolwiek dokumentacji potwierdzającej dalsze zalewanie wskazywanych nieruchomości. Natomiast kwestia nieodpowiednich nasadzeń pozostaje poza zakresem kompetencji organu, podobnie jak realizacja porozumienia zawartego pomiędzy mieszkańcami, a burmistrzem. Nie ma również żadnego potwierdzenia zarzutu wybudowania parkingu niezgodnie z projektem, z naruszeniem prywatnej własności. W ocenie organu oświadczenie kierownika robót drogowych potwierdza zgodność wykonania robót z dokumentacją projektową, a organ nadzoru budowlanego na etapie odbioru budynku sprawdził zgodność wykonania obiektu z dokumentacją projektową. Jeśli chodzi o niepodniesienie krawężnika o 5 cm PINB wskazał, iż H.S. poinformował, że prace te zostaną wykonane, o ile tylko pozwolą warunki atmosferyczne. Fakt ich wykonania potwierdzono pisemnie w dniu (...) stycznia 2018 r., co sprawdzono w terenie w dniu (...) lutego 2018 r.

W odniesieniu do zarzutów państwa O. organ uznał, iż nieuzupełnienie ekspertyzy pozostaje bez wpływu na podjęcie prac zapobiegających zalewaniu posesji oraz na przyjęte rozwiązania. Natomiast co do odległości osłon śmietnika PINB stwierdził, iż zgodnie z projektem zagospodarowania terenu branży architektonicznej odległość od granicy z działką (...) wynosić winna 3,85 m, a sugerowana odległość 5 m odnosi się do granicy z działką nr (...), co jest zbieżne projektem i stanem faktycznym. Różnica wynika z błędnego odczytania rysunku przekroju w odniesieniu do działek. Organ stwierdził również, iż wyprofilowanie parkingu jest zgodne z projektem oraz wynika z naturalnego ukształtowania terenu.

Jeśli zaś chodzi o zarzuty państwa S. organ uznał, iż to właśnie oni naruszyli prawo własności profilując teren poza swoją działką kierując wody opadowe w stronę przeciwną do swojej działki. W związku z dużą różnicą poziomów terenu wynikającą z ukształtowania terenu powstała skarpa, zabudowana murem oporowym. Fakt wybudowania fundamentu muru oporowego przy fundamencie państwa S. wynika z przebiegu granicy działki.

Mając na uwadze powyższy stan faktyczny w dniu (...) lutego 2018 r. PINB wydał decyzję (znak: (...)) o umorzeniu na podstawie art. 105 § 1 k.p.a. postępowania w sprawie niewłaściwego odprowadzania wód opadowych z terenu nieruchomości zabudowanej budynkiem handlowo-usługowym, zlokalizowanym przy ul. (...), na nieruchomości oznaczonej numerem ewidencyjnym gruntów (...).

Decyzją z dnia (...) maja 2018 r. znak: (...) uchylił zaskarżoną decyzję i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania organowi I instancji. Według WINB decyzja została wydana przedwcześnie bez dostatecznego wyjaśnienia wszystkich okoliczności faktycznych. Niezgodnie bowiem z wymaganiami kodeksowymi udokumentowano wykonanie zalecenia z punktu 5.8 ekspertyzy obejmującego podniesienia obrzeża chodnika o min. 5 cm. W związku z tym w dniu (...) czerwca 2018 r. PINB powiadamiając z odpowiednim wyprzedzeniem wszystkie strony postępowania, dokonano kontroli obiektu w zakresie:

- szczegółowego przeglądu kanalizacji deszczowej w obiekcie - w zakresie jej bieżącego utrzymania,

- ustalenia w zakresie podniesienia obrzeża chodnika o min. 5 cm,

- ustalenia w zakresie wymogu § 29 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (t.j. Dz. U. z 2015 r. poz. 1422 - określanego dalej jako r.w.t.) W kontroli tej uczestniczyli I.O., B.S., C.P. i k.k., natomiast odstąpili od udziału w spisaniu protokołu I.O. i B.S. Sprawdzono i ustalono, że wpusty deszczowe oraz odwodnienia liniowe są drożne. W wyniku oględzin sprawdzono poprzez dokonanie pomiarów i udokumentowanie fotograficzne podniesienie obrzeży w miejscach wskazanych w ekspertyzie. Nie stwierdzono naruszenia przepisu § 29 r.w.t. Pomimo wyżej wymienionych ustaleń C.P. wniósł do protokołu zdanie odrębne podnosząc wyjaśniane już wielokrotnie wcześniej kwestie, nie zgodził się również z faktem podniesienia obrzeża pomimo wspólnego komisyjnego zmierzenia udokumentowanego na zdjęciach oraz wyjaśnień złożonych do protokołu przez k.k.

W związku z tym PINB uznał, iż dokonano wnikliwego i wyczerpującego wyjaśnienia wszystkich okoliczności faktycznych w zakresie aktualnego stanu technicznego kanalizacji deszczowej po jej modernizacji wnikającej z ekspertyzy, dokonując jej przeglądu. Potwierdzono to również z zachowaniem norm procesowych określonych w k.p.a., zapewniając możliwość czynnego udziału każdej ze stron postępowania, fakt podniesienia obrzeży chodnikowych, co potwierdzono spisanym protokołem zgodnie z art. 67 § 2 pkt 3 k.p.a. Przed wydaniem niniejszej decyzji zapewniono również stronom możliwość zgodnie z art. 10 k.p.a. wypowiedzenia się, co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszenie ewentualnych żądań. Tym samym należy stwierdzić, iż rozpatrywany obiekt budowlany nie jest, na dzień dzisiejszy, w stanie powodującym nieprawidłowości, na skutek dobrowolnego ich usunięcia przez właściciela obiektu co uprawnia PINB do wydania decyzji o umorzeniu postępowania.

Mając na uwadze powyższe PINB decyzją z dnia (...) sierpnia 2018 r. znak: (...) - działając na podstawie art. 105 § 1 k.p.a. - ponownie orzekł o umorzeniu postępowania w sprawie odprowadzania wód opadowych z terenu nieruchomości zabudowanej budynkiem handlowo-usługowym, zlokalizowanym przy ul. (...), na nieruchomości oznaczonej numerem ewidencyjnym gruntów (...).

Odwołanie od powyższej decyzji PINB wniósł C.P. podnosząc między innymi, że organ nie wyegzekwował obowiązku wykonania i uzupełnienia ekspertyzy, nie zostały usunięte przyczyny nieprawidłowości, nie sprawdzono zgodności inwestycji z zatwierdzonym projektem. Jednocześnie skarżący zarzucił, że osoba, która sporządziła ekspertyzę techniczną winna podlegać wyłączeniu na zasadach określonych w art. 24 k.p.a. ze względu na to, iż osoba ta kierowała również robotami budowlanymi podczas wykonywania instalacji odprowadzania wód opadowych z budynku. W ocenie C.P. przedmiotowy obiekt budowlany został wybudowany niezgodnie z decyzją Starosty nr (...), natomiast organ wydając pozwolenie na użytkowanie nie dokonał starannego sprawdzenia inwestycji i nie uwzględnił wnoszonych uwag oraz potwierdził nieprawdę stwierdzając zgodność tej inwestycji z powyższą decyzją. C.P. zarzucił również, że wbrew twierdzeniu PINB nie wykonano podniesienia krawężników o 5 cm. Nadto odwołujący podniósł, że pracownicy organu nie udzielili mu do wglądu akt sprawy po zgłoszeniu się do organu w celu zapoznania się ze zgromadzonym materiałem dowodowym przed wydaniem decyzji.

Odwołanie od powyższej decyzji PINB wniosła również B.S. podnosząc między innymi, że "oskarżenia" względem niej o naruszenie prawa własności są niezasadne wskazując, że nie zmieniała ukształtowania terenu, w przeciwieństwie do inwestora (...), oraz że "w dalszym ciągu przy większych opadach woda z dachu nie mieszcząc się w rurach spustowych wylewa się na jej nieruchomość, co jej zdaniem wynika ze zwiększonej powierzchni zabudowy budynku".

Decyzją z dnia (...) października 2018 r., znak (...), WINB - działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. - utrzymał zaskarżoną decyzję w mocy. Organ II instancji podzielił ustalenia dokonane przez PINB, które wskazują, iż nieprawidłowości związane z odprowadzaniem wód opadowych z terenu przedmiotowej nieruchomości nie wynikają ze zmian w stosunku do zatwierdzonego projektu budowlanego i warunków udzielonego pozwolenia na budowę. Organ odwoławczy podzielił również zawartą w tym zakresie argumentację organu I instancji opartą w szczególności na wyniku oględzin przeprowadzonych przez organ w dniu (...) października 2017 r., w trakcie których dokonano analizy dokumentacji projektowej i odbiorowej potwierdzając zgodność ze stanem faktycznym wymaganych prawem oświadczeń złożonych po zakończeniu budowy, w tym ich zgodność z mapą powykonawczą z dnia (...) października 2012 r. Ponadto w trakcie oględzin dokonano pomiarów obiektu i stwierdzono, że są one zgodne z projektem. Ustalenia w tym zakresie, dokonane między innymi przy udziale współautora ekspertyzy technicznej, zdaniem WINB konwalidują wskazany w poprzednich decyzjach kasacyjnych brak w tym dowodzie w zakresie wyjaśnienia powodu ujawnionych nieprawidłowości. Stąd zarzuty w tym zakresie, formułowane przez C.P. w toku postępowania oraz w odwołaniu organ uznał za niezasadne. WINB podkreślił ponadto, że istnienie ostatecznej decyzji o pozwoleniu na użytkowanie stwierdza wykonanie całej inwestycji objętej pozwoleniem na budowę zgodnie z projektem budowlanym i wydanym pozwoleniem na budowę. W takim przypadku niedopuszczalne jest wszczęcie postępowania w przedmiocie legalności takiej inwestycji. Skoro decyzja o pozwoleniu na użytkowanie pozostaje w obrocie prawnym, wiąże ona organy rozpoznające kolejne sprawy w stosunku do tego obiektu. W konsekwencji WINB podzielił prawidłowość prowadzenia postępowania na podstawie art. 66 ust. 1 pkt 3 u.p.b., w sprawie niewłaściwego odprowadzania wód opadowych z terenu spornej nieruchomości zabudowanej. Stwierdził ponadto, że ewentualne podjęcie w wyniku tego postępowania ustaleń, iż rozpatrywany obiekt budowlany nie jest w stanie powodującym nieprawidłowości (na przykład na skutek dobrowolnego ich usunięcia przez właściciela obiektu) organ nadzoru budowlanego jest uprawniony do wydania decyzji o umorzeniu takiego postępowania.

Zdaniem organu z akt sprawy wynika, że okoliczności stanowiące dla PINB podstawę do wydania decyzji o umorzeniu postępowania zostały ustalone przez ten organ w wyniku oględzin przeprowadzonych na terenie przedmiotowej nieruchomości w dniu (...) lipca 2017 r. oraz w dniu (...) czerwca 2018 r., a następnie zostały utrwalone zostały w formie protokołów. W ich treści wyszczególniono zakres robót podlegających kontroli, w tym zakres jaki został wskazany przez WINB w decyzji kasacyjnej z dnia (...) maja 2018 r. znak: (...). Podczas przeprowadzania oględzin strony postępowania zostały pouczone, iż kwestie dotyczące przebiegu granic działek oraz ogrodzeń pomiędzy nieruchomościami rozstrzygają przepisy kodeksu cywilnego. Uwagi do protokołu z oględzin wniósł pan C.P., do których PINB ustosunkował się w swej decyzji z dnia (...) sierpnia 2018 r. znak: (...) argumentując obszernie swoje stanowisko, a które organ odwoławczy w pełni podzielił.

Odnosząc się do treści odwołania C.P. wyjaśnił, że organy administracyjne orzekają na podstawie stanu faktycznego i prawnego istniejącego w dacie podejmowania decyzji. W rozpatrywanej sprawie okoliczności faktyczne stwierdzone podczas postępowania dały podstawę do stwierdzenia, że sprawa będąca przedmiotem postępowania administracyjnego utraciła charakter sprawy administracyjnej. Za takim stanowiskiem przemawiają zgromadzone w sprawie dowody, a w szczególności treść protokołu oględzin z dnia (...) czerwca 2018 r. oraz dokumentacja fotograficzna wykonana w trakcie oględzin przez organ I instancji, a także ustalenia dokonane przez PINB w związku z wykonaniem zaleceń zawartych w ekspertyzie technicznej takich jak: wymiana odwodnienia liniowego przy wjeździe na teren nieruchomości, zmiana średnic kanałów odprowadzających wody opadowe na większe, montaż dodatkowych wpustów na terenie parkingu oraz montażu by-passa na separatorze, celem poprawy funkcjonowania instalacji kanalizacyjnej odprowadzającej wody opadowe z przedmiotowej nieruchomości.

Ponadto odnosząc się do treści obydwu odwołań WINB wyjaśnił, że żądane przez organ ekspertyzy techniczne wykonane są przez osoby posiadające stosowne uprawnienia do pełnienia samodzielnych funkcji technicznych w budownictwie. Organ administracji publicznej nie jest uprawniony do wskazywania, kto ma wykonać żądaną ocenę lub ekspertyzę techniczną. Jedynym wymogiem ze strony organu żądającego takiej ekspertyzy jest posiadanie przez osobę ją sporządzającą stosowanych uprawnień. Organ nie może też kwestionować posiadanych przez autora oceny uprawnień. Natomiast z dokumentów sprawy wynika, że autorzy ekspertyzy technicznej sporządzonej w sprawie posiadają stosowne uprawnienia oraz są członkami właściwej izby samorządu zawodowego, co w świetle art. 13 ust. 4 oraz art. 12 ust. 7 u.p.b. stanowi podstawę do wykonywania przez nie samodzielnej funkcji technicznej w budownictwie.

Bez wątpienia ekspertyza techniczna stanowi istotny dowód w sprawie, a pominięcie tego dowodu może nastąpić w wyniku obalenia jego mocy dowodowej, poprzez przykładowo przedstawienie ekspertyzy technicznej zawierającej odmienne ustalenia i wnioski na tę samą okoliczność. Natomiast dopóki moc dowodowa danego dokumentu nie została obalona, organ administracyjny ma obowiązek uwzględnienia jej treści przy rozstrzyganiu danej sprawy. Analiza zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego wskazuje, że w sprawie nie przedłożono ekspertyzy technicznej ani innych dowodów podważających ustalenia wynikające z ekspertyzy technicznej sporządzonej na zlecenie inwestora. Przy czym zauważyć należy, że inicjatywa dowodowa w postępowaniu administracyjnym przynależy stronom danego postępowania, każda z nich ma prawo zgłaszania dowodów oraz wniosków dowodowych. Skuteczne podważenie merytorycznej prawidłowości sporządzonej ekspertyzy technicznej zasadniczo winno opierać się również na argumentach osadzonych na specjalistycznej wiedzy technicznej.

W ocenie organu odwoławczego niezasadne jest również stanowisko zawarte w odwołaniu C.P., iż osoba, która sporządziła w omawianej sprawie ekspertyzę techniczną winna podlegać wyłączeniu na zasadach określonych w art. 24 k.p.a. ze względu na to, iż osoba ta kierowała również robotami dotyczącymi odprowadzania wód opadowych. Do osoby sporządzającej opinię w trybie art. 81c ust. 2 u.p.b. nie należy stosować przepisy art. 24 § 1 pkt 2 zw. z art. 84 § 2 k.p.a. dotyczące wyłączenia biegłego od udziału w sprawie z uwagi na wątpliwości co do jego bezstronności. Wybór bowiem osoby sporządzającej ocenę techniczną czy ekspertyzę należy do zobowiązanego. Tym samym autorowi ekspertyzy nie przysługuje status biegłego w rozumieniu przepisów k.p.a. Musi on spełniać jedynie wymóg posiadania wymaganych ustawą uprawnień.

Zdaniem organu odwoławczego kontrolowane postępowanie administracyjne zostało przeprowadzone przez organ I instancji w sposób prawidłowy, a wydane w jego wyniku rozstrzygnięcie jest w pełni uzasadnione. PINB w sposób wyczerpujący zebrał i rozpatrzył cały materiał dowodowy, a następnie pismem z dnia (...) lipca 2018 r. poinformował strony postępowania o możliwości zapoznania się i wypowiedzenia się co do zebranego materiału dowodowego. Postępowanie prowadzone było przy udziale stron. Były one zawiadamiane o podejmowanych czynnościach, a przed wydaniem decyzji umożliwiono im wypowiedzenie się co do zebranych dowodów i materiałów. Organ podjął wszelkie kroki zmierzające do rozstrzygnięcia niniejszej sprawy w zgodzie z zasadami określonymi w art. 7 i art. 77 k.p.a. Natomiast zgodnie z treścią art. 107 § 3 k.p.a. sformułowanie uzasadnienia decyzji organu I instancji zawiera pełne i wyczerpujące uzasadnienie faktyczne oraz prawne.

Reasumując WINB podzielił stanowisko organu I instancji, iż postępowanie w niniejszej sprawie okazało się bezprzedmiotowe, dlatego też zachodziły podstawy prawne do jego umorzenia na podstawie art. 105 § 1 k.p.a., bowiem ustalenia faktyczne dokonane w toku postępowania dały podstawę do stwierdzenia, że niewłaściwy sposób odprowadzenia wód opadowych został w toku postępowania usunięty przez właściciela nieruchomości poprzez modernizację instalacji kanalizacyjnej, co w konsekwencji stanowi o braku okoliczności świadczących, aby powyższy budynek handlowo-usługowy znajdował się w nieodpowiednim stanie technicznym obligującym organ nadzoru budowlanego do wydania rozstrzygnięcia merytorycznego nakazującego usunięcie nieprawidłowości na podstawie art. 66 ust. 1 u.p.b., w szczególności spełnia wymagania zawarte § 28 ust. 1 r.w.t. Ponadto właściciel wykonał roboty budowlane w celu zapewnienia prawidłowego funkcjonowania instalacji odprowadzającej wodę, co rodzi wniosek o braku jego działań, o których mowa w § 29 r.w.t., polegających na dokonywaniu zmiany naturalnego spływu wód opadowych w celu kierowania ich na teren sąsiedniej nieruchomości. W takiej sytuacji PINB nie mógł bowiem stosować przysługujących mu uprawnień skoro obiektywnie przestał istnieć stan niezgodny z regulacjami u.p.b oraz przepisami r.w.t.

Skargę na powyższą decyzję WINB złożył C.P., który zarzucił naruszenie art. 7, 8, 9, 10, 24, 84 i 130 k.p.a. W uzasadnieniu skargi strona wskazała na szereg nieprawidłowości, które jej zdanie zostały popełnione w trakcie postępowania administracyjnego, między innymi: nieterminowe załatwienie spraw, brak zdecydowanego działania WINB "celem zdyscyplinowania", brak wyegzekwowania nałożonych na właściciela przez organ nadzoru obowiązków, brak podjęcia tematu ustalenia powierzchni zabudowy, ukrywanie faktu, iż obiekt został wybudowany niezgodnie z decyzjami Burmistrza, Starosty, projektami i podpisanymi porozumieniami, zakazanie pracownikom rozmowy i odpowiedzi na pytania zadawane przez strony postępowania oraz odmowa odpowiedzi przez PINB, niewypełnienie obowiązku umożliwienia zapoznania się przez strony z aktami sprawy przed wydaniem decyzji, nieprzyjmowanie do wiadomości zgłaszanych problemów, błędną interpretację stanu faktycznego. Ponadto skarżący podniósł, iż osoba opracowująca opinię-ekspertyzę powinna być wyłączona ze względu na sprzeczność interesów zgodnie z art. 24 k.p.a., bowiem wykonana ekspertyza jest zestawieniem prac do wykonania przez firmę, której właścicielem jest jej autor.

Wobec powyższych naruszeń skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji i wyłączenie PINB z postępowania.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podzielając argumentacje zawartą w zaskarżonej decyzji.

Na rozprawie w dniu 16 stycznia 2019 r. skarżący podtrzymał skargę, domagając się zasądzenia od organu zwrotu kosztów postępowania, obejmujących wpis oraz koszty dojazdu samochodem na rozprawę w kwocie 150 zł o pojemności 1,6 (łącznie 200 km w dwie strony).

Uzasadnienie prawne

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Przedmiotem kontroli sądowoadministracji w niniejszej sprawie jest decyzja WINB utrzymująca w mocy decyzję PINB umarzające postępowanie w przedmiocie odprowadzania wód opadowych z terenu nieruchomości zabudowanej budynkiem handlowo-usługowym, zlokalizowanym przy ul. (...), na nieruchomości oznaczonej numerem ewidencyjnym gruntów (...).

Postępowanie, w których zapadły powyższe decyzje, prowadzone było w trybie art. 66 ust. 1 u.p.b., zgodnie z którym w przypadku stwierdzenia, że obiekt budowlany:

1) może zagrażać życiu lub zdrowiu ludzi, bezpieczeństwu mienia bądź środowiska albo

2) jest użytkowany w sposób zagrażający życiu lub zdrowiu ludzi, bezpieczeństwu mienia lub środowisku, albo

3) jest w nieodpowiednim stanie technicznym, albo

4) powoduje swym wyglądem oszpecenie otoczenia - organ nadzoru budowlanego nakazuje, w drodze decyzji, usunięcie stwierdzonych nieprawidłowości, określając termin wykonania tego obowiązku.

Powyższy przepis ma zastosowanie jedynie do obiektu budowalnego, którym jest zgodnie z art. 3 pkt 1 u.p.b. jest budynek, budowla bądź obiekt małej architektury wraz z instalacjami zapewniającymi możliwość użytkowania obiektu zgodnie z jego przeznaczeniem, wzniesiony z użyciem wyrobów budowlanych. Ponadto nakaz usunięcia stwierdzonych nieprawidłowości na podstawie art. 66 u.p.b. może dotyczyć jedynie obiektu budowlanego wybudowanego zgodnie z obowiązującymi przepisami. Jeżeli obiekt budowlany lub jego część zostały wybudowane w warunkach samowoli budowlanej, to w stosunku do tego obiektu budowlanego lub jego części powinny być zastosowane procedury legalizacyjne lub naprawcze przewidziane w przepisach u.p.b., w tym art. 50-51 u.p.b. Możliwość wdrożenie trybu postępowania określonego w art. 66 u.p.b. powstaje dopiero wówczas, gdy obiekt budowlany lub jego część, podlegające kontroli pod względem stanu technicznego, zostały wybudowane zgodnie z prawem. Dopiero bowiem legalnie istniejący obiekt może być kontrolowany pod względem prawidłowego realizowania obowiązków z zakresu utrzymania obiektu budowlanego w odpowiednim stanie technicznym, a więc obowiązków wynikających z art. 61 u.p.b.

Zarówno art. 50 i art. 51 u.p.b., jak i art. 66 u.p.b. odwołują się do kwestii zagrożenia bezpieczeństwa. Jednak różnica polega między innymi na tym, że przepisy art. 50 i art. 51 u.p.b. odwołują się w sposób bezpośredni do procesu budowlanego, natomiast art. 66 u.p.b. odnosi się do nieprawidłowości powstałych w trakcie użytkowania budynku. Przepis art. 66 u.p.b. nie może być wykorzystywany do usunięcia dokonanych przez inwestora odstępstw od udzielonego pozwolenia na budowę, jak i do likwidacji samowoli budowlanej popełnionej w istniejącym obiekcie budowlanym (por. wyroki NSA z dnia 15 lipca 2010 r., II OSK 1196/09; z dnia 15 lutego 2010 r., II OSK 1424/08, z dnia 11 kwietnia 2017 r., II OSK 2088/15, A. Despot-Mładanowicz (w), A. Gliniecki (red.), Prawo budowalne, Komentarz, WK 2016, t. 7 do art. 66).

W kontrolowanej sprawie skarżący konsekwentnie wskazywał, iż objęty postępowaniem obiekt budowalny został wybudowany w sposób niezgodny z projektem zatwierdzonym decyzją Starosty z dnia (...) maja 2012 r., znak (...). Słusznie jednak organy nadzoru budowalnego wskazywały, iż kwestia ta nie mogła co do zasady stanowić przedmiotu badania w niniejszej sprawie w sytuacji pozostawania w obrocie ostatecznej decyzji PINB z dnia (...) października 2012 nr (...) udzielającej pozwolenia na użytkowanie powyższego obiektu. Podkreślić bowiem należy, iż pozwolenie na użytkowanie to końcowy etap procesu inwestycyjnego skierowany jedynie na sprawdzenie, czy zrealizowany obiekt jest zgodny z obiektem projektowanym na który organ administracyjny udzielił pozwolenia budowlanego, a więc z tym, co zakładano na etapie wcześniejszym procesu inwestycyjnego (por. wyroki NSA z dnia: 27 kwietnia 2010 r., II OSK 660/09 oraz 10 czerwca 2011 r., II OSK 492/11). Wydanie decyzji o pozwoleniu na użytkowanie ma zatem takie znaczenie, że wzniesione obiekty budowlane nie mogą podlegać ponownemu sprawdzaniu pod kątem legalności wybudowania przez organu nadzoru budowlanego. Decyzja o pozwoleniu na użytkowanie jest swoistym potwierdzeniem legalności obiektu budowlanego (por. wyroki NSA z dnia: 1 sierpnia 2012 r., II OSK 2012/11, 20 maja 2011 r., II OSK 887/10, 20 kwietnia 2011 r., II OSK 708/10, 9 stycznia 2013 r., II OSK 2370/11, A. Plucińska-Filipowicz, Prawo Budowlane w Orzecznictwie Sądów Administracyjnych (w:) Nieruchomości 2012, nr 8). Sądowi z urzędu wiadome jest, iż skarżący złożył wniosek wznowienie postępowania zakończonego wspomnianą decyzją PINB z dnia (...) października 2012 nr (...), jednakże ostatecznym postanowieniem z dnia (...) lipca 2018 r. nr (...) WINB odmówił wznowienia postępowania. Wprawdzie Wojewódzki Sąd Administracyjnych w Gorzowie Wlkp. wyrokiem z dnia 8 listopada 2018 r., II SA/Go 589/18 uchylił powyższą decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu I instancji, jednakże powyższe orzeczenie jest nieprawomocne.

W tym stanie organy nadzoru obowiązane były uznawać, dopóki wspomniana decyzja udzielająca pozwolenia na użytkowanie pozostaje w obrocie, że sporny obiekt budowalny został wybudowany zgodnie z zatwierdzonym projektem budowalnym, a konsekwencji możliwe było co zasady prowadzenie postępowania w trybie art. 66 ust. 1 u.p.b.

Nakaz usunięcia stwierdzonych nieprawidłowości w trybie art. 66 ust. 1 u.p.b. może dotyczyć jedynie takich nieprawidłowości, które powstały podczas użytkowania obiektu budowlanego, czyli związanych z niewłaściwym jego użytkowaniem, doprowadzeniem do znacznego zużycia technicznego poprzez brak remontów, konserwacji spowodowanych zazwyczaj biernością, niedbalstwem, brakiem kontroli właściciela lub zarządcy (por. wyrok NSA z dnia 17 czerwca 2011 r., II OSK 1100/10, wyrok WSA w Warszawie z dnia 9 kwietnia 2013 r., VII SA/Wa 2882/12, wyrok WSA w Szczecinie z dnia 17 sierpnia 2016 r., II SA/Sz 328/16). Norma zawarta w art. 66 u.p.b. zatem służy usunięciu nieprawidłowości powstałych w trakcie użytkowania budynku, czyli nie na skutek dokonania inwestycji budowlanych, a na skutek upływu czasu czy innego czynnika, lecz nie związanego z działalnością inwestycyjną (por. wyrok NSA z dnia 25 stycznia 2017 r., II OSK 1183/15, Z. Kostka, Prawo budowlane. Komentarz, Gdańsk 2007, s. 197,). Celem decyzji wydanej na podstawie tego przepisu jest doprowadzenie obiektu do należytego stanu technicznego oraz użytkowania przez usunięcie stwierdzonych nieprawidłowości. Decyzja określająca zakres prac niezbędnych do doprowadzenia obiektu do należytego stanu technicznego nie tworzy po stronie adresata pozaustawowych obowiązków. Obowiązki te wyraźnie nakłada bowiem art. 61 u.p.b. w zw. z art. 5 ust. 2 u.p.b. W aktualnym stanie prawnym nie istnieje obowiązek użytkowania i utrzymywania obiektu budowlanego zgodnie z przepisami techniczno - budowlanymi, bowiem obowiązek ten dotyczy wyłącznie etapu projektowania i budowy obiektu. Art. 61 u.p.b. w zakresie kryteriów utrzymania i użytkowania obiektów budowlanych odsyła do treści art. 5 ust. 2 u.p.b., zgodnie z którym obiekt budowlany należy użytkować w sposób zgodny z jego przeznaczeniem i wymaganiami ochrony środowiska oraz utrzymywać w należytym stanie technicznym i estetycznym, nie dopuszczając do nadmiernego pogorszenia jego właściwości użytkowych i sprawności technicznej, w szczególności w zakresie związanym z wymaganiami, o których mowa w ust. 1 pkt 1-7. Efektem postępowania, w którym organ nadzoru budowlanego stwierdzi uchybienie tym obowiązkom, jest wydanie decyzji, której uzasadnienie odzwierciedla zakres prac niezbędnych do przywrócenia stanu technicznego obiektu, który odpowiada jego eksploatacji z poszanowaniem powyższych obowiązków. Wobec tego, że celem art. 66 u.p.b. jest utrzymanie obiektów budowlanych w należytym stanie technicznym, decyzja powinna ograniczać się wyłącznie do usunięcia stwierdzonych nieprawidłowości. Z uwagi na fakt, że brak w aktualnie obowiązującym stanie prawnym obowiązku utrzymywania obiektu budowlanego w zgodzie z przepisami techniczno - budowlanymi, nie istnieje również przepis prawa materialnego, który nakładałby na organ nadzoru budowlanego obowiązek wskazania w uzasadnieniu decyzji w przedmiocie nakazu usunięcia nieprawidłowości w stanie technicznym budynku, jakie przepisy r.w.t. zostały naruszone stanem technicznym budynku. Za wystarczające należy uznać wskazanie w podstawie prawnej art. 66 ust. 1 pkt 3 u.p.b. który przewiduje skutek orzeczenia organu nadzoru budowlanego, będącego wynikiem niezachowania przez zobowiązanego do tego podmiotu wymogów określonych w ustawie, a odnoszących się do odpowiedniego utrzymania obiektu budowlanego. Kwestia nieodpowiedniego stanu technicznego obiektu budowlanego niekoniecznie musi być wynikiem naruszenia przepisów techniczno-budowlanych, zazwyczaj jest bowiem wynikiem technicznego zużycia obiektu budowlanego, nieodpowiedniego użytkowania, braku dbałości o obiekt, czy nie przeprowadzania okresowych obowiązkowych kontroli i napraw (por. wyrok NSA z dnia 17 kwietnia 2018 r., II OSK 2619/17).

Istota sporu w niniejszej sprawie sprowadzała się do oceny zasadności umorzenia postępowania przez organy nadzoru budowlanego z uwagi na brak podstaw do nałożenia właściciela obowiązków zgodnie z art. 66 u.p.b.

W ocenie Sądu decyzje organów obu instancji zostały wydane przedwcześnie z naruszeniem art. 7, art. 77 § 1, art. 80, art. 107 § 1 i 3 k.p.a., zgodnie z którymi organy obowiązany są w postępowaniu wyjaśniającym podejmować wszelkie kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywatela, w szczególności do zebrania i rozpatrzenia w sposób wyczerpujący całego materiału dowodowego oraz oceny na podstawie całokształtu materiału dowodowego, czy dana okoliczność została udowodniona, co powinno naleźć swoje odzwierciedlenie w prawidłowo skonstruowanym uzasadnieniu.

Przede wszystkim organy stwierdzając zasadność umorzenia postępowania powoływały się ekspertyzę przedłożoną przez właściciela nieruchomości. Nie dokonały jednak żadnej jej oceny. Organ I instancji w tym zakresie nie zawarł żadnych analizy, natomiast ocena organu II instancji sprowadza się w istocie do stwierdzenia, iż w sprawie nie przedłożono ekspertyzy technicznej ani innych dowodów podważających ustalenia wynikające z ekspertyzy technicznej sporządzonej na zlecenie inwestora. Zdaniem sądu tego rodzaju ocena jest niewystarczająca. Podkreślić bowiem należy, iż ekspertyza, wydana na podstawie art. 81c ust. 2 u.p.b., podlegają ocenie organu na takich samych zasadach, jak opinia biegłego, o której mowa w art. 84 § 1 k.p.a., z zastosowaniem zasady swobodnej oceny dowodów wyrażonej w art. 80 k.p.a. Pomimo że postanowienie wydane na podstawie art. 81c ust. 2 u.p.b. ma charakter dowodowy i jest to regulacja szczególna w stosunku do przepisu k.p.a. dotyczącego dowodu z opinii biegłego (art. 84 k.p.a.), to nie zmienia to faktu, iż obie instytucje zakładają konieczność odwołania się do wiedzy osób posiadających umiejętność fachowej oceny określonych zjawisk, w szczególności zjawisk technicznych dotyczących obiektów budowlanych. Z tego względu pomimo, że autorowi oceny lub ekspertyzy nie przysługuje status biegłego w rozumieniu przepisów k.p.a., to okoliczność, że osoba ta legitymuje się wysokim poziomem kwalifikacji zawodowych (posiadaniem wymaganych ustawą uprawnień) nakazuje przyjąć, że przedstawiane przez tę osobę opracowanie powinno być traktowane na równi z opinią biegłego, a więc środkiem, który posiada szczególnego rodzaju moc dowodową. Nie powinno budzić wątpliwości, że przedkładana ocena techniczna, jak każdy dowód z opinii biegłego, podlega ocenie z uwzględnieniem całokształtu materiału zgromadzonego w sprawie. Organ nadzoru budowlanego może ją przyjąć i uznać za trafną, ale może również ją odrzucić, podzielając w tym zakresie stanowisko jednej ze stron (por. wyrok NSA z: dnia 27 września 2017 r.,II OSK 149/16, Z. Kostka, A. Glinieckiego (red), Prawo budowlane. Komentarz, Warszawa 2016, s. 920 i 923).

Przesłanką uzasadniającą nałożenie obowiązku sporządzenia ekspertyz jest powzięcie przez organ uzasadnionych wątpliwości co do jakości wyrobów budowlanych, lub wykonywanych robót budowlanych, a także stanu technicznego obiektu budowlanego. Organ nie ma prawa nałożyć obowiązku sporządzenia ekspertyzy jeżeli w danej sprawie nie występuje przesłanka uzasadnionych wątpliwości (por. wyrok NSA z dnia 4 października 2005 r., OSK 816/2004). Nakładając więc po przeprowadzeniu w dniu 6 lipca 2016 r. oględzin, obowiązek przedłożenia ekspertyzy, organ nadzoru budowlanego posiadał uzasadnione wątpliwości co do stanu technicznego kontrolowanego obiektu. Wobec tego mając powyższe wątpliwości, obowiązkiem organu było dokładne przeanalizowanie sporządzonej ekspertyzy.

Konieczność dokonania szczególnie wnikliwej oceny wynikał również faktu, iż jednym z autorów ekspertyzy była osoba, która nadzorowała od strony technicznej prace, które następnie były przedmiotem oceny organu. Sąd podziela przy tym stanowisko organu, iż do osoby sporządzającej opinię w trybie art. 81c ust. 2 u.p.b. nie stosuje się przepisów o wyłączenia biegłego od udziału w sprawie z uwagi na wątpliwości co jego do bezstronności. Przepis art. 84 § 1 k.p.a. stanowi, że gdy w sprawie wymagane są wiadomości specjalne, organ administracji publicznej może zwrócić się do biegłego lub biegłych o wydanie opinii. Z tego przepisu wynika, iż uprawnienie powoływania biegłych i w konsekwencji ich wyboru zostało zastrzeżone dla organu prowadzącego postępowanie wyjaśniające, nie zaś stron postępowania. Na organie ciąży w związku z tym obowiązek przestrzegania niezależności biegłego. Tymczasem art. 81c ust. 2 u.p.b. wyraźnie wskazuje, że wybór osoby sporządzającej ocenę techniczną czy ekspertyzę należy do zobowiązanego. W tym stanie rzeczy nie można uznać, że autorowi ekspertyzy przysługuje status biegłego w rozumieniu przepisów kodeksu postępowania administracyjnego, musi on spełniać jedynie wymóg posiadania wymaganych ustawą uprawnień. Inna sytuacja miałaby miejsce gdyby organ nadzoru budowlanego skorzystał z możliwości zlecenia wykonania ekspertyzy na podstawie art. 81c ust. 4 u.p.b., gdyż w takiej sytuacji to organ decyduje komu ekspertyza będzie zlecona i wtedy można by mówić o zastosowaniu wymogów wynikających z art. 24 k.p.a. w zw. z art. 84 § 2 k.p.a., jeżeli takie by zaistniały (por. wyrok NSA z dnia 3 kwietnia 2014 r., II OSK 2645/12). Co najwyżej - jak trafnie podkreśla się w orzecznictwie - niedopuszczalne jest, aby to strona postępowania, posiadająca odpowiednie uprawnienia budowlane, mogła sporządzić we własnej sprawie wymagane przez organ nadzoru budowlanego opracowanie (por. wyrok NSA z dnia 18 lutego 2010 r., II OSK 364/09).

W kontekście powyższych uwag należy jednakże wyraźnie podkreślić, iż ekspertyza sporządzona przez taką osobę, w sytuacji jej ewidentnych powiązań z jedną ze stron postępowania, winna podlegać bardziej rygorystycznej ocenie, a jakiekolwiek uzasadnione wątpliwości co do jej rzetelności czy przydatności powinny skutkować rozważeniem zastosowania dyspozycji przepisu art. 81c ust. 4 u.p.b. Organ winien w związku z tym w sposób szczególny mieć na uwadze zasadę wyrażoną w art. 8 k.p.a., tj. zasadę zaufania uczestników postępowania do władzy publicznej (por. wyrok WSA w Kielcach z dnia 6 września 2017 r., II SA/Ke 123/17).

Oczywiście dla skuteczności formułowanego przez stronę zarzutu niezbędne jest jednak podważenie prawidłowości dokonanych przez rzeczoznawcę ustaleń w sposób wykraczający ponad czysto polemiczne zgłoszenie zastrzeżeń opierających się na subiektywnym postrzeganiu spornej materii (por. wyrok NSA z dnia 27 września 2017 r., sygn. akt II OSK 149/16). W kontrolowanej sprawie skarżący oraz B.S. zgodnie wskazywali, iż mimo wykonanych prac przez właściciela sklepu (...), które organ uznał za wystarczające w świetle ekspertyzy oraz samodzielnych ustaleń w trakcie oględzin, stwierdzających drożność instalacji, nadal dochodzi do zalewania ich nieruchomości, podając konkretne daty, w których tego rodzaju zdarzenia miały miejsce. Organ w tym zakresie nie podjął żadnych czynności dowodowych wbrew obowiązkowi wynikającemu z art. 7 i 77 § 1 k.p.a. Należy pamiętać, że właściciel obiektu budowlanego jest obowiązany zapewnić, dochowując należytej staranności, bezpieczne użytkowanie obiektu w razie wystąpienia czynników zewnętrznych oddziaływujących na obiekt, związanych z działaniem człowieka lub sił natury, takich jak np. intensywne opady atmosferyczne (art. 61 pkt 2 u.p.b.). Celem ustalenia, czy wody opadowe ze spornego budynku gospodarczego są skutecznie odprowadzane na własny teren, organ nadzoru budowlanego winien zweryfikować oświadczenia stron zawarte w protokołach z czynności kontrolnych czy odwołaniu, że wody opadowe napływające z działki sąsiedniej zalewają ich posesje.

Powyższe okoliczności - w ocenie Sądu - były wystarczające, aby poddać wątpliwość prawidłowość wspomnianej ekspertyzy oraz poczynionych przez organ ustaleń. Świadczą one, iż w istocie organy nie zidentyfikowały w sposób prawidłowy przyczyn, które powodują, iż nieruchomości przylegające do spornej działki nadal są zalewane po powstaniu wspomnianego obiektu budowlanego i to mimo podjętych działań mających na celu wyeliminowanie tego rodzaju sytuacji. Przy czym podkreślić należy, iż dopiero rzeczywiste zidentyfikowanie tych przyczyn pozwalałoby na zastosowanie właściwego trybu postępowania i właściwych przepisów prawa materialnego. Stąd też niewątpliwie umorzenie postępowania na podstawie art. 105 § 1 k.p.a. było przedwczesne. Jak trafnie wskazuje się w orzecznictwie, to że dla określonego stanu faktycznego sprawy należy zastosować inną podstawę niż ta, która została zastosowana przez organ administracji, nie oznacza bezprzedmiotowości postępowania warunkującej podjęcie decyzji na podstawie artykułu 105 § 1 k.p.a. Jeżeli sprawa ma swój przedmiot, aczkolwiek podlegający innej kwalifikacji prawnej niż przyjęta przy rozstrzyganiu sprawy przez organ administracji, to wydanie decyzji umarzającej nie jest uzasadnione (por. wyrok NSA z 3 listopada 2016 r., II OSK 189/15). Niewątpliwie wnioski złożone przez skarżącego oraz I. i R.O. wyznaczyły przedmiot postępowania, który dotyczył niewłaściwego odprowadzania wód opadowych z terenu nieruchomości zabudowanej budynkiem handlowo-usługowym zlokalizowanym na działce nr (...). Organ zakończył formalnie postępowanie nie rozwiązawszy problemów właścicieli nieruchomości sąsiadujących z powyższą nieruchomości. Takie działania organów nadzoru nie stanowią wypełnienie obowiązku załatwienia sprawy mając na względzie słuszny interes obywateli (art. 7 k.p.a.), prowadzenia przez organ postępowania w sposób budzący zaufanie do władzy publicznej (art. 8 k.p.a.). Stąd też organy - po poczynieniu niezbędnych ustaleń - stwierdziwszy, iż na przeszkodzie rozwiązania sytuacji stron stoją ostateczne decyzje winny rozważyć ewentualne zainicjowanie postępowań nadzwyczajnych z urzędu.

Mając na uwadze powyższe Sąd uznał, iż organy nadzoru budowlanego w przedmiotowej sprawie przedwcześnie stwierdziły, że zachodzi bezprzedmiotowość postępowania, skutkująca jego umorzeniem na podstawie art. 105 § 1 k.p.a. Z bezprzedmiotowością postępowania mamy do czynienia wówczas, gdy brak jest podstaw prawnych i faktycznych do merytorycznego rozpatrzenia sprawy. Organy obu instancji nie przeprowadziły jednak w wystarczający sposób postępowania wyjaśniającego, a tym samym nie ustaliły prawidłowo stanu faktycznego w przedmiotowej sprawie. W tym zakresie Sąd podzieli zarzuty skargi, skutkujące uchyleniem na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c i art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2018 r. poz. 1302 - określanej dalej jako p.p.s.a.), decyzji organów obu instancji (pkt I wyrok), wobec stwierdzenia uchybienia przepisów postępowania, tj. art. 7, art. 8, art. 77 § 1, art. 80, art. 107 § 3 k.p.a., które mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Niezasadne okazały się natomiast zarzuty skarżącego dotyczące naruszenia art. 10 § 1 k.p.a. Mogłyby one odnieść skutek tylko wówczas, gdy stawiająca go strona wykaże, że zarzucane uchybienie uniemożliwiło jej dokonanie konkretnych czynności procesowych. Do strony stawiającej zarzut należy więc wykazanie istnienia związku przyczynowego pomiędzy naruszeniem przepisów postępowania a wynikiem sprawy. Skarżący takiego związku nie wykazał. Również zarzuty dotyczące nieterminowego prowadzenia postępowania przez organy pozostają bez wpływu na wynik postępowania, mogą one stanowić podstawę do złożenia skargi na bezczynność lub przewlekłość postępowania.

Ponownie rozpoznając sprawy organy uwzględnia powyższą ocenę prawną oraz wskazania co do dalszego postępowania, zawarte w treści uzasadnienia.

O należnych skarżącemu kosztach postępowania Sąd orzekł na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 § 1 i 3 p.p.s.a. (pkt II wyroku). Koszty te sprowadzają się do wpisu od skargi w wysokości 500 zł, ustalonego zgodnie z § 2 ust. 3 pkt 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 16 grudnia 2003 r. w sprawie wysokości oraz szczegółowych zasad pobierania wpisu w postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 221, poz. 2193 z późn. zm.) oraz kosztów dojazdu skarżącego samochodem na rozprawę w wysokości 150 zł.

Tekst orzeczenia pochodzi ze zbiorów sądów administracyjnych.